关键词：自然灾害；应急机制；预警机制
中图分类号：D035文献标识码：A
近年来，我国极端天气气候事件越来越频繁，重大自然灾害发生的次数增多、影响的范围广泛、造成的损失严重。为更好地应对重大自然灾害，我们迫切需要采用先进的技术手段，提高对灾害的监测预警能力和应急响应能力，实现科学高效的指挥决策、快速有效的应急救援以及准确及时的灾情评估，最大限度地减少灾害造成的损失。我国自然灾害应急机制的建设引起中央领导的高度重视始于2003年的“非典”。“非典”之后，党中央、国务院提出了加快突发公共事件应急机制建设的重大课题。党的十六届四中全会明确提出，要建立健全社会预警体系，提高保障公共安全和处置突发事件的能力。
一、我国自然灾害应急机制存在的问题
1、缺乏统一的自然灾害预警系统。无论是雪灾还是洪灾，其中最重要的是气象预警。2008年南方雪灾之前，我国的气象预报系统应该就有雪灾天气的预警，早就应该在雪情造成灾害前期，通报可能出现的灾情，让各地区做好相关预防措施，做到有备无患。《突发事件应对法》专门规定了突发事件的检测与预警制度，该法第42条明确规定：“国家建立健全突发事件预警制度”，要求建立一个统一的突发事件（包括自然灾害）预警系统。当然，灾情的提前预警需要很多部门的配合以及统一的系统数据分析。
2、一些地方政府应急反应速度滞后。人们本来有理由期望，经历过1998年的抗洪救灾和2003年的“非典”，政府的救灾应急能力应当有所提高。但事实是，相关应急预案似乎没有及时启动，不少应急管理机构在灾情出现几十个小时后还不能掌握基本情况，灾害现场几乎没有什么公共服务。比如，数万人聚集火车站几天，政府除了维持治安之外，没有及时采取什么有效的疏散、救济措施。这与地方政府长期以来仅以经济指标来衡量政府官员政绩的畸形政绩观有很大的关系。
3、有关部门缺乏及时、有效的沟通。无论是灾害预警还是灾害的应急处置都需要各相关部门和各级政府的有效沟通、精诚合作。《国家自然灾害救助应急预案》将“部门密切配合，分工协作，各司其职，各尽其责”规定为“工作原则”之一，并专门规定了“灾害信息共享”。但是，在灾情初发之时，许多地方政府和部门却做不到自主而灵活地快速应对、相互积极配合，从而尽可能减少民众之苦，只有等到中央或上级领导亲临现场指挥才能快速行动起来。此外，2008年冰雪灾害还暴露出气象部门和电力部门缺乏有效沟通，气象信息未能对电力设施的建设和运行起到应有的指导作用。
4、社会自我救助体系过于幼稚软弱。遇到突发事件时，中国政府的社会组织能力、资源配置能力是强大的，我国渡过和战胜过1998年洪水、2003年“非典”等多次大的危机。但是，政府强大的能力后面，我们看到的是社会力量和民间组织的弱小。目前，我们的救灾抗灾方式仍处在“强政府-弱社会”模式之下，只有自上而下的政府纵坐标，而缺乏自左向右的民间横坐标，无法形成更加有效的救灾网络。由于组织资源匮乏，社会日常必要的民间救助活动就无人承担。一旦遭遇严重灾害，这种匮乏的严重后果就暴露无遗。在发生较大灾害时，通常会有一些热心机构，尤其是新闻媒体发起组织捐赠、救助活动。但这类活动都是临时的，组织者虽很热心，却缺乏必要
的专业技巧。由于临时凑成，其信誉也容易遭到怀疑。
二、自然灾害应急机制的完善
1、航天信息部门应发挥空间基础设施在防灾减灾方面的独特优势。与其他手段相比，空间基础设施具有反应速度快、覆盖范围广、不受地面条件限制等特点，在应对重大自然灾害中具有独特的优势。在应急响应能力方面，通过卫星遥感技术和导航定位技术，可以迅速获得灾害范围、位置和受损程度等灾情，为救灾人力和物资的投放提供指挥决策支持。重大自然灾害往往造成地面基础设施严重损毁，交通、电力和地面通信中断，致使灾情信息不能及时传递，卫星应急通信此时就发挥了不可替代的重要作用。2008年6月14日，日本发生7.2级地震，通过S频段多媒体广播卫星和地面专用预警系统，日本政府提前10秒发出预警，为市民赢得了宝贵的逃生时间。在对灾害管理的持续性、动态性和广域性需求方面，通过气象、光学和雷达等卫星，可以进行全天候、全天时的大范围观测，获取灾害的形成发展路径以及动态变化等信息，及时提供灾情监测和灾害影响数据，为准确评估灾害损失提供科学依据。例如，气象卫星能够观测全球各地发生的台风，并对其强度、影响范围、降雨量等进行有效监测，据此能够采取及时有效的措施，大大减少台风造成的损失。
2、新闻部门应强化突发自然灾害报道意识。要克服重重困难，投身抗灾救灾的各项活动，积极宣传抗灾救灾中的干部群众先进典型。让人们感到在重大自然灾害面前，灾民并非孤立无援，让人充满希望，增强战胜自然灾害的勇气与信心。突发灾害事件由于事发突然，往往很容易引起人们的广泛关注，并成为一段时间人们的关注焦点，对于媒体而言，这也是很能吸引读者眼球的一个看点。如果媒体能快速、全方位、多层次地进行深入报道，就很容易赢得读者，抓住他们的心。如果再能以正确的舆论导向引导受众，就能圆满地完成媒体的神圣使命。灾害事件包括自然灾害与人为事故，这些事件往往难以预料并可能危害国家与社会的安定，具有公共危机性质。因此，对灾害事件的报道不但是对新闻媒体的重大考验，也能反映一个国家面对公共危机时的媒介应对机制。更重要的是，新闻媒体在报道灾害事件时所把握的“度”对化解危机，变危险为转机具有重要意义。新闻媒介在报道灾害事件中须正确把握以下几点：第一，在对灾害事件的应对机制上须做到第一时间、真实、迅速的报道灾情；第二，对灾害事件的报道应在尊重事实的原则上弱化对灾难场面的过分展示，强化展示应对危机和处理灾情的事件经过；第三，从操作层面看，在灾害事件的新闻报道中，记者应当注意采访的方式、角度与内容；第四，灾害事件报道内容要注重做到“灾情”、“灾民”、“救灾”三个对象间的相互平衡。灾情是事件本身，作为事实的灾情首先是人们最需要了解的基本信息。
3、政府部门应积极制定灾害应急预案，科学处理突发自然灾害。要建立延伸至基层、具有区域和行业代表性的、真实高效的重大事件和复杂情报传递与预警机制，实行纵向领导，直接对党中央、国务院负责。进一步强化地方各级政府的“公共服务意识”，使其能够针对可能出现的突发事件和复杂局面，依据宪法、法律和有关预案，把问题解决在初始阶段。一是加强基础设施建设重视危机的事前预防。“危机管理的关键是危机预防”，最有效的危机管理不在于危机形成和爆发以后的干预和补救，而在于事先消除可能导致危机的各种可能性，从源头上防止危机的形成和爆发对于管理着13亿人口的中国政府，‘未雨绸缪”则更显关键。灾后重建，要以加强基础设施建设为主，把提高防灾抗灾能力和意识放到首位。政府应对本次雪灾进行全面的总结，加强对相关基础设施的建设，以减少发生灾难的可能性，降低灾难可能带来的损失。二是建立统一协调的公共危机管理部门。各部门条块分割的行政体制已无法有效应对紧急的危机事件。为达到政府资源的最优整合，一个专门的、能统筹负责公共危机管理的政府部门成为必需。我国建立危机管理中的协调机制，可以参考公共危机管理较成熟的国家。从全球看，中央政府应急管理机制比较成熟的有三种模式：（1）美国模式。其总特征为，“行政首长领导，中央协调，地方负责”；（2）俄罗斯模式。其总特征为，“国家首脑为核心，联席会议为平台，相应部门为主力”；（3）日本模式。其总特征为，“行政首脑指挥，综合机构协调联络中央会议制定对策，地方政府具体实施”。笔者认为，我国更适合借鉴日本模式，既国家主席为领导抗灾救灾的核心，国务院综合协调各权利部门，人大常务委员会制定对策，各地政府执行实施决策。三是加强危机预警的建设，重视灾难应对演习。我国更要尽快建立健全重大气象灾害应急处置和信息共享机制。由国家有关部门牵头制定重大气象灾害的政府专项应急预案，构建气象灾害应急处置社会联动机制，加快国家应急平台体系建设，形成和建立部门之间互联互通、实时充分共享的信息交换机制。四是加强国民危机意识教育。有数据显示，中国每年因自然灾害、事故灾害和社会安全事件等突发公共事件造成的人员伤亡逾百万，经济损失高达6，500亿元，占中国GDP的6%。不可否认，中国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，但我们的安全教育却严重缺位，危机意识也相对低下。早在2005年8月，由北京专业调查公司的《城市居民危机意识》的调查报告显示，北京市民中有40%不知道哪里有避难场所，更有近70%根本没有想到过避难。
三、总结
应急机制关系着民生，关键时刻最能体现政府价值。建立健全完善的应急机制已经成为维护发展大局的重要工作。（1）健全统一协作的自然灾害信息动态预警机制和信息制度；（2）建立应对灾害体系，提高民众灾害自救能力；（3）要进一步健全完善应对突发事件的组织体制；（4）切实抓好各类应急预案和《突发事件应对法》等相关法律法规的落实情况。
（作者单位：重庆大学建设管理与房地产学院）
主要参考文献：
［1］王红.从雪灾地震看我国政府公共危机管理的发展[J].广东女子职业技术学院.
人教版新教材地理八年级上册第二章“中国的自然环境”第四节“自然灾害”的课程标准要求是：了解我国是一个自然灾害频繁发生的国家。教材紧扣课程标准的要求，重点突出三个方面。第一，在掌握程度上把握“了解”，不涉及较深的原因分析，这是因为自然灾害的成因和分布较难，初中学生不适合展开太多研究。第二，在掌握内容上立足“中国”，以中国的自然灾害为案例讲述自然灾害，让学生了解中国实情。第三，在掌握方法上从“身边”入手，将所学知识与学生的生活实际相结合。
二、学习目标
知识与技能：要求学生能够结合实例说出自然灾害的内涵；了解我国几种常见的气象灾害和地质灾害的分布和成因；了解我国自然灾害的主要特点；举例说出我国在防灾减灾工作中取得的成就，形成“自然灾害频发是我国基本的地理国情之一”的认识；了解一些常见灾害的避险方法。
过程与方法：通过展示图片和资料，观看视频，加深对各种自然灾害及造成损失的了解；通过收集、加工整理各种地理信息资料，提高学生发现问题、分析问题和解决问题的能力。
情感、态度与价值观：通过对我国自然灾害情况的学习，使学生了解我国是一个自然灾害频繁发生的国家，培养学生的防灾减灾意识和灾害自救能力；增强学生关注我国自然灾害的现状与趋势，提高保护环境的意识，树立建设家乡和祖国的美好志愿。
三、教材分析
本节课是新教材增加的内容，在旧版教材中，自然灾害零散分布于其它章节，在“地形和地势”一节中介绍地质灾害（崩塌、滑坡和泥石流等），在“我国的气候”一节中通过活动题呈现气象灾害（干旱、台风、洪涝和寒潮等）。此次新教材改革，将地质灾害和气象灾害合并在一起，用一节内容专门介绍，体现了它的重要性。本节教材依次介绍自然灾害的种类、自然灾害的特点以及防灾减灾三框题内容。我国自然灾害的特点、分布及成因是本节的重点内容。通过本节课的学习，使学生了解我国是一个自然灾害频繁发生的国家，形成“自然灾害频发是我国基本的地理国情之一”的认识。从而更好地理解自然灾害和破坏环境的关系，树立防灾减灾意识，提高防灾减灾能力。
第一框题“常见的自然灾害”：与旧教材不同的是，新教材将原先零散分布的知识集中起来，首先介绍自然灾害的概念和分类。然后安排图2.46“主要的气象灾害”和图2.47“主要的地质灾害”，以举例的形式介绍我国主要的自然灾害。再通过活动题引导学生分清哪些是自然灾害。这样通过分析身边发生的案例，避免空洞的知识说教，有助于理解自然灾害的内涵，丰富对自然灾害种类的了解。
第二框题“我国自然灾害频发”：教材首先介绍我国自然灾害的特点。然后从同一时间多地发生灾害、同一地区发生多种灾害、同一灾害多地发生等三个角度，强调我国自然灾害频发的特点。紧接着介绍我国受灾严重的现实。最后通过活动题引导学生分析自然灾害的分布及原因，既要学生知道各种自然灾害的分布地区及原因，又要学生深刻理解“祸不单行”的真实含义。本框题重点是要掌握我国自然灾害的特点，即种类多、分布广。难点是理解我国常见的自然灾害的分布及原因。在分析气象灾害分布及原因时，可要求学生在图2.48“中国主要气象灾害的分布”中画出秦岭―淮河一线，找出南北方不同的气象灾害，进而归纳出干旱主要分布在华北地区，洪涝主要分布在江淮地区。然后要求学生结合我国气候图、地形图等进行小组讨论南涝北旱的原因。在分析地质灾害分布及原因时，可要求学生阅读图2.49“中国主要地质灾害的分布”，明确我国位于两大地震带上，即环太平洋地震带和地中海―喜马拉雅地震带，并结合板块构造学说，试着解释我国西南多地震的原因。而滑坡和泥石流，也要结合我国地形图、气候图，从第二级阶梯的山地地形、降水多暴雨等自然因素综合分析。这样通过多幅地图大量信息的分析，既强化了学生前后知识的联系，又充分发挥了学生在课堂教学中的自主性、主动性、创新性。
第三框题“防灾减灾”：教材图文并茂介绍我国防灾减灾工作的巨大成就和避灾方法。教学中可通过师生问答、小组讨论等形式，使学生从对自然灾害的监测与预报、建设防灾工程、做好灾前准备、灾时救援与救助等方面看出防灾减灾的成就。围绕避灾方法的活动设计更贴近生活，可培养学生的防灾减灾意识和面对灾害时临危不惧的自救与互救能力。
四、图表利用
本节教材配备8幅地图（见表1），“常见的自然灾害”一框有2幅图，“我国自然灾害频发”有2幅图，“防灾减灾”这部分内容有4幅图。这些图大部分来自于身边案例，为学生了解自然灾害，对比分析、归纳总结自然灾害的成因、分布、危害等知识提供了佐证和方向。教师若利用好相关图表，恰当设问和引导，不仅能让学生较快掌握知识，还能在不知不觉中培养他们热爱家乡、关心祖国的情感，起到事半功倍的效果。
五、活动建议
本节教材共安排3个活动，设计7道题目，既重视对课本知识的运用，又重视对学生理论联系实际解决身边问题能力的培养。以课内与课外相结合的方式，提高解决问题的能力，让学生在自主学习过程中真正“活”起来和“动”起来。在教学中，教师还可结合中国地形图、气候图等让学生分组讨论自然灾害成因。
活动一：第1题，属知识巩固类。引导学生巩固对自然灾害的理解，学生阅读材料后可小组讨论，教师可提供两个分析思路：是否自然原因导致？是否带来危害或损失？第2题，属问题讨论类。是一道发散性思维的题目，不要选距离太遥远的，也不要选发生了很久的案例，要求学生例举身边最近发生的自然灾害案例，目的在于引导学生关注生活，关心身边发生的自然灾害，从而真正落实“学习对生活有用的地理”这一课标要求。
尽管救灾减灾工作早在10多年前已经引起了联合国的注意，但是迄今为止，联合国尚无专门的关于灾害时期人权保障的国际公约。当前来看，关于自然灾害下人权保障的国际法框架主要包括一般性国际人权公约以及一系列软法性的国际人权文件。
(一)一般性国际人权公约
国际人权公约是国际法中的硬法”，它对于缔约国具有国际法上的法律约束力。由于《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》皆包含了关于住房权的规定，并且这两个公约乃是国际人权”的重要组成部分，得到了世界上绝大多数国家的批准，因此这两个公约无疑是自然灾害下住房权保障法律框架中最重要的组成部分。
除上述两公约之外，自然灾害下住房权法律框架显然还包含其他一些国际人权公约，这些公约中都包含了住房权的规定。比如，《消除一切形式种族歧视国际公约》(1965年)规定，缔约国应保证人人有不分种族肤色或民族或人种在法律上一律平等的权利，尤其需要享受的权利中明确指出了住房权(第5条);《消除对妇女一切形式歧视公约》(1979年)第14条要求保证农村妇女有权享受适当生活条件，尤其是住房卫生等方面;《儿童权利公约》(1989年)不仅在第16条规定儿童的住宅不受任意或非法干涉，还在第27条规定儿童有权享有足以促进其生理、心理、精神、道德和社会发展的生活水准，缔约国在必要时在需要时要在食物和住房等方面提供物质援助和支持方案;《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》(1990年)第43条规定移徙工人在住房保障方面享有国民待遇;《残疾人权利公约》(2006年)第28条规定，残疾人有权获得包括食物、衣物和住房在内的适当的生活水平，并不断改善生活条件。
然而，必须指出的是，上述国际人权公约大多只是采取一般性地授予权利和设定义务形式，其重心在于正常情况下的权利保障，并没有包含关于自然灾害下住房权保障的专门性规定。因此，尽管它们是自然灾害下住房权保障的硬法”，也是灾民捍卫住房权的最终法律依据，但是从具体操作的层面来看，这些国际人权公约显然还需要一些专门性的国际标准和操作规程来辅助。
(二)联合国关于自然灾害下住房权保障的软法性文件
正是考虑到单纯依靠一般性国际人权公约产生的困难，联合国逐步制定了一系列软法性国际人权文件，这些文件虽然缺乏直接的法律约束力，但是它们都为自然灾害下的人权保障提供了具体的标准和操作规程。在住房权保障方面，主要包括以下软法性国际人权文件:
1．《国内流离失所者指导原则》
1991年，第46届联合国大会第182号决议通过了《国内流离失所者指导原则》。该原则的根本目的在于针对全世界国内流离失所者的具体需要，确定了国内流离失所者的一些权利和保障，确保任何人不被强迫迁移，保证他们在流离失所以及在返回原籍地定居和重新融合的过程中可获得保护和援助。正如学者指出的那样，该原则虽然没有法律效力，但是在很多地方被当成法律引用。”［4］由于自然灾害乃是引发流离失所现象的重要原因，并且该原则中也提及了国内流离失所者的住房保障问题，因此该原则无疑是自然灾害下住房权保障的重要根据。
2．《归还难民和流离失所者住房和财产的原则》
《归还难民和流离失所者住房和财产的原则》由联合国促进和保护人权小组委员会第2005/21号决议通过。由于该原则乃是有关难民和国内流离失所者返回时归还住房和财产问题特别报告员保罗•塞尔吉奥•皮涅罗起草，因此该原则又被称为皮涅罗原则”。该原则的制定原因在于全世界有几百万难民和流离失所者仍然处于岌岌可危和不稳定的生活状态，根本目的是为了保障所有难民和流离失所者都有权安全和有尊严地自愿返回其原来住所和土地。由于该原则中并未明确提及自然灾害，因此对该原则是否适用于灾民曾有争议，但是由于自然灾害乃是流离失所的重要原因，并且归还难民和流离失所者住房乃是该原则的根本目的之一，因此，在联合国人类住区规划署、难民高级专员以及人权高级专员编著的皮涅罗原则执行手册”中，强调把所有流离失所者纳入原则的适用范围中，并且明确提到了自然灾害。
3．《关于自然灾害中人员保障的业务准则》
《关于自然灾害中人员保障的业务准则》是联合国机构间常设委员会2006年通过的重要文件。该文件由联合国秘书长境内流离失所者人权问题代表瓦尔特•凯林负责起草，其根本目的是在联合国框架内为灾民人权提供一个概念框架，为人道主义救援工作提供人权指南和人权评价标准。为了进一步完善自然灾害中灾民的人权保障，联合国机构间常设委员会2011年根据实践经验和反馈意见对该准则进行了进一步修正，增加了关于灾害预防的规定。由于住房权保障是该指南中的重要组成部分，因此该文件当然也是自然灾害下住房权保障的重要依据。
4．《在灾害背景下的适足生活水准权所含适足住房问题》的决议(A/HRC/RES/19/4)
该决议由人权理事会2012年3月第52次会议上未经表决获得通过，决议是在审议住房权问题特别报告员拉克尔•罗尔尼克的报告基础上形成的。与前面几个文件不同的是，该决议的根本目的在于加强自然灾害的住房权保障，其主要内容也只是自然灾害下的住房权保障，其他权利保障并非此决议考虑范围。
二、自然灾害下住房权保障的国际标准
综观国际人权公约、联合国经济社会文化权利委员会第4号一般性意见”以及前述四个软法性”的国际人权文书，针对自然灾害下可能出现的住房权风险，我们发现自然灾害下的住房权保障应遵守以下几个原则，并履行相应的人权义务。
(一)自然灾害下住房权保障的基本原则
1．最大努力原则。尽管《经济、社会与文化权利国际公约》第2条已经要求国家逐步实现公约中的权利，但是逐步实现并非是怠于行动的理由。为了防止国家怠于行动，该条还要求国家尽最大努力实现公约中的人权。住房权作为《经济、社会与文化权利国际公约》中规定的人权，国家对该项权利的保障也应该坚持最大努力原则，即使在自然灾害下也不例外。事实上，这一原则在自然灾害下人权保障的专门性人权文件中也有所体现，比如，《在灾害背景下的适足生活水准权所含适足住房问题》决议要求，确保将永久性重新安置的情况控制在最低限度，只有在用尽所有替代方式和干扰较小的备选办法后和在明显存在公共安全问题的情况下使用，重新安置应遵守国际法。”
2．比例原则。自然灾害无疑会给人权保障带来一定困难，但是如果没有进入紧急状态，国家便不得对各项人权进行克减，只能基于公约承认的理由对权利进行限制。即使要对其人权义务进行克减，必须严格根据国际人权公约的相关规定进行。当前来看，《公民权利和政治权利国际公约》第4条规定在紧急状态下国家可以克减人权义务，但是生命权等诸项权利不得克减。并且，人权的克减应该以必要为限度，遵守比例原则。《经济、社会与文化权利国际公约》并无克减的相关规定，因此在自然灾害造成的紧急状态中，国家亦不得克减此类人权的保护义务。由于住房权乃是《经济、社会和文化权利国际公约》中规定的人权，因此即使进入紧急状态，亦不能克减住房权的相关义务。
3．不歧视原则。不歧视原则乃是人权保障的基本原则，自然灾害期间的住房权保障也应遵守这一原则。该原则要求，在自然灾害期间乃至灾后重建过程中，皆必须平等对待各位灾民，不得因年龄、身
份、种族、肤色、健康状况、性取向等歧视灾民。综观自然灾害下住房权保障的法律框架，我们发现这一原则几乎得到了所有文件的确认。比如，《在灾害背景下的适足生活水准权所含适足住房问题》决议要求，确保所有受影响的人，不论其灾前的保有权地位如何，可不受任何歧视地平等获得住房”，尊重不歧视和性别平等的原则”。
4．照顾弱者原则。尽管不歧视和平等乃是自然灾害期间住房权保障的基本原则，但是这并不排除在自然灾害期间给社会弱者给予更多倾斜。因为，妇女、儿童、残疾人和老人等作为脆弱群体，其在灾害中面临的危险更大，因此国家在执行住房权保障的措施时，应该对这些群体予以更多倾斜，这样更符合人权与人道的基本原则。这一原则当前得到了众多国际人权文件的承认，比如，《在灾害背景下的适足生活水准权所含适足住房问题》决议要求，适当优先注意使处境最为不利和处于弱势地位的人实现其适足住房权，包括重建房屋和提供替代住所”，确保恢复原状、补偿、重建和修复方案承认那些没有个人或正式登记财产所有权的人的保有权，特别考虑处于最弱势地位的人，采取措施支持他们收回或以替代方式获得适足住房或土地。”
(二)自然灾害下住房权保障的国家义务
根据国家人权义务类型学说，国家在人权保障上负有尊重、保护和实现义务。①＊其中尊重义务主要要求国家自身避免侵害人权的行为，保护义务要求国家保护人权免受其他人或者社会组织的侵害;实现义务要求国家积极创造机会、提升个人的人权实现能力，在个人因自身条件限制确实无法实现人权时，直接提供基本生活必需品。人权义务类型学说为履行国家人权义务指明了方向，也为国家人权保障水平确立了标准。尽管第4号一般性意见”并未采取国家人权义务三类型学说来分析国家的住房权义务，但是人权理事会关于《在灾害背景下的适足生活水准权所含适足住房问题》的决议却明确要求各国在灾后背景下尊重、保护和实现适足住房权”，这一规定无疑彰显了联合国对自然灾害下住房权三种义务类型的认同，正因如此，自然灾害下国家人权义务以及保障标准也可以按照这三个类型展开:
1．尊重义务。自然灾害住房权保障的尊重义务主要关系到住房权中的自由权，也就是说国家负有不侵害这些自由的义务。这些尊重义务主要体现为对住房自由的尊重以及对住房保有权的尊重。在住房自由方面，尊重义务要求国家不得强迫驱逐和骚扰灾民。第4号一般性意见”中已经规定住房所有人享有免遭强迫驱逐和骚扰的自由，在灾害情况下，国家同样负有不强迫驱逐的义务。然而，为了保障灾民的安全和健康，国家可以进行强迫驱逐，只不过强迫驱逐的时间不得长于当前情况所需，这一点已经得到了《国内流离失所者指导原则》和皮涅罗原则”的确认。在住房使用权方面，尊重义务要求国家不得任意侵占和剥夺灾民住房和其他财产，无论对住房的使用权是建立在所有权还是租赁的基础之上，住房权都应得到国家和他人的充分尊重。因此，即便是在自然灾害情况下，国家也不应该没收或剥夺住房权利人的保有权尤其是流离失所者的住房保有权。根据《关于自然灾害中人员保障的业务准则》的规定，只有在缺乏替代性住所并且不再绝对必要时，才能占有未用的私人财产，相关私人财产的所有人有权获得补偿。
2．保护义务。保护义务要求国家保护灾民的住房权免遭其他个人和组织的干涉，这些义务不仅118体现在灾民的住房自由权层面，也体现在灾民的住房权资格层面，它不仅关系到住房权的人身维度，也关系到住房权的财产维度。从人身角度来看，国家的保护义务要求国家在自然灾害时期应尽力阻止和防范其它个人和组织侵害住房自，防止强迫驱逐，同时也应保护灾民住房隐私等权利。在财产维度，国家有义务防止灾民住房被他人侵占、破坏和损毁，同时国家也有义务保护其给灾民提供的住房救助受到他人侵犯。《国内流离失所者指导原则》的原则29”规定，有关当局有责任和义务帮助返回或者重新安置的国内流离失所者尽可能收回他们在迁移时留下或者被没收的财产和所拥有的物品。如果不能回收这些财产或者所拥有的物品，有关当局应提供或帮助这些人士获得适当的赔偿或者另外形式的公平补偿。为履行自然灾害时期的住房权保障义务，国家应该建立和健全住房、土地和财产登记制度，设立相应的救济程序。《关于自然灾害中人员保障的业务准则》也要求需要占用私人财产时，国家需要为各方当事人提供正当程序保障。
3．实现义务。自然灾害下国家对住房权的实现义务主要体现在住房救助上，该义务要求当灾民没有并且无能力获得适足住房时，国家应该为灾民提供临时性居所。比如，《国内流离失所者指导原则》的原则18”要求，不论何种情况，国家当局应在最低限度内不歧视地向国内流离失所者提供并确保他们安全地获得:不可缺少的食物和饮水;基本宿处和住房;适当的衣着;不可缺少的医疗条件;有关当局负有主要义务和责任创造条件以及提供方便，允许国内流离失所者自愿地、安全地在保留其尊严的情况下返回他们的家园或习惯住所，或在国内另外地方自愿重新定居”;皮涅罗原则”第3节确立的基本原则中，不仅指出人人有权享有适足住房的权利，而且要求各国采取积极措施，缓解难民和流离失所者住房条件不利的状况。此外该原则第4节还要求国家在必要时请求其他国家或国际组织给予必要的财政或技术援助，以促进难民和流离失所者在安全和有尊严的情况下有效地自愿返回。
除了上述两个以保护流离失所者为重心的原则之外，《在灾害背景下的适足生活水准权所含适足住房问题》的决议以及《关于自然灾害中人员保障的业务准则》也都对自然灾害下的住房权实现义务进行了明确规定。根据《在灾害背景下的适足生活水准权所含适足住房问题》的决议，国家应确保采取适当措施，为无能力自己维持生计者提供适当的替代安身场所”。［7］与《在灾害背景下的适足生活水准权所含适足住房问题》的决议稍有不同的是，《关于自然灾害中人员保障的业务准则》不仅规定了实现义务，而且对如何履行实现义务给予了非常详细的规定，它不仅要求给灾民提供安全和平尊严的住所，而且指出帐篷和集体避难中心应该最后考虑和采取的措施。此外，它还清晰地阐释了灾民住房的适足标准，具体包括可提供性(数量和质量上充分)、可获得性(不加歧视地提供给需要者、人人包括体弱者能够安全获得、所有受益者知晓)、可接受性(符合接受者的文化习俗、年龄和性别等)、可调适性(提供的物品能适应灾害的不同时期的不同需求)。尽管该原则提到的适足住房标准与第4号一般性意见”的相关规定看起来并无实质差别，但是它与第4号一般性意见”的相关规定并非完全一致，在充分考虑自然灾害下人权保障的特殊困难的情况下，该原则曾经将维持人的生存作为衡量危机时期食物、水和住房是否适足的标准。［8］但是，单纯将维持生存作为衡量适足的标准，不仅忽略了住房权所包含的生命存活之外的尊严和文化等因素，也可能使一些国家在本可以更好地保护住房权的情况下，故意将住房权的实现义务停留在最低标准上。正因如此，在其2011年的修正本中，该原则明确要求自然灾害下国家对食物住房等基本生活必需品的提供，不仅要能保障人的存活，而且要符合国际公认的人权标准。
三、自然灾害下住房权保障的国内执行机制
上述国际标准代表了国际社会对于自然灾害下住房权保障的共同理想，这一理想的实现不仅需要个人、社会组织以及国际组织的积极努力，更需要国家的全力执行，因为得不到实现的人权只是镜中花水中月，除了观赏没有其他的应用价值。国家作为自然灾害下住房权保障的最大的义务主体，理应积极履行保障义务，这不仅是国家对其公民的承诺，也是国家对整个国际社会的承诺，同时也是衡量国家正当性的重要标准。然而，必须引起重视的是，国家的住房权保障义务终需依靠人来执行，人在道德上的脆弱性以及国家利益重要性的无限放大，再加上自然灾害下住房权保障的困难性，都会使国家轻视住房权，将自然灾害下的住房权保障停留在空谈的层面上，或者总是以资源有限、力不从心为由来搪塞灾民。正因如此，任何国家都应建立自然灾害下住房权保障的国内执行机制，督促国家切实履行相关义务。尽管这一机制可能包括众多环节和成分，具备国家意志性和国家强制性的法律理应成为国内执行机制的核心部分，正因如此，这一国内执行机制应该是一个以法律为基础，包含立法、执法与司法多个环节的综合机制。
(一)健全自然灾害下住房权保障立法
立法乃是法制运行的起点和基础，正因如此，衡量一个国家履行人权义务的水平时，对人权的法律承诺乃是反映政治意愿的重要指标。［10］当前来看，自然灾害下住房权保障的立法主要牵涉到两个方面:首先，住房权的国内法确认。尽管住房权乃是众多国际人权公约中确立的重要权利，并且，当今世界也已经有许多国家通过宪法和其他法律确认住房权的地位，但是无可否认的是，仍有部分国家没有承认甚至反对住房权。对这些国家而言，要想履行自然灾害下住房权保障的国际标准，当务之急是通过宪法或者其他法律确认住房权的基本权利地位，为自然灾害下住房权保障提供宪法依据。其次，实行灾害立法的人权主流化，将住房权保障纳入救灾法律体系中。随着自然灾害的日益增多，许多国家加强了灾害立法。但是，令人遗憾的是，多数国家的灾害立法并没有将人权置于核心地位，这样的做法不仅可能加剧弱势群体的人权脆弱性，也可能造成新的人权危机，并且阻碍救灾工作的顺利进行。为了加强自然灾害下的住房权保障，我们不仅需要将人权保障作为救灾立法的重要指南，而且需要把住房权保障纳入救灾法体系中。具体的做法是，在相关灾害立法中，通过专门条款规定自然灾害下灾民享有获得适足住房的权利，然后参照自然灾害下住房权保障的国际法律框架，规定灾民享有住房的自由和资格，比如:住房免受任意破坏，住房隐私权，住房保有权、流离失所灾民的住房归还权以及灾民在住房重建时获得国家援助的权利等。为了加强灾害的事先预防和事中应对，国家的灾害法律还应要求国家建立以人权保障为核心的灾害应急机制和预防机制。
(二)自然灾害下住房权保障的行政执法
古语云，徒法不足以自行”。自然灾害下住房权保障不仅需要完善的立法，还需要严格的执法。在我看来，这一环节国家主要做好以下三方面的工作:首先，灾前预防。国家应根据相关立法加强灾前预防工作，比如对于地震多发区的学校和其他公共住房的建设应该有更严格的标准，并明确违法者的相关责任。其次，在灾害发生应对时，国家应该根据相关法律规定，严格保障灾民的住房权，阻止和防范他人侵害灾民的住房使用权和隐私权，防止任意驱逐。同时，在灾后重建过程中，应该遵守灾后重建中的法律规定，根据灾害法规定的条件和程序给需要者提供必要的住房援助。
(三)自然灾害下住房权的司法保障
司法乃正义的最后一道防线，自然灾害下的人权与正义的维护需要司法保障。通常而言，自然灾害下住房权纠纷包括以下四类事项:首先，住房被人为破坏或者住房隐私权被破坏者的权利救济;其次，流离失所的灾民要求返还被侵占住房的诉讼;再次，住房权保障的平等权救济，即国家在自然灾害下住房保障时实行基于性别、种族和民族等方面的歧视，没有平等对待各方主体;最后，灾害发生后要求国家履行提供义务的救济，即灾害造成一些人无力维持基本生存，不能获得住房等生活必需品。尽管对于包括住房权在内的经济社会文化权利的可诉性问题，学界一直有着争论，但是自然灾害下住房权纠纷的前述两项争议，其可诉性并无争议，因为这两类事项完全可以在财产法和侵权法中找到具体法律根据;对于第三类事项，由于可以根据平等法或者反歧视法来解决，因此可诉性也并无太多困难。至于第四项争议，由于它可能牵涉到资源分配，并且由于缺乏具体操作标准，可能被以违背分权原则并且不具有可操作性为由而否认其可诉性。在我看来，无论理论上的怀疑是否正确，南非审理的格鲁特鲍姆一案已经用实际行动打破了这一怀疑，证明了住房权的可诉性。此外，《关于自然灾害中人员保障的业务准则》设立的危机状态下保障存活”的适足标准，也足以化解自然灾害下获得住房援助权的可诉性困局。
自然灾害下住房权的可诉性只是为司法保障提供了可能性，要加强自然灾害下住房权的司法保障，国家应确保两点:首先，保障灾民诉诸法院之机会，这不仅需要国家保障灾民自己诉诸法院的权利，也需要健全公益诉讼机制，确保其他公益组织能够提起关于灾民住房权保障的公益诉讼;其次，保障灾民得到及时的、公正的和不偏私的审判。这不仅需要国家保障司法独立和司法公正，还要提高司法效率，这些都是自然灾害下住房权司法保障的前提条件。然而，必须指出的是，自然灾害下的住房权保障并不一定完全符合公正审判的全部程序条件，一个明显的例证就是因地震等重大自然灾害的影响，无法组成适格的法庭进行及时的审判。尽管如此，在自然灾害的住房权诉讼中，法院应该尽最大努力确保审判的公正性。
四、结语
