首先保障住房特困家庭
在任何国家，不论经济多么发达，社会总会有一部分人群因种种原因无力自行解决住房问题。这些无住房支付能力的家庭包括特困和困难家庭两类。住房特困家庭是城镇中享受“低保”，且人均居住面积在当地平均水平60％以下的家庭；住房困难家庭是家庭主要劳动力月收入只能在当地最低工资标准线上20％～30％以内，且人均居住面积在当地平均水平60％以下的家庭。特困和困难家庭为完全没有或者基本没有住房支付能力的家庭。
从当前政策资源的配置比重上看，政府首先应对城镇中的住房特困家庭实行“应保尽保”（指符合条件的家庭即时可解决，无需轮候），全部提供廉租住房居住。据建设部的调查，2005年城镇低保家庭中人均10平方米以下的住房困难户尚有400万户，但目前仅解决了26．8万户，占6．7％。我们预计，考虑到未来13年间我国仍将处于农村剩余劳动力向城镇转移的高潮中，到2022年时，依地区不同，这类家庭在城镇家庭中所占比重仍将保持在3％～6％左右。
从满足最低收入家庭基本居住需要出发，考虑家庭代际、性别和人口等因素，我们建议，最低住房保障水平可定为每户建筑面积30～50平方米。其中，1～2人家庭户建筑面积30平方米；3～4人家庭户建筑面积40平方米；4～5人家庭户建筑面积50平方米。
逐步扩大廉租房的保障覆盖面
中国的住房保障应以廉租住房为核心，从对城镇低收入人群的基本住房需求的保障做起。廉租房由政府提供租金全免和差额补贴，与住房支付能力极低的需求相匹配；住房保障制度保障的是居住权而不是产权，即首要解决的是有房住的问题，住房供应体系中低端的供应主要是通过租赁方式实现的；廉租房容易解决保障供应和保障需求错配的问题，可以剔出有更高支付能力的家庭购买住房产权的需求和追求资产升值的投资性购房需求的介入；廉租房通过保障性房源的封闭运行、重复循环利用，提高政府住房保障投入的利用效率。因此，廉租住房应在实现对住房特困家庭保障的基础上逐步扩大到住房困难家庭，以及其它住房支付能力不足的家庭，如刚毕业的大学生，低租金的廉租住房可以解决他们在成家立业或异地居住初期面临的经济困境，激励他们努力实现人生创业目标。
当前，我国廉租住房制度正处于健全完善过程之中。宏观调控政策将廉租房制度建设纳入地方政府的目标责任管理的举措，促使地方政府提高了对建立住房保障制度的重视程度，廉租房制度建设得到了较大地推进。截至2006年12月，全国已有512个城市建立并实施了廉租住房制度。累计用于廉租住房制度建设资金70．8亿元，其中，2006年到位的资金占到33％，2006年解决了12．2万户低保家庭的住房困难，占45．5％。但是，总体上看，廉租住房的覆盖面小、发展不平衡是主要问题。
建立稳定的廉租住房保障基金
目前，完善我国住房保障制度面临两个主要问题：一是缺乏财政性保障资金，二是缺乏专门的住房保障机构及人员。由于上述两个“缺乏”，导致在住房保障中短期性、应对性、随意性的行为较多，例如有的地方平时对住房保障考虑较少，只在问题突出时采取措施缓解一下，有的地方甚至把住房保障作为形象工程来看待。
住房保障属于公共产品，其资金安排应该出自财政。目前，我国用于住房保障的资金安排主要包括三种渠道，但都存在一定问题。一是来源于土地出让金。从2006年开始规定，土地出让金净收益不低于5％用于廉租房制度。2005年，全国土地出让金净收益约为2100亿元，如果按5％提取，用于廉租住房的资金约为100亿元。但由于地区发展不平衡，这100亿元中，东部地区就占了62．4％；中部6省18．3亿元，占16．7％；西部12省22．7亿元，占20．8％。另外，土地出让金在各年并不稳定，与廉租住房租金补贴需要稳定连续有一定矛盾。
二是来源于地方政府的财政资金。由于原来的地方财政预算中，并无住房保障资金渠道，再加上地方政府对住房保障工作认识不足，过去用于住房保障的资金非常有限。到2006年底，全国历年累计用于廉租房制度的资金仅有70．8亿元，其中，财政预算安排资金32．1亿元。另外，经济发展落后地区的住房保障，地方政府难以在本级财政中安排住房保障支出。
三是来源于住房公积金增值收益。1998年以来，全国住房公积金增值收益累计提取廉租住房建设资金约100亿元，东部地区83．8亿元，其中北京、上海两市就占了47．5亿元。住房公积金制度主要保障普通工薪阶层提高市场购房的购买力，是缴纳住房公积金的职工之间的互助，公积金的增值收益是否应该不分对象地普遍用于低收入家庭的住房保障，目前社会上存在较大的争议。因为将公积金收益用于廉租房建设，等于政府向公积金缴存人征收100％的利息税。这显然不符合公积金作为住房保障制度组成部分的宗旨。
就上述三种渠道的住房保障资金筹集情况来看，目前针对低保户的最低保障水平而言，中西部城市廉租住房资金缺口70．5亿元，其中中部地区18．2亿元，西部地区52．3亿元。
根据建设部的调查，目前城镇中住房困难的低收入家庭约有1000万户左右。根据各地廉租住房建设“十一五”规划，“十一五”期间解决低收入家庭住房困难需要2485亿元，年均接近500亿元。如果考虑对旧住宅区整治和集中成片棚户区改造的补助、特殊群体租赁住房建设补助，年均资金需求860多亿元。
根据我们课题研究的测算，覆盖低收入家庭的廉租房制度每年需要469亿元，如果土地出让金净收益用于廉租房的比例从5％提高到10％，那么，依2004年土地收益计算，地方财政可用于廉租住房的资金为234亿元，需要中央和省财政补助的资金为235亿元。
问题的关键是要在各级财政中建立稳定的廉租住房保障基金，才能保证廉租住房制度的持续性。
中央财政扮演重要作用
从国际经验看，救保障的提供者主要是中央财政，援保障的提供者主要是地方政府。
中央财政资金应重点用于对困难地区保障性住房的转移支付。对中西部土地出让净收益少、公积金增值收益少、财政能力弱的贫困地区，应逐步增加财政性转移支付比重，提高地方政府在住房方面的公共服务能力和保障水平，促进基本公共服务的均等化。建议设立中央和省级廉租住房专项补助资金，用于廉租房收购、建设和租金补贴。
从欧美等国家的住房保障实践看，无论联邦制国家(如美、德)还是中央集权制国家(如英国、日本)，中央及州政府都在住房保障方面发挥重要作用。例如，2005年，美国住房与城市发展部用于住房保障方面的财政支出(不包括人员开支)总计为360．4亿美元。英国中央财政预算中的住房保障资金，大约占预算支出总额的6％左右。1999年度，德国联邦交通和住房部掌握的州际道路交通及住房资金500亿马克(仅次于社会保障部)，用于住房的资金占100亿马克，其中住房储蓄奖励全部由中央财政负担。日本住房保障制度以国家财政出资支持为主，地方政府职责主要是出地(土地优先供应)、组织建设和管理。
此外，中央财政在住房保障上的资金投入还可以带动社会资金投入住房保障领域，让住房保障制度取得更多的实效。如美国住房与城市发展部通过实施住房投资伙伴计划，为低收入家庭建设可支付住宅。2005年，该项目完成了将近72000套可支付住宅，这一计划通常和地方非营利机构、州政府、地方政府合作，或建、或买或翻修可支付住宅用于出租或出售。通常这一计划的投资可吸引3.6倍的社会资金投入到可支付住宅的建设中。
政策手段创新的“四两拨千斤”之效
关键词:廉租住房;实物配租;住房保障
中图分类号:DF31
文献标识码:ADOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2010.04.03
一、实物配租与货币补贴的比较
廉租住房是指县级以上政府以货币补贴或实物配租的方式,向城市居民中的低收入住房困难家庭(简称“双困家庭”,下同)提供的符合一定标准的低租金社会保障性住房。关于廉租住房的立法界定,详见建设部1999年颁布的《城镇廉租住房管理办法》(2003年被废止)第2条:“城镇廉租住房是指政府和单位在住房保障领域实施社会保障职能,向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房。”此规定明确了廉租住房的社会保障性质。我国政府制定和实施的廉租住房保障制度,是一项旨在为陷于生存困境的城市双困家庭提供基本居住保障的专项救助制度,《中华人民共和国社会救助法(征求意见稿)》第20条中明确规定:“符合专项救助标准的家庭住房困难的,县级人民政府应当按照规定通过提供廉租住房、住房租赁补贴、经济适用住房等方式予以保障,在寒冷地区还应当给予冬季取暖补助。”因此,廉租住房保障制度属于专项救助制度。国务院法制办就社会救助法公开征求意见[EB/OL]中国新闻网,
就作为补充的其它资金来源看,公益捐赠数额较小,难成气候。至于发行廉租住房保障的专项政府债券和福利,目前还处于理论探讨阶段,倘未付诸实施。住房公积金扣除日常运营所需必要费用后的增值盈余,数量有限,无法作为廉租住房保障资金可持续的稳定来源。廉租住房租金扣除维护管理费用后,完全可以忽略不计。惟有地方政府土地出让金收益有一定的收入保障,但由于土地出让金收益属于一次性收入,不具有可持续性,且各地因经济发展水平不同而差异极大;同时,作为财税改革后地方政府仅次于中央财政预算拨款的第二财源,地方各项建设所需经费都指望能从土地出让金中分得一杯羹,地方政府自然得考虑能实现效益最大化的资金使用方式。实际上,若无立法强制干预,很少有地方政府能切实保证用于廉租住房的土地出让金比例。
(二)规划设计问题
我国在住房保障制度建构中,由于对廉租住房的性质认识不清,对居民居住权的实现路径探讨不充分,缺乏对住宅建设的系统性思考,忽视规划不当可能导致的潜在社会冲突,以至于廉租住房政策目标、实施路径不明确,政策法规不健全,规划设计受时事政治影响大,应急性规范多,政策随意性强。
与此相反,西方国家则非常重视城市住宅发展规划问题,特别强调住房问题与城市发展的重要关联性。以荷兰为例,政府既保障低收入户的居住权利,又帮助他们不至于被社会排斥而集中到某些受歧视的地区,政府通过比较全面的津贴扶持使不同收入的住户能够居住于同一社区[3]。日本政府也十分重视住宅发展规划的制定和实施,其规划具有法律效力,不论社会经济发生什么变化,政府都要在财力上保证住宅发展规划目标的实现。因此,每个五年末期检验发展目标时,其准确实现程度都可达到99%以上。而且,日本还特别重视“居住生态调查”,在每个五年计划开始的前两年都会进行大规模的住宅调查和预测,并在此基础上,设定每个五年计划基本设想和计划目标;每个五年计划都设有相应的住宅政策目标体系[4]。美国政府则非常重视法制建设和规划先行,在不同历史时期制定了多部有关住房方面的法律,其中重要的有《住房与城市发展法》和《住房与社区发展法案》等,并成立了“住房与城市发展部”(HUD)。美国1954年的《住宅法》曾经规定,地方政府在获得联邦对于其新建公共住宅的帮助前,必须首先制定出处理贫民窟和社区发展的可行性计划[5]。
而我国当前则极少关注城市发展规划的空间结构对于社会发展的重要意义,只侧重于城市规划对经济发展的意义,尤其注重房地产市场的经济效益。即便是地方政府的住宅政策,其着眼点也主要是尽力保障和力图实现城市居民拥有住宅的权利,而极少关注住宅建设对于社会分层化的不利影响。比如大量将经济适用住房和廉租住房建造在郊外,就必将影响贫困家庭的出行,削弱他们的就业竞争力,加大居住成本。而且,在远离城区的低地价地区大力发展中低档住宅区,将人为地加深城市人口的地域分隔,导致由清一色的中下层人群或贫困人口集中居住的社区大量产生。其结果就是,贫民窟的出现将在所难免。
尽管从城市规划与贫困问题的空间分布来看,我国目前还没有产生严重的贫民窟现象,但是现有的城中村、棚户区、农民工或外来人口集中聚集区、困难企业或破产企业职工集中聚集区等的形成和发展,已经为城市的后续发展埋藏了各种冲突的诱因[5]186。
另外,在主要由开发商主导的我国房地产市场,住宅供应极不合理,能带来高额回报的大户型豪华住宅大量推出,功能齐全的小户型低价住宅占比偏小;住宅建设无序化严重,难以满足民众分层化的多样性住宅需求。
(三)租约管理和退出难问题
目前,我国多数城市的廉租住房管理工作还处于起始阶段,无论是货币补贴还是实物配租的保障范围都较小,各地通常是在政府房管部门下设立廉租住房办公室负责此项工作,民政部门同时参与其中。随着我国城市化进程的加速,以及国家对保障性住房建设的日益重视,享受廉租住房保障的城市低收入家庭将大幅增多,廉租住房管理的工作量和管理难度会大大增加,原有廉租住房管理机构和人员将难以适应新形势的需要,因此,迫切需要增加人员编制和更新管理体制。
根据职责明晰、权力制衡的现代管理原则,专业化的廉租住房管理体系应当由决策协调机构、实施管理机构和中介金融机构三个处于不同层次的机构组成。而我国当前的廉租住房管理体系中,决策、发展规划和保障对象管理由政府建设管理部门负责,建设工程由开发商承担,中介金融机构基本缺席,也没有专业的管理机构整体负责保障性住宅的开发建设。实际上,现阶段承担我国廉租住房建设和管理工作的各级地方政府,既是土地权属主体,又是城市规划主体和房地产开发建设主体,还是监管主体,集多重角色于一身,职责不清,故难以采取有效措施来切实解决低收入住房困难家庭的住房问题。
廉租住房管理的核心是租约管理。作为政府掌握的社会公共福利产品,廉租住房通过协议的形式,按照相关规定租给城市双困家庭,当这些家庭的收入提高或居住条件改善后,政府主管部门将终止上述协议并要求退房,以便安置新的双困家庭入住。目前,在租约管理中,因缺乏全面规范的个人资信征信系统,无法及时准确采集申请人的个人收入和家庭财产变动的数据,难以有效界定和管理承租对象,准入退出标准不明确,租赁协议执行不力。近年来,廉租户退出难的问题日益凸显,一些廉租户在其家庭收入提高、住房条件改善后,拒不退出,将所租住的廉租住房视为私有财产,出租、转借他人或变更用途。
退出难问题凸显的原因,不外乎以下几点:一是现阶段我国社会信用体系建设滞后,个人信息分散化,廉租住房主管部门既无法准确掌握住户的收入和财产变化情况,又缺乏对房屋租赁信息的动态监测和有效控制;二是“退房后无处安身”的现状也使一些廉租户在达到退出标准时难以退出。现阶段我国商品房价格飞涨,保障性住房供应短缺,低收入家庭的住房需求难以得到及时满足。而那些收入略高于廉租住房保障标准的住户,仍为低收入群体,其退房后,将因无力购房或租房而陷入居无定所的困境;三是对租户拒退或转租等违规行为,廉租住房主管机构很难诉诸法律。目前我国城市廉租住房管理粗放,至今还没有建立一套完整的法律体系来对之进行调整规范,使得廉租住房保障制度实施成本高而违法成本低。
三、实物配租的推进举措
(一)强化政府责任,助推廉租住房建设
当前,我国在强调市场是配置住房资源的主渠道和基础的同时,也不应排除政府的住房保障责任。因为,居住权是一项基本人权,政府有责任为住房市场创造良好的运行环境,并通过适当的干预来解决低收入阶层的基本住房需求以弥补市场失灵。为此,我国立法可将居住用房明确列入最低生活保障的生活必需品范围,规定当居住花费超过日常生活消费的一定比例时,贫困人群即可申请社会救助。根据联合国的相关研究,居民住房消费的合理额度约为家庭收入的15~20%[6]。换句话说,当居民住房消费超过家庭收入的20%以上时,政府即应启动住房保障措施,为居民提供基本居住保障。
既然住房保障是政府应当提供的基本公共服务之一,那么我们不妨将其列入政府政绩考核指标体系,以便通过建立自上而下的政府工作责任制,层层落实各级地方政府的廉租住房保障目标。同时,加快住房保障立法进程,通过城乡规划法和财政预算法等配套法律法规的修改,为廉租住房保障制度的实施提供法律保障。尽快建立以财政投资为主、多渠道筹集的稳定规范的资金筹措渠道,明确廉租住房保障资金在财政预算中的具体比例,确保廉租住房保障资金按时足额到位。对那些未依法开展廉租住房保障实践、保障资金不落实、失职渎职的地方政府及相关责任人,实行严格的行政问责。
(二)科学规划、合理布局
为求统筹规划、有序解决低收入群体基本居住问题,我国可根据社会经济发展实际和居民住宅发展趋势,有针对性地制定住房发展五年计划、十年计划,并通过政策法律赋予相关计划以强制执行力,将住宅发展计划和国民经济发展计划的落实情况共同作为政府行政执行力的考核依据。2009年6月住房和城乡建设部、发展改革委、财政部联合“2009～2011年廉租住房保障规划”称,从2009年到2011年,我国将新建廉租住房518万套、新增发放租赁补贴191万户,加上2008年第四季度已开工建设的38万套廉租住房,基本解决747万户现有城市双困家庭的住房问题[7]。为切实保障廉租住房建设规划的落实,各级地方政府须制定相应的实施细则,统筹安排财政资金,合理配置土地资源。
各级地方政府在制定各自的城市住宅发展规划时,应当在深入分析城市发展规划的空间结构对于社会发展的重要影响的基础上,统筹规划住宅用地与非住宅用地,合理调配保障性住房与普通商品房的区位布局,尽可能消除住宅建设对于社会分层化的不利影响。同时,严格依据城市住宅发展规划,及时调整住房供应结构,使廉租住房、公共租赁房、经济适用房、限价房等保障性住房与小户型普通商品住房、大户型豪华住宅保持合理比例,以最大限度地满足民众分层化的多样性住宅需求。
实践中,廉租住房建设应分步推进,各地可因时、因地制宜采取不同措施,而不能急于求成。以江苏省为例,省内13个地市的调查数据显示,若按城市居民户1%的最低保障水平计,需建设的廉租住房面积约为250万平方米;若按5%的最高保障水平计,需建设的廉租住房面积约为1883万平方米;两者面积相差7.5倍[8]。显然,廉租住房建设得分阶段实施,实行分步走战略,而不能搞一刀切的一步到位。
作为对低收入住房困难群体的基本居住保障,廉租住房应注重经济性和适用性,严格控制户型结构和建筑标准,如日本面向低收入家庭的住房面积仅为40~50平方米左右;伦敦两居室及以下住房占公共住房的64.2%,2002年有超过5万户居民居住在政府提供的临时住房中,约1/6的临时住房只能容纳床和饭桌等简单设施[4]229-232。结合我国各地实际,廉租住房保障标准应当控制在当地人均建筑面积的60%左右,套型建筑面积50平方米以内。
在保障廉租住房建设用地方面,可借鉴广州市注重通过盘活存量土地来满足民生用地增长需求的做法,以合理解决增加民生用地供应与严控新增建设用地规模、可持续利用土地资源的关系。广州2007年已供应的居住用地中有27宗是盘活再利用已收回的闲置土地和烂尾地,较好地解决了增加民生用地供应与严控新增建设用地规模、可持续利用土地资源的关系。张睿,郑佳欣广州廉租房保障范围和标准冠全国[N]南方日报,2008-03-07,,2009-12-23.在土地供应上,地方政府应当力求摆脱对土地财政的过度依赖,切实改变片面追求经济效益、土地招标拍卖时价高者得的简单做法,在土地出让条件中明确规定廉租住房的配建比例、建设标准、政府回购条件等,对那些满足土地综合利用条件、出价合理的竞投方优先供地。对于配建廉租住房等保障性住房达一定比例的开发商,甚至可以考虑采取税费优惠、资金扶持等激励措施。
(三)多渠道拓展廉租住房房源
针对我国廉租住房房源短缺、实物配租覆盖面窄的客观实际,探索新的廉租住房供给机制,迅速增加廉租住房房源已经刻不容缓。实践中,加大财政投入,集中新建、改建、配建和收购廉租住房,是短时间内迅速改变廉租住房供求现状的有效举措。
根据住房过滤和梯度消费“住房过滤”是均衡住房市场中存在的一种自然规律,它揭示了住宅在使用时间上的耐久性和住宅所提供的服务数量随时间推移的递延性(递减或递增,但大多数情况下是递减的)。在住房使用的整个生命周期中,最初为较高收入者建造的住房,随着时间推移逐渐老化,于是,追求更佳居住条件的较高收入者,放弃已有住房而选择功能更优的新建住房,较低收入者则通过支付低于新建同类住房的价格继续使用该旧住房。住房“梯度消费”则是与“住房过滤”特征相对应的一种消费模式,它强调住房消费应当与各阶层不同的消费水平相适应,以求避免资源浪费,提高资源利用效率。刘丽荣保障性住房的合理供给与梯度消费模型的构建[J]建筑经济,2008,(10):43原则,为有效利用现有资源,廉租住房、公共租赁住房等低端住房的供应,应当合理、适度,即只在房源极度紧缺的地区才进行集中兴建,一旦当地住房供需基本平衡,则应立即停建,以免过度冲击当地房地产市场的正常秩序。
为提高现有资源利用效率,可采取如下措施:一是由政府出资分期收购现有存量空置房,按廉租住房标准适当加以分割、改造,以求户型结构合理、功能齐全,便于廉租户居住,从而既降低开发成本,充分利用现有资源,又能迅速改善双困家庭的居住条件,缓解政府的政治压力。而且,顺带的好处是使廉租住房分散分布,便于廉租户融入社会,避免由于廉租住房大面积集中修建可能导致的贫民窟现象。至于按何种标准收购何种价位的房屋,则需地方政府结合当地社会经济发展实际,统筹安排,合理布局,进行市场化运作。这主要是因为各地经济实力和房地产开发状况相差悬殊,可用于收购的资金和房源差距很大,很难用统一标准进行规范。二是鼓励或强制开发商兴建廉租住房。政府可通过低息贷款、地价减免、税费优惠等,鼓励开发商按照规定标准新建、改建、配建廉租住房;或者通过立法强制开发商兴建廉租住房,在土地竞标时就明确要求相关地块开发必须配建一定比例的廉租住房,以增加廉租住房的供应量。三是通过税费优惠等激励措施,鼓励私人和民间非营利组织提供符合规定标准的低价出租房,以满足廉租户多样化的居住需求。另外,公民个人和各类社会组织的慈善捐赠,也不失为扩大廉租住房房源的一个新途径,只是目前还没有成气候罢了。而腾退的公有住房能用于廉租住房的数量较小,不必寄予太高期望。
为防止集中新建可能出现的贫民窟现象,新建廉租住房应以配建方式为主,主要在经济适用住房、普通商品住房、旧住宅区改造项目中进行配建。同时,为合理利用有限资源,尽量扩大廉租住房保障面,我们应将保障标准控制在当地人均建筑面积的60%左右,套型建筑面积50平方米以内,即只保证实现基本居住功能即可。实际上,对城市双困家庭而言,与扩大建筑面积相比,共享社区资源对他们提高居住品质、改善居住环境更为重要,配建比集中新建更有利于贫困阶层融入社会,共享社会经济发展成果。
(四)强化租约管理,化解退出难问题
廉租住房管理千头万绪,物业管理、租约管理包括廉租户档案管理,环节多、程序杂、事务繁琐,急需管理模式创新。
对于我国这样一个正处于城市化快速推进过程中的人口大国而言,廉租住房保障制度作为一项长期政策,应当由专门机构来负责实施。我国香港特区和新加坡的经验也表明,一个权威的专门机构和一支相对稳定的队伍、相当数量的专业人才,对廉租住房保障制度的健康发展至关重要。我们可考虑将住房和城乡建设部逐步改造成履行住房保障职能的专门机构,将其原有的对房地产开发和建筑业的行业管理职能移交行业协会;或在其下设立独立的住房保障局,专门负责廉租住房、公共租赁住房和经济适用住房等保障性住房建设管理事务,并统筹协调计划、财政、金融、土地等部门工作。
廉租住房管理除了涉及规划设计、土地开发、基建施工等住房建设管理的一般事务外,还涉及租约管理、物业服务指导等特殊事宜。其中,廉租住房的租约管理贯穿于从租赁合同签订、货币补贴的发放,到实物配租租赁户的入住、租金缴纳、物业使用、退租搬迁的全过程。租约管理的主要内容是执行廉租住房相关政策法规,编制廉租户档案,定时审查廉租户的资产变化、家庭人口增减、房屋使用情况,确保廉租住房资源始终处于公平分配、合理使用状态。租约管理的实质是界定和管理承租对象,贯彻准入退出相关标准,执行租赁协议。
尽管现阶段我国廉租住房保障还处于起步阶段,廉租住房租约管理的工作量并不大。但今后随着我国城市化进程的推进,廉租住房保障规模的扩大,廉租住房租约管理的工作量和工作难度将不断增大。有鉴于此,各地应抓紧成立廉租住房租约管理的专门机构,并制定具体实施细则。
廉租住房租约管理的核心内容之一是编制租赁户档案,并对之进行动态管理。首先需根据廉租住房保障制度的政策目标,结合各地社会经济发展水平和居民实际居住状况,合理界定廉租住房保障的对象范围。针对目前我国个人资产和信用不透明的客观实际,对保障对象的认定宜采相对标准,即根据家庭收入低于当地社会平均收入的一定比例,来确定保障范围和保障水平。相关法律法规应当明确规定廉租住房保障对象的层级管理目标,在实现对最低收入者应保尽保的前提下,逐步将廉租住房保障对象范围扩大到低收入住房困难家庭。同时,严格规范个人申请、部门审批、有序轮候等各项执行环节,力促公开透明、公平公正,自觉接受社会大众和媒体舆论的全方位监督。
为化解廉租户退出难问题,需采取行政管理、市场引导、法律保障相结合的综合治理手段。首先,构建居民住房信息统计系统、收入核对系统等个人信息征信系统,为廉租户有序退出提供可靠的信用信息支持。在取得个人同意、保护个人隐私的前提下,对申请人的租房信息和各项收入信息进行比对和汇总,以掌握廉租户全面真实的收入和住房信息;若核对系统的报告中发现有失信行为,将报送征信系统和有关职能部门,以备参考。其次,完善市场经济体制下的利益调节机制,加强政府对城市廉租住房的实际支配能力,通过租金调整影响租赁者的经济利益,使不符合条件的租赁者将因占用廉租住房而面临蒙受重大损失的风险,如被收取高额的市场化租金、限制其享受公共服务的福利水平(如规定凡拒不退出者,五年内不得再申请保障性住房)等,以推动廉租户的有序退出。第三,通过统筹规划、妥善安排,确保廉租户退出后有房可住。其实,退出难问题并非孤立存在,它与各地保障性住房供给数量和商品房价格有着密切关系。如果城市保障性住房数量短缺,商品房房价上涨失控,即便是中低收入家庭在住房方面都将面临很大困难,并因此而在有足够住房消费能力的家庭和廉租住房保障对象之间形成一个日益庞大的夹层群体。为防止那些收入略高于廉租住房门槛、却仍然无力购(租)商品房的夹层群体,退出后重新陷于居无定所的生存困境,各级地方政府应当调整住房供应结构,加大保障性住房供应总量,以满足中低收入群体不同层次的居住需求,为廉租户有序退出创造良好的外部环境。第四,加快立法进程,建立健全廉租住房保障相关配套法律法规。在现代法治国家,唯有依靠法制,才能根本解决廉租户退出难问题。我们可借助法律规定和租约约定,明确政府部门和廉租对象的权利、义务和责任,强制廉租户依法退出。
(五)推行自治管理,规范物业服务
目前,我国廉租住房小区的物业服务,主要通过在小区所属街道、社区设立物业管理机构,由其工作人员履行管理职责。我国香港特区等市场经济成熟地区则双管齐下,既在廉租住房社区设立物业管理小组,由社区工作人员履行管理职责,又同时引进物业服务,由私人物业管理公司负责小区物业管理。这也应当是我国廉租住房小区物业管理的发展趋势,只是受到资金问题制约,目前很少有私人物业管理机构愿意接手。
为维持廉租住房小区物业管理的日常运营花费,政府可划拨廉租住房租金的一定比例作为物管费。由于政府对廉租户的住房保障属于底限救助,廉租住房的租金相对低廉,仅包括房屋管理、维护的必要费用,有条件的地方还免收城市低保户廉租住房保障面积范围内的租金,故政府所收取的廉租住房租金十分有限。即便把政府收取的廉租住房租金全部用于物业管理,微薄的资金也根本不足以抵偿前期物管投入成本,若无财政补贴或其他资金来源,物管日常运营将因缺乏正常资金支持而难以为继。
窘迫现实迫使廉租住房小区的物业管理进行制度创新。一方面,可借鉴我国香港特区的经验,为物业管理机构开辟新财源以抵偿物业管理费用支出,如由该机构专营小区周边配套的商铺、停车场等商业物业,并享受相应的税费优惠;另一方面,进行小区物业管理的制度创新。廉租住房小区的物业管理,应当实行业主自治管理与行政指导相结合,充分调动业主进行自治管理的自觉性。
首先,物业服务应当立足廉租住房小区实际,依托自身丰富低廉的劳动力资源(廉租户多数文化程度低、就业竞争力弱,劳动力处于闲置状态较为普遍),保安、保洁、绿化等物业服务岗位应尽量使用本小区劳动力,以便既解决居民的就业问题,又降低服务成本,节省物业服务费用支出。
其次,廉租住房小区的物业管理以有偿服务为原则,可通过居民“汗水入股”、阶梯收费、爱心帮扶、邻里互助等多种形式,满足廉租户多样化的物业服务需求。所谓汗水入股,即把廉租户参与物业服务活动中付出的汗水转化为他在物业服务机构的投入,可累计积分以抵换相应的物业服务,或其他公共服务如接受职业指导和再就业培训等。依靠租户的自觉参与,既可减轻物业服务机构的负担,又可丰富服务内容、降低服务花费。所谓阶梯收费是指针对有特殊需要的租户如残障人士的实际情况,根据他们收入水平高低和所需服务的难易程度,收取相应的物业服务费,超出他们支付能力的部分则由财政补贴。所谓爱心帮扶,主要是通过廉租住房小区与所属街道社区、周边企事业单位、学校的自愿者组织和民间慈善机构结成帮扶联盟,建立爱心基地,获得相应的爱心扶助。
再次,通过自治规约、行政规章来约束、引导廉租户的日常行为,提升租户的自治管理能力。可借鉴香港的廉租住房管理扣分制为了强化物业管理,2003年8月,香港各个公共屋(廉租住房社区)开始普遍推行“公共屋管理扣分制”,将入住居民可能发生的违规事项分为4类27种。如在公众地方晾晒衣物,扣3分;乱抛垃圾、噪音滋扰、在屋公共场所吸烟或携带燃着的香烟等,均扣5分;高空掷物影响环境卫生、随地吐痰、拒绝房屋署职员入屋进行维修工程、在室内堆积垃圾引发卫生问题等,均扣7分等。凡在2年内扣满16分的住户将被终止租约并退出住房。上述规定的主要目的是帮助租房户戒除有损个人及公众卫生的不良习惯,建立持久健康的居住环境。刘勇.当前我国内地城市廉租房建设与管理应注意的几个问题[J].中州学刊,2009,(6):126.,将租户的日常行为与退出机制挂钩,当租户的违规行为达到一定程度时,即丧失继续租住廉租住房的资格,从而倒逼廉租户文明习惯的养成。当然,在制定自治规约和行政规章时,应考虑到居住权是居民基本人权,解决双困家庭的居住问题是国家政府的基本责任而非恩赐,因此,对承租人的道德约束不应当太过严苛,尽量避免出现承租人稍有违规即被剥夺居住资格的现象。
另外,我国城市廉租住房社区服务也面临着新的挑战。由于廉租住房小区集中居住大批双困家庭,其中孤寡老弱病残者居多,迫切需要当地政府提供完善的配套服务,如为入住的孤寡老人、残障人士划拨专项的生活应急、医疗救助资金,资助有特殊需求者的日常护理、出行等费用。当然,廉租住房社区物业管理机构,也可依托街道、社区等基层政府组织,动员附近学校、医院、企事业单位的自愿者组织和各类慈善组织,组建街道、社区专门服务队伍,为孤老病残廉租户提供生活照料、医疗护理等相关服务。对于那些不宜单独居住廉租住房的孤寡老人和残障人士,则应由民政部门统一安置到养老院和社会福利院予以照顾。与此同时,建立健全廉租户档案,加强对廉租户的动态管理,对于热心公益、自愿照料需要帮扶的孤寡病残邻居的住户,予以表彰和鼓励,并通过爱心时间累计积分,换取生活必需品,或折抵廉租住房租金,或获得优先安置公益岗位的就业机会。
总之,惟有不断进行管理模式的创新,重塑政府廉租住房保障制度,才能满足城市低收入住房困难群体的基本居住需要。
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ToReconstructionoftheGovernmentalUrbanLowrentHousingSystem
andanAnalysisontheHousingApportion
ZHANGYan
(SouthwestUniversityofPoliticalScienceandLaw,Chongqing401120,China)Abstract:
（一）范围：
中心城市新罗区所辖各街道办事处、乡镇人民政府。
（二）目标：
对人均住房建筑面积低于15平方米的城镇低收入家庭（包括城镇最低收入家庭）实施保障。
二、保障条件
廉租住房申请家庭须同时符合以下三个条件：
（一）申请人须取得新罗区城镇户籍时间满3年，并在市区工作或居住；
（二）申请家庭自申请之日前连续6个月人均月收入低于城市低保标准3倍以内，即本年度为585元/月（含）；
（三）无房户或人均住房建筑面积低于15平方米的住房困难户。
三、保障方式
廉租住房保障实行租赁补贴与实物配租相结合的方式，采取先租赁货币补贴，逐步向实物配租过渡的办法。
（一）享受租赁货币补贴的家庭，领取补贴后，自行到市场租赁住房或用于冲抵租金。
（二）实物配租优先解决无房家庭，并按照先解决低保家庭，后解决低收入家庭的顺序进行，同等条件下特殊困难家庭优先。今年下半年根据部分可供房源进行分配。20xx年度要求实物配租的家庭，经复核符合廉租住房保障条件的，通过评分后符合实物配租的优先安排。因房源不足未能安排住房的，可轮侯到下一批次廉租住房可供房源中安排，或同等条件的申请户以摇号方式确定入围。廉租住房实物配租分配及管理相关规定另行制定。
四、补贴标准
（一）廉租住房保障面积为人均住房建筑面积15平方米。对自住住房（自有房屋，或居住父母、子女的房屋）的家庭，按与可享受保障面积标准的差额计算配租面积。
（二）按可享受的保障面积，每人每月每平方米的租赁补贴标准：低保家庭为6元，低收入家庭为3元。
租赁公房的家庭，若实际租金低于租赁补贴标准的，按实际租金进行补贴。实际租住面积低于可享受保障面积标准的部分，可进行租赁补贴。
五、申请资料
（一）新申请家庭（即初次申请和中断保障后重新申请的家庭）应提供以下资料：
1、申请家庭成员身份证、户口薄和结婚证；
2、申请家庭成员收入证明。城镇低保家庭提供民政部门颁发的城镇居民最低生活保障金领取证，城镇低收入家庭应提供家庭成员所在单位或户口所在地居委会出具的家庭收入证明；
3、申请家庭成员所在单位或户口所在地居委会出具的住房状况证明。属自住住房的应提供房屋所有权证明，属租赁单位公房或政府直管公房的，应提供租赁合同和租金收据，属租赁市场住房的应提供租赁方房屋所有权证明和租赁合同；
4、申请人为非户主的，应出具其他具有完全行为能力的家庭成员共同签名的书面委托书；
5、户主如实填写《**市区廉租住房保障申请审批表》，并签名承诺；
6、需要提交的其他证明材料。
（二）20xx年已享受保障家庭应提供以下资料：
1、如实填写《**市区廉租住房保障年度复核表》，并签名承诺。如已不属于20xx年城镇最低生活保障待遇属城镇低收入家庭的，应当提供家庭成员所在单位或户口所在地居委会出具的家庭收入证明；
2、家庭人口、住房状况等情况发生变化的变更证明；
3、需要提交的其他证明材料。
六、审核认定
（一）城镇户籍认定。需认定共同申请的家庭成员具有新罗区城镇户籍和家庭人口数，申请家庭成员之间应具有法定的赡养、扶养或抚养关系，包括申请人及其配偶、子女、父母。
（二）住房面积核定。家庭人均住房建筑面积按照自住住房或租赁公房面积，除以申请家庭人口数计算确定。
（三）人均月收入核对。家庭收入是指共同生活的家庭成员的全部货币收入，主要包括工资、奖金、津贴、补贴、各类保险、有价证券、储蓄存款及利息、借出款及红利、资产收入和其他收入。
七、工作时间安排
（一）宣传阶段（7月20日—7月27日）。组织召开新罗区政府、各街道办事处、乡（镇）人民政府、区直有关部门和市直有关部门相关负责人参加的20xx年度廉租住房保障工作会议，传达学习有关政策规定，进行动员部署，落实具体工作，并通过《闽西日报》、电视台和**建设信息网公告等多种形式，开展宣传。
（二）申请、审核阶段（7月28日—8月21日）。符合廉租住房保障条件的新申请家庭到户口所在地的街道办事处、乡（镇）人民政府（以下简称“受理机关”）提出申请，领取《**市区廉租住房保障申请审批表》。
20xx年度已享受租赁补贴并符合条件的家庭到受理机关领取《**市区廉租住房保障年度复核表》，按要求如实完整填写，同时需提供齐全完整的申请资料。
材料备齐后，居委会和受理机关对申请家庭的人口、收入、住房状况等情况进行核实，签署初审意见，并在居委会和受理机关公共场所内各张榜公布7日，公示无异议的或异议不成立的，将表格和相关材料一并报送上一级受理。受理机关将符合条件的家庭申请资料报送新罗区民政局复核后，再报送市房改办。
（三）复核、公示和登记阶段（8月22日—9月中旬）。市房改办收到申请资料、组织房管等相关部门复核后，签署核准意见，对符合廉租住房保障规定条件的，在《闽西日报》、**建设信息网站上或以其他方式予以公示，公示期限为7日。
对经公示无异议或异议不成立的，报市建设局批准，作为廉租住房保障对象予以登记。对不符合条件的，不予登记，并出具书面通知，说明理由。
八、工作要求
（一）加强组织领导。当地政府是落实廉租住房制度建设的责任主体，务必要从保增长、保民生、保稳定的大局出发，加强组织领导，把解决城市低收入家庭住房困难，作为政府公共服务的重要职责来抓。要求新罗区政府所辖各街道办事处、乡（镇）人民政府和民政部门主要领导要亲自抓，明确一名领导具体负责，建立专门工作机构具体组织实施；市直各有关部门要落实具体责任，积极主动做好相关工作，切实把好事办实办好。
（二）严格审查程序。坚持按程序实行全程阳光操作，接受社会监督，确保公正、公平、公开。
