在全球金融危机的挑战下，如何进行金融监管?在财政保经济增长的重任下，如何进行支出监管?在财政收入面临增幅放缓的趋势下，如何进行收入监管?
11月5日，《新理财》为此专访了财政部驻北京专员办监察专员、党组书记王光坤。淡定的表情，铿锵的语速，缜密的逻辑，这位学者型官员的话语带给我们一种特定的力量。
几盆绿植悄立在王光坤简洁的办公案旁，于冬天临近时节生机傲然。
全程动态监控模式
《新理财》：你和全办同志通过摸索，提出了“全程动态监控”的模式，运用于财政监督管理工作，收效明显。那么这一模式是如何创新而出的?
王光坤：这是落实部领导提出的完善专员办工作机制，做到“守土有责”的要求而探索出的一种工作模式。财政部赋予专员办收入监管、支出监管、会计监督和金融监管四个方面的监管职能，守土有责就是要把这四大职能履行好。就北京专员办而言，区位特点决定了我们既承担大量的监督检查任务，也承担着日常的监督管理型的业务。事项多、范围大、责任重，如果按照“点对点检查、事对事审核”的方式，根本做不到履行职能全面、监督管理到位、发挥作用有力。
我们通过对中央预算收入的监督、部门预算的监督、国库集中支付审核工作事前调查、事中审核和事后监督等实践活动，总结提炼和归纳出这一模式。所谓全程，就是对监管事项的整个运行过程和结果都要纳入监督的视野，了解其运行活动的安全性、规范性和有效性；所谓动态，就是通过信息收集分析、典型案例剖析，了解事物运动过程各个环节出现的新情况、新问题，进而发出预警信号或采用处理措施促进监管事项规范运行。实行全程动态监管，必须通过对监管事项进行大量、充分的数据采集、数量统计、对比分析，对可疑的事项和问题进行跟踪检查，通过对一个事项的检查，从个性中找到共性，达到“窥一斑而见全豹”的效果。如：我们在对房地产企业执行税收政策情况分析时，发现房地产企业的业绩增幅很高，但纳税比率很低，甚至在某些月份同比有所下降，对这样的问题，我们通过对税务机关报送的资料进行分析，并结合现场检查，发现导致增长幅度不高的原因主要是收入确认不及时、人为调控税收、适用税率不合规等等，对此，我们及时建议有关方面加以整改纠正，实行全程动态监管的效果非常显著。实践证明，全程动态监控模式不仅仅是一个概念，而是对监管事项实现全程、动态、规模、全貌监控的较好方法。基本方式是通过一个点，监控一条线，通过一个案例，规范一个行业。
支出监管六措
《新理财》：前几天，有高校刚请您做了《财政预算支出的监督管理》的学术讲座，您认为支出监管该怎么监管?
王光坤：对财政预算支出的监管是我们的一项重要职能任务，随着财政收入的不断增多，分配质量和使用效果究竟如何，需要我们开展监督、检查和评价。就目前来讲，加强支出监管要做到5个方面：
第一，就财政部门监管而言，就是要建立健全预算编制、执行、监督相互分离、相互制衡的财政管理机制，使监督工作逐步渗入到预算编制的各个环节，重点加强对预算单位编制预算的合规性、准确性、可行性的事前审核把关，要对预算执行进行监督检查，对决算开展事后的审核监督。
第二，认真履行国库直接支付审核职能，强化对财政直接支付资金事前调查、事中审核、事后核查的全程监管力度。
第三，加大对财政法规政策执行情况、中央财政专项转移支付资金的管理使用情况的监督检查，严格责任追究和案件移送制度，完善监督检查信息披露和通报，充分发挥财政监督检查的职能作用。
第四，积极推进绩效评价工作，探索开展绩效监督，提高财政资金使用效果。
第五，提高预算安排、预算执行、监督检查发现问题等支出监管工作的透明度，进一步完善政务公开方式方法，积极打造“透明”财政。
全程动态监控模式不仅仅是一个概念，而是对监管事项实现全程、动态、规模、全貌监控的方法。基本方式是通过一个点，监控一条线，通过一个案例，规范一个行业。
收入监管三举
《新理财》：您从事财政工作多年，对于收入监管特别是非税监管，您有怎样的思考和举措?
王光坤：对于中央预算收入监管，我们重点是放在征收机关的征管质量、纳税人依法纳税情况以及与银行的定期对账等方面，应该说，这几年在这方面有很大成效，每年查处大量纳税人偷漏税、少数行业擅自变通税收政策等问题。同时，在中央预算收入监管方面，我们还充分发挥了联席会议制度的积极作用，定期召集地方财政、征收部门处际和局际间的联席会议，研究税收征管中的新情况、新问题，处理违规违纪现象。
对非税收入的监管，我们北京专员办承担了两大任务：
一个是非税收入的直接征收，对有直接征收任务的单位和部门，我们分两种情况采取不同措施。有计划指标的，比如财政部每年给各个省下达的三峡基金，我们必须确保计划都得完成，做到应收尽收，尽量减少非税收入的欠缴现象；没有计划指标的非税收入，我们采取催缴入库、现场稽核、定期分析，确保应收尽收、足额入库，对发生的坐支、滞留、压库等现象，一经发现，立即纠正。
另一个就是纳入收入收缴改革的非税收入的事后监督。按照财政部的授权，我们有9项监督任务，对这9项监督任务，我们将制定监督操作管理办法，由此来对缴纳情况进行监督。首先，要求承担非税收入的部门定期向我们报送报表，了解其是否严格执行非税收入的管理规定，是否做到依法征收、依法缴库。同时，通过报表分析，我们了解当期和上期的同比例变动数据变化情况，如有特大变动或异议的问题我们进行现场检查。其次，对这9项收入进行不定期的检查，包括收入收缴改革政策执行情况的好坏，是否符合国家收入收缴改革的规定。最后，检查征收的收入是否及时入库，有没有出现滞留、坐支、挪用等现象。同时，对受理经办银行进行监督检查。通过监督检查，发现问题及时纠正，确保非税收入及时足额入库。
金融监管之新
《新理财》：作为西方经济学博士，您对世界经济研究颇深；在当前面对世界金融风暴的形势下，您认为我们如何保持和完善中国富有成效的金融监管?
王光坤：从美国金融风暴来看，政府加强对金融的监管是非常必要的，尤其是在当前形势下，加强金融监管的迫切性越来越明显。财政部历来高度重视金融行业监管问题，为应对金融风暴的影响，专门研究了加强金融监管的举措。专员办加强金融监管的重点要放在防范与化解金融风险方面。实际上，金融风险最终是财政风险，
换句话说，也就是政府风险，就是国家的风险。
近期，我们专员办正对部分商业银行近几年银行呆账核销的合规性进行事后监督检查，看起来是合规性检查，实际上也是对银行资产风险的一种监督控制行为，所以，我们要求在检查过程中，全面关注银行资产质量，分析形成呆账坏账的原因。分析信贷资产结构的合理性，尤其是关注五级分类信贷资产的构成比重。同时，要根据国家宏观调控政策，关注银行信贷发放和资金回笼情况，认真分析资产质量，提出预警建议措施。
四种方式发力
《新理财》：实践中又该怎样开展这种侧重要点的新监管?
王光坤：北京专员办对金融行业的具体监管方式主要表现为四个方面：
第一，我们继续执行前几年制定的金融监管联席会议制度，召集银行业、保险业、证券业驻京监管机构和中国人民银行营管部等单位，定期开会，相互交流金融行业的监管情况和监管动态，共同分析监管当中发现的问题，进一步研究促进规范的措施。其实，这个会议和全程动态监管是相吻合的，实现监管资源共享。一个方面能够减少对企业监管的重复交叉，另一方面优势互补。
第二，银行方面定期要报送经营财务活动状况报表和其它规定必须报备的事项。通过分析，以便于发现问题，及时纠偏。
第三，有选择的重点检查，如银行不良资产控制、财务收支的合规情况。发现问题，严格处理，促进规范。
第四，注重分析。对行业全面细致的分析反映，为财政部提供参考资料，同时也为北京市政府提供参考资料。
未来行进方向
《新理财》：您结合实践发表了《构建财政监督体系的基本框架》、《改进完善专员办监督管理职能》、《专员办工作机制建设的思考》等一系列论著：当前，您认为中国财政监督之路和专员办之为如何发展行进?
王光坤：部党组对财政监督工作和专员办的发展方向十分明确。去年的财政会上提出要加快财政监督与财政管理的融合，要做到“三个贯穿”，把监督管理工作贯穿于财政中心工作的大局，贯穿于财政管理的体制、机制建设和改革的总体设计之中。贯穿于财政资金运行的全过程。专员办就是要落实三个贯穿，围绕财政中心，服务财政改革，强化财政监督，做到守土有责。这可以说是专员工作发展方向。当然，与此相适应，专员办的职能设置、功能定位、分工布局、制度安排、机制建设等方面必须与公共财政体系相吻合。
落实三个贯穿，根本的目标是逐步在预算编制、预算执行、预算监督相互制衡的管理机制建设中，积极发挥监督工作不可缺少的作用。把监管工作逐步同预算管理科学化、规范化、精细化的要求融合起来。并发挥好对财政法规制度执行监督有效作用，完善监管手段，强化专项检查。
当前，要把重点放在宏观调控政策执行、关注和改善民生、和谐社会建设等财政政策资金的监督方面。要把绩效监督作为监督的核心。监督项目立项是否科学、可行，将来的预期目标是否符合项目自身发展状况；评价项目实施的规范性：监督财务状况和资金使用；监督近期效果，持续效应。绩效管理工作目前还不是“完美”，需要进一步改革完善，从而进一步放大绩效管理效果。
发挥财政监督的作用很重要或很迫切的是加快监督信息化建设，用先进的信息化手段，实施全程动态监控，提高监督管理水平。并提高监督管理工作的透明度。只有公开、透明，监督才有威慑力。
财务总监委派制的实施是多种因素综合作用的结果，其主要原因有两个：一是国有企业改革的需要。激励和监督是国有企业改革的两个核心问题。如何构建科学完善的法人治理结构、强化国有企业的财务监控、防范内部人控制、堵住国有资产流失漏洞，是目前各界最为关心的问题。财务总监委派制的基本出发点正在于此。二是加强党风廉政建设、防范经济犯罪的需要。近几年出现的部分重大经济犯罪案件，究其原因，主要是财务会计失控。基于加强党风廉政建设、防范经济犯罪的需要，中纪委、财政部与监察部均发文从不同角度要求进行财务总监委派制试点，从源头上防止和治理腐败。所以，我国进行财务总监委派制试点的主要目的，并不在于完善企业的法人治理结构，而是加强干部队伍管理，治理和防止腐败，减少国有资产流失。因此，如何将财务总监委派制与市场经济条件下的现代企业法人治理结构有机结合起来，是进一步推进财务总监委派制应该解决的一个重要问题。
二、财务总监在实践中的定位
要进一步推进财务总监委派制，解决财务总监委派制度实施过程中出现的问题，首先就要明确财务总监的角色定位问题：是内部管理者还是外部监督者。
从目前财务总监委派制的实践来看，存在着两种截然不同的做法：一种做法是将委派的财务总监作为企业管理层的一员，明确规定财务总监参与企业管理；另一种做法是将财务总监定位为一种外部监督，财务总监不参与企业的管理，而是以比较超脱的地位代表委派单位对派驻单位进行外部监督。从国际上看，财务总监是由企业管理的内部需要而产生的，其由企业所有者委派，代表所有者行使监督与管理的权力，参与企业重大决策，谋划企业财务战略，研究支持企业生产经营和战略发展的财务运作方式。而我国财务总监主要是为了治理会计信息失真、防止国有资产流失而产生的，应该说其初衷主要在于外部监督上。但是在我国目前情况下，往往将财务总监定位在内部管理与外部监督双重职能上，出现“双重身份”问题。
三、“双重定位”带来的主要问题
目前有些地方在委派了财务总监后不设置总会计师岗位，甚至以财务总监替代企业的财务主管管理企业财会工作。他们认为，企业财务总监是我国企业总会计师的发展方向，财务总监完全可以胜任财务主管的职能。倘若如此，则财务总监既是企业厂长、经理等经营者的监督者，又是厂长、经理等经营者的助手；既要代表企业所有者——国家，又要代表企业经营者，这必然使财务总监无所适从。概括而言，财务总监“双重定位”带来如下两大问题：
1、职责功能重叠
我国《总会计师条例》中明确规定了总会计师财务和会计事项的管理权、重大经济事项审批权和会计人员管理权，而财务总监的职责和权限都在此列。财务总监的职能与总会计师（或财务经理）的职能重叠会导致多重领导、效率低下等管理问题。
2、监督无独立性。独立性是监督机制有效运作的关键，监督者与被监督者之间仅仅在经济利益上独立是不够的，避免自我评价和自我监督是确保独立性的必要条件。
四、基于“外部监督”的角色定位改进财务总监委派制度
在财务总监的角色定位问题上，笔者比较赞同将财务总监严格定位于“外部监督”的观点，并赞同基于此观点来对财务总监委派制度做出改进。具体来说是实行财务总监与总会计师的双轨运行机制，并基于“以法治代替人治”的思想分解现有财务总监的各方面职能，使得财务总监职能单一化、明确化。具体措施包括：
第一，改国有资产监督管理部门直接向企业委派财务总监为向企业提出总会计师的任免建议。这样将财务总监的联签和日常财务控制功能分解梢到总会计师身上。而这一作法具备充分的法律依据——《企业国有资产监督管理暂行条例》规定，国有资产监督管理机构依照有关规定，任免国有独资公司的董事长、副董事长、董事，并提出总经理、副总经理、总会计师等的任免建议。通过提出任免总会计师的建议，可以将总会计师纳入国有监督管理部门管理考核的范围。
而对于财务总监与总会计师的关系是合二为一，还是分庭抗礼，亦有学者提出“财务总监与总会计师不过是名称的不同而已，两者具有相同的职能，就完全没有必要再重复设置了”的观点。笔者认为有误：财务总监与总会计师的职能是大相径庭的，只是在现有环境下存在误解，在实践中将两者职能混同了。
第二，建立规范的企业重大事项管理制度。将财务总监承担的财务预算，决算方案、担保、融资、投资等属于出资人决策和董事会决策的监管事项，分解归并后采用企业重大事项管理制度来进行管理
企业的审核所涵盖的范围应足以核实在整个企业内，财务内控工作政策及程序都得到有效实施。高层管理者应确保审核计划的范围及次数与企业的风险承担相符。在审核程序中识辨及报告的任何操作事项应按情况而定由高级管理人员及时及有效地予以处理。
二、采用基于财务风险管控的内部控制措施
（一）重视财务风险管理
财务风险包括财务活动的障碍、法律的风险、不够好或不完整的流程、诈欺的活动等，这些都有可能妨碍财务部门达成其目标。财务风险管理的核心要素包括事件辨识、风险评估、风险回应、控制活动，分别叙述如下。一是事件辨识为辨识确认会影响企业财务部门达成其财务目标的内外部事件。事实上，企业所有部门对于辨识与管理作业风险均有责任，这些风险包括规章遵循风险、财务报表风险、财务效率效果风险。二是风险评估是计算每一个潜在风险事件的发生可能、预期结果，包括有形及无形的潜在成本。三是风险回应表示要有合适的方法来处理风险，不管是回避、接受、减少或是分摊，包含将风险与企业财务部门的风险忍受度。四是财务控制活动是指建立政策与程序，以帮助企业财务部门有效率且有效果的实施风险回应。总体而言，为了要使企业每一名财务人员对风险管理的绩效更负有责任，财务部门必须在每一部门的策略目标下，加入所需达成的风险目标。进而在所设立的每一部门的策略目标中，加上实施控制自我评估的目标，每一名财务人员被要求处理财务业务时，贯彻执行防范潜在风险。至于财务业务监督工作方面，通常是可由两个部门所负责，也即财务部门管理者与企业内部控制人员。财务部门管理者主要负责监控财务的绩效与风险管理；内部控制人员除了监督在财务部门里的风险管理外，也要确认企业财务部门整体策略目标，和风险管理架构在各部门的运作是否有效率且有效果。
（二）风险导向内部控制
一、高校内部财务监督的内容
高校财务工作是高校内部管理的重要组成部分，贯穿于高校办学的全过程，渗透于办学过程中的各个环节。财务工作的好坏，综合反映高校办学、科研、社会服务和校办产业绩效的高低。财务监督是搞好财务工作的有力保障，是强化财务管理的有力措施。财务工作与财务监督形影不离，哪里有财务活动，哪里就应该有财务监督保驾护航。
（一）监督高校财务规章制度的贯彻与落实高校的财务规章制度是各高校按照依法办事，实事求是的原则，结合学校具体情况，将国家的有关法规具体化，并加以必要补充而制定的。它既是学校贯彻国家财会法规的重要保证，又是贯彻执行学校财经方针政策的重要保证，是学校各项财务工作的基本行为规范。学校财务规章制度对于整个财务工作是个纲。纲举目张，只有监督财务规章制度全面贯彻落实，才能保证学校各项财务工作有法可依，有章可循，规范有序。
（二）监督高校综合财务计划的编制与实施高校综合财务计划是高校根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划，即是高校年度内所要完成的事业计划和工作任务的货币表现，是高校日常组织收入和控制支出的依据，同时也是体现着高校的规模和发展方向。综合财务计划所确定的办学资金筹集、分配和使用，对高校的事业发展有着直接的、重大的影响，它具有政策性强、涉及面广、类型复杂等特点。财务监督主要着眼于综合财务计划的编制是否体现了以收定支，收支平衡的原则，统筹兼顾、保证重点的原则，增收节支、勤俭节约的原则，收入计划是否真实可靠、支出计划是否科学合理，还要监督综合财务计划执行的纲性原则、计划调整的科学性以及执行结果的效益性。
（三）监督高校办学经费收入与支出高校收入是学校综合财务计划的基础，执行学校综合财务计划的首要任务是积极组织收入。学校要做到资金集中，政策灵活、使用方便，采取有效措施，将应取得的收入及时足额地收纳入帐。在组织收入的过程中，主要监督学校是否依法组织收入、收费项目、收费标准、收费范围、收费票据是否符合规定、有无截留、占用、挪用或拖欠；学校经费支出的过程是学校开展各项工作和事业发展的过程，要合理安排支出，提高资金使用效益。在支出过程中，首先要监督支出计划的管理和控制。支出计划确定后，学校的财务及有关部门应严格执行计划，根据计划确定的支出项目、范围、额度安排各项支出，未经主管领导批准，学校的任何部门都不能发生无计划和超计划的开支项目。其次监督支出程序的规范性，坚持“一支笔”审批制度。在办理各项支出的过程中，财务部门应加强对各项支出的审核，根据真实、有效的凭证，按实际支出办理报销手续，不得以计划数列报事业支出；还要监督专项资金支出的管理，坚持专款专用的原则。
（四）监督高校货币资金与实物资产的利用和保管监督学校现金管理是否符合条例，是否有多头开户、套取现金、违规从事金融行为，有无随意开支、白条抵库、非法挪用、私设“小金”的情况；库存现金和银行存款记录报告是否准确等。大宗设备、材料采购、大型维修是否进行招投标和实行政府采购；对外投资有无可行性论证和集体研究决定；固定资产购建是否合理，手续是否完备，管理是否规范，使用是否高效。实物资产的验收入库、领用、发出、盘点、保管及处置必须符合规范要求，防止被盗、毁坏和流失。
（五）监督高校贷款规模与风险高校在各级政府加大投入的同时，学校发展依靠金融支持，是我国高教发展的一个新的趋势。利用银行的信贷资源，加快高教事业发展是个好的作法，它弥补了政府投入不足，解决了资金缺乏的瓶颈，能促使高校适时发展，适应社会需求，加快培养更多更好的人才。但是，银行借贷资金作为高校的一项负债，需要高校未来一确定时期支付本金和利息，从而构成高校的一项确定的负担。如果对贷款的借贷计划不周、管理使用不当，势必会使学校陷入财务危机，背上沉重的债务包袱。校内财务监督必须高度重视贷款数额的可行性和还贷能力，做好贷款风险的防范工作，趋利除弊。
二、高校内部财务监督体制
高校内部财务监督体制是规定高校内部各项经济活动的监督组织方式，确定学校内部各部门之间的制约关系。建立高校内部财务监督体制是加强学校财务管理的重要措施，是提高办学效益的有力保障。
（一）高校内部财务监督是自我监督内部财务监督的主体是学校内部人员。内部监督的主体，即由谁来实施内部监督。由于内部监督是高校内部管理的重要组成部分，因此，其主体只能是内部人员，而不可能是外部人员。内部监督的实施须由学校教职员工的齐心努力和协调配合，因此，包括校（院）长在内的广大教职员工构成内部监督的主体，其中以各级管理者为主。在内部财务监督的主体中，由于各自所处的地位不同，其监督的任务也不同。一般而言，校（院）长主要是对整体财务结果的监督，对向下授权执行的监督以及对学校政策、制度制定的监督，而中低层管理者是日常性的、常规性的、程序性的监督。内部财务监督的客体是学校内部的经济活动。内部监督的客体即是指内部监督的对象，体现为学校内部的人、财、物等基本要素及其办学过程中形成的一系列组合关系和组合方式。从横向说，学校内部的人、财、物、信息、技术等都是内部监督的对象；从纵向说，学校中的各个层次，如院、系、所等也都是内部监督的对象；从业务办理过程说，学校内不同的业务阶段和各项业务内容也是内部监督的对象。通过内部财务监督，使各项经济活动在各个职能部门和各个环节之间保持分工、协调、均衡和衔接，自动监督检查，纠正错误，使各项经济活动按照既定的方针、政策、计划、目标的要求正常进行。
显然，内部财务监督的主体和客体并不具有互斥性。一个员工、一个部门既是内部监督的主体，又是内部监督的客体，既要对其负责的业务进展情况进行内部监督，又要受到他人或有关法规的制约和监督。这就形成了主体和客体的统一。主体和客体的统一决定了高校内部财务监督必然是一种自我监督。
（二）高校内部财务监督体制应为“统一领导、二位一体”具体表现在：“统一领导”是指高校内部财务监督在学校统一政策、统一制度的前提下，由校（院）长在法定的组织机构基础上逐级授权，直至基层单位。这些层次的责任人员组成一个职责明确、互相制约，共同实现学校内部财务监督目标的群体。校（院）长是该群体的组织者、指挥者和监督者。“二位一体”是指校内财务监督由管理监督和会计监督组成。管理监督是通过对参与经济活动的部门、岗位、人员的科学管理实现监督。监督的成效取决于职权与职责的确定情况。科学的分工使单独一个人或一个部门对任何一项或几项经济活动没有独立完成的处理权，必须经过其他部门或人员的查证、核对。从纵向而言，至少要经过上下二级，使下级受上级的监督，上级受下级的牵制，各有顾虑，不能随意妄为；从横向而言，至少要经过两个互不相隶属的部门或岗位，使一个部门的工作或记录受另一个部门工作或记录的牵制，借以相互制约，防止和及时发现业务执行中所产生的错误或舞弊行为。会计监督是指校内会计人员依据《会计法》和国家统一的会计制度对经济活动的记录，反映过程中的监督。《会计法》规定：会计机构、会计人员对违反本法和国家统一会计制度的会计事项，有权拒绝办理或按照职权予以纠正。这一规定明确了会计机构和会计人员的监督权利。同时《会计法》也明确规定会计机构和会计人员监督的内容主要是会计资料和财产物资，这是法律赋予的权利。会计机构和会计人员依法对学校经济活动中的会计事项进行监督，如对原始凭证、记账凭单、会计账薄、实物、款项、财务收支、财务报告的真实性、准确性、合法性、完整性进行监督检查，对综合财务收支计划、经济政策等执行情况进行监督检查。发现问题，有权立即纠正的要立即纠正，不能立即纠正的，及时向上级如实反映，要求做出处理。由于会计工作贯穿于学校整个经济活动，渗透到学校各项业务活动过程和各个操作环节，覆盖所有的部门和岗位，是对学校整个经济活动进行会计核算和反映，因此会计监督具有全面性和系统性。
参考文献：
一、从人理论角度看财务监督的本质
公司所有者与经理阶层构成了企业中最高层次的委托关系。人理论是考察委托人和人所面临的目标、风险、利益和动机之间的对弈关系，并提出改善这一关系的合理化建议，使人的行动更能体现委托人的意志，降低成本。成本是委托人的经济目标与人的经济目标发生不利于委托人的成本偏差。委托人往往通过增加监督成本使成本有所降低，甚至达到成本为“负数”这一目标。财务监督本身是一种所有权监督，是所有者对人的一种经济监督。财务监督的必要性及力度大小取决于财务监督成本的大小以及是否能更有助于降低成本，如果财务监督成本大于成本的降低额，财务监督就是低效益的、不经济的。因此，对委托人而言，如何最经济地行使财务监督权，降低财务监督成本，提高财务监督效益已成为需要解决的重大经济课题。成本的降低额，哪些取决于财务监督，如何计量，如何计算？至今并未有效地加以解决。
人理论是建立在“经济人假设”的基础上的，尽管“经济人假设”认为人是“利己”的有一定的社会局限性，但已得到了公认和大量实证材料的充分肯定。既然现实生活中充满了大量的委托关系，大量的财务活动是在委托过程中完成的，没有财务监督，人就会从利己的一面出发，去侵占委托人的经济利益。因此，只要有委托关系存在，只要“经济人假设”仍然能够成立，财务监督也将存在下去，是约束人的经济行为、降低成本的重要措施之一。
过去由于产权不清晰，委托关系不明确，往往将财务监督的重任交给单位领导或财务人员，认为财务监督就是对单位发生的财务收支的合法性、合理性和有效性进行监督，造成了财务监督的混乱和低效。最后成了人自己对自己进行财务监督，不但财务监督的功能全部丧失，而且给大量道德低下的人侵吞委托人的财富开了方便之门。过去许多人认为财务监督是单位内部的一种业务监督，由单位负责人和财务人员去执行，这是违背人理论的。单位负责人和财务人员只能履行其委托下属人员进行相关财务活动的财务监督职能，而不能完成最高意义上的所有权的财务监督职能。公司制企业由股东大会行使所有权财务监督，监督的对象是企业的董事会；董事会行使法人财产所有权的财务监督，监督的对象是企业的经营者领导班子；而经营者行使的是经营权财务监督，监督的对象是企业中层管理人员。每一个环节都有财务监督成本，也都会有成本。
二、从人理论角度看会计监督的本质
会计监督在我国会计界是一个被广泛应用，广泛争论，还没有一个科学结论的会计概念。重新审视会计监督的本质，达成共识，是会计界的一大任务。
第一，没有抽象的会计监督，只有具体的会计监督，会计监督总是在特定的社会背景下进行的。我国的会计监督是实行社会主义市场经济下的会计监督，不是西方国家市场经济下的会计监督。按照马克思主义基本原理，会计监督属于上层建筑畴，基本职能是服务。具体表现在：
1、我国的会计监督必须为经济建设这个中心服务；
2、我国会计监督必须为坚持四项基本原则服务；
3、我国会计监督必须为建设民主政治服务；
4、我国会计监督还必须为改革开放服务。
衡量我国会计监督成败的标准应该是看它是否实现了“三个有利于”，只要它最终有利于发展生产力，有利于整个社会经济效益的提高，有利于改善人民的生活水平，会计监督就是成功的。
第二，有一种浒的观点，认为监督是上级对下级的监察活动，而下级是不能对上级进行监督的，在现代社会未必正确。监察是单向性的，是上级对下级的监视；监督具有相互导向性，既可以是上级对下级，也可以是下级对上级或同级之间的。另外，监督具有积极的管理性，会计监督主要还是为了加强单位的经济管理。会计监督具有方法多样性的特征，它不单纯限于法规、准则和制度约束，还有劝导、批评、教育、激励等方式。会计监督具有双重关系性，在有会计监督职能的经济组织中，监督者与被监督者既有上下级的隶属关系，也有平等的政治关系，这一点特别需要强调。如果监督始终是上级对下级才行得通，下级就不能监督上级，建立民主政治只能是一句空话，法制经济也只能是空中楼阁。会计监督是可以实现会计对单位领导人进行经济监督的，关键是这种监督的制度如何有效设计，如何有效安排。会计监督的本质是会计人员解除自己的受托责任，即会计监督实施的是账权监督，即一切会计业务的处理不能违背基本会计准则，不能违背国家的财经法规和制度。一种有效的制度既可以保证单位领导人尽量少地在会计领域中犯错误，又能使会计人员高效、廉洁地进行会计工作。因此，设计这套制度将成为会计改革的关键。
第三，为什么会计有监督职能？为什么要进行会计监督？其理论依据是什么？很值得研究。我们可以从人理论理论去寻找会计监督本质的答案。任何一个经济组织，特别是现代公司制组织，都是一个复杂的社会契约的综合体，为了提高经济组织的效率，减少损失浪费、贪污舞弊行为，需要对契约各方的权利和责任作出明确的规定，而会计工作正是界定各方权利和责任的焦点，会计工作有意偏袒那一方，那一方将会得到更多的利益。社会为了维护契约的公正与高效，往往通过制定会计法律和会计准则，要求会计进行客观公正的监督，以维护契约各方的合法权益。现实社会中会计监督之所以不尽如人意，主要是社会契约的不规范及法律制度的不健全造成的。
从我国《会计法》来看，会计的委托人是单位的行政领导人，会计人是行政领导人的人。因此，会计人员为了自身的利益，与单位行政领导人结成同盟，共同对付更上一层的委托人往往是必然的选择。为了打破这种状况，现实经济生活中出现了“会计委派制”，把会计作为政府或投资者直接委派的人，以实现对单位行政领导人的会计监督。从人理论上讲，这种做法能说得通，但是否是最佳选择，值得考察。因为这种做法改变了会计在经济组织中的地位和作用，对终极委托人来讲，监督成本也许有所降低，但成本是否增加更大？值得深入研究。因为单位行政领导人在上下双重监督下工作，可有会变得消极、抵触、丧失进取精神，最终加大成本。我国国有企业经过公司化改造，公司的股东可以基本明确；国家机关、事业单位的所有者是谁往往难以具体化，他们如何进行会计监督值得特别研究，最好与企业有所区别。
从上理论上讲，会计监督的本质是如何使企业的重要人（经理及会计）不造假帐，不制造虚假会计信息。曾经有人认为企业的经理人员的委托人是董事会或股东，经理人只需要对董事会或股东负责即可。这仅仅是事物的表象，企业经理人员实际上受社会多方面的委托，既有投资者，又有债权人，既有国家机关，又有社会公众；既有与他们关系密切的相关人员，又有企业的全体员工。对企业经理人员的经济监督事实上是多维的、立体的、全面的。企业经理人员制造虚假会计信息欺骗委托人现象，也可从人理论中找到根据，人理论也设计出一套让经理人员说真话，不说假话的制度，最终结果也就是会计监督的目标，即会计信息的真实可靠。会计监督问题之所以越来越突出、越重要，关键是会计是经理人员的化身，也是多重委托关系的集中体现，会计监督的好坏，影响的将是许多人的利益，包括投资者、债权人、国家、职工、经理人员及自身的利益，仅仅研究经理人员及会计人员的会计监督成本是远远不够的。为了实现委托目标，需要降低成本，让经理人员和会计人员为委托人和自身的利益，释放出自身的最大能量，为企业的生存和发展作出最大的贡献。而如何降低成本，是一个很大的系统工程，既要从财务的角度，即如何优化资本结构方面去考虑，又要从法律的、文化的、道德的角度去优化经理人员经营管理行为和会计人员的会计行为。
三、从人理论角度看财务监督与会计监督的关系
财务监督和会计监督都是由于委托关系的存在而产生的，但财务监督的本质是由于所有权与经营权的分离，所有者作为委托人，对经营者（人）所进行的产权监督，是经济监督中的第一层次监督；会计监督的本质是由于经济主体的出现，为了满足相关各方的利益要求，对经济主体的经济活动的合法性和合理性实行的全面经济监督，它要求会计主体的会计信息真实可靠。
财务监督的依据大多是财务制度，绝大部分体现的是所有者的意志，财务监督也就是所有者对经营者的财务收支的合法性和合理性进行的经济监督，可以通过授权，让经济组织中的高级财务人员监督经理人员及其他人员的财务行为。为了保证财务监督的有效，需要制造财务人员与经理人员之间利益上矛盾。如果财务人员不是受所有者之托，与所有者的利益密切相关，而是受经理人员之托，与经理人员的利益密切相关，那么，财务监督就会失败。但是，经理人员正当的财务行为，财务人员必须全力支持，因为他们都是所有者的人，只不过职责不同而已；所有者为了防止财务人员与经理人员串通合谋对付自己，往往还会通过审计监督来约束他们。
会计监督的依据大多是会计法规、会计准则和会计制度，会计监督是一个经济组织能够正常运转的基本前提。会计监督不仅仅是会计人员受所有者之托，对经济活动进行全面的帐务监督，而是受多方之托，做到客观、准确、全面、真实地反映会计主体的经济活动情况。至于经济活动中是否有舞弊行为，财务行为的合法性、合理性如何，则不是会计监督的职责。如经理人员和财务人员已经同意开支的费用项目，会计人员只要如实反映即可。因为会计监督是建立在会计人员受多方之托基础上的，为了保证会计监督的有效，必须在法律上给予会计人员账权保证，在账权有保障的基础上，如果会计人员与经理人员串通制造虚假会计信息，则会计人员丧失工作资格，应当受到制裁。加强会计监督的有效办法就是，如果经理人员和会计人员在会计工作中丧失原则，串通舞弊，两者都会受到严厉制裁。如果经理人员通过种种手段剥夺会计人员的账权，他们将会受到严惩。如果会计人员本身不进行必要的会计监督，也会失去工作资格。
财务监督和会计监督，从理论来看，是相互联系相互补充的：如果没有财务监督，会计监督就失去基础；如果没有会计监督，财务监督也会觉得失去了必要的手段，财务监督的连续性、系统性就会显得不足。
四、从人理论角度看财务监督和会计监督如何避免困境
有人从人理论角度出发，得出会计人员是经理人员的人的说法，因此会计人员的立场应当站在经理人员一边，应当回归企业会计监督也就是代表经理人员对企业内部的各种经济活动实行全面监督。这既不符合会计的历史事实，也不符合会计的发展方向。如果会计人员仅仅是经理人员的人，而不是投资者、债权人、政府、社会公众的人，则会计的作用将受到很大限制，其局限性将是非常显著的，会计人员往往难以提供客观公正的会计信息给相关各方，这样，会计工作也就失去了其固有的社会价值。外界也必须付出极高的代价对经理人员及会计人员进行经济监督，而这种制度设计本身已经证明是低效的，而且越来越引起投资者、债权人、政府及社会公众的强烈不满。
从我国目前财会人员委派制的试点情况可以看出人理论已经起到了理论上的指导作用。许多地区已经实行了行政事业单位会计人员委派制，对加强财政预算内、外资金管理，节约开支，保证预算内、外资金及时、足额入库起到了很好的监督保证作用。对国有大型企业实行财务总监委派制，对于强化国有资产管理，防止国有资产流失，完善现代企业制度，健全企业内部约束机制也起到了很大的作用。对国有中小型企业是否实行会计人员委派制，各地看法、认识尚不统一，但有一点必须明确，既然有国有企业，国家政策部门作为所有者的代表，有权对企业委派财务人员和会计人员。这些财会人员可以一身二任，既履行委托人的财务监督，又履行广泛的会计监督。当然他们也是经理人员的人，广泛参与企业的财会管理工作，为经理人员提供财会信息，出谋划策。但对于他们的财务、会计监督的职责必须明确。对于乡镇集体企业和村级单位实行会计人员统管，强化了会计监督职能，规范了乡镇企业的管理，促进了农村经济的健康发展和党风廉政建设。大量事实说明，财务、会计监督作为人理论的具体运用，只要方法、措施得当，效果还是很显著的，值得认真研究总结经验，使之上升到法律、规范的层次上去具体运作。
建立现代企业制度，进一步搞活企业，提高经济效益将是我国一项长期的战略目标，必须在深入、全面、正确运用人理论的基础上，才有可能避免财务监督和会计监督陷入新的困境。有效地设计委托人制下企业经理人员的激励和监督机制，值得深入研究，否则就会陷入一放就乱，一收就死的怪圈；财务监督和会计监督也会出现忽冷忽热，运行不规范的现象。经理人员、财务人员、会计人员都是企业的人，他们往往并不是企业的所有者，如何在制度设计上明确他们的职责和权限？如何对他们进行有效的激励与约束？如何让他们之间既相互约束，又相互配合地进行工作？如何避免他们合谋欺骗投资者、债权人、政府及社会公众？需要在制度设计上多下功夫。
如何实现企业股东大会对董事会的有效财务监督需要引起特别重视。西方国家在这方面有很多经验教训，有的股东大会成了形式上的权力机构，丧失了对董事会的约束与激励功能。应当避免股东大会形式化倾向，发挥股东大会对董事会的财务监督功能，这是企业内部最高层次的财务监督，如果出了问题，投资者的利益就无法得到保证，委托关系就会出现混乱。
如何实现董事会对经理人员的财务监督，是企业日常财务监督中最为重要的环节。因为董事会成员许多人本身就是公司股东，而经理人员是受董事会之托的重要经营管理人员，他们的各种上行为，特别是财务行为的好坏，将直接影响董事会和广大股东的利益；如果对他们的财务监督一旦失灵，经理人员侵犯投资者权益的事将会频繁发生，如经理人员的道德风险、外部性、免费搭车、寻租活动就是一种普遍的客观存在。
在现代企业中建立高效的会计监督体制需要重新加以设计。因为这一体制的设计不仅仅是投资者的事情，更不是经理人员单方面的需要，而是整个社会的事情，关系到各方面的利益。新会计监督体制的设计应注意处理好以下几个关系：
1、处理好股东大会与会计监督的关系；
2、处理好董事会与会计监督的关系；
3、处理好国家政府机关与会计监督的关系；
4、处理好经理人员与会计监督的关系；
5、处理好企业债权人与会计监督的关系；
一、新形势下工会财务经审工作面临的新任务、新要求
随着工会经费收入管理规模的不断扩大，集中财力办大事的整体实力得到同步提升。同时收足、管住、用好经费及专项资金,履行好工会财务管理、审计监督职责的任务越来越重，要求也越来越高。新形势下工会财务经审工作面临的新任务、新要求，主要体现在三个方面：
1.工会组织履行职能作用对财务经审工作提出了新的要求。围绕中心，贴近职工，组织开展各具特色、富有实效的群众性活动，为企业安全生产经营发展汇集智慧凝聚力量，是工会组织的职责所在。开展工会活动离不开财务的事前、事中的服务保障，也离不开经审的事中、事后依法监督。随着改革进程的不断推进，对工会如何服务大局，财务、经审如何服务重点工作都提出了新的课题和新的要求。财务、经审工作必须适应需求，超前制定应对措施，创新工作方式，积极主动地服务大局和工会重点工作，才能有所作为。
2.工会经费倾斜一线的使用原则为财务经审工作指明了方向。为职工群众服务，为发展工运事业服务，是工会财务工作的指导思想。近年来，随着“三线”建设规划和送温暖、送凉爽活动的有序推进，用于一线职工生产生活条件改善的资金比重逐年加大，这是发展的必然趋势。只有通过努力更加合理筹集和运用资金，把财务、经审工作的着力点放在推动企业发展、服务基层、维护职工权益和工会活动的方方面面，才能增强工会组织的吸引力和凝聚力。
3.工会经费收入总量的稳步增长对财务和审查监督提出了新的挑战。近年来，工会经费收入和各种专项资金总量迅速增长，发挥好监督的作用，保障资产的安全和完整，是财务经审必须承担的重要任务。伴随着工会工作领域的拓展延伸和经济活动的日益广泛，财务管理、审计监督的任务更加艰巨，必须保持清醒的认识，增强优势自信、制度自信、能力自信，不断推进工作的创新发展。
二、正确处理与把握好工会财务与经审工作的关系
工会财务与经审是经费收缴、管理和使用的执行者，同时又是监督者、评价者。两者相互制约，互为补充，协调发展。要正确处理好以下三个方面的关系：
1.财务管理与经审管理的关系。服务大局、服务职工，是工会财务与经审工作共同的目的和要求。工会经费独立性原则，要求必须有一个严密科学的管理体系，它既包括财务的专业管理、内部控制，也包括经审组织的监督评审、服务促进。工会经费收不好，影响工会的工作开展；管不好，影响工会的整体形象；用不好，影响工会的职能发挥。两者的目标都是规范工会经济行为，保证经济活动正常运行和工会资产安全完整，二者既相互统一，又相互制约，缺一不可。
2.财务监督与审计监督的关系。工会财务和经审工作的职能决定了财务监督是事先审查核算，审计监督是事后评价指导和改进。审计监督对工会经费的使用方向和支出结构，特别是经费使用效益评价方面，是财务监督不可替代的，它们之间优势互补，密不可分。因此，工会财务与经审、财务干部与经审干部应互相支持、相互配合，共同维护财务经审工作的严肃性、规范性和权威性。
3“.收管用”与“审帮促”的关系。“收管用”是工会财务工作的主要任务，“审帮促”是经审工作的重要职能。要全面理解工会财务和经审的职能作用，正确处理好两者之间的关系。“审”即审查、监督；“帮”即帮助、支持；“促”即促进、推进。实质是监督和促进工会经费的收缴与使用以及事业单位效益增长；监督和促进工会经费及财产管理；监督和促进财务制度执行和规范；对发现问题及时提出预防措施和整改建议。“审帮促”做好了，做到位了，就能有效地促进“收管用”。管控并举，相得益彰。
三、切实发挥工会财务管理和经审监督职能作用
工会财务、经审都是工会工作的重要组成部分,必须统筹兼顾，密切配合，共同为工会工作的创新发展营造依法、健康、有序的环境。
1.切实加强工会财务工作，不断提升管理水平。收好管好用好工会经费，是工会组织的一项重要职责，更是工会开展工作的基本保障。要坚持“遵纪守法、经费独立、预算管理、服务职工、勤俭节约、民主管理”的经费使用原则，在参与决策中认真履行职责，体现管理监督职能。坚持科学统筹，合理安排，精打细算，把有限的资金用在生产一线，用在职工群众身上。工会主席是工会经费管理的第一责任人，对本单位的财务工作和财务资料的真实性、完整性负责。要严格落实“一支笔”审批和重大支出决策集体研究决定制度，不断提升管理水平。要坚决落实中央八项规定和各项财务管理制度，规范行为、堵塞漏洞，防止违规违纪现象发生。
2.切实加强工会经审工作，不断提升审计监督效能。搞好经审监督，是保障工会经费和资产安全、规范，发挥最大效益的实际需要，是完善工会监督制约机制，加强工会自身建设的有效措施。各级工会要定期听取经审工作汇报，解决实际问题，为开展工作创造条件。上级经审委要加强对下级经审工作的指导和日常财务管理的监督。各级经审组织要结合实际健全完善审计制度，依照规定职责、权限和程序，完成对本级和下级独立核算单位工会经费收支预算执行及财务管理情况的审查审计，对下级审计覆盖面每年不少于50%。要坚持日常审计与专项审计相结合，不断创新工作形式，全面发挥经审职能作用。
