目
录
一、××镇概况………………………………………………………1
二、现行规划实施情况………………………………………………2
（一）现行规划实施效果……………………………………………2
（二）现行规划主要执行情况………………………………………3
（三）现行规划存在的问题…………………………………………4
三、规划修改的必要性和意义………………………………………4
（一）规划修改必要性………………………………………………4
（二）规划修改的意义………………………………………………6
四、规划修改的指导思想、原则依据………………………………7
（一）规划指导思想…………………………………………………7
（二）规划原则………………………………………………………7
（三）规划修改的依据………………………………………………8
五、规划修改的简要过程……………………………………………8
（一）组织准备阶段…………………………………………………9
（二）调查分析研究阶段……………………………………………9
（三）规划修改阶段…………………………………………………9
（四）规划成果形成阶段……………………………………………10
六、现行规划（1997－20__年）实施情况分析……………………10
七、本规划（20__－20__年）与现行规划（1997－20__年）的衔接………………………………………………………………………11
八、规划修改中若干具体问题的说明………………………………12
（一）关于基础数据的来源…………………………………………12
（二）重要指标规划的协调情况……………………………………13
（三）与城镇规划的协调情况………………………………………17
（四）与其他规划的协调……………………………………………18
九、规划方案的可行性分析…………………………………………18
十、需要进一步说明的的问题………………………………………18
十一、规划修改的成果………………………………………………18
×××区×××镇土地利用总体规划（20__－20__）
说
明
《××区×××镇土地利用总何体规划（20__－20__年）》（以下简称“本规划”）××镇土地利用总体规划的主要成果，也是政府评议、报上级政府审批和组织实施的政策性文件，包括：总则、土地利用现状及潜力分析、规划目标与方针、土地利用总体布局、主要用地规划和空间管制引导、规划实施与管理，附则及附表等内容。为了对本规划有一个全面的了解，现将有关问题作如下说明。
一、××镇概况
××位于××区东南部，集镇距市区15公里，属半丘陵半圩区地形。东与××县、××镇和×××接壤，南与××镇相连，西与××镇隔河相望，北与×××和××镇紧连，是××区建制镇之一。
全镇辖××村民委员会××个街道居委会，×××个村民组，辖区总面积×××平方公里。20__年全镇总人口5.4万人，其中农业人口4.5万人，非农业人口0.84万人，人口密度475人/平方公里,耕地总面积5823.90公顷，人均耕地0.1072公顷。
××镇是×××区×大建制镇之一，区域位置较佳，××省级开发区区域面积三分之一在我镇境内有××铁路及复线和××高速东西穿越，×××省道北穿而过，交通便捷。
这里典型的温带气候，加上独特的地理位置，使得××拥有皖南山区的朴质，更兼江南水乡的柔美。境内山峦起伏、环境优美。南有千年古坝－×××坝，滋润着××儿女；东有圣地－×××，休闲度假好去处。
境内自然资源极为丰富，有储量可观的石、方解石、煤，还有锰、铜、硫、铁等金属，广袤的山场盛产、李、中草药等。
改革开放以来，××经济和社会事业得到了快速发展，人民生活水平逐步提高。程控电话容量1万门，电子网络遍布世界各地。
二、现行规划实施情况
（一）现行规划实施效果
1、强了耕地保护力度，确保了耕地总时的稳定
现行规划通过实行“占一补一”制度，加大土地开发、复垦、整理的力度，使耕地在数量及质量上保持稳定；通过严格控制建设占用耕地，尤其是基本农田，使基本农田得到特殊保护；通过中低产田改造提高了耕地质量，进一步稳定了农业的基础地位。
2、严格控制了建设用地的规模，规范了建设用地管理
通过对建设占用耕地指标的严格控制，鼓励充分利用现有建设用地、确需扩大建设用地规模的优先安排利用非耕地或劣质耕地，有效地控制了建设占用耕地的规模。同时通过建立基本农田保护区和划定各项建设用地范围，有效地制止了不按规划建设、少批多占等现象，使建设用地管理得到进一步规范。
3、提高了土地利用效率
现行规划的实施使基本农田保护责任明确，稳定了农民在承包地上投资、投肥、投劳的积极性，同时通过对中低产田改造，提高耕地总体质量的同时，使耕地地力得以更大化发挥，提高了土地利用效率。
4、稳定了经济发展
现行土地利用总体规划在制订和实施过程中，注重与各专项规划、经济发展计划相轩调，将交通、水利、基础建设等用地规划及发展规划较为合理地与本地社会经济及自然实际状况相统一，促使经济以较高的速度稳定发展。
（二）现行规划主要执行情况
规划实施以来，各地严格实行土地用途管制，促进了用地管地观念的转变，有效遏制了建设用地盲目扩张，严格保护了基本农田，提高了土地利用水平；另一方面，通过合理安排用地，确保重点工程等各建设项目用地的合理需求，为我镇经济建设社会民展提供了用地保障。
通过调研民现，现行规划实施以来总体情况良好。规编制过程中公众与程度较高。规划宣传普及率达85%；现行规划实施后，土地利用率、土地产出率、土地集约度等得到明显提高；各项耕地质量指标有所提高。
（三）现行规划存在的问题
1、规划缺乏
足够的动态性。现行规划在1999年完成并实施以来，随着时间的推移，现行规划所依赖的基础条件发生了较大变化，因此原规划在一定程度上已缺乏现势性，不能有效地调控和指导各类用地的布局。
2、现行规划缺乏足够预见性。现行规划没有充分考虑农业结构调整对土地利用结构的影响，对新出现的土地需求预见性不强，使得现行规划不能很好地解决规划实施中出现的新情况、新问题。
3、现行规划缺乏足够的可操作性。现行规划偏重于强调规划指标的分解落实，对规划建设用地的定位和布考虑不够充分，在基本农田布局和建设用地布局中未能有效地结合当地实际条件，不能适应城市化发展需要，规划缺乏一定的科学性和可操作性。
三、规划修改的必要性和意义
（一）规划修改的必要性
现行规划在1997年至20__年期间得到了较好的贯彻实施，在耕地保护、建设用地规划管理、土地用途管制方面发挥了积极作用。但随着××省“东向发展战略”思想的提出，以及我镇经济的快速发展、工业化、城镇化过程的加快，农业结构和城镇体系战略的调整，行政区划调整工作的完成，全镇土地利用结构和布局的变化、现行土地利用总体规划在建设用地和基本农田空间布局等方面逐渐暴露出一些与新形势不相适应的问题。
1.社会经济调整及产业发展布局的变化要求土地利用布局的调整。
为了能主动融入“长三角”经济圈和适应××省“东向发展战略”的发展，××镇进行了经济结构的战略调整和产业重新布局。大力推动农业产业化，大力发展特色农业与生态农业，要求新的土地利用布局。
2.调整土地利用总体规划是加快农业和农村现代化建设的迫切需要。
在农业和农村现代化建设过程中，必须进一步优化城镇、村庄和基本农田的布局，使其成为一个完整统一的有机整体，形成城镇和农村相协调，居民点和农田相衬托的新格局，而县级土地利用规划正是调整这一格局的重要依据。因此，修改土地利用总体规划，增强规划的科学性、可行性，对于促进农业和农村现代化建设显行尤为重要。
3.调整土地利用总体规划是实现土地资源可持续利用的必然选择
新《土地管理法》实施以来，土地利用管理日益加强，而现有的规划在实施中的矛盾也不断显现，分散的建设用地布局越来越不适应新形势下土地管理的要求。因此，有必要进一步科学准确地测算建设用地规模、范围，预留必要的发展用地，把有限的用地指标落实到合适的地块上，使有限的土地资源得到最优的配置。
（二）规划修改的意义
1、为××镇实施可持续发展战略提供了必要的用地保障。通过××镇土地利用总体规划的调整，合理配置、优化各类用地，使社会、经济和生态效益协调一致，实现可持续发展。
2、土地利用总体规划在制订和实施过程中，注重与各专项规划、经济民展计划协调。将交通、水利、基础设施建设等用地规划及发展规划较为合理地与本地社会经济及自然实际状况相统一，促使经济以较高的速度稳步发展。
3、进一步提高土地资源的利用率与产出率。土地利用结构调整与优化是在不增加土地投入的条件下，实现产出增长以获取结构效益的有效途径，同时能促进土地资源利用集约型边转变，从而提高土地资源的利用率和产出率。
四、规划修改的指导思想、原则和依据
（一）规划指导思想
××镇土地利用总体规划以国家和省的的关法律、法规为指导，根据社会、经济和生态可持续发展的原则以及产业发展的实际需要，在对国民经济和社会发展用地需求做出科学预测的基础上，合理确定土地利用的方向，实行“占一补一”政策，统筹安排各业用地，从严控制建设占用耕地，优化配置和节约利用土地资源，提高土地利用率和产出率，为实现国民经济持续、稳定、健康、协调民展和保护、改善生态环境服务。
（二）规划原则
1、坚持供给引导需求、兼顾各方利益、统筹安排各类用地的原则；
2、坚持切实保护耕地、合理利用土地资源的原则；
3、坚持规划的科学性与可操作性相结合的原则；
4、坚持占用耕地与土地开发、整理、复垦相挂钩的原则；
5、坚持从实际出发、因地制宜和动态调整原则；
6、以土地资源可持续利用为根本出发点，坚持土地资源节约、集约和高效利用的原则；
7、坚持城镇面积增加与农村居民点面积减少相挂钩原则。
（三）规划修改的依据
1、《中华人民共和平共国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和平共国基本农田保护条例》、《中华人民共和平共国城市规划法》、《中华人民共和平共国环境保护法》、《中华人民共和平共国森林法》、《中华人民共和平共国水法》、《农业承包法》等。
2、《××省实施〈土地管理法〉办法》、国家《土地利用总体规划编制审批规定》、《××省乡（镇）级土地利用总体规划编制规程》、《××省划定基本农田保护区技术规程》、《村镇规划标准》。
3、《××区土地利用总体规划》（1997－20__年）、《××区基本农田保护区规划法》（1996－20__年）、《××区城镇体系规划》（1997－20__年）、《××镇建设总体规划》（1997－20__年）。
4、××镇“十一五”规划和20__年国民经济与社会发展计划。
5、省、部其他规范性文件和相关基础资料。
五、规划修改简要过程
根据《中华人民共和国土地管理法》、区政府下达我镇土地利用总体规划有关指标以及其他相关法规、政策的规定和规划修改的动态原则，在行政区划调整的基础上，对××镇土地利用总体规划进行修改工作，大致经历了以下四个阶段。
（一）组织准备阶段
这一阶段主要开展计划制定，落实经费，组成领导小组和规划小组，总体规划方案设计，选定研究专题以及业务培训等准备工作。
着先是制定工作计划，工作方案落实经费，组成领导组和工作班子。如开了领导组、工作班子会议，审议和讨论工作计划技术方案。
其次，为了修改好本次规划，在全镇对修改土地利用总体规划重要性进行广泛宣传，统一了思想、提高了认识。
最后，研究讨论了修改规划的指导思想、原则、依据和工作方法，明确了本次规划修改的目的、任务和重点内容，并制定了工作计划和方案。
（二）调查分析研究阶段
这一阶段的主要任务是收集，整理和分析有关自然资源，土地资源，土地利用和社会经济等方面的数据、图件、文件等资料，并找出土地利用中存在的主要问题。
（三）规划修改阶段
1、在收集、分析规划资料和开展前期专题调研的基础上，根据孙埠镇国民经济和社会发展及各部门各行业的用地要求，确定土地利用的方针和目标；
2、对作镇土地需求和土地供给量进行分析预测的基础上，运用综合平衡、目标规划法等方法，制定了适应当前社会经济发展的土地利用方案，并从国民经济和社会发展的角度进行了各类用地结构的调整；
3、在用地方案和土地利用结构调整的基础上，对全镇主要用地进行了规划，并制定了相应的管制导则；
4、拟定规划方案，形成文字及图件成果。落实各项地指标，进行相应的土地利用结构调整，制定规划实施措施，撰写规划文本、说明。
（四）规划成果形成阶段
在调查、分析、研究和规划修改的基础上，整理出本次规划的主要成果：
1、《××镇土地利用总体规划文本（20__－20__年）》；
2、《××镇土地利用总体规划（20__－20__年）说明》；
3、《××镇土地利用现状图（20__）》（1：1万）；
最后，由××镇向上级主管部门申请评审，根据评审结果进行修改形成最终规划成果。
六、现行规划（1997－20__年）实施情况分析
1、基本农田保护面积
现行规划××镇的基本农田保护面积为5059.90公顷，基本农田保护率为86.88%。
规划实施期间，我镇严格执行基本农田保护，基本农田保护面积和布局与规划保护一致（表1）
表1××镇现行规划基本农田保护招待情况
单位：公顷
行政单位1996年底
耕地面积规划20__年
保护面积20__年基本
农田保护面积规划指标
完成率（%）
××镇5823.885059.865059.90100
2、建设占用耕地控制指标执行情况
依据现行土地利用总体规划，××镇1997－20__年新增建设占用耕地指标为40.98公顷,1997－20__年全乡实际建设占用耕地指标为6.1公顷，剩余指标为34.88公顷（表2）。
表2××镇现行规划建设占用耕地执行情况
单位：公顷
现行规划建设用地
占用耕地面积1997－20__年
实际执行剩余指标指标完成率%
××镇40.986.134.881.49
七、本规划（20__－20__年）与现行规划（1997－20__年）的衔接
1、耕地基本农田保护指标的衔接
根据本规划到20__年的耕地面积规划为5863.55公顷，本规划与现行规划的耕地指标保持一致。本规划到20__年的基本农田保护指标规划为5059.90公顷，而现行规划到20__年的基本农田保护指标规划为5059.90公顷，本规划与现行规划的基本农田保护指标保持一致（表3）。
表3××镇规划耕地与基本农田保护指标衔接情况
单位：公顷
现行规划
20__年耕
地保有量现行规划
基本农田
保护面积现行规划
基本农田
保护率本规划20__年耕地保有量本规划基本农田保护面积本规划基本农田保护率
××镇5863.555059.9086.885863.555059.9086.88
2、建设用地及其占用耕地指标的衔接
本规划20__－20__年的建设用地指标规划为52.48公顷，其中占用耕地指标规划为34.88公顷，而现行规划1997－20__年的规划占用耕地指标为40.98公顷(表4).
表4××镇规划建设占用耕地指标衔接情况]
单位:公顷
现行规划建设用地
占用耕地面积1997－20__年
实际建设占用
耕地面积现行规划剩余建设中用耕地面积本规划建设占用耕地面积
××镇40.986.134.8834.88
八、规划修改中若干具体问题的说明
（一）关于基础数据的来源
1、人口资料：包括历年人口、城镇人口、农村人口、暂住人口、流动人口、自然增长人口、机械增长人口等，其主要来源于××镇国民经济与社会发展统计资料，公安部门的统计资料等。
2、有关经济与社会发展方面的规划指标主要来源于××镇相关部门的规划资料。
3、土地方面的数据主要来源于历年各项建设用地资料、土地出让、转让资料、以及土地登记等资料；××镇历年土地利用变更调查资料；××镇土地整理、复垦和开发指标等。
4、有关规划方面的资料主要来源于历年社会经济统计年鉴、基本建设投资统计、农业用地效益资料、物价变化资料；气候、水文、工程地质、地形地貌、水系、植被、气象和主要自然灾害资料；孙埠镇各部门发展规划及用地计划资料。
（二）重要指标的依据
1、农业用地指标
耕地、园地、林地等各项用地量的预测，分别从需求和供应两个方面进行预测，对于预测结果在区级指标之内，以县级别分解指标作为××镇的用地指标，在耕地需求方面，与县级规划一样，从粮食生产总需求、粮食生产水平、粮地系数三方面预测；在耕地供应方面，则在耕地后备资源评价的基础上，结合社会经济条件的耕地开发能力进行预测，园地及林地在未利用地适宜评价的基础上，根据人口与经济发展水平的结果，对规划期间园地、林地开发及非农业建设占用园地、林地情况预测。
本次规划的生产潜力预测主要是对农作物单产进行预估，预测20__年粮食作物的单产为6225.00公斤/公顷。年。
2、建设用地预测
（1）人口发展预测
人口的民展变化关系着国民经济发展速度、城乡居民建设规模和土地的承载力，因此，人口预测是土地需求量预测的前提。
按人口自然增长率和人口的机械增长预测，20__年全镇人口将达到7.5万人。
（2）城镇建设用地预测
根据土地供给决定土地需求的原则及我镇经济发展与地关系状况，并按照城镇人均建设用地规划相关规定的要求，城镇用地总规模将由20__年的157.27公顷调整到20__年的180.15公顷。
（3）农村居民点用地预测
由于对土地集约利用的追求，行政村的合并，农村居民点的整理，同时中心村建设步伐加快，拆村并点，农村居民点用地集约度进一步提高，人均用地面积将大幅度减少。本次规划期内农村居民点用地将由现状（20__）年的569.521公顷调整到规划年（20__年）的562.63公顷，到20__年农村居民点用地规模减少6.89公顷。
（4）独立工矿用地预测
××镇20__年的独立工矿用地为26.61公顷。规划期内独立工矿用地将分布城镇以外集中，主要以内涵挖潜为主，但由于长三角地区的产业转移的带动下，××镇独立工矿用地面积还将进一步快速增长。预计到20__年独立工矿用地面积将增加到41.11公顷，净增加14.5公顷。
（5）交通用地预测
根据我镇规划期内交通用地指标，至20__年，我镇各类交通用地规模基本保持不变。
（6）水利工程用地预测
根据我镇规划期内水利设施用地指标，至20__年，我镇水利设施用地规模基本保持不变。
3、基本农田保护区规划指标
遵照国务院《基本农田保护条例》、安徽省等有关法律、法规，孙埠镇土地利用总体规划要确保耕地保有量和基本农田，规划期间基本农田保护面积为5059.90公顷。
4.土地利用结构优化和平衡表的编制
为了保护规划用地指标的落实和使我镇各类用地的配置能从国民经济和社会发展的角度得到合理的安排，增强本规划的实用性和科学性，在部门用地指标调整上，多次进行了由镇政府组织的部门用地协调会，反复讨论、协商，广泛征求意见，尽可能地从行政、经济和技术上合理安排各类用地，同时，根据全镇经济和社会发展趋势，从提高土地利用率和产出率、走集约和节约用地的道路出发，积极引导部门接受镇规划用地指标。
⑴农、果、林、水产部门用地：农业部门用地给予优先安排和满足，优化大农业结构，实行多种经营，增加蔬菜、经济作物、果园面积，提高大农业经济从价值。
⑵镇区、工矿部门用地：镇区、工矿部门的用地在本着集约和节约的原则，进行统筹安排。
以此为原则，采用综合平衡法，根据各类用地在规划期内的增减变化，编制了20__－20__年的土地利用平衡表。
5.土地利用分区
土地利用分区的主要目的是为土地用途管制实行提供依据，用地区域类型的划分是根据土地利用总体规划规程中的有关规定进行，并突出了农业用地的划分，共分为农业用地区、园业用地区、林业用地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、独立工矿用地区、其他用地区等七个区。
在具体区划划分方法上，是以土地利用现状分析、土地适宜性分析和区域自然和社会经济发展为基础，根据土地主导用途的不同，采用定量研究与定性分析相结合的方法。为确保土地用途管制的实行，还针对每种土地用地区的用途特点，制定了详细的用途管制细则。
6.各项用地指标的分解
××镇镇级土地利用总体规划是整个土地利用总体规划体系的最终落实点，是县级规划得发实施的基本保障，因此在镇规划主要用地控制指标，服从县级规划分解指标，特别是非农建设占用耕地、耕地开发、复垦指标上，以确保县级耕地总量占补平衡的实现，另外对退耕还林指标也给保证。
7.用地布局的依据
⑴规划年全镇国民经济和社会发展对土地所作的战略安排。
⑵各部门用地发展规划中的布局要求。
⑶《土地管理法》及相关法、法规对用地布局所作的要求。
⑷全镇的自然、社会经济条件、土地利用方式、土地质量和土地生产效益的差异。
（三）与城镇规划的协调情况
考虑到城镇规划用地分类与土地利用规划用地分类的技术口径不同，本次土地利用规划与城镇规划用地规划协调的着重点放在城镇建设用地新占农用地、特别是新占耕地面积上，而对城镇用地现状面积、规划面积不强求统一。在城镇建设用地新占农用地、特别是新占耕地面积方面，城镇规划与土地利用总体规划是统一的。
（四）与其它规划的协调
本规划在与生态、农业、水利、林业等部门规划的协调方面，充分考虑了这些部门的规划成果，优先保证了这些部门的胜地需求，在本质上是协调一致的，只是在具体的土地面积数据上按照上级部门的要求统一采用了土地部门的数据。
九、规划方案的可行性分析
1、组织上的可行性。在规划的整个过程中，从最初的技术方案的论证到资料的收集和规划讲座稿子论证都多次进行了专家、部门的调查咨询，保证了一次规划的科学性、合理性和可行性。
2、基础数据和资料的可行性。整个规划都是以土地详查和变更调查数据为基础基准，国民经济、社会发展的统计年鉴等资料的权威性强。各部门提供的基础数据、规划数据和资料是各有关部门根据自身的发展，经过长时间的努力完成的，具有较强的可靠性。
十、需要进一步说明的问题
1、关于规划范围的说明
本次规划范围为××镇辖区全部土地，土地总面积11440.06公顷。
2、关于规划时间的说明
基期年20__年，规划期20__—20__年。
3、关于土地质量评价的说明
土地质量评价坚持为生产服务原则，采用联合国《土地评价纲要》提出的土地适宜性评价思路（ITC）并结合××区××镇目前土地的利用方式进行。
4.关于基础数据口径不一致问题。根据《中华人民共和国土地管理法》和国家有关的规定，要求土地利用总体规划中土地面积的基础数据必须是土地详细和土地变更调查数据，因此，本次规划中将所有其它数据都统一到了土地变更调查数据的基础上，会与专利号部门提供的原始数据不完全一致，由于土地详杳和变更调查，是严格按照土地利用现状三大类进行的，各类土地利内涵，与各部门用地类型划分存在较大的差异，故二者在外延上有明显的区别。
十一、规划修改的成果
1、《××区××镇土地利用总体规划（20__－20__年）》；
2、《××区×镇土地利用总规划（20__－20__年）说明》；
3、《××区××镇土地利用总规划图（20__－20__年）》。
××区××镇土地利用总体规划
（20__～20__）
说
明
（送审稿）
××区××镇人民政府
二0__年十月
目
录
一、××镇概况………………………………………………………1
二、现行规划实施情况………………………………………………2
（一）现行规划实施效果……………………………………………2
（二）现行规划主要执行情况………………………………………3
（三）现行规划存在的问题…………………………………………4
三、规划修改的必要性和意义………………………………………4
（一）规划修改必要性………………………………………………4
（二）规划修改的意义………………………………………………6
四、规划修改的指导思想、原则依据………………………………7
（一）规划指导思想…………………………………………………7
（二）规划原则………………………………………………………7
（三）规划修改的依据………………………………………………8
五、规划修改的简要过程……………………………………………8
（一）组织准备阶段…………………………………………………9
（二）调查分析研究阶段……………………………………………9
（三）规划修改阶段…………………………………………………9
（四）规划成果形成阶段……………………………………………10
六、现行规划（1997－20__年）实施情况分析……………………10
七、本规划（20__－20__年）与现行规划（1997－20__年）的衔接………………………………………………………………………11
八、规划修改中若干具体问题的说明………………………………12
（一）关于基础数据的来源…………………………………………12
（二）重要指标规划的协调情况……………………………………13
（三）与城镇规划的协调情况………………………………………17
（四）与其他规划的协调……………………………………………18
九、规划方案的可行性分析…………………………………………18
十、需要进一步说明的的问题………………………………………18
十一、规划修改的成果………………………………………………18
×××区×××镇土地利用总体规划（20__－20__）
说
明
《××区×××镇土地利用总何体规划（20__－20__年）》（以下简称“本规划”）××镇土地利用总体规划的主要成果，也是政府评议、报上级政府审批和组织实施的政策性文件，包括：总则、土地利用现状及潜力分析、规划目标与方针、土地利用总体布局、主要用地规划和空间管制引导、规划实施与管理，附则及附表等内容。为了对本规划有一个全面的了解，现将有关问题作如下说明。
一、××镇概况
××位于××区东南部，集镇距市区15公里，属半丘陵半圩区地形。东与××县、××镇和×××接壤，南与××镇相连，西与××镇隔河相望，北与×××和××镇紧连，是××区建制镇之一。
全镇辖××村民委员会××个街道居委会，×××个村民组，辖区总面积×××平方公里。20__年全镇总人口5.4万人，其中农业人口4.5万人，非农业人口0.84万人，人口密度475人/平方公里,耕地总面积5823.90公顷，人均耕地0.1072公顷。
××镇是×××区×大建制镇之一，区域位置较佳，××省级开发区区域面积三分之一在我镇境内有××铁路及复线和××高速东西穿越，×××省道北穿而过，交通便捷。
这里典型的温带气候，加上独特的地理位置，使得××拥有皖南山区的朴质，更兼江南水乡的柔美。境内山峦起伏、环境优美。南有千年古坝－×××坝，滋润着××儿女；东有圣地－×××，休闲度假好去处。
境内自然资源极为丰富，有储量可观的石、方解石、煤，还有锰、铜、硫、铁等金属，广袤的山场盛产、李、中草药等。
改革开放以来，××经济和社会事业得到了快速发展，人民生活水平逐步提高。程控电话容量1万门，电子网络遍布世界各地。
二、现行规划实施情况
（一）现行规划实施效果
1、强了耕地保护力度，确保了耕地总时的稳定
现行规划通过实行“占一补一”制度，加大土地开发、复垦、整理的力度，使耕地在数量及质量上保持稳定；通过严格控制建设占用耕地，尤其是基本农田，使基本农田得到特殊保护；通过中低产田改造提高了耕地质量，进一步稳定了农业的基础地位。
2、严格控制了建设用地的规模，规范了建设用地管理
通过对建设占用耕地指标的严格控制，鼓励充分利用现有建设用地、确需扩大建设用地规模的优先安排利用非耕地或劣质耕地，有效地控制了建设占用耕地的规模。同时通过建立基本农田保护区和划定各项建设用地范围，有效地制止了不按规划建设、少批多占等现象，使建设用地管理得到进一步规范。
3、提高了土地利用效率
现行规划的实施使基本农田保护责任明确，稳定了农民在承包地上投资、投肥、投劳的积极性，同时通过对中低产田改造，提高耕地总体质量的同时，使耕地地力得以更大化发挥，提高了土地利用效率。
4、稳定了经济发展
现行土地利用总体规划在制订和实施过程中，注重与各专项规划、经济发展计划相轩调，将交通、水利、基础建设等用地规划及发展规划较为合理地与本地社会经济及自然实际状况相统一，促使经济以较高的速度稳定发展。
（二）现行规划主要执行情况
规划实施以来，各地严格实行土地用途管制，促进了用地管地观念的转变，有效遏制了建设用地盲目扩张，严格保护了基本农田，提高了土地利用水平；另一方面，通过合理安排用地，确保重点工程等各建设项目用地的合理需求，为我镇经济建设社会民展提供了用地保障。
通过调研民现，现行规划实施以来总体情况良好。规编制过程中公众与程度较高。规划宣传普及率达85%；现行规划实施后，土地利用率、土地产出率、土地集约度等得到明显提高；各项耕地质量指标有所提高。
（三）现行规划存在的问题
1、规划缺乏足够的动态性。现行规划在1999年完成并实施以来，随着时间的推移，现行规划所依赖的基础条件发生了较大变化，因此原规划在一定程度上已缺乏现势性，不能有效地调控和指导各类用地的布局。
2、现行规划缺乏足够预见性。现行规划没有充分考虑农业结构调整对土地利用结构的影响，对新出现的土地需求预见性不强，使得现行规划不能很好地解决规划实施中出现的新情况、新问题。
3、现行规划缺乏足够的可操作性。现行规划偏重于强调规划指标的分解落实，对规划建设用地的定位和布考虑不够充分，在基本农田布局和建设用地布局中未能有效地结合当地实际条件，不能适应城市化发展需要，规划缺乏一定的科学性和可操作性。
三、规划修改的必要性和意义
（一）规划修改的必要性
现行规划在1997年至20__年期间得到了较好的贯彻实施，在耕地保护、建设用地规划管理、土地用途管制方面发挥了积极作用。但随着××省“东向发展战略”思想的提出，以及我镇经济的快速发展、工业化、城镇化过程的加快，农业结构和城镇体系战略的调整，行政区划调整工作的完成，全镇土地利用结构和布局的变化、现行土地利用总体规划在建设用地和基本农田空间布局等方面逐渐暴露出一些与新形势不相适应的问题。
1.社会经济调整及产业发展布局的变化要求土地利用布局的调整。
为了能主动融入“长三角”经济圈和适应××省“东向发展战略”的发展，××镇进行了经济结构的战略调整和产业重新布局。大力推动农业产业化，大力发展特色农业与生态农业，要求新的土地利用布局。
2.调整土地利用总体规划是加快农业和农村现代化建设的迫切需要。
在农业和农村现代化建设过程中，必须进一步优化城镇、村庄和基本农田的布局，使其成为一个完整统一的有机整体，形成城镇和农村相协调，居民点和农田相衬托的新格局，而县级土地利用规划正是调整这一格局的重要依据。因此，修改土地利用总体规划，增强规划的科学性、可行性，对于促进农业和农村现代化建设显行尤为重要。
3.调整土地利用总体规划是实现土地资源可持续利用的必然选择
新《土地管理法》实施以来，土地利用管理日益加强，而现有的规划在实施中的矛盾也不断显现，分散的建设用地布局越来越不适应新形势下土地管理的要求。因此，有必要进一步科学准确地测算建设用地规模、范围，预留必要的发展用地，把有限的用地指标落实到合适的地块上，使有限的土地资源得到最优的配置。
（二）规划修改的意义
1、为××镇实施可持续发展战略提供了必要的用地保障。通过××镇土地利用总体规划的调整，合理配置、优化各类用地，使社会、经济和生态效益协调一致，实现可持续发展。
2、土地利用总体规划在制订和实施过程中，注重与各专项规划、经济民展计划协调。将交通、水利、基础设施建设等用地规划及发展规划较为合理地与本地社会经济及自然实际状况相统一，促使经济以较高的速度稳步发展。
3、进一步提高土地资源的利用率与产出率。土地利用结构调整与优化是在不增加土地投入的条件下，实现产出增长以获取结构效益的有效途径，同时能促进土地资源利用集约型边转变，从而提高土地资源的利用率和产出率。
四、规划修改的指导思想、原则和依据
（一）规划指导思想
××镇土地利用总体规划以国家和省的的关法律、法规为指导，根据社会、经济和生态可持续发展的原则以及产业发展的实际需要，在对国民经济和社会发展用地需求做出科学预测的基础上，合理确定土地利用的方向，实行“占一补一”政策，统筹安排各业用地，从严控制建设占用耕地，优化配置和节约利用土地资源，提高土地利用率和产出率，为实现国民经济持续、稳定、健康、协调民展和保护、改善生态环境服务。
（二）规划原则
1、坚持供给引导需求、兼顾各方利益、统筹安排各类用地的原则；
2、坚持切实保护耕地、合理利用土地资源的原则；
3、坚持规划的科学性与可操作性相结合的原则；
4、坚持占用耕地与土地开发、整理、复垦相挂钩的原则；
5、坚持从实际出发、因地制宜和动态调整原则；
6、以土地资源可持续利用为根本出发点，坚持土地资源节约、集约和高效利用的原则；
7、坚持城镇面积增加与农村居民点面积减少相挂钩原则。
（三）规划修改的依据
1、《中华人民共和平共国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和平共国基本农田保护条例》、《中华人民共和平共国城市规划法》、《中华人民共和平共国环境保护法》、《中华人民共和平共国森林法》、《中华人民共和平共国水法》、《农业承包法》等。
2、《××省实施〈土地管理法〉办法》、国家《土地利用总体规划编制审批规定》、《××省乡（镇）级土地利用总体规划编制规程》、《××省划定基本农田保护区技术规程》、《村镇规划标准》。
3、《××区土地利用总体规划》（1997－20__年）、《××区基本农田保护区规划法》（1996－20__年）、《××区城镇体系规划》（1997－20__年）、《××镇建设总体规划》（1997－20__年）。
4、××镇“十一五”规划和20__年国民经济与社会发展计划。
5、省、部其他规范性文件和相关基础资料。
五、规划修改简要过程
根据《中华人民共和国土地管理法》、区政府下达我镇土地利用总体规划有关指标以及其他相关法规、政策的规定和规划修改的动态原则，在行政区划调整的基础上，对××镇土地利用总体规划进行修改工作，大致经历了以下四个阶段。
（一）组织准备阶段
这一阶段主要开展计划制定，落实经费，组成领导小组和规划小组，总体规划方案设计，选定研究专题以及业务培训等准备工作。
着先是制定工作计划，工作方案落实经费，组成领导组和工作班子。如开了领导组、工作班子会议，审议和讨论工作计划技术方案。
其次，为了修改好本次规划，在全镇对修改土地利用总体规划重要性进行广泛宣传，统一了思想、提高了认识。
最后，研究讨论了修改规划的指导思想、原则、依据和工作方法，明确了本次规划修改的目的、任务和重点内容，并制定了工作计划和方案。
（二）调查分析研究阶段
这一阶段的主要任务是收集，整理和分析有关自然资源，土地资源，土地利用和社会经济等方面的数据、图件、文件等资料，并找出土地利用中存在的主要问题。
（三）规划修改阶段
1、在收集、分析规划资料和开展前期专题调研的基础上，根据孙埠镇国民经济和社会发展及各部门各行业的用地要求，确定土地利用的方针和目标；
2、对作镇土地需求和土地供给量进行分析预测的基础上，运用综合平衡、目标规划法等方法，制定了适应当前社会经济发展的土地利用方案，并从国民经济和社会发展的角度进行了各类用地结构的调整；
3、在用地方案和土地利用结构调整的基础上，对全镇主要用地进行了规划，并制定了相应的管制导则；
4、拟定规划方案，形成文字及图件成果。落实各项地指标，进行相应的土地利用结构调整，制定规划实施措施，撰写规划文本、说明。
（四）规划成果形成阶段
在调查、分析、研究和规划修改的基础上，整理出本次规划的主要成果：
1、《××镇土地利用总体规划文本（20__－20__年）》；
2、《××镇土地利用总体规划（20__－20__年）说明》；
3、《××镇土地利用现状图（20__）》（1：1万）；
最后，由××镇向上级主管部门申请评审，根据评审结果进行修改形成最终规划成果。
六、现行规划（1997－20__年）实施情况分析
1、基本农田保护面积
现行规划××镇的基本农田保护面积为5059.90公顷，基本农田保护率为86.88%。
规划实施期间，我镇严格执行基本农田保护，基本农田保护面积和布局与规划保护一致（表1）
表1××镇现行规划基本农田保护招待情况
单位：公顷
行政单位1996年底
耕地面积规划20__年
保护面积20__年基本
农田保护面积规划指标
完成率（%）
××镇5823.885059.865059.90100
2、建设占用耕地控制指标执行情况
依据现行土地利用总体规划，××镇1997－20__年新增建设占用耕地指标为40.98公顷,1997－20__年全乡实际建设占用耕地指标为6.1公顷，剩余指标为34.88公顷（表2）。
表2××镇现行规划建设占用耕地执行情况
单位：公顷
现行规划建设用地
占用耕地面积1997－20__年
实际执行剩余指标指标完成率%
××镇40.986.134.881.49
七、本规划（20__－20__年）与现行规划（1997－20__年）的衔接
1、耕地基本农田保护指标的衔接
根据本规划到20__年的耕地面积规划为5863.55公顷，本规划与现行规划的耕地指标保持一致。本规划到20__年的基本农田保护指标规划为5059.90公顷，而现行规划到20__年的基本农田保护指标规划为5059.90公顷，本规划与现行规划的基本农田保护指标保持一致（表3）。
表3××镇规划耕地与基本农田保护指标衔接情况
单位：公顷
现行规划
20__年耕
地保有量现行规划
基本农田
保护面积现行规划
基本农田
保护率本规划20__年耕地保有量本规划基本农田保护面积本规划基本农田保护率
××镇5863.555059.9086.885863.555059.9086.88
2、建设用地及其占用耕地指标的衔接
本规划20__－20__年的建设用地指标规划为52.48公顷，其中占用耕地指标规划为34.88公顷，而现行规划1997－20__年的规划占用耕地指标为40.98公顷(表4).
表4××镇规划建设占用耕地指标衔接情况]
单位:公顷
现行规划建设用地
占用耕地面积1997－20__年
实际建设占用
耕地面积现行规划剩余建设中用耕地面积本规划建设占用耕地面积
××镇40.986.134.8834.88
八、规划修改中若干具体问题的说明
（一）关于基础数据的来源
1、人口资料：包括历年人口、城镇人口、农村人口、暂住人口、流动人口、自然增长人口、机械增长人口等，其主要来源于××镇国民经济与社会发展统计资料，公安部门的统计资料等。
2、有关经济与社会发展方面的规划指标主要来源于××镇相关部门的规划资料。
3、土地方面的数据主要来源于历年各项建设用地资料、土地出让、转让资料、以及土地登记等资料；××镇历年土地利用变更调查资料；××镇土地整理、复垦和开发指标等。
4、有关规划方面的资料主要来源于历年社会经济统计年鉴、基本建设投资统计、农业用地效益资料、物价变化资料；气候、水文、工程地质、地形地貌、水系、植被、气象和主要自然灾害资料；孙埠镇各部门发展规划及用地计划资料。
（二）重要指标的依据
1、农业用地指标
耕地、园地、林地等各项用地量的预测，分别从需求和供应两个方面进行预测，对于预测结果在区级指标之内，以县级别分解指标作为××镇的用地指标，在耕地需求方面，与县级规划一样，从粮食生产总需求、粮食生产水平、粮地系数三方面预测；在耕地供应方面，则在耕地后备资源评价的基础上，结合社会经济条件的耕地开发能力进行预测，园地及林地在未利用地适宜评价的基础上，根据人口与经济发展水平的结果，对规划期间园地、林地开发及非农业建设占用园地、林地情况预测。
本次规划的生产潜力预测主要是对农作物单产进行预估，预测20__年粮食作物的单产为6225.00公斤/公顷。年。
2、建设用地预测
（1）人口发展预测
人口的民展变化关系着国民经济发展速度、城乡居民建设规模和土地的承载力，因此，人口预测是土地需求量预测的前提。
按人口自然增长率和人口的机械增长预测，20__年全镇人口将达到7.5万人。
（2）城镇建设用地预测
根据土地供给决定土地需求的原则及我镇经济发展与地关系状况，并按照城镇人均建设用地规划相关规定的要求，城镇用地总规模将由20__年的157.27公顷调整到20__年的180.15公顷。
（3）农村居民点用地预测
由于对土地集约利用的追求，行政村的合并，农村居民点的整理，同时中心村建设步伐加快，拆村并点，农村居民点用地集约度进一步提高，人均用地面积将大幅度减少。本次规划期内农村居民点用地将由现状（20__）年的569.521公顷调整到规划年（20__年）的562.63公顷，到20__年农村居民点用地规模减少6.89公顷。
（4）独立工矿用地预测
××镇20__年的独立工矿用地为26.61公顷。规划期内独立工矿用地将分布城镇以外集中，主要以内涵挖潜为主，但由于长三角地区的产业转移的带动下，××镇独立工矿用地面积还将进一步快速增长。预计到20__年独立工矿用地面积将增加到41.11公顷，净增加14.5公顷。
（5）交通用地预测
根据我镇规划期内交通用地指标，至20__年，我镇各类交通用地规模基本保持不变。
（6）水利工程用地预测
根据我镇规划期内水利设施用地指标，至20__年，我镇水利设施用地规模基本保持不变。
3、基本农田保护区规划指标
遵照国务院《基本农田保护条例》、安徽省等有关法律、法规，孙埠镇土地利用总体规划要确保耕地保有量和基本农田，规划期间基本农田保护面积为5059.90公顷。
4.土地利用结构优化和平衡表的编制
为了保护规划用地指标的落实和使我镇各类用地的配置能从国民经济和社会发展的角度得到合理的安排，增强本规划的实用性和科学性，在部门用地指标调整上，多次进行了由镇政府组织的部门用地协调会，反复讨论、协商，广泛征求意见，尽可能地从行政、经济和技术上合理安排各类用地，同时，根据全镇经济和社会发展趋势，从提高土地利用率和产出率、走集约和节约用地的道路出发，积极引导部门接受镇规划用地指标。
⑴农、果、林、水产部门用地：农业部门用地给予优先安排和满足，优化大农业结构，实行多种经营，增加蔬菜、经济作物、果园面积，提高大农业经济从价值。
⑵镇区、工矿部门用地：镇区、工矿部门的用地在本着集约和节约的原则，进行统筹安排。
以此为原则，采用综合平衡法，根据各类用地在规划期内的增减变化，编制了20__－20__年的土地利用平衡表。
5.土地利用分区
土地利用分区的主要目的是为土地用途管制实行提供依据，用地区域类型的划分是根据土地利用总体规划规程中的有关规定进行，并突出了农业用地的划分，共分为农业用地区、园业用地区、林业用地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、独立工矿用地区、其他用地区等七个区。
在具体区划划分方法上，是以土地利用现状分析、土地适宜性分析和区域自然和社会经济发展为基础，根据土地主导用途的不同，采用定量研究与定性分析相结合的方法。为确保土地用途管制的实行，还针对每种土地用地区的用途特点，制定了详细的用途管制细则。
6.各项用地指标的分解
××镇镇级土地利用总体规划是整个土地利用总体规划体系的最终落实点，是县级规划得发实施的基本保障，因此在镇规划主要用地控制指标，服从县级规划分解指标，特别是非农建设占用耕地、耕地开发、复垦指标上，以确保县级耕地总量占补平衡的实现，另外对退耕还林指标也给保证。
7.用地布局的依据
⑴规划年全镇国民经济和社会发展对土地所作的战略安排。
⑵各部门用地发展规划中的布局要求。
⑶《土地管理法》及相关法、法规对用地布局所作的要求。
⑷全镇的自然、社会经济条件、土地利用方式、土地质量和土地生产效益的差异。
（三）与城镇规划的协调情况
考虑到城镇规划用地分类与土地利用规划用地分类的技术口径不同，本次土地利用规划与城镇规划用地规划协调的着重点放在城镇建设用地新占农用地、特别是新占耕地面积上，而对城镇用地现状面积、规划面积不强求统一。在城镇建设用地新占农用地、特别是新占耕地面积方面，城镇规划与土地利用总体规划是统一的。
（四）与其它规划的协调
本规划在与生态、农业、水利、林业等部门规划的协调方面，充分考虑了这些部门的规划成果，优先保证了这些部门的胜地需求，在本质上是协调一致的，只是在具体的土地面积数据上按照上级部门的要求统一采用了土地部门的数据。
九、规划方案的可行性分析
1、组织上的可行性。在规划的整个过程中，从最初的技术方案的论证到资料的收集和规划讲座稿子论证都多次进行了专家、部门的调查咨询，保证了一次规划的科学性、合理性和可行性。
2、基础数据和资料的可行性。整个规划都是以土地详查和变更调查数据为基础基准，国民经济、社会发展的统计年鉴等资料的权威性强。各部门提供的基础数据、规划数据和资料是各有关部门根据自身的发展，经过长时间的努力完成的，具有较强的可靠性。
十、需要进一步说明的问题
1、关于规划范围的说明
本次规划范围为××镇辖区全部土地，土地总面积11440.06公顷。
2、关于规划时间的说明
基期年20__年，规划期20__—20__年。
3、关于土地质量评价的说明
土地质量评价坚持为生产服务原则，采用联合国《土地评价纲要》提出的土地适宜性评价思路（ITC）并结合××区××镇目前土地的利用方式进行。
4.关于基础数据口径不一致问题。根据《中华人民共和国土地管理法》和国家有关的规定，要求土地利用总体规划中土地面积的基础数据必须是土地详细和土地变更调查数据，因此，本次规划中将所有其它数据都统一到了土地变更调查数据的基础上，会与专利号部门提供的原始数据不完全一致，由于土地详杳和变更调查，是严格按照土地利用现状三大类进行的，各类土地利内涵，与各部门用地类型划分存在较大的差异，故二者在外延上有明显的区别。
十一、规划修改的成果
1、《××区××镇土地利用总体规划（20__－20__年）》；
关键词：和田地区民国时期耕地撂荒
TheinfluencefactorsofbigareatilthwasteinHetian
duringtheRepublicofChina
AbstractLocatedindroughtyandwindydesertregionofsouthedgeofTarimubasin,theHetianoasisofXinJiang,isextremelyfrailforitsecologicalenvironment.In1939,localgovernmentoftheRepublicofChinastartedtopushagriculturalreclamationmovementvigorously,till1944inthemainagriculturalregioninsixcountiescultivatedareaincreasedbyanaverageof103.7%ayear.Howeverafter1945thecultivatedareaobviouslyassumedthereducedtendencyineverylocalcounty,andthecultivatedareareduced25.6%intheyearof1948than1944,andsome51.6%ofnewlyreclaimedwastelandswerecounterbalancedbywastedtilth.AnalysisofthearchivesdataofHetianregionduringtheRepublicofChinashowedthatthistimewaterresources(mainlyriverwater)basicallymaintainedonastablelevel,anditwasnotthedecisivefactortothewasteoflocalbigareatilth,buttheessentialfactoractuallyrestrictedthepopulationquantity,thereclamationwastelandscaleandtheoverallcultivatedarealevelinallthecounties.Excessivelocalpopulationincreaseresultedinexpansivedemandsfortilth,andatthesametimecausedtoexpansivedemandsforirrigationwaterincrease.Fromthispresentedtheappearancethatthefarmlandirrigationwaterisinsufficient.Actuallyitisforthemaladjustmentbetweenthelocalpopulation,thecultivatedlandsandwaterresourcessupportingcapacityreciprocity.Namely,thebalancerelationsbetweenthetotallocalwaterresources,thepopulationscaleandtheoverallcultivatedareawerethekeyinfluencefactorsonwastedcultivationlandinHetian.Breakthroughofthebalancewouldcausewastetilthandthedeteriorativeecologicalenvironment.Andthenaturalfactor,whichinducedabandonmentofbigareacultivatedland,alsocorrelatedwithexcessivereclamationwastelandtoacertainextent.
Keywords:HetianRegion;theRepublicofChina;wastedtilth
新疆和田绿洲位于塔里木盆地南缘干旱、半干旱及风沙区，绿洲生态环境脆弱，是历史上塔里木盆地绿洲荒漠化现象发生最频繁、最严重的地区之一。和田绿洲垦区荒漠化现象的发生，与当地社会农业开发的强度有十分密切的关系，民国时期和田地区垦荒的兴盛与撂荒的普遍性印证了这一规律。[1]
自汉代至宋代，即和田古六国至大宝于阗国的1500年左右时间里，和田绿洲垦区农业开发基本保持持续发展，相应地绿洲荒漠化现象也持续发生，并导致和田古绿洲北部大片垦区彻底沙化。宋后期至清乾隆二十年（公元1755年）的四百多年期间，和田地区政局动荡，战乱不断，人口锐减，农业凋敝，相应地形成了地区自然资源消耗减少的状况，也使和田绿洲的自然生态环境获得了一个较长的恢复时期。清中叶以后，清政府在和田实行“回屯”，地区人口增长较快，农业生产迅速恢复，地区自然生态环境基本保持稳定，但到清后期光绪年间，和田地区社会生产需求与自然资源承载力之间的矛盾已开始显露，至民国时期矛盾更为突出。[2]
民国前期，和田地区由于流行瘟疫以及发生了几次短期社会变乱，社会人口及地区耕地总面积有所下降。1938年后社会政局开始稳定，地区人口压力逐步增大，为缓解社会粮食供需矛盾，增加财政收入，民国政府在和田地区大力推行垦荒运动，积极扩大耕地面积。随着垦荒强度的迅速加大和地区耕地面积总水平的扩大，多种生态环境问题凸显，其中耕地大面积撂荒现象是诸问题的集中表现。
[1]参见：谢丽.《绿洲农业开发与塔里木河流域生态环境的历史嬗变》，南京农业大学博士学位论文2001年5月，第65页。“绿洲废弃规律”：“和田地区东汉至清朝绿洲废弃的频率与农业生产开发的强度呈正相关；绿洲废弃的峰值期与农业生产开发期同步或滞后，……绿洲稳定期与农业生产开发强度呈负相关。”
[2]参见：谢丽.《清代至民国时期塔里木盆地南缘绿洲生态环境变迁的社会与环境诱因》，复旦大学博士后研究报告，2003年11月；第28-50页，第三章“绿洲废弃规律”与清代塔里木盆地南缘绿洲的稳定性探析。
一、民国时期和田地区耕地的增长趋势及其分析
（一）民国时期和田地区耕地的快速增长
民国时期和田地区垦荒兴盛及耕地面积增长期开始于1938年，止于1949年，各县耕地面积增长最高峰值出现在1944年前后，其后地区耕地面积总体减少，耕地撂荒现象严重。
1．人口压力与粮食不足
民国垦荒兴盛初始期和田地区人口压力相对较小。根据和田地区民国档案“新疆省规定第七行政区35年度扩攘耕地增产粮食及春耕贷款数目表”[1]统计，1939年前后，和田7县的耕地总面积为1,516,402亩，这个耕地基数比《新疆图志·土壤篇》卷65记载的清末（公元1911年）和田地区耕地总面积1687578亩，减少了171176亩，其原因应该主要是由于民国初期，和田地区瘟疫大流行以及伊敏、马虎山军阀割据造成地区人口减少、流失，导致农业生产萎缩的结果。[2]（P45，P84-85）
1937年10月新疆盛世才政权平定马虎山割据政权后，和田社会政局基本稳定，人口数量增长较快，造成地区失业人口压力较大，粮食紧缺，尤其是地区政治、经济中心的和（阗）、墨（玉）、洛（浦）绿洲三县以及皮山县问题比较严重。
根据和田地区民国档案资料分析，到1949年时，墨玉县无业游民与农、工、商等从业人员之比达到1：1.6；洛浦县为1：2.4。和田县非农业人口与农业人口的比例也高达1：1.14。从人口绝对数上看，和墨洛绿洲三县的人口合计为406，066人，约占全区人口的67.2%，[1]人口基数大，非农业人口多，人口与资源环境承载力的矛盾严重，集中表现为粮食产量与消费需求矛盾突出。民国和田档案记载，和田县“自耕农约20%节衣省费，颇足自给。其80%的佃农则每因衣食不足，除以包谷为主要食品外，在青黄不接之际，惟食桑葚度日。”“每年产品不够民食，靠外县运用。副产品30%县内销，70%外销。”[3]1944年洛浦县主要农产调查表记载：“查洛浦县农产均由本地销用，并无出口，本地出产不敷，向外县运入食用。”[4]
[1]1949年和、墨、洛无业游民与农、工、商等从业人员之比系作者根据“和田团管区墨玉、洛蒲、于田、策勒等县人口、职业、壮丁、学龄儿童数目统计表”计算得出，和田民国档案卷347（3-2），和田地区档案馆藏档。
2。耕地面积快速增长
为缓解地区粮食供求矛盾，民国和田地方政府在全区各县成立了水利垦荒委员会，积极发动全区民众，或招集无业游民组成垦荒队，并采取减免赋税，发放贷款等多项政策措施，组织、鼓励民众大力垦荒，扩大耕地，使和田地区的耕地面积迅速扩大。
根据民国和田地区档案资料统计，和田县1939年耕地面积为267,633亩，1944年增加到了493,917亩，6年时间耕地面积增长了84.6%；于田县1939年有耕地256,884亩，1944年耕地面积达到415,636亩，增长幅度为61.8%；而在全区缺水现象较为突出的皮山县，1939年全县耕地面积只有215,285亩，到1944年时，耕地面积达到了499,280亩，6年时间里增加耕地283,995亩，增长了131.9%；全区人口数与耕地面积最大的墨玉县，耕地面积在1939年时为387,077亩，1944年增加到665,859亩，净增加278,782亩，增长幅度为72.0%；洛浦县1939年耕地面积为214,617亩，1944年为433,316亩，增长幅度达到了101.9%；而人口与耕地面积都较少的策勒县，1939年时仅有耕地124,615亩，但到1944年时，全县耕地面积已达到336,779亩，6年内耕地增长幅度高达170.3%；即使是总人口不足万人的民丰设治局（县），1941年时有耕地50,291亩，到1945年耕地也增加了8,571亩，达到58,862亩，5年增长了17.0%。[1]
总体来看，1939年至1944年的6年时间里，全地区有三个县耕地增加了一倍以上。除去最偏远且仅占全地区人口约五十分之一的民丰设治局，主要农业区的其它六县，耕地面积平均增长103.7%。即使以全区7个县计算，平均耕地面积也增长了91.4%，几乎翻了一翻。[1]（见表1）
资料来源：
[1`]新疆省规定第七行政区35年度扩攘耕地增产粮食及春耕贷款数目表，和田民国档案卷850（2-2），和田地区档案馆藏档。
（二）耕地面积“进两步，退一步”式的增减态势
民国时期和田地区耕地面积迅速扩大，但同时也伴随着较为严重的土地撂荒问题。垦荒土地真正能巩固成为农田的只是一部分，有相当大部分垦荒地因各种原因被撂荒，有些县份的耕地撂荒情形是令人吃惊的。以“新疆省规定第七行政区35年度扩攘耕地增产粮食及春耕贷款数目表”及其它相关档案资料为依据，考察1939年至1949年和田地区各县耕地面积变化情况，可以较整体地了解当时耕地撂荒的情形（见表2）。
资料来源：
[[1]]]新疆省规定第七行政区35年度扩攘耕地增产粮食及春耕贷款数目表，和田民国档案卷850（2-2），和田地区档案馆藏档。
[2]和阗县政府37年度年产量种植面积比较表，和田民国档案卷858（2-2），和田地区档案馆藏档。
[3]墨玉县政府呈文，和田民国档案卷851（2-2），和田地区档案馆藏档。
[4]和阗区洛浦县政府37年度年产量种植面积比较表，和田民国档案卷858（2-2），和田地区档案馆藏档。
[5]于阗县政府37年度年产量种植面积比较表，和田民国档案卷858（2-2），和田地区档案馆藏档。
[6]新疆省第七区策勒县35年度耕地亩统计表，和田民国档案卷855（3-3），和田地区档案馆藏档。
[7]策勒县政府造贲37年度年产量种植面积比较表，和田民国档案卷858（2-2），和田地区档案馆藏档。
[8]民丰县政府造贲35年度耕地亩统计报告表，和田民国档案卷855（3-2），和田地区档案馆藏档。
[9]皮山县政府37年度年产量种植面积比较表，和田民国档案卷858（2-2），和田地区档案馆藏档。
[10]皮山县政府造贲38年度粮产统计表，和田民国档案卷858（2-2），和田地区档案馆藏档。
从表2所反映的和田地区耕地面积逐年变化情况来看，全区耕地增长总体呈现出“进两步，退一步”的曲线特征。图表的统计数据反映：1939年至1949年这11年中，和田地区耕地增长始终不稳，全区除了洛浦县和策勒县耕地面积增减变化较小外，其余几县（除民丰设置局）耕地面积都有较大地增减反复，反映了当时边垦荒，边撂荒的情形。总的来说，前6年处在耕地增长上升期，至1944年全区耕地增长达到了最高峰，总数从1939年的1,462,111亩上升到2,895,078亩，绝对数增加了1,432,967亩，6年增长了98%。1945年后地区各县耕地面积呈明显减少趋势，到1948年耕地面积略有回升，全地区耕地面积保持在2,155,218亩。11年垦荒，全区耕地面积平均增长率仅为47.4%；1948年与1944年比较，耕地面积减少了25.6%，净减少739,860亩。也就是说，在这4-5年时间里，全地区至少有1/4耕地撂荒，有51.6%的垦荒新增耕地被撂荒地抵消。
考虑到当时边垦边撂以及统计工作的疏漏等情形，实际撂荒、废弃耕地面积应该远不止上述数据。如1948年11月于阗县属哈浪沟庄民肉孜等联名禀报地区专员公署称：“所派阿西木伯克不认真查整地亩，敷衍了事，而四（处）遗漏未查田地甚多，请饬重新查整，免去荒地粮草”[5]。据此来看，当时地方政府统计的耕地数字中，一定包含了不少的撂荒地，这种情况可能较为普遍。例如1948年“策勒县政府造贲37年度年产量种植面积比较表”中填报，1947年全县农田已耕面积为321,256亩，未耕面积40,876亩，两项合计为362,132亩。1948年填报全县耕地为352,426亩，比上一年减少了近万亩，其原因是：“因本年清丈地亩，将耕地减少。”[6]减少的应该是已经不能耕种的撂荒地。像这种耕地统计数中包含撂荒地的情形在其它县份的档案资料中也存在，因此可以推断，民国时期和田地区耕地撂荒的实际面积应该大于档案资料统计数据。
（三）新老耕地的撂荒态势
民国后期和田地区耕地撂荒的规模和速度都是令人吃惊的，耕地大面积撂荒是与过度垦荒有直接关系的。但是垦荒与撂荒的耕地具体在什么位置？因为民国和田档案中没有较完整的统计资料，这给研究当时垦荒与生态环境的变化关系，留下了难以逾越的历史鸿沟。从现有的资料分析可以肯定的是，民国后期和田地区撂荒地中，既有新垦耕地，又有原有熟地。
1．新垦荒地快速撂荒
从留存的民国和田档案中，有些文本反映了新垦荒地在较短的几年时间里就大片撂荒。这些文本大都是农民因耕地撂荒，但政府税收未减而上书请求减免税收的呈文或政府公文。
据有关和田民国档案显示，公元1938年后，洛浦县为增加耕地面积，曾组织农民在县属第四区黄古牙村开垦大片土地。查相关和田民国档案，[7]黄古牙村应位于洛浦绿洲北部苏唐麻扎地方，此处毗邻塔克拉玛干沙漠边缘，有大片荒地可供开垦。该区农田灌溉水主要通过巷沟牙渠引玉龙喀什河水浇灌，苏唐麻扎位于河渠下游。
1942年10月，黄古牙村农民买买提热依木、易明等13人联名禀请和田区行政长官：“情因民等经管现有本区下游新垦地亩甚多，现因水量缺乏，以至不能耕种，甚感困难，为此无法，恳请，行政长恩准，饬令确实调查解决困难。”[8]
另如1948年3月“洛浦县政府拟具恢复塔瓦克尹也尔及吉牙庄渠道工作计划”记载：“查县属塔瓦克尹也尔地方有新垦地一万两千亩，水渠一道，均系庄子农田，土质甚佳。又该地树木成项荫蔽。该地居民百余家种地，受获利益过厚，近有之久。该地渠口被玉龙大河大水冲坏，水不能上，以至不能引水浇田，屡修屡冲，无法修理，将该地变成荒地，树木亦干枯。所居人民将地抛弃，迁往他处居住”。[9]
塔瓦克村位于县境最北部，北、东、南三面环沙漠，西面临玉龙喀什河，处于绿洲河流段的最下游。一般下游河床下切不深，洪水期很容易受到洪水的侵袭是在情理之中的。客观上说，经过长久的农业开发，和田地区可开垦荒地大都处在河流下游、沙漠边缘，地理生态环境恶劣，旱灾、水灾、风沙灾害以及植被生态的严重破坏都对新垦荒地构成极大的威胁而造成快速撂荒。
2．原有耕地不断撂荒
在民国洛浦县、墨玉县档案中也有记载1939年垦荒前，原有耕地撂荒情形的资料，反映了垦荒与生态环境劣化互为影响的关系。
1939年洛浦县政府呈文称：1926年，时任洛浦县长发动民众在县南乡引栏杆戈壁上挖水渠一道[10]，并组织民众开垦荒地两万多亩。当时渠水充沛，渠道两旁均栽植了树木，但是因为渠道年久失修而被沙土掩填平坦，不能引水浇地，所以已垦之地，及两旁所植树木十万余株，全部因干枯而荒弃。[11]
再如档案记载，1918年时任洛浦县长组织民工200名，在县属下吉牙庄开垦荒地11，100亩，丈量给村民领种纳粮。到1938年时，这片农田内水利渠网被飞沙填满，以至水不能流，耕地撂荒。为此吉牙庄村民托合大尼牙子等恳请政府豁免粮赋，或新开渠道，重新垦荒。洛浦县政府派员调查，认为1918年开垦的11,100亩地，尚能耕种及能生产草的耕地有3,000亩之谱。如果再开挖渠道，使水量充足，尚能多垦二、三千亩，其余再难以开辟。[12]这样看来，1918年开垦的耕地，20年后除去尚能复垦之地，有半数以上已成“不毛之地”，再难恢复原貌。
值得注意的是上述资料记载的熟耕地撂荒情形，反映出的原因并不是因为无水源可利用，而是因为“飞沙”破坏农田水利工程，导致农田无法得到灌溉所致，由此可见垦荒对地区自然生态环境破坏之一斑。
二、民国时期和田地区耕地撂荒的自然因素
处在塔克拉玛干沙漠南缘的和田地区植被生态系统极为脆弱，而民国时期因人口快速增加而引起的地区大规模垦荒，耕地面积总水平迅速提高，必然导致植被生态环境的急剧劣化，由此而产生了一系列生态环境问题，这些问题又直接导致了耕地的大面积撂荒。
（一）盐碱化
由于塔里木盆地降雨量少，水分蒸发量大，土壤盐碱程度较高，如果农田水利灌溉设施不完善，就容易造成耕地的盐碱化现象。民国和田档案中有一些耕地撂荒资料证实了这一点。
根据民国墨玉县政府呈文反映，墨玉县于1939年春季计划在县属第七区哈拉沙尔地方修渠垦荒，得到地区行政专员公署的通电嘉奖并准招户承垦。[13]同年7月又在哈拉沙尔东哈哈下力地方垦荒数块，由哈拉沙尔区长肉孜率领400余名无地贫民垦荒10,000余亩地。[14]此后于1941年3月，墨玉县与地区农业所又组织民工在哈拉沙尔区开挖新渠，垦荒一万余亩。[13]但是就在同年4月，墨玉县向地区专员公署呈报：哈拉沙尔全区地亩约三分之二已成碱地，其原因是“因渠道位置不当，及东西海子关系所致”。[15]查证和田民国时期档案“墨玉县地图”，墨玉县第七区位于县境西北部，该处绿洲边沿有两个湖泊，东边的叫“克沙库来湖”，西边的为“阿一东胡”，湖泊周围居民点稀少，有大片荒地可供开垦。档案记载的这几次大规模垦荒活动，应该就在靠近沙漠的西北部地区。依据上述资料推断，哈拉沙尔区在两年时间至少垦荒20,000亩以上，同时在开荒2年内应当有14,000亩以上新垦地撂荒。
到1943年2月,哈拉沙尔区农民托合大阿洪等17人又联名禀称，本村耕地六千多亩地潮碱太重，不能耕种，原因是渠道下游淤泥塞满，渠水下泻不畅。[16]为此，墨玉县政府派员调查发现，该碱滩积水成湖，东西宽一里至三里不等，南北长约十里，下游北面郝什盖原有毛渠一道，长约十一里，直达西北戈壁，但是已经被淤沙填塞，以至水无出路。[16]此时间距初次垦荒不过4年就因盐碱化而撂荒，土地荒芜的速度是惊人的。
（二）洪水、风沙灾害
因洪水、风沙灾害造成水利设施失修的耕地撂荒情况，在民国和田档案资料中多有反映。上述洛浦县南乡，引栏杆戈壁垦荒地因渠道年久失修而废弃；塔瓦克尹也尔12,000亩农田因为灌溉渠口被玉龙大河洪水冲坏，致使河水不能灌溉而荒芜废弃[17]；以及县属下吉牙庄因农田内水利渠网被飞沙填满，以至水不能流，耕地撂荒等事件都属于因洪水、风沙灾害造成水利设施失修，农田无法灌溉而撂荒的史实。
从现存的和田民国档案资料分析，因洪水致使水利设施失修而造成耕地撂荒的情形不仅仅存在于洛浦县，和田其它县份也有类似情况，如1941年4月墨玉县政府呈文称“县属下八区大渠一道，水闸四个被水冲毁，并将渠身拉深数丈，两旁地亩缺水灌溉，此项渠道究应如何恢复原状，亦需专家设计”。[15]
从上述案例分析，引起和田地区农田水利设施失修的主要原因为两大类：一是被洪水冲毁、一是被南吹的沙漠风沙填塞，两种原因集中表现了和田地区自然生态环境的特点：濒临塔克拉玛干大沙漠和自然植被生态系统的脆弱性。一般来说，只有在自然植被生态环境劣化的情况下，才容易引发水利设施迅速、大规模地被破坏的情形。这种状况从另一方面反映出，民国时期和田地区因大面积垦荒已引起了地区植被生态系统的劣化。
（三）灌溉水资源不足
反映和田民国时期灌溉水资源不足的档案资料为数较多，大多表现在和田各县之间、各村镇之间的水利纠纷案件中。其次表现在策勒、皮山等县积极开发新水源的努力之中。
一般来说，为了平衡各县界河用水量，历届地方政府规定了河水轮放制度，每到春播之前，按规定县与县之间协商共同办理，如1945年3月洛浦县呈文和田区行政长说：和田、洛浦两县农民历来轮流引用玉龙哈什大河之水，已制定有规章条例，即每年自夏历二月二日起为头一轮堵水日期，届时由两县水利人员率领民工共同札坝堵水，以便引水浇地种麦。每一轮水定为十二天，今年应由和田民众会合玉龙哈什一乡民众堵头一轮水，洛浦县城及西南乡民众引用第二轮水。现在洛浦玉龙哈什各庄农民选出代表赴和田县政府，请和田县政府传令和田民众到时派民工会合堵水，但是和田县属的头目人等不但置之不理，反而以不到堵水时期为借口推诿不去堵水等等。[18]显然，引起洛浦县与和田县的水利纠纷的真实原因是各自想多得灌溉水量，缺水的状况同样在墨玉县存在。
1941年4月墨玉县政府曾在呈文中称：“县属二区、下三区、五区、六区、七区、下八区有荒地十余万亩，因缺水无法耕种，应需专家研究墨玉大河水量，可否另开渠道，以便垦荒。”[15]由此看来，在春耕或农业用水季节，和、墨、洛地区的可利用水资源储量不足的程度是比较严重的。
非但如此。就是在水资源相对较好的于阗县，也存在因灌溉水资源不足导致耕地撂荒的现象。民国和田档案卷805（3—3）有“和阗区行政长官公署指令于阗县”文本记载：（年代不详）“具呈人于阗县属哈拉黑村民于斯甫阿吉、买买提明阿布阿山、买买提奴尔、买然木汗、赛力木汗、巴拉提阿訇、哈的尔、司拉木阿吉、牙合甫等20余人禀恳，情因民等之地亩，大半系荒地，水量欠缺，不能耕种得利。因此民等曾屡次呈请政府后，由县府饬财政科杨科长派员清查解决等情在案。惟该科长不顾民等困苦，丝毫不理，仍催民等按照旧章纳赋，民等实难担负田赋，是以叩恳敬请：专座作主，仰恩饬令，豁免赋差，并请派员查丈，以分等级而免困难。……。”[5]
另一方面各县对一些共同使用的泉、湖之水同样非常关注。1946年10月至12月和田县与洛浦县就拉斯库牙泉水共享问题发生的纠纷比较典型。
洛浦县政府1946年10月27日致函和田县政府称：洛浦县属塔瓦克乡长及乡民代表、保长、民众等禀称，塔瓦克乡历来用和田县拉斯库牙渠淌下来的泉水浇灌，并没有给塔瓦克乡规定河水。现在和田县拉斯库牙民众开会决议要堵止泉水以便开荒，并且已经呈报和田县政府核示通过，正在进行开渠中，如果这样办理，则影响塔瓦克二乡无水浇田，以致使地荒人迁，而万余人民无所归宿，特此函请转饬拉斯库牙民众免于堵止泉水，到别的地方开荒。[19]在和田区行政督察专员公署的过问下，和阗县政府于同年11月19日、23日亦接连呈文辩称：“查县属拉斯库牙乡尾开荒地所用之渠水，系利用哈邑乡、受廉乡剩余之水，并非截用拉斯库牙渠淌下之水”。[20][21]
另据新疆省警察局电文（1939-1949年？）称：“据报和田二、三属区人民因水利纠纷，集众千余，互赴县俯，请求解决，并有斗殴情形。当此春耕在即，水利至关重要，如有纠纷，该县县长何以未理，以致发生此事。究系如何情形，应由该行政长查明，妥为解决。”[22]
策勒县境内水资源纠纷事件少见于和田地区档案，但是有一些档案文本反映了策勒县耕地因缺水而撂荒的情形。如策勒县政府曾就策勒县缺水问题呈文和田地区行政长说：据策勒全县民众禀称，该县历年来水量不足，农田灌溉困难，尤其本年的水量较往年更少，而且山水下来的很迟，以致于仁和、乌比等七乡镇的12万余亩耕地只播种了三分之一，其余均未能耕种，对人民生活影响非常大，拟请派员调查，将未能耕种的地亩免征额粮，以解除民众困难等。[23]
另外，在民国和田档案中详细记载了策勒、皮山县为增加灌溉水资源而开挖坎儿井，并最终失败的情况，在此就不赘述了。[1]
类似的水利纠纷事件或灌溉水资源不足的情形在民国和田档案中记载不少。以上这些案例反映了民国时期和田地区因水资源不足而造成耕地大面积撂荒的真实状况。
[1]策勒、皮山等县开发新水源的努力反映了和田民国时期灌溉水资源不足的史实，本部分内容可参见：谢丽.《清代至民国时期塔里木盆地南缘绿洲生态环境变迁的社会与环境诱因》，复旦大学博士后研究报告，2003年11月，第143-148页。第七章3.3皮山县、策勒县开辟新水源。
三、民国时期和田地区耕地撂荒的社会因素
根据有关民国和田耕地撂荒的档案资料分析，和田各县耕地撂荒的程度，与各县的水资源及其利用状况、人口状况、垦荒规模与耕地面积总水平这几个主要因素有密切的关系，是这些因素的综合作用形成的结果。其中，属于社会因素的地区人口因子和耕地面积总水平对撂荒起着决定性的作用。
民国时期，和田各县在这几个方面条件有的相似，有的不同，引起的撂荒现象也相互区别。总体来看各县的人口数量、垦荒规模、耕地面积总水平与水资源条件保持在较适宜的比例关系中，撂荒现象较轻，反之则严重。
民丰县在民国时期的农业开发状况与撂荒情形，由于该县人口较少，设县较晚，资料缺乏，具体情形不很详细，因此，本文根据除民丰县外的其他六个县情况进行分析。
（一）自然资源相似，人口因子相异——和、墨、洛垦区撂荒现象比较
民国时期在和田地区，和阗、墨玉、洛浦三县在水利资源方面条件比较接近，但耕地撂荒程度差别却较大，其主要原因在于各县的人口数量、垦荒规模和耕地面积总水平不同。
从水利资源方面来说，和阗、墨玉、洛浦三个县同处在一块绿洲范围内，三县自西向东顺序排列，基本处于相同纬线位置；贯穿绿洲的喀拉喀什河与玉龙喀什河由南向北流过，和阗县居中，西与墨玉县同引喀拉喀什河水，东和洛浦县共用玉龙喀什河水，这两条河是和田绿洲上径流量最大的河流，水资源利用条件基本相同。
从人口方面来看，据1949年“和田团管区墨玉、洛蒲、于田、策勒等县人口、职业、壮丁、学龄儿童数目统计表”[24]反映，墨玉县总人口为147,731人，洛浦县为123,856人。另据1948年11月“和阗县土地户口调查表”[25]填报，和田县人口总数为134,379人。这三个县是和田7县中人口超过10万的县份，虽然人口规模比较接近，但是三个县的耕地撂荒程度区别却较大，其中墨玉县撂荒程度最为严重，和阗县次之，洛浦县比较轻，撂荒程度与人口数量呈现一定的正比关系。
从垦荒规模与耕地面积总水平上看，墨玉县从1939年到1943年为耕地稳步增长期，耕地从387,077亩增加到759,072亩，绝对增加数高达371,995亩，增长率为96.1%。但是到1948年实有耕地为422,907亩，比1943年减少了336,165亩，减少率为44.3%，也就是说全县有近一半的耕地撂荒废弃，基本抵消了10年的垦荒地亩数。
和田县自1939年至1944年耕地增长基本稳定，其间小有反复。1939年时耕地基数为267,633亩，1944年达到493,917亩，绝对增加数为226,284亩，增长率为84.6%。至1948年耕地面积下降到388,352亩，比1944年减少了105,565亩，减少率为21.4%。
洛浦县1939年耕地基数为214,617亩，1944年增长到433,316亩，绝对增加数为218,699亩，增长率达101.9%。其后耕地面积有所减少，到1948年时为421,604亩，比1944年减少了11,712亩，减少率为2.7%。
从以上三个县耕地增减变化状况可以看出，决定耕地撂荒程度最主要的因素是耕地面积总水平，其次是垦荒规模。三个县的耕地面积基数和垦荒规模从高到低的排列次序依次为：墨玉、和阗、洛浦。耕地减少、撂荒程度的排列次序也与之吻合，而与耕地增长百分比关系不大（见表3）。
说明：墨玉县耕地面积采用1943年的数据。
资料来源：
[1]和田团管区墨玉、洛蒲、于田、策勒等县人口、职业、壮丁、学龄儿童数目统计表，和田民国档案卷347（3-2），和田地区档案馆藏档。
[2]新疆省和阗县土地户口调查表，和田民国档案卷876（3-1），和田地区档案馆藏档。
[3]新疆省规定第七行政区35年度扩攘耕地增产粮食及春耕贷款数目表，和田民国档案卷850（2-2），和田地区档案馆藏档。
[4]和阗县政府37年度年产量种植面积比较表，和田民国档案卷858（2-2），和田地区档案馆藏档。
[5]和阗区洛浦县政府37年度年产量种植面积比较表，和田民国档案卷858（2-2），和田地区档案馆藏档。
[6]墨玉县政府呈文，和田民国档案卷851（2-2），和田地区档案馆藏档。
通过以上分析对比可见，在一定的历史时期，水资源储量相对恒定，对地区耕地大面积撂荒状况或生态环境劣化不是决定性因子，但是一个关键制约因子。引起耕地大面积撂荒，起主导作用的是人口因子与垦荒强度，而决定性因子是耕地面积总水平。从现有的和田民国资料来看，此时期没有水资源（主要是河水）较大变化的记载，水资源状况基本保持在一个较为稳定的水平上，而地区人口水平对地区耕地撂荒起着主要作用。地区人口增长或过多引发对地区耕地面积的需求扩大，同时引起对耕地灌溉水量的增长需求扩大，由此呈现出农田灌溉水不足的表象，造成地区人口、耕地水平与水资源承载力相互关系的失调。和田其他各县的耕地撂荒状况也从其他方面印证了这个规律。
（二）水资源相似，植被状况不同，人口因子相异——皮山、策勒县撂荒现象比较
地处和田地区东、西两边的策勒县与皮山县虽然相隔较远，在民国时期水资源条件却比较相似，同属严重缺水县份，但是由于两县的人口数量差异较大，对耕地或垦荒的需求差别相应也大，由此形成耕地面积总水平不同，造成耕地撂荒后果也大不相同。
民国时期皮山县和策勒县境内各有4条河流浇灌农田。皮山县的4条河由东向西为：杜瓦河、无名河、桑株河、克里阳河。策勒县的达木沟河、普那克河以及恰哈河流入县东部绿洲，策勒大河流入县西部绿洲。这些河流的河面宽度均在30米左右，深1.2米上下，径流量小，流程短，严重制约着当地农业生产的开发。
然而由于皮山县是和田通向南疆重镇喀什的交通要道，农业开发历史悠久，因此虽然水资源条件是地区最差的县份之一，但是人口规模却排列地区7县第4。依据民国和田档案记载，1948年皮山县人口总数为91,608人，[26]策勒县为61,807人,[24]皮山县比水土资源条件相似的策勒县人口多三分之一。与此相应，1939年皮山县耕地基数为215,285亩，而策勒县耕地基数为124,615亩，仅有皮山县耕地的一半多些，也就是说，策勒县的垦荒空间大于皮山县。
从垦荒规模上看，皮山县1944年耕地面积扩大到499,280亩，增长率高达131.9%，净增耕地283,995亩。但是在1947、1948连续两年都下落到1939年的水平上下，分别为213，340亩和224,913亩，减少率分别为57.3%和54.9%；也就是说，与1944年相比，全县一半多耕地，或10年新垦荒地数基本全部撂荒或废弃。以三年时间计算，1944年至1947年皮山县平均每年减少耕地89,813亩，平均每年递减耕地约20%。
策勒县与皮山县乃至其它各县相比较为特殊。在民国后期的垦荒活动中，除了在1944年后耕地面积略有减少外，基本保持了稳步增长的趋势，这是与该县人口较少，生态环境总体状况较好，以及垦荒前耕地基数较小，垦荒空间大有直接的关系。策勒县耕地面积1944年达到336,779亩，后三年稍有反复，至1948年又增加到352,426亩，10年垦荒净增耕地227,811亩，增长率高达182.8%。策勒县撂荒现象突出表现在1945年，当年耕地面积为318,987亩，比1944年减少了17,792亩，减少率为5.3%。
策勒县垦荒强度虽然大于皮山县，但垦荒绝对数却小于皮山县。以最高耕地面积数相比，皮山县比策勒县多146,854亩，这意味着皮山县在垦荒过程中，对自然生态植被的破坏程度比策勒县严重得多，这也应该是皮山县耕地撂荒十分严重的重要原因之一。
（三）自然资源与人口因子较相适宜——于阗县耕地少有撂荒分析
相比较来看，民国和田7县中，于阗县水资源条件与人口规模的比例关系是最好的。虽然由于大规模垦荒前耕地面积基数较大，垦荒空间较小，但是垦荒强度不算太大，撂荒现象也比较轻。
于阗县拥有和田绿洲上的第二条大河——克里雅河，同时县境内湖泊及地下水资源较为充沛，水利条件相对优越。据民国和田档案资料记载，[24]1949年于阗县总人口为73,576人，属于和田地区人口较少的县份之一，人口数排列全区第五。1939年该县耕地基数为256,884亩，耕地面积却排列地区第3，仅次于13万多人口的和田县，是人口相差不多的策勒县耕地基数的2倍强。
于阗县耕地增长与减少幅度都比较平缓，耕地最多的1944年达到415,636亩，比1939年增加了158,752亩，增长率为61.8%，在全区，除了民丰县，耕地净增数和增长率是各县中最少的。至1948年，于阗县耕地面积为345,016亩，比1944年减少了70,620亩，减少率为17%，耕地撂荒程度相对较轻。
于阗县在民国时期耕地撂荒较少的主要原因，从自然因子方面说，该县水资源可利用储量较大，能够承载较多的农田灌溉用水。从社会因子方面看，该县人口基数较少，民国时期垦荒强度相对较弱，地区耕地面积总水平与水资源可利用储量基本相适应，地区人口、社会生产需求与水资源保持了较平衡的关系，因而耕地撂荒相对较少。
四、讨论
从民国时期和田各县耕地撂荒现象的相关性分析来看，各县的水资源状况虽然不是导致耕地撂荒的主要因子，但却是制约各地区人口数量、垦荒规模和耕地面积总水平的关键因子。
依据民国档案资料分析，1948年洛浦县人口比皮山县人口多32,248人。以1944年为基线，洛浦县垦荒净增耕地218,699亩，至1948年撂荒耕地仅11,712亩。而皮山县人口比洛浦县人口少四分之一，至1944年垦荒净增耕地283,995亩，但到1948年时，耕地撂荒数却达到了274,367亩，撂荒程度比人口多的洛浦县严重得多，究其原因，主要在于两县的水资源承载力有较大的差别。而且皮山县在水资源不利的条件下，垦荒规模又大于洛浦县，更扩大了两县撂荒程度的差距。
从另一方面看，洛浦县拥有和田第一大河——玉龙喀什河水灌溉田地，相比之下，策勒县水资源量就逊色得多，但两县在垦荒规模、撂荒程度上却相差不多。
策勒县耕地增长最高年份在1948年，垦荒净增耕地面积为227,811亩，净增数还略高于洛浦县。1945年为撂荒最多年，比1944年减少了17,792亩，与洛浦县接近。从这两个县的垦荒与撂荒情形来看，决定耕地撂荒程度的并非垦荒强度或水资源储量，而取决于地区耕地面积总水平与水资源承载力的相互关系。
从以上和田各县垦荒与撂荒情形的比较分析中可以得出结论：宏观上来说，影响和田地区耕地撂荒的关键，是当地水资源总量与人口规模、耕地面积总水平的平衡关系，突破这个平衡就必然引起耕地的撂荒或生态环境劣化。特别需要说明的是，这里没有涉及植被生态问题，而植被生态问题在地区耕地撂荒中往往起着决定性的作用。
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[13]和阗区行政长官公署代电[Z].和田民国档案卷900（2-2），和田地区档案馆藏档.
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[17]洛浦县政府拟具恢复两村庄渠道工作计划[Z].和田民国档案卷908（3-1），和田地区档案馆藏档.
[18]和阗区洛浦县呈和阗区行政长[Z].和田民国档案卷898（2-2），和田地区档案馆藏档.
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[20]新疆省第七区行政督察专员公署训令，和田民国档案卷906（3-1），和田地区档案馆藏档。
[21]和阗县政府呈文[Z].和田民国档案卷906（3-1），和田地区档案馆藏档.
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【关键词】土地整理工程设计方案分析
土地整理自21世纪初至今已逐步发育成为一个具有跨学科、跨领域、多技术等综合特点的新兴行业,许多科研机构都在不断探索。本文从实际情况出发,对产业种植结构调整的工程设计方案进行了研究,以期对实际设计工作提出参考意见。
1项目区概况
项目区位于辽西阜蒙县的中部,其规模639600m2,其中耕地面积468500m2,道路用地面积4800m2,有林地面积27800m2,可调整灌木林地89000m2,未利用地荒草地面积49500m2。
项目区的土地垦殖率为74.69%,土地利用率为92.68%。
规划后项目区土地利用结构为:蔬菜大棚即菜地面积616200m2,道路用地面积23400m2。新增耕地30900m2,新增耕地率为4.83%(其中116800m2林地整理为耕地不作为新增耕地)。
土地垦殖率=×100%
=×100%=74.69%
土地利用率=×100%
=×100%=92.68%
2土地整理设计方案分析
本项目区49500m2未利用地为荒地,土层厚(40～50cm)为粘性土略呈碱性,不利于农作物的生长,若将其开发成耕地,则需进行外运客良,外运客土土质为砂性土,略呈酸性,通过两种土壤的混合,使其成为适宜作物生长的中性土壤,既增加了有效耕地面积,又提高了耕地质量等级,因此,改良土壤是必要的。
本项目区为将荒草地开发成耕地,使其耕作层达到30cm,土层厚达到60cm的质量标准,需外运客土厚度20cm,通过三铧犁翻耕,使厚状土与客土在30～35cm的耕作层深度充分结合,形成中性土壤的耕作层。客土厚度偏高或偏低,都将影响耕地质量,客土厚度偏高,将会造成投资浪费,也不能与原土层充分混合,客土厚度偏低,将达不到耕作层及土层厚度的要求,也不能起到中和土壤的作用,而本项目设计选择客土厚20cm,是比较合理的厚度。
3灌溉与排水方案分析
灌溉工程:根据项目区水文地质情况,地下水埋深浅,含水层厚度8～10m,单井涌水量10㎡/h的具体情况,确定选择地下水作为灌溉水源是较为适宜的。选择直径为300mm,井深20m,单井出水量10㎡/h的混凝土管井作为水源工程是比较合理,即避免大口井占地多的缺陷,又能满足大棚的供水需求。灌溉工程所需电源一是架设输电线路投资较高,但运行成本较低、有利于蔬菜大棚冬季供水用电,二是选择柴油发电机组,投资较低,但运行成本较高,不利于蔬菜大棚冬季供水用电,考虑到农民运行成本的负担,以及及冬季暖棚灌溉用水柴油机运转不利的问题,项目确定利用输电线路供电方式无疑是正确的、合理的。
排水工程:项目区道路虽无洪涝现象,但降水量还需要排除,故结合道路修建路边沟9条,并布置过路涵管5座即满足了10年一遇排涝标准的要求,又体现了工程布置的紧凑,起到了节省占用土地的效果,因此项目区排水沟渠布置是较为合理的。
田间道路工程:项目区充分利用了2条既有田间道路,其长度为1608m,新建田间道路6条,其长度为2336m,新建主干道4条、其长度为1621m,项目区维修、新建道路总长5464m。道路纵横均有布置,通达率[1]达到了100%。项目区维修田间路宽采用3m,新建田间路宽4m,新建主干道宽6m,均采用0.1m厚砂砾石路面和路床压实的工程措施,使其达到了田间道路的标准,解决了道路稀少雨季泥泞的问题、项目区道路布置较为适宜。
4经济效益分析
项目区预算投资2099600元,每平方米投入量为3296.59元。参照当地销售市场价格、平均单产及农业生产成本计算,项目区实施后年净增值为1608200元,按还本年限法静态分析,预计投资回收期为2年,静态投资收益率为76.6%。由此可见,建设高效农业区的经济效益是明显的,经济上是可行的。
5结语
本文结合阜蒙县土地整理项目,对土地平整方案、灌溉与排水方案及经济效益进行了分析,取得主要结论如下:(1)项目实施后,土地垦殖率达到了96.54%,新增耕地率达到了4.83%,有效扩大了耕地面积,为农业生产规模化、集约化创造了良好的条件,为农业产业化调整[2]奠定基础。(2)在优质的耕地上调整种植结构,建立高效农业616200平方米蔬菜大棚区,大幅度提高了农业生产产值和产品质量,提高了农业生产的综合效益,科技兴农得以实现。(3)生产生活条件得到改善,改变了效益低下的老式耕作方式。
总之,该土地整理设计方案是合理的、措施是得当的、经济上是可行的,作用和效果是明显较好的。为推进社会主义新农村全面发展有着重要意义。
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我市辖30个乡镇，人口64.5万个，土地总面积234.3万亩，耕地面积56.42万亩，人均耕地0.87亩，是一个人多耕地少的县份。
1999年新《土地管理法》实施以来，我市认真贯彻落实基本国策，切实加强耕地保护，土地管理取得了一定成效，基本农田得到了特殊保护，全市耕地总量实现动态平衡，耕地质量得到明显提高。回顾过去的工作，我们的主要做法：
一、以与时俱进的理念，高度重度土地管理
（一）领导重视，把土地管理纳入政府目标管理考核。近年来，市委、市政府把思想认识统一到中央、国务院高度重视土地管理的精神上，加强土地管理工作，尤其是耕地保护工作。成立了以市长、主管副市长分别任组长的基本农田保护领导小组和全市基本农田保护检查工作领导小组。先后召开六次基本农田保护市长专题会议，每年都召开一次全市国土资源工作，将耕地保护作为一项重要内容强调，今年3月，市长李国保分别在全市村支部书记培训班和全市国土资源工作会议上专门讲了耕地保护工作，特别强调了“基本农田五不准”。市政府先后印发了五个有关耕地保护文件，即2000年“关于成立基本农田保护领导小组”和汨改发[2000]32号文件，2003年印发了“关于对基本农田保护检查”和“关于调查基本农田保护领导小组”文件，2004年印发“关于开展基本农田保护检查”的文件。同时，市委、市政府积极落实耕地保护工作经费，1999年财政预算给足40万元编制土地利用总体规划，今年又拿出20万元落实土地利用规划修编工作经费。每年市政府都从农业、监察、国土资源等相关部门抽调人员，组织进行基本农田保护工作检查，切实做到了责任、任务、人员、经费“四落实”。另外，各乡镇也都相应成立基本农田领导小组，专门负责本行政区域内的基本农田保护工作。
（二）宣传得力，全民耕保意识明显提高。耕地保护不单纯是政府部门的事，更是全民的事，全社会的事，只有提高全民耕地保护意识，增强全民耕保护责任感和自觉性，耕地保护才有坚实基础，才能见成效。为此我们加大耕地保护宣传力度，努力提高全民耕地保护意识。一是每年“6.25”土地日组织宣传车辆进行耕地保护法律法规宣传，几年来共出动宣传车辆200多台次，在全市城区、乡镇进行巡回宣传。二是利用各种会议进行宣传，先后利用300多场会议宣讲耕地保护内容，开耕地保护专题会议150多场次。三是利用非农建设看地进行宣传。每看一宗地都向用地户进行宣讲保护耕地的重要意义，动员用地户要尽量不占用或者少占用耕地。四是制作基本农田保护宣传公告。全市统一制作了100幅2×1.5米的基本农田保护公告，张贴在全市交通要道和人群聚集的地方。五是在全市35个乡镇场建了485块永久性基本农田保护标牌，公示耕地保护相关内容和措施。六是书写了15000多条石灰标语和门板标语。七是利用典型违法案例进行宣传。八是利用广播电视进行宣传，每个“6.25”土地日前后一周进行播放，特别是“基本农田五不准”，去年连续播放了一个月。九是利用《汨罗报》专版专栏进行宣传。《汨罗报》未撤销前，每期都在该报重要位道开设有耕地保护专栏。
正是由于我市领导重视，耕地保护宣传得力，耕地保护基本国策做到了家喻户晓，全民耕保意识明显增强，呈现出了“三多”、“三少”的好势头。即爱惜地的人多了，乱占滥用耕地的人少了；耕地种植面积多了，荒芜耕地面积少了；村民建房申请占用荒山荒地的多了，申请占用耕地的少了。
二、以协调发展的思路，严格保护耕地资源
（一）明确责任，加强考核，确保了耕地占补平衡落实到实处。层层落实了保护责任。将48.45万亩基本农田面积的以签订责任状的形式全面落实到乡、村、组、户与丘块，层层都明确了保护责任人，保护范围，保护措施和保护责任，全市共签订到村责任状384份到组责任状6100份，到户责任共14万分。
建立了基本农田目标责任考评制度。市委、市政府将基本农田保护面积分解到乡镇后，每年由市政府组织对各乡镇基本农田保护进行一次全面考评，考评结果纳入全市目标管理考核，实行一票否决制度，原经考评基本农田保护不好，保护措施不利，每终取消评先资格。
坚持“占一补一”原则，切实做好了耕地占补平衡工作。近几年来，随着经济建设的发展和城镇建设制度的加快，我市建设占用耕地有近千亩。但我们始终坚持了“占一补一”原则，经岳阳市国土资源局选址验收先后共开发整理耕地1500多亩，除用于建设占用的耕地外，还储备有560亩耕地。1999年—2003年共收取耕地开垦费1400多万元，都用于了新耕地的开发项目建设。
（二）巩固了基本农田保护区调整划定成果，加强了基本农田建设。划定基本农田保护区，对基本农田实行特殊保护。我市于1999年划定了基本农田保护区753个，保护面积为48.45万亩，保护率为85.7%。
一方面，加强“软件”建设，健全制度，严格保护基本农田。我市进一步制定和完善了基本农田保护制度，即《基本农田保护责任制基本农田调整补划制度》和《基本农田定期巡查制度》等五项制度。同时，狠抓了制度的兑现和落实，使基本农田保护走上了制度社会轨道。
另一方面，加强“硬件”建设，增加资金投入，加大基本农田建设力度。加大资金投入，把基本农田地力建设，同中低产田改造等结合起来，不断提高基本农田质量，把基本农田保护区建设同土地整理结合起来，将土地整理优化安排在基本农田保护区内进行。此外，除国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区的外，任何单位和个人不得占用基本农田。依法确需占用基本农田的，无论数量多少，都必须报经国务院审批。报批前，应制定补充耕地方案，并明确补划基本农田的位置、面积、质量。
全面建立了高标准保护标志。落实基本农田保护公式制度，投资50万元建起了永久性保护标牌485块。保护标牌明确了保护范围、保护面积、保护措施、保护责任人，广泛接受社会监督。
高标准建立了基本农田保护档案。市到乡、乡到村、村到组、组到户、户到丘块都建起了基本农田保护图、薄、册、卡等一整套保护档案。我们组织各乡镇将基本农田落实到图斑、村、组、地块和农户，面积、区位要符合要求，数据要准确，并以村为单位将图斑逐一登记造册，以乡（镇）为单位汇总统计。基本农田保护区图、保护区登记卡，到丘到户花名册，丘块登记表与实地逐一进行对照核实做到了基本农田保护责任状，图、表、卡、册与实地相一致。并及时做好了基本农田保护基本资料的整理装订工作。据统计全市共划定基本农田保护区753个，建立基本农田标志485个，共装订到户登记表42本，图斑表28本，到户责任卡105本，保护责任状2本，全市汇总本1本。
（三）严格实施土地规划计划，从严控制用地规模，保障了经济建设用地需求。我们严格执行占用基本农田的审批制度，切实实行基本农田的“五不准”，非农建设无论是国家建设、集体建设，还是农民建房都坚持做到了：凡可占或不占用耕地的项目一律不占用耕地；凡不可避免需要占用耕地的一律从严控制占用面积；凡建设项目涉及占用基本农田的一律另行选址或撇开基本农田，因而使建设占用耕地数量压到了最低限度，从而有效地保护了我市耕地。
同时，坚持用途管制制度，严格按规划办事。对于不符合规划用途的，坚决不予办理农用地转为建设用地手续。非农建设项目凡是圈外用地的事先必须按法定程序先批准调规后批准建设用地，不是重点项目一律不准圈外用地。由于坚持了用途管制制度，基本消除了建设占用耕地的随意性，达到了保护耕地的目的。从1999年到2002年，严格审批国家建设用地41宗，面积334.65公顷；集体项目用地53宗，面积36.5公顷。其中为京珠高速公路、武广电化改造、1809线、新火车站等国家和省级重点建设工程报批用地185.85公顷，为市重点工程友谊河沿江大道工程报批用地61公顷。据统计，2003年共为重点工程办理农用地转用审批14宗，总用地面积1333.5亩，其中，国家用地11宗，用地1267.5亩，集体用地3宗，用地66亩。
（四）合理规划，加大投入，全面推进了土地开发整理。推进土地开发整理，是实现占补平衡的唯一途径，为做好这项工作，我市建立完善了责任机制、约束机制、保障机制和激励机制。第一成立了专门的班子，由分管副市长任领导小组组长，各相关部门单位为成员，国土资源局成立了土地开发整理中心。第二完成了后备资源调查，我市拥有土地后备资源10.5万亩，在此基础上，编制了近期、中期、长期土地开发整理规划。第三制定了土地开整理程序，依法按程序开发整理土地，确保生态平衡。第四制定了优惠政策，实行谁开发、谁受益的原则，为促进土地开发整理项目库和耕地储备库。据统计我市从1999年至今，建设占用耕地1095.13亩，而开垦用于占补平衡的耕地达1588.4为亩，现储备耕地净492.9亩。从2001年至今已有3个国家、省级项目落户汨罗，开发整理规模达8859.6亩，新增耕地5853亩。
三、以求真务实的精神，全面推进土地管理
（一）抓住政策机遇，土地市场治理整顿取得突破性进展。2003年3月，全市开展了土地市场治理整顿专项工作，共收回开发区和项目开发部8个。清理各类建设用地327宗，未纳入市人民政府“五统一”管理的5处，擅自利用划拨土地搞经营性开发的5宗，存在少批多占的4宗；清理土地交易582宗，清理违规用地16宗，查处率达100%，处理各类土地遗留问题11起。“中国国土资源报”头版头条以《没有人再敢批条子了》的文章报道汨罗市治理整顿工作的情况。
治理整顿土地市场促进了土地市场的规范与完善。经过对土地市场秩序的清理整顿，我市大力推行了土地使用权和采矿权挂牌招标拍卖。进一步规范协议出让土地使用权的行为。同时，严把土地登记关口，对经营性用地没有进行招标拍卖挂牌的，不予登记；对出让地价明显低于出让底价的，不予登记；对未全部缴纳土地出让金的，不予登记；对违反规划改变土地用途的，不予登记。目前，全市实现了土地“一个口子进水，一个池子蓄水，一个龙头放水“的目标。全市所有经营性用地一律实施招标、拍卖、挂牌出让，城区最高地价已达到1.3万元/平方米。其中，2003年，汨罗局采取拍卖挂牌方式供地共计10宗，成交价款7052万元。其中商业局位于建设路0.2公顷商业用地以900万元拍出全市第一价，建设东路6.67公顷土地以3900万创全市土地交易总价最高记录。4月份成功地对汨罗江砂石资源采矿权进行第一次挂牌出让，最终以5万元成交。8月份对汨罗江南渡桥下游砂石资源采矿权进行捆帮式公开挂牌。
（二）抓执法监察，严肃查处了耕地违法案件。一是抓监察网络建设。聘请了市、乡两级人大代表、政协委员、纪检监察员、新闻记者等12名同志为特邀国土资源监察专员兼行风监督员，聘请了31名国土员为专职监察员，各国土资源所聘请362名村干部为土地信息员。设立举报电话32部，举报箱100个。同时，完善动态巡查责任制，按照“五定一包干”(定人、定范围、定责任、定费用、定奖励、费用包干)的原则，采取经常巡查与重点抽查相结合，一级巡查区15天查一次，二级巡查区每月巡查一次，形成“地动我知，违法我管”的局面。二是抓违法案件查处。我市一直把非法占用耕地作为土地执法重点来抓。特别在耕地违法案件处惠，决不估息迁就，不心思手软，该拆除的坚决拆除，该罚款的予以重罚。2003年发生耕地违法案件9起，违法占用耕地2.09亩，都给予了重罚处理，共罚款4.12万元。全年违法案件下降20%，制止率在92%以上，案件查处率达100%，结案率达100%，案件查处无错案发生。
（三）从严把好征地关，切实维护农民合法权益。我市在认真开展全省征地补偿费用管理大检查同时，采取“三严”严格征地管理。即严格控制征地规模；严格依法按规划计划、按程序征地；严格征地审核和征地补偿安置监督。同时，认真督促落实法定的征地补偿和安置措施，解决征地安置补偿费用拖欠、挪用、截留问题，抓好征地补偿费的清欠工作。建立了征地公告制度和补偿标准听证制度。为充分尊重农民意愿，今后凡没有征求被征地农民集体组织和农户意见的征地方案，国土资源部门不予审核报批。另外，我们在完成集体土地所有权登记发证工作，依法明确农民土地财产权的基础上，初步建立了农民保护耕地的有效机制。
（四）加强基础业务工作，数据化、信息化管理水平不断提升
一、目标任务
总体目标：利用测土配方施肥数据，在对有关图件和属性数据收集整理的基础上，建立测土配方施肥数据库和县域耕地资源信息管理系统，对耕地地力进行评价，摸清耕地地力状况，逐步建立和完善耕地质量动态监测与预警体系，为科学施肥、改良土壤、提升耕地质量提供服务。
主要任务：建立县级耕地资源数据库和耕地资源管理信息系统；完成耕地地力评价和各种专题评价；编绘耕地地力等级图、土壤养分图等数字化图件；编写耕地地力评价技术报告、工作报告和专题报告，编辑出版《县级耕地地力评价》书籍，形成公共基础资源，为广大农民群众和相关单位提供查阅服务。
二、重点工作
1、收集相关资料。主要包括图件资料、属性数据资料和其他资料。图件资料包括：地形图、行政区划土、县级土地利用现状图、第二次土壤普查成果图件、基本农田保护区划区定界图等相关图件。属性数据资料包括：第二次土壤普查基础资料、土地详查资料、近三年农业生产统计年报，土壤监测、田间试验、各乡镇历年化肥、农药、除草剂等农用化学品销售投入情况，主要污染源调查资料（地点、污染类型、方式、排污量等），农作物（含菜田）布局等。其他资料包括：土壤改良、生态建设、土壤典型剖面照片、当地典型景观照片、特色农产品介绍（文字、图片）、地方介绍资料（图片、录像、文字、录音）等。
2、建立耕地资源基础数据库。利用测土配方施肥所取得的调查、测试、试验数据和第二次土壤普查资料数据，建立规范的县域耕地资源空间数据库和属性数据库。
3、建立县域耕地资源管理信息系统。利用农业部统一提供的系统平台软件，与先期建成的空间数据库、属性数据库建立连接，建立本县耕地资源管理信息系统，可以有效地管理、分析、利用包括测土配方施肥在内的数据资料，并为耕地地力评价提供数据来源。
4、确定耕地地力评价指标体系。根据重要性、易获取性、差异性、稳定性、评价范围等原则，确定我县以下评价指标：质地、PH值、有机质、有效磷、有效钾、有效锌、有效硫、有效铁、有效锰、水溶态硼、排涝模数、灌溉模数等12个评价指标。
5、确定评价单元并赋值。耕地评价单元是具有专门特征的耕地单元，在评价系统中是用于制图的区域，在生产上用于实际的农事管理，是耕地地力评价的基础。利用数字化的标准的县级土壤图和土地利用现状图叠加产生的图斑，作为评价单元，评价单元不宜过细过多，要进行综合取舍和其他技术处理。一般一个土壤类型有1500个左右评价单元。
根据各评价指标的空间分布图和属性数据库，将各评价指标数据赋值给评价单元，每个评价单元都必须有参与评价指标的属性数据。对点位分布图，采用插值的方法将其转换为栅格图，再与评价单元图叠加，通过加权统计给评价单元赋值；对失量分布图，将其直接与评价单元图叠加，通过加权统计、属性提取，给评价单元赋值；对线性图，使用数字高程模型，形成坡度图、坡向图等，再与评价单元图叠加，通过加权统计给评价单元赋值。
6、建立评价模型。主要包括4项关键技术：一是确定各评价指标的隶属度。对定性数据采用特尔斐法直接给出相应的隶属度；对定量数据采用特尔斐法与隶属函数法结合的方法确定各评价指标的隶属函数，将各评价指标的值代入隶属函数，计算相应的隶属度。二是确定各评价指标的权重。采用特尔斐法与层次分析法相结合的方法确定各评价指标的权重。三是计算耕地地力综合指数（IFI）。采用累加法计算每个评价单元的耕地地力综合指数。四是划分耕地地力等级。根据耕地地力综合指数分布，采用等距法或累计频率曲线法确定地力等级分级方案，划分耕地地力等级。
7、评价结果归入全省耕地地力等级体系。依据《全省耕地类型区、耕地地力等级划分》，归纳整理各级耕地地力要素主要指标，形成与粮食生产能力相对应的地力等级，并将各等级耕地归入全省耕地地力等级体系。
8、评价结果的汇总。包括编绘规范的耕地地力等级图、土壤适宜性评价图、各种土壤养分图等数字化图件；编写耕地地力评价技术报告、工作报告与耕地质量评价与改良利用、粮食生产能力与粮食安全、耕地质量评价与平衡施肥、耕地质量评价与种植业布局等专题报告，编辑出版《县级耕地地力评价》等。
三、时间安排
1、培训准备阶段（2012年4－6月）。抽调技术人员，并对技术人员进行培训，编制工作方案，确定评价指标，开展耕地地力评价工作，完成空间数据和属性数据资料的收集工作，建立县域耕地资源空间数据库、属性数据库。
2、建立县域耕地资源管理信息系统阶段（2012年6－7月）。完成空间数据、属性数据及多媒体数据的录入，建立县域耕地资源管理信息系统。
3、评价效果阶段（2012年7－8月）。进行专题制图、空间分析、耕地地力评价、耕地适宜性评价、土壤养分丰缺评价、测土配方施肥实施效果评价。
4、总结验收阶段（2012年9月）。对耕地地力评价结果以及全年项目实施工作进行总结，迎接省级验收。
四、保障措施
1、加强领导，建立机构。耕地地力评价工作涉及面广，技术性强，工作量大，各乡镇及县直有关部门要充分认识该项工作的重要性、艰巨性，切实加强组织领导，保证人员、设备、经费，确保按时完成任务。为加强对耕地地力评价工作的领导和技术指导，在宕昌县测土配方施肥领导小组和技术专家组指导下，成立宕昌县耕地地力评价技术专家组，组长：成员：。技术专家组负责制定技术方案、研讨技术问题、解决技术难题。
2、明确任务，分工协作。县耕地地力评价工作领导小组办公室负责收集整理全国第二次土壤普查等有关资料，建立统一规范的测土配方施肥数据库，积极开展野外补充调查、撰写耕地地力评价报告、组织成果应用、汇总整理资料等；农业、水务、国土、民政、统计、气象等有关部门负责提供有关图表、数据等；技术依托单位负责指标体系、隶属函数、土壤分类系统整理、图件数字化、空间数据库的建立和成果编写等工作。
关键词：耕地管理；现状；问题；耕地保有量
《京津冀协同规划纲要》指出北京的核心功能，即北京作为首都所承担的全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心四大功能。通过实施人文北京、科技北京、绿色北京战略，把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。海淀区做为全国名校的聚集区、中关村和北京市的核心区，已经具备首都核心功能和实现人文北京、科技北京战略，亟需提升绿色北京战略以更好的服务首都核心功能。如何达到城乡增绿，可以通过拆建还绿，也可以通过耕地转换增绿。文章以耕地转换增绿为切入点，以有别于传统的“耕地数量”管理思维，提出“耕地质量和生态”管理并行的思路。在此指导下分析海淀区耕地资源现状，耕地管理中存在的问题，并对地方政府应“保多少耕地（耕地保有量）”这一核心问题展开探讨，以期为海淀区政府服务首都核心功能的耕地管理决策提供参考。
一、耕地资源的现状
1.数量较少，质量不高。2014年海淀区耕地面积为2042公顷，仅占农用地面积17146公顷的11.91%，土地面积43076公顷的4.74%，数量少。其中旱地1034公顷，占耕地总量的50.64%；水浇地718公顷和水田290公顷，占耕地总量的49.36%，优质耕地占耕地总量不到一半，质量较差。
2.空间分布不均衡，北部多南部少。耕地主要集中于北部地区的上庄镇，面积为961公顷，占耕地总面积的47.06%；其次为西北旺镇和苏家坨镇，面积分别为483公顷和466公顷，分别占耕地总面积的23.65%和22.82%；南部地区仅有25公顷，只占耕地总面积的1.22%。
3.增减失衡，占多补少。2009年～2014年，海淀区耕地共减少499公顷。其中建设占用耕地383公顷，占耕地减少总量的76.55%；农用地结构调整占用耕地117公顷，占耕地减少总量的23.45%。
同时，耕地共增加12.94公顷。其中农用地调整、整理增加耕地10.19公顷，占耕地增加总量的78.76%；建设用地复垦增加耕地2.74公顷，占耕地增加总量的21.20%；未利用地开发增加耕地0.01公顷，占耕地增加总量的0.05%。
4.管理科学，年际变化趋缓。海淀区通过设置土地用途管制分区，建立耕地保护基金，签订耕地保护责任书，创新土地整治功能单元规划实施机制等，达到科学管理耕地的目标。2014年耕地面积为2042公顷，异区代保33公顷，总面积为2075公顷，完成了2022年耕地保有量不低于2067公顷的规划目标。
2009年～2014年，海淀区耕地净减少486公顷，减少比重为19.22%，幅度较大。但从耕地减少趋势上看：逐渐减缓，耕地管理成效逐渐显现。
二、耕地管理存在的问题
1.原有的耕地保护思维难以适应新形势变化要求，急需转变。着眼于京津冀协同发展，海淀区由“承载首都核心功能的重要区域，具有全国影响力的科技创新中心，体现国家形象和风貌的历史文化区，首都和谐宜居的生态文明区”转变为“环境优美、和谐宜居的首都功能核心区和科技创新中心核心区”。新功能定位为海淀区土地利用管理指明了方向，原有的耕地管理思维难以适应新形势变化要求，应由原来注重“耕地数量管理”转向“耕地质量和生态管理”并重，即把质量高的耕地应保尽保，把质量低的耕地转变成生态用地，实现“耕地明显减少、生态用地显著增加”的耕地保护新思维。
2.纯耕地数量少，耕地保护压力进一步加大。规划到2022年，海淀区耕地保有量不低于2067公顷，从政府管理的数据看实现了耕地保护目标。但根据海淀区地籍详查数据，2014年现状耕地中含可调整农用地1198公顷，占耕地总规模的58.67%；含平原造林283公顷，占耕地总规模的13.86%；实地纯耕地仅有561公顷，仅占F状耕地的27.47，与规划目标相距甚远，耕地保护压力加大。
3.后备耕地资源匮乏，耕地补充后继无力。耕地后备资源严重不足。2014年土地利用现状数据的未利用地面积642.77公顷，占土地总面积的1.49%，其中89.93%为河流水面和湖泊水面（总面积578.03公顷），只有10.07%为裸地和其他草地（总面积64.74公顷）。即使不考虑土地质量因素和土地转换的可行性，把裸地和其他草地全部开垦为耕地，最多也只能补充耕地64.74公顷，占2014年耕地面积的3.17%，对耕地数量的补充十分有限。
4.水资源承载力相对不足，耕地保有量与水资源可保数量不匹配。
海淀区农田灌溉定额在7500m3/公顷～10050m3/公顷，如按耕地保护目标，则农业需水量须达到1545万m3～2070万m3，而近年海淀区年均农业用水仅为381万m3，水资源承载力相对不足。在100%用水保证率下，以现有的水资源供给量测算，估算可保耕地数量为593公顷。
三、耕地管理的新思路
1.以耕地现状数据为依据，按用地供给对现状耕地进行核减。以2014年土地利用变更调查数据库为基础，结合海淀区耕地详查和遥感影像判读修正数据，对2014年土地利用变更调查数据库进行现势性修正，确定耕地保有量。采用线性求和法，运用地理信息系统软件中的空间分析来提取所需要的数据。公式为：
Sf=S0-Sm-Sn（1？燮m？燮10，n？叟1）
其中，Sf为规划年耕地面积，S0为2014年耕地数量，S为土地规划二级分类中的地类面积，m为二级分类数，n为其他需要腾退的耕地数量。
对公式展开为：
耕地保有量=2014年耕地面积-核查非耕地面积（园地、其他农用地等）-平原造林面积-规划占用面积（建设将腾退耕地面积+土地开发复垦可补充耕地面积-建设将占用面积）-重点水源保护地需腾退面积-地质敏感区需腾退面积。
运用ARCGIS空间叠加、统计等方法，对2014年土地利用矢量数据进行坐标变换（北京坐标变换成西安1980坐标），然后擦除2014年地籍详查中的林地、园地、设施农用地等占用的非耕地面积，再核减市级平原造林面积、核减位于规划建设用地范围内的面积。
因海淀区没有耕地位于地质敏感区，因此此项核减为0。对京密引水渠矢量图进行缓冲区分析（半径100m），核减位于缓冲区内的耕地面积（结果显示核减数为0），得到规划目标年耕地面积为419公顷，如表1所示。
2.以耕地变化数据为依据，对未来耕地进行预测。以历年耕地变化数据为基础，采用趋势外推法，结合历年建设用地占耕数据，预测未来耕地数量。趋势外推法是根据过去和现在的耕地面积变化趋势来推断未来耕地变化的方法，常用的方法有时间序列预测法、移动平均法、平均增长法。
（1）时间序列预测法。也称历史引伸预测法，是一种历史资料延伸预测。是以时间数列所能反映的社会经济现象的发展过程和规律性，进行引伸外推，预测其发展趋势的方法。公式为：
Y（t）=a+b×f（t）
其中，Y为耕地数量，a为常数项，b为待定系数，f（t）为耕地随时间变化的函数。
对2009年～2014年耕地数据采用时间序列预测法计算（表2），得到：
y=-80.229x+2450.5（R2=0.68）
（2）移动平均法。根据时间序列，逐项推移，依次计算包含一定项数的序时平均数，以此进行预测的方法。它能有效地消除预测中的随机波动，特别适用于近期预测。
根据预测时使用的各元素的权重不同，可以分为简单移动平均法和加权移动平均法（表2）。简单移动平均法公式为：
Y（t）=（S（t-1）+S（t-2）+…+S（t-n））/n
其中，Y为耕地数量，n为移动平均的时期个数，（t-1）为前一个时期数，S为耕地面积。
加权移动平均法公式为：
Y（t）=（W1×S（t-1）+W2×S（t-2）+…+Wn×S（t-n））/n
其中，W为权重，其他参数含义与移动平均法相同。
（3）平均增长法。是根据变量以往数据的变化来推断未来变量值的方法。其公式为：
Y（t）=Y0+（Yp-Y0）/P×t
其中，Y为耕地数量，P，t为时期个数，Y0为基期耕地数量。
对2009年～2014年耕地数据采用多项式函数拟合法计算（表2），得到：
y=2528+（2024-2528）/6*12
3.以水资源数据为依据，对农业水资源作为关键障碍因子预测耕地保有量。借助“木桶理论”思想，以近几年海淀区农业用水量、农田灌溉定额等统计数据为依据，采用“以水定田”法来推算耕地保有量。
以农业用水量与农作物节水灌溉定额的比值来测算耕地面积。
Sf=Wf/Ia
其中，Sf为规划年耕地面积，W为农业用水量，Ia为农作物节水灌溉定额。
农业用水量采用海淀区水务局2009年～2013年数据的均值求取（表3），公式为：
Wf=Wi/n（i=1，2，…，5）
其中，W为农业用水量。得到农业用水量为397万m3。
农作物节水灌溉定额（表4），根据海淀区实际情况，选取水稻、冬小麦和露地菜三种主要农作物，以渠道衬砌和管灌为主要灌溉方式，一年轮作一茬水稻和冬小麦，全年种植露地菜为标准，求取农作物平均节水灌溉定额。公式为：
I=Ia=（Ii/n+Ii）/（i+t）（i=2，t=1，a=2）
其中，I为农作物节水灌溉定额，a为土壤类型，Ia为不同土壤类型下农作物节水灌溉定额平均值，Ii为水稻、冬小麦节水灌溉定额，It为露地菜节水灌溉定额。
根据海淀区水资源状况、北京市主要农作物节水灌溉定额以及耕地面积计算公式，得到75%水源保证率下的耕地面积为790公顷。为了做到应灌尽灌，100%保证耕地用水量，则只能保593公顷耕地（表5）。
四、结论
根据耕地保有量管制测算思路与方法不同，得出高、中、低三个方案（表6）。
1.低方案从政府用地现实供给出发，以2014年质量高的纯耕地数量作为耕地保有量。这个方案的优点是正视现实用地情况，照顾了地方政府用地利益；缺点是当耕地资源紧缺时，地方政府为了减少耕地保护压力，有通过减少耕地数量降低耕地管制动力。
2.中方案从水资源约束视角，以保证海淀区100%供水量的耕地数量作为耕地保有量。这个方案的优点是客观认识自然条件特别是水资源条件对农业生产的硬约束，为政府究竟保多少耕地适当提供了客观标尺；缺点是水资源充沛的地方，耕地保护的责任更大，但恰恰也有利于工业生产，造成流失比较利益高的发展机会成本。
3.高方案从政府用地实际需求角度，以趋势外推法中的三种方法测算的耕地面积平均值作为耕地保有量。这个方案的优点是完全借助计算机运算实现，客观且无人为因素干扰；缺点是运算结果受模型精度和特点决定，可能与现实有较大出入。
鉴于北京市耕地资源紧张，海淀区政府有降低耕地保护压力的现实需求，所以低方案已经反映了地方政府意志，耕地保有量将高于低方案；高方案因模型精度问题及不受人为因素扰动，不能完全反映地方政府意志；中方案符合北方水资源较匮乏现实，为地方政府耕地保护责任提供了较客观评价尺度，建议以600公顷左右做为地方政府的耕地保护义务量（耕地保有量）。
参考文献：
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基金项目：国土资源部公益性行业科研专项经费（项目号：201511010-04）；北京市委市政府重点工作及区县政府应急项目预启动项目号：Z161100001116016）；中国博士后科学基金面上项目（项目号：2016M591321）；广东海洋大学人文社会科学青年博士项目（项目号：C17027）。
