【内容提要】本文探讨了中国传统农业农户经营的一个突出特征，即兼业化经营方式产生的动因及其演变，以及兼业化对农业生产效率产生的影响。探讨了在其他政策和经济社会条件共同作用下，兼业化的产生和深化，在这个基础上，本文提出了兼业化行为方式与中国传统农业社会长期延续之间的联系。
【摘要题】理论探讨
【关键词】兼业化/人口压力/工商政策/李约瑟之谜
【正文】
传统农业社会中农户兼业化行为产生的动因
中国小农经济的经营主体——家庭农场具有一个很显著的特征，就是小农户家庭生产中的兼业化倾向，这个特征几乎伴随着小农经济存在的始终。兼业化主要表现为小农户在小规模土地上的农业生产经营间隙，或多或少的进行着一些其他如纺织业、小商业、小手工业等的具禀赋优势行业的生产经营活动。这种倾向产生的原因是多方面的，首先农业生产的特性提供了兼业行为所需的时间、空间甚至原料方面的保障，在技术上为其提供了可能性；其次在土地资源过度分割，每一农场的规模小于维持家庭生计的最低限度时，农户需要谋求非农行业的收入来满足生存要求的必要性；还有学者认为这是商品经济下小农户最大化自身利益的必然选择等等。这种种因素分别在传统农业发展的不同阶段中影响着农户的行为，造成了他们的兼业化选择。
黄宗智在他的《华北的小农经济》一书中强调，在分析这一问题时，小农个体性质的认定起基础性作用。部分农户在商品经济程度不高，无力参与市场交换时，这种兼业行为为维持家庭生计提供了基本的保障，虽然并不是出于主动参与商品经济和交换的需要。这种类型在中国传统农业小农经济体系中占有相当的比重，占人口绝大多数的农户不需参与市场交换，形成了耕织结合的家庭生产方式，并因此导致了我国农业社会“自给自足”的基本特征。在这种方式下，一方面小农户进行着类似于简单再生产的循环活动，在租金和粮食自足之后所剩无几，来自于衣食住行其它方面的需求难以从市场上解决；另一方面，却模糊了社会生产专业分工的界限，阻碍了市场机制的形成与扩大。从各种史料记载中都体现出，在当时的社会状况下，国家对于这种结构的组合方式始终采取了支持鼓励的态度。最重要的原因之一是，在这种组合方式下，个体小农户可以承受来自于国家对更重的租税的索取而依然能维持最基本的生存保障，在均田制下的国家这种欲求暴露得最为明显。这种“自给自足”的生产模式带来的负面效应是：首先，极不利于农户经营单位自身积累剩余，扩大投资和经营规模，使生产完全处于一种简单的再生产状态；其次不利于商品市场的扩大和广大个体农户需求的分工和深化，阻碍了商品生产交换的发展。
事实上，国家因控制土地资源而产生的对经营者租税收入无限膨胀的索取欲望，加剧并强化了农户的兼业化选择。正是在这种欲望的支配下，封建王朝依靠所固有的强制力（暴力潜能）支持，小农的经济能力往往被压制在最低生活线附近，因此不得不做出多元化经营选择。随着社会经济的发展，国家对经济资源的控制力逐渐弱化时，这种兼业化选择的动因也开始发生了变化。
即使是在国家对经济资源控制最强，也就是均田制能够得以实施时，也有过小农生产者因不堪忍受国家租税以及人工调用等各类经济与非经济的剥削和控制，宁愿逃避到大土地私有者的庇护下耕作。这些大土地所有者往往产生于国家统治的官僚体制之下，更可能逃避对封建国家承担的赋税义务。小农作为有限度自由的劳动者，相比较成为国家的附庸，拥有更强的谈判力量，从而在通过大土地所有者与土地结合的同时，也拥有比与对国家博弈更为有利的地位。小农争取获得更多生产剩余的过程，也就是小农经济地位更高，生产活动经营决策更经济的过程。这一博弈的过程可以从后半期中租佃关系变迁中有所显示：从分成制到定额制再到永佃制，体现了两者间力量的对比发生的变化，地主阶级为了更大化利益总额向小农一步步做出了妥协。这种小农兼业化现象的产生犹如一把双刃剑，对于当时的经济有双重的作用。首先这种兼业化的经营促进了当时农村市场的培育和发展，使得一些非农产业的分工逐步细化、深化，技术水平有所提高；另一方面，“收入重心效应”所起到的作用，可能会造成某些重心已经转移至非农产业的农户对土地进行“粗放化”经营，失去更大发掘土地效益的激励，从而局部的使农业生产率增长停滞、效率降低。
这类兼业化生产因为依附于家庭农场的经营单位之下，因此多以家庭为生产经营单位，且较集中在农闲时间进行。这样并不利于适合以分工协作为基础的工商业生产的组织方式产生，也不利于提高家庭非农产业的生产效率。对促进市场经营的发展，非农产业分工的细化、深化作用是有限的。
意识形态领域的约束也在这里体现出来。因为对未来经营不确定性的预期，出于对安全的偏好和规避风险的目的，以及“以农为本”观念的根深蒂固，使得即使在家庭收入重心已经转移到非农产业收入的情况下，大多数家庭农场仍要“兼营”农业，以保证自身对粮食消费方面的需求。
确实有迹象表明，这种不完全的工商化只是一种过渡阶段，转化仍然在进行中[4]。随着粮食供给的市场化程度提高，农业与非农产业相对收益差异的继续扩大，以及意识形态领域的约束随现实世界经济环境的变化而弱化[5]，退出农业领域专营工商业生产的阶层开始崛起。因此这一领域的约束更多的是来自内生于家庭农场产生的先天性障碍。这种自发转型受到家庭生产方式的影响，小家庭农业生产的剩余积累约束，共同导致了对非农产业的投资规模约束，成为阻碍工商业生产经营的规模经济发展的根本原因。
由家庭农场兼业化发展起来的小型工商业，完全是根植并服务于家庭经济的，它与资本主义国家中通过"资本的原始积累逐渐建立起来的以雇佣工人、分工协作产生规模经济、追求资本增值的工商业化有截然不同的路径。这种内生于小农业生产组织的路径使得非农业发展传染上了农业领域里小型家庭农场暴露的问题：规模小型化、分散化、科技创新的动力和能力不足、投资不足等，因此对于资本积累，发展资本主义生产做准备的作用极其有限。
人口压力、土地政策和工商政策下的兼业化经营
人口是长期困扰中国传统农业社会的一大问题，约束着中国现代化的进程和路径，因此受到广泛的关注。很多学者认为人口问题既是约束了当时社会发展的阻碍条件，更成为历史对现实遗留下的苦果[6]。
为了控制更多的资源，拥有更强的政治、军事、经济实力，中国古代封建制国家一直采取了鼓励生育、吸引和争夺劳动力的政策，这一政策与当时农业生产水平是密切相关的，劳动密集为主要特征的传统农业意味着投入更多的劳动就会有更多的产出。除了为提高农业产出，国家还制定了其他制度来加强其人口政策的导向，以控制“非农人口”和农业流民的产生与存在。比如很多学者都提到的“多子均分制”[7]，是我国法定的家庭财产分配方式，其主要内容是无论田宅、生产工具或其他，每一家庭的财产最终都必须在诸子中进行均匀分配。历史上的授田于民的政策中，大多数朝代对土地的分配都是根据人口数量（甚至包括奴婢、牲畜）作为分配单位，那么家庭成员与占地数量的增减间就必然存在正相关关系。这种土地政策同多子均分的分配制度相结合，更加强了小规模的农业经营格局。
尽管如此，本文仍然认为中国历史上被众多学者所强调的人口压力并非是一种绝对量的压力，恰恰是一种相对意义上的人口过剩。这种人口过剩是对于农业生产部门与农业劳动者而言的。有学者研究并比较了中国传统农业社会晚期与当时西欧的人口密度，得出结论当时中国的人口压力客观上并非已到达某种极限和临界点，而与其他农业社会同期的水平相当[8]。真正使人口压力显得异常沉重突出的根本原因，在于中国还没有走出“古典的增长方式”，经济增长方式没有发生质变，无法使经济资源对人口的容纳提升到新的层次而体现出的危机。这就为我们的研究提供了一种新的角度，重新思考和认识中国的人口问题。
认识这一问题，如果我们把视野仅仅局限在农业生产部门已经不够了。虽然伴随着封建社会本身带来的种种制约和不彻底性，但由于中国土地资源很早就成为一种可私有买卖的商品，作为农业生产的必要资源，人地结合的一个根本点，某种程度上，必然会伴之兴起令各王朝深感头疼想要极力安抚的失业大军，我国古代称之为“流民”。大量无地农民的出现并非偶然，纯粹是农业生产部门的劳动力后备军而已。事实上，在农业部门产生的大量过剩人口本应存在着疏通的可能，那就是非农产业的经营，即农业人口向非农业领域进行转移。如果这种转移曾经有规模的发生，那么中国的经济史亦将重书。很多国家所谓增长方式的转变往往可溯源于专营工商业者的兴起，但这种产业间的大规模人口流动而且足够影响社会经济结构的事件，却因为中国封建国家的政策导向，未能发生[9]。
由于封建统治者不愿看到因大量此类人口的存在和流动带来社会不安定的隐患，国家采取了强制农民与土地结合的政策，最典型的就是将有限的国有土地按人头均分下去的“均田制”。除去其它诸多因素，将这些“显性失业”转化为“隐性失业”，将其保证在国家户籍制度的视野之内，生产资料的供给保证了他们最低的维生可能，同时还可以负担起国家税赋和地租，成为维护国家安全、经济利益的万全之策。这种安排在不短的时期内对经济效率的提高功不可没，但是伴随着经济的发展，人口的自然增长，尤其是可分配的国有土地的减少使国家意志力不从心，这种方法显然难以长期维继。据史料记载，商鞅变法之后，封建国家就在原有的商贾户籍上增加了抑商限商的内容，形成了市籍制度，加强了对商贾及相关资源的控制利用能力，抑制和打击私营商业。尤其是针对从农民中转化而来的中小商人，以士科谪、毋得名田、算缗、告缗等进行限制。这种性质的政策在各朝各有差异和不同，但始终是工商政策的主流。即使在宋代“不立田制”、“不抑兼并”情况下，人口与耕地矛盾加剧导致了农民的产业间流动：转向官私手工业、商业、交通运输等部门，但由于种种限制，这种流动仍有很大局限性。
未能产生可以吸纳农业剩余人口的商品市场体系和工商业部门是很关键的原因，自身羸弱的体系当然就无法承受来自农业庞大的劳动力供给。根据很多学者的研究考证和分析，我国在春秋战国时期市场体系就已经初具规模，商品生产和交换非常活跃，甚至有学者认为当时已经形成了相当系统和成熟的全国市场网络[10]。但很快封建国家就发现，经营工商、富比王侯的工商阶层的崛起，会对国家经济政治的权威带来极大挑战，使国家对社会经济、资源、人口的有力控制大打折扣，而且工商业丰厚的利润使得具有垄断力量的国家也不肯主动放弃[11]。因此国家统治者从此开始了漫长的“与民争利”的过程。这在一些关系民生的重要部门尤其突出，比如盐铁禁榷制度等。国家不但垄断了其生产销售以至运输仓储的命脉，对价格的变动和掌握也极其严格。一方面成熟庞大的官僚体系可以使统治者介入到社会经济的各个层次，这样就使得一些本需市场机制来完成的功能存在被政府的行政命令替代完成的可能。另一面对工商领域产生的收益的垂涎，使其以市场主体和市场管理者的双重身份出现，制造垄断并获取工商业利润。至于经营工商领域所需要的劳动力，由于政府控制着规模、组织和技术（甚至工匠的人身自由），其劳动力需求的数量和来源也基本稳定。
意识形态的影响也不可忽视。由于传统农业社会统治者认识的局限，“重农轻商”、“崇本抑末”的统治思想根深蒂固，占据主流思想几千年。这种意识形态统治和影响下的劳动者都更倾向于“置田买产”的小康殷实的耕织自给生活，即使为生计所迫专一从事小的工商活动，也往往是救急的权宜之计，一旦可能仍会回归农业生产。至今，意识形态的约束痕迹仍在某些传统力量厚重的地区中广泛存在着。根据诺思对意识形态问题的分析，意识形态是不会一成不变的，人们会根据社会经济现实的变化修正原有的意识形态而建立新的更有效率的体系。在中国封建国家中，真正起到强制性约束力量的仍然是国家对工商业的介入和对市场机制的替代。
首先，工商阶层的羸弱使有势力的工商市场力量不能崛起，一方面既妨碍了资本主义因素的迅速滋生和可能引起的社会结构和增长模式的巨变；另一方面如前所述，使大量的农业过剩人口游离于农业产业中无法流动和转移。这样就使得农业受人口压力而发生所谓“内卷化”[12]、“过密化”[13]趋向，牺牲了农业生产效率，工商业的发展缓慢、停滞。虽然在宋之后随着授田制的瓦解，人口流动逐渐增强，国家对工商业的控制也被迫放松，工商业开始成长和发育。但由于既有的经济结构特点已经形成，且中间阶层的缺乏，如前文兼业化部分所述，工商业领域以小规模、小型化的家庭经营为主，且多寄生于家庭农场的组织形式上，有着很强的局限性。
王朝更迭、兼业化特征与中国封建社会的长期延续
中国封建社会中土地所有权结构形式及与其相伴随的种种变化，经历了漫长的过程。这一变化过程极其缓慢且多有反复，从长远的角度观察农业的发展显得比较沉闷。基于这种观察，形成了李约瑟所提的两个谜，也是中国经济史界长期探讨的焦点问题之一，究竟是什么造成了中国传统农业社会的长期延续和停滞。作者认为造成这种历史演进的根本原因之一，就在于国家权力意"志影响之下的土地制度的设计，与由此为起点的土地所有权结构的演变。由此而引发的农户的兼业化生产选择对整个中国封建社会系统的稳定和停滞起到了不容忽视的作用。
中国社会虽早在两千年前就建立了大一统的专制国家政权，但天灾人祸、政权的频繁更迭却也伴随着整部经济史。这种政权的周期性更迭是伴随着每一王朝的经济周期与土地所有权结构的变动产生的。每一个王朝建立的初期，国家对政治、军事、经济的控制都最为有力，国有土地也占有较大份额，授田与民的部分实施保障了农业无地少地人口都被分配有或多或少的土地。同时新建立起来的官僚体系能力尚弱，土地兼并因之并不明显，王朝的经济安全是比较稳固的，大型公共物品的供给也成为可能，这些都保障了农业产出的稳定，也使统治者的财政收入有可靠的来源。以至于每每在改朝换代之初，都会有一个所谓的盛世即经济高潮期出现。之后随着农业的发展，人口的恢复增长，官僚贵族地主依靠政权力量开始竭力兼并土地，与统治者争夺垄断租金，使国家对经济资源的控制力下降，财政状况紧张，而忽视甚至缩减农田水利灌溉设施的建设，一旦出现天灾人祸，政权就会产生危机。很多王朝在产生这种危机时，往往有改革者出现，企图力挽狂澜，改革举措也每每集中在土地兼并和财政改革两点上。这时往往就会面对“诺思悖论”中所说的矛盾：兼并的受益者往往是体制内或者与之结合紧密的官僚士绅，这一利益集团对统治阶级而言是极具谈判力量和竞争的威慑力的，触动这一阶层会耗费统治者巨大的成本，且可能直接对王朝带来动乱的威胁。因此往往使统治者只能以放弃部分经济资源的控制权和小农集团的利益为代价，获取人集团的支持。最终危机的积累一旦遇到涨落，系统就会不堪重负只有崩溃。这种三阶段周期几乎在每一个王朝上演过。这样的周期性波动和更迭导致了土地所有权结构的周期性变化，当下一个王朝重新建立时，同样的周期会被重演，大量积累在这种所有权结构安排和经济模式下的能量被阶段性释放，从而保障了系统的整体长期稳定性。
一方面，王朝的更迭造成了中国传统社会的明显迂回前进的轨迹；另一面，农户兼业化作为效率很高的精耕细作、劳动密集型中国传统农业的必要补充，稳定和延缓了整个社会系统的演进步伐。在中国古代传统农业所有制结构下，受国家授田于民的政策和“有恒产者有恒心”的激励，产生了极有效率的以家庭农场为经营单位的农业生产方式。在当时的技术条件下，这比领主制下大庄园农奴集体作业更加优越，不同类型的所有者大多都选择了家庭农场的生产方式。国家为自己的编户齐民提供有系统、有组织、大规模的农田水利设施的供给，这种供给为大量分散的小型家庭农场的生存提供了保障，使以小型农场为主体的农业经济体系能够保持稳定和平衡。为安置过剩农业人口进行的家庭授田，阻碍民间工商业发展、阻碍人口流动转移的制度安排，迫使小家庭农业经营者不得不采取兼业化经营方式维持再生产，这种兼业化经营方式给与国家从农业中最大限度获取财政收入的可能，国家对农户的榨取又反之加强了农户的兼业化生产模式。这种种制度与绩效间相互作用，形成自增强机制，使得这种形态的农业特点就会不断地被强化，导致“路径依赖”的产生。
可以说，这是在国家垄断经济资源谋求租金收入最大化时最有可能产生的结果之一。这同大量经济史学家认为中国农业社会之所以会延续几千年，主要是封建地主制下对小农过于残酷的剥削而使得农民的积累发展无法完成相呼应，这也是以阶级分析角度论述中国封建社会发展长期停滞，资本主义因素难以确立的有力证据之一[14]。包括兼业化在内的这些政策的绩效，对于农业和工商业的影响都是巨大的，要一起为中国特殊的经济发展轨迹负责。
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一、机构改革的指导思想
按照中央、省关于机构改革的方针和原则，从我市进一步改革开放、发展社会主义市场经济以及建设现代化国际大都市的实际出发，加快机构改革步伐，既要解放思想、大胆探索，又要扎实稳步前进。总的指导思想是：按照政企分开和精简、统一、效能的原则，转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率、促进我市社会主义市场经济体制的建立和现代化建设的发展。
各区、县级市、街道、镇的机构改革，一定要在转变政府职能方面取得实质性的进展。以转变职能为重点，大力推动企业转换经营机构，建立现代企业制度。要加强对市场的培育和管理，继续强化农业的基础地位，搞好基础设施建设，发展公益事业，建立健全社会保障体系，为经济建设创造良好的社会环境。各区要从维护城市规划建设和管理的整体体制和统一性出发，围绕搞好服务这一中心，发展经济，强化服务功能，提高工作效率。县级市和有农村的区要在注意发展二、三产业的同时，继续把工作重点放在加强对农业和农村工作的领导上，进一步加强农村两个文明建设和基层政权建设，完善农村社会化服务体系，促进农村经济和社会的全面发展。镇党委和政府要把上级的各项方针、政策、措施落到实处，要通过发展经济，全面推进农村的各项建设，尤其是要建立健全农村社会化服务体系，努力把农户急需要的产前、产中、产后服务项目兴办起来，真正加强为农服务的功能。街道办事处是区政府的派出机构，要按精简上层、充实基层的原则，适当充实力量，发挥其管理城市、联系群众、服务居民的作用。
理顺市与区的关系。要根据各区的不同功能和特点，合理划分职责权限，把该下放的管理权力下放给区，调动各区的积极性。关系全市经济社会发展大局的管理权限，包括制定实施城市建设总体规划、地区产业政策、经济的综合平衡、土地资源管理、开征地方税种等权限，应集中到市一级，以市为主。对于为居民的社会服务、环境卫生管理、商业网点设置，应以区为主。城市建设的管理、社会的综合治理、集贸市场的监督，以及文化、教育、医疗、卫生、计划生育、民政事业等实行统一规划、分级管理。理顺市与县级市的关系。适当扩大县级市在区域经济和社会发展方面的权限，调动各县级市的积极性，深化农村改革和加快农业、乡镇企业、第三产业的发展。要搞好城乡合理分工，全面规划城乡发展，统筹投资规模，调整不合理的布局，促进城乡经济协调发展。理顺县级市、区与镇的关系。农口各站所和文化广播等技术服务性的机构和人员，以及一些专业性较强的机构和人员由镇和县级市、区主管部门实行双重领导，原则上以镇管理为主，业务上接受主管部门的指导；设在镇的工商、地方税务等具有经济监督检查职能机构和人员，由县级市、区主管部门与镇实行双重领导，以主管部门管理为主，但其领导干部的任免、调动、奖惩要征求镇党委、政府的意见，意见不统一时，要报请上级部门决定。要划清同级党政部门之间、党委部门之间、政府部门之间职责权限，避免职能交叉重复。
根据转变政府职能和转换企业经营机制的需要，专业经济管理部门要精简，职能交叉重复、业务相近的机构要裁并；适宜合署办公的机构应合署办公；非常设机构大部分要撤销，少量需要保留的改为议事协调机构或临时机构，原则上不设实体办事机构，其具体工作由有关业务部门承担。
二、机构限额和规范设置机构
根据中央、省对地方各级党政机构设置的有关规定，结合我市的实际情况，各区、县级市、街道、镇党政工作部门设置数额如下：
区委、区政府工作部门设33～35个。原则上设33个，有农村的区可设35个。县级市委、市政府工作部门设置限额：属二类市的番禺市设40个左右。属三类市的增城、花都、从化市设35个左右。
区党政工作部门和街道办事处均为处级，其内设机构为科级；县级市党政工作部门均为科级。区和县级市的政府工作部门不设委员会；区、县级市一般不设副局级工作部门，个别确实需要的，可在限额内设置。街道的机构设5个左右。
镇的机构设置：一类镇设8个左右。二、三类镇设5个左右。镇的类别确定，以省机构编制委员会粤机编〔*〕8号文为准。以上机构限额，各地不得突破。
根据中央编委、省编委关于区、县级市必(应)设机构的意见，结合我市的实际，规范区、县级市、街道、镇的机构设置。
区党委设：办公室、组织部、宣传部、统一战线工作部、政法委员会(社会治安综合治理委员会办公室与政法委机关合署办公)、老干部局。政府设：办公室、计划局、统计局、物价局(统计局、物价局与计划局合署办公，一个机构，三个牌子)、工业局、商业局、对外经济贸易局、建设局、农业局、粮食局(有农村的区设农业局、粮食局，可单独设立也可以与业务相近的机构合署办公)、教育局、科学技术局、财政局(在财政局内设国有资产管理办公室)、地方税务局、环境保护局、国土局、房地产管理局(国土局与房地产管理局合署办公，一个机构，两个牌子)、市容环境卫生局、人事局、劳动局、侨务办公室、外事办公室(侨务办公室与外事办公室合署办公，一个机构，两个牌子)、民政局、司法局、审计局、计划生育局、卫生局、文化局、体育局、人民防空办公室。
县级市党委设：办公室、组织部、宣传部、统一战线工作部、政法委员会(社会治安综合治理委员会办公室与政法委员会机关合署办公)、老干部局。政府设：办公室、计划局、经济体制改革办公室、统计局、物价局、工业局、商业局、对外经济贸易局、农业局、水利局、粮食局、建设局、国土局、房地产管理局(国土局与房地产管理局合署办公，一个机构，两个牌子)、交通局、教育局、科学技术局、财政局(在财政局内设国有资产管理办公室)、地方税务局、公安局、司法局、民政局、人事局、劳动局、侨务办公室、外事办公室(侨务办公室与外事办公室合署办公，一个机构，两个牌子)、工商行政管理局、审计局、计划生育局、卫生局、文化局。
市辖区的街道设：党政办公室、城市管理科、居民管理科、经济管理科、计划生育办公室、社会治安综合治理办公室。
镇设：党政办公室、财政办公室、社会事务办公室、乡村建设办公室、农林水办公室、计划生育办公室、社会治安综合治理办公室。
以上规范的机构可以单独设，也可以合署，个别机构不适合本地情况必须进行调整的，须经上一级机构编制部门批准。除规范设置的机构外，其余为因地制宜设置机构。对台工作任务重的区、县级市，单独设立党委台湾工作办公室(政府台湾事务办公室)。县级市物价局独立设置。县级市和有农村的区根据实际工作需要设政府农业办公室，承担农口协调职能。区的经济体制改革办公室可以单设，也可以与政府办公室合署办公。区、县级市的城市管理办公室保留，仍作为事业单位管理。科技任务重的镇，设科技办公室。不占区、县级市党政工作部门限额的机构：监察局(与纪委机关合署办公)，人民武装部，直属机关党委，机构编制委员会办公室(为机构编制委员会的常设办事机构)，爱国卫生运动委员会办公室(为爱国卫生运动委员会的常设办事机构)，保密办(保密局)、机要局(归党委办公室管理)，区公安分局、工商分局、规划分局(事业单位)分别为市公安局、市工商行政管理局、市城市规划局的派出机构，不占区的机构限额。
三、人员编制和领导职数
按照中发〔*〕7号文件的规定，这次机构改革，市、县、乡镇的机关人员编制要根据分类重新核定。省机构编制委员会根据国务院核定我省行政编制总额制订方案，报省委、省政府批准后组织实施。重新核定的编制，各地不得突破，不得在编制总额之外自定编制。按照市委穗字〔*〕7号文的要求，各区、县级市按*年底实有人数的30%进行精简(不包括法院、检察院、公安、司法和国家安全系统以及人民武装部)。
重新审定的编制总额，按以下比例分配。区党委机关占16%(含纪检、监察)，政府机关占74%，其他机关占10%。县级市：党委机关占15%(含纪检、监察)，政府机关占78%，其他机关占7%。区、县级市以及镇的领导职数按中央、省、市的有关规定执行。
区和县级市党政工作部门的领导职数，一般配一正一副或一正二副，个别工作任务较重的配一正三副。上述工作部门内设机构的领导职数按5名编制配1线，6至10名的可配2线，11名以上可配3线。街党委设正、副书记各1名；纪委正、副书记各1名，纪委书记由党委副书记兼任；街道办事处主任设1名，副主任1__2名，最多不能超过3名。
各级机关定编定员后，必须按中央、省、市的有关规定，妥善安置好富余人员，人员分流的政策措施按市委穗字〔*〕7号文的规定，结合本地的实际组织实施。
四、纪检、人大、政协、法院、检察院机关的改革
区、县级市纪律检查委员会机关和区、县级市监察局合署办公。街、镇纪律检查委员会机关和街、镇监察室合署办公。
区、县级市人大、政协机构改革按照中共中央中发〔*〕7号文件及省、市的部署，结合实际认真贯彻执行。法院、检察院机关的改革按中央有关规定进行。
五、机构改革方案的审批程序
区、县级市机构改革方案，以区、县级市党委、政府名义报*市委、市政府，由市编委和机构改革工作领导小组审核后报市委、市政府审批，并报省机构编制委员会备案。区、县级市党政机构改革方案的实施意见由区、县级市机构编制委员会制订，经同级党委、政府批准后实施，并报*市机构编制委员会备案。街道、镇机构改革方案，由区、县级市机构编制委员会制订，经同级党委、政府批准后实施，并报*市机构编制委员会备案。区、县级市党政工作部门的“三定”方案由区、县级市编办、机改办审核，报同级编委、机构改革工作领导小组或区、县级市党委、政府审批，以区、县级市机构编制委员会名义行文，并报*市机构编制委员会备案。
六、实施步骤
机构改革是一项复杂的社会系统工程，必须加强领导，统筹规划，精心组织，分步实施。区、县级市党政机关机构改革，于9月底前要将方案上报，在11月底基本完成。已经批准的机构改革方案，要认真组织实施，做好定职能、定机构、定编制的“三定”工作，并要进行配套改革和组织检查验收。
街道、镇的党政机构改革，各区、县级市要在10月底前审批方案，在12月底前基本完成。区、县级市事业单位的改革，今年主要做好调查研究，拟订方案，*年全面铺开。有条件的也可结合党政机关机构改革进行。
关键词:农村专业合作社;平台作用与局限;信贷支持模式
中图分类号:F832.43文献标识码:A文章编号:1003-9031(2010)07-0071-04DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2010.07.15
在农村实行“联产承包”生产体制以来,如何推进小农经济走向市场和实现现代化,如何在这个体制框架下实现农业增效、农民持续增收,一直是“三农”改革发展的重大而现实的理论与实践课题,笔者就这个问题做了一些观察与思考。
一、海南农民专业合作组织的实践
与其他经济特区不同,海南是典型的“农村型”经济特区。近年来,海南从此基本省情出发,以扶持发展农民专业合作组织为切入口在扶持农民增收、走向市场以及农业实现现代化等方面进行了有益探索和大胆实践,取得了明显成效。据统计,截至2009年末,全省经注册登记的农民专业合作组织2175个(2004年为1049个,增长107.3%),注册资金104200万元;入社成员39523人,带动农户25万户(2004年为17.7万户,增长41.24%)。从产业分布看:种植业1109个,占55.7%;畜牧业611个,占31%;水产业147个,占7.3%;农机服务53个,占2.7%;运销业31个,占1.6%;加工业22个,占1.1%;其他行业19个,占1%。从组织类型看:公司+农户型181个,占8.3%;农民自己组织型(土地+资金+农民)1779个,占81.8%;其他组织形式215个,占9.9%。从入股形式看:有货币形式入股(100元及以上不等/股),劳动转化为货币形式入股(每个劳力35元/天),土地租金形式入股(每年1000元/亩)。①
从各自实际出发创建的各类农民专业合作组织,由于根植农村,联结农户,较好地解决了农业生产中让农民最为担忧的资金和市场问题,给农民带来了实惠,因而深受农民欢迎。2009年12月11日,海南省省委书记卫留成对此作了重要批示:“我省各类农民专业合作社的兴起是件好事,对改变农业经济结构,实现适度规模经营,特别对带动农民致富都有重要作用,也深受农民欢迎,发展潜力很大,请省委农办和省农业厅在认真调研的基础上,总结经验,逐步在全省推广。”②
遍及分布农村的农民专业合作组织各具特色,它们主要发挥着以下积极作用。
(一)为农民增收探路并创建平台
从组织类型看,“土地+资金+农民”农民自组织型的专业合作组织1779个,占全省总数81.8%。它们是以农民为主体,以村落为边界,业务范围仅限于社员,在合作制原则基础上,建立在地缘、血缘关系和村落小农经济基础上的能保障社员之间信任和信息对称的农村专业合作组织。它们是迄今为止海南省为农民增收探路和创建平台的主体,如海口美兰区寅丰良溪养鹅专业合作社,由20多户农户组成,创建于2009年3月,注册资本100万元,专业合作社实行五个统一:技术、管理、种苗、标准、销售等,现在存栏量达60000只,日出栏1000只,该合作社成员年户均获利7.3万元,仅养鹅一项人均纯年收入1.2万元。①
据调查统计,上述专业合作组织对于周围农户的示范带动和辐射能力非常强,各类入社社员和示范带动周围农民比例约为1:6。如澄迈金穗鱼鸭养殖专业合作社,入社社员475人,带动农户5300户,示范带动比为1:11.16,有力地推进了该县鱼鸭养殖业做大做强。目前,该组织肉鸭的市场销量约占全省60%,鱼鸭产值18500万元,纯利润6113万元,被示范带动的农户年户均纯收入1.15万元。②
(二)为农产品走向市场探路并创建平台
农产品如何销出去、销出好价钱是最让海南省农民担忧的问题,而遍及全省广大农村的各类专业合作社,实现了农户与市场、分散生产与规模经营、标准生产与产业化经营等“三对接”,正较好地解决了农产品走向市场的问题。如三亚市香顺哈密瓜、果蔬运销两个农民专业合作社采取“龙头企业+合作社+基地+农户+市场”的模式,构建起反季节瓜菜和热带水果销一条龙连锁服务体系,带动3500多户种植哈密瓜、芒果等瓜菜,使1600多个农户既加入瓜菜种植合作组织,又成为农产品运销专业合作社的成员。目前,上述专业合作社是三亚市唯一获得国家资质机构认定瓜菜供港澳组织,每年直间接供港澳瓜菜10000多吨,占全省供港澳瓜菜80%。③
据调查,海南省各类农民专业合作组织还以市场需求为导向,着力推进自身主营农产品的品牌建设。目前,全省农民专业合作社已创建品牌15个。其中,市场影响较大的经工商部门登记注册的品牌有:“儋合牌”黑皮冬瓜,屯昌的“枫绿”商标苦瓜,乐东的“尖峰岭”、“耀正”、“大丰裕”香蕉,“方老三”哈密瓜,“毛公”芒果等。
(三)为农业现代化探路并创建平台
农业现代化基本的标志在于:一是生产层面的标准化,主要是生产过程以无公害、清洁健康、环境保护为前提的标准化生产,产品实现绿色以及追求有机化;二是经营层面的产业化,主要是从产品生产开始到产品消费结束全程相关产业链条的有机链接和市场化运作;三是支撑层面的装备化,主要是生产和运销过程实现设施和现代先进适用技术对其全覆盖。
海南省农民专业合作社在这方面作了深入探索,积累了许多可资借鉴和推广的模式和经验。如三亚香顺哈密瓜农村专业合作社以省级农业龙头企业――三亚海源实业有限公司为骨干创建,是全省比较典型、对农产品覆盖面较广、带动农民增收较强的以“龙头企业+基地(专业合作组织)+农户”模式成功运作的农民专业合作组织之一。该社主要利用企业自身拥有的市场、人才、资金、产业化经营等资源优势,凭借三亚市崖城镇作为海南省西南部反季节瓜菜及热带水果种植和集散中心的区位优势,联结崖城镇周边农户创建专业合作组织和运营。合作社从成立之初就明确其主营方向:标准化、基地化、产业化。社员自己种植的果蔬基地,由合作社的主创建单位――三亚海源实业有限公司指导实施,采取“GAP”管理模式实行“七个统一,一个不定期”组织生产种植,同时按照片区的面积大小安排农技员,对农技员实行责任溯源管理,确保产品的质量和安全。这些基地连同合作社带动的崖城镇坡田洋和南滨12连等近5万亩基地已全部实现了良种、良苗、良法种植生产,2007年全部通过了三亚检验检疫局的供港澳瓜菜基地和出口水果基地备案,连续8年取得了无公害产品和产地认证,并于2008年5月获得国家良好规范农业认证(GAP)。④
(四)为农民生产融资探路并创建平台
一直以来,由于商业金融门槛过高以及其他诸多原因,农民以及中小企业融资一直被边缘化甚至被拒之门外。虽然各级政府坚持不懈地加大对三农的投资力度,但对巨额的生产资金需求而言可谓是杯水车薪。为谋求发展,农民在探索中发现:把同操一业的人捆绑在一起,成立自己的专业合作组织可能是眼下最现实最可行的路径。于是,农民自己创建了专业合作组织,目前已占到全省同类组织的80%以上,融资方式主要有合作社股东(社员)出资或增资、合作社向民间融资机构举债、合作社之间短期借款、合作社向当地金融机构贷款四种。其中,前三种比较活跃。融资平台即合作正在生产经营的种养基地、加工厂、农资物流等,其融资机制为血缘、地缘关系以及在这些关系基础上建立起来的信用关系,融资手续极为便利,有些借款仅凭口头承诺、借据或收条。
总体来看,尽管海南省农民专业合作社融资比较原始,运作机制、方式、路径各异,但它不失为现阶段农民广泛接受的融资捷径,它们实际上已肩负着现阶段农民生产融资主体的重任,引导、扶持其发展,就等于拓宽了农民生产融资渠道。正是从这点出发,海南省各市县分别出台了《关于扶持农民专业合作社发展意见》、《关于扶持农民专业合作社的补贴办法》,每年从财政拨出专款支持农民专业合作社创建。如三亚市给每个经工商注册的合作社补贴经费5万元,2009年全市共有101个专业合作组织获得共计505万元的财政补贴。又如东方市拨出800万元专款,支持4个合作组织建设大棚生产出口日本。农村信用合作联社跟进贷款1435万元,贷款者均获得财政补贴。①
二、海南农民专业合作组织运行的局限性
实践证明,农民专业合作社是农村经济发展的重要力量,在推动农业结构调整、挖掘农业内部潜力、连接农产品产销、传播市场信息、推广实用技术、提升农产品质量和安全水平等方面发挥着积极作用,但海南农民专业合作组织在运行发展过程中也暴露出诸多局限。
(一)在推进小农经济与市场衔接方面的局限
与全国各地情形一样,农民专业合作组织在现阶段得到了蓬勃发展,但其规模和作用还远远不能取代现依然处于农业经济主体地位的家庭联产承包农业生产最基本组织单元――小农经济[1]。
小农经济是我国现行“家庭联产承包”农村生产体制的产物,是现阶段我国农业经济的主体。它作为我国农村农业生产最基本的组织形式和农业经济主体地位,将伴随着社会主义初级阶段而长期存在。海南省也不例外,只有小农经济走向市场才有真正意义上的农业走向市场。
一直以来,小农经济与市场运营两者之间存在着分散、小额生产与市场批量需求不能顺畅对接的问题。为解决这个问题,近年来海南省致力于区域性农产品批发市场网络体系建设,还在主要产地建立起一批小型冷库等物流设施,对小农经济走向市场创造了积极条件,但市场触角还尚未完全延伸至每个田间地头和千家万户。在此情形下,农民专业合作社或以沟通渠道的主体、或以批发市场股东、或以批发市场下游配角等角色发挥着农产品市场流通的平台和渠道作用。
然而,农民专业合作社推动小农经济走向市场的作用毕竟有限,其影响也只能是初级的。由于受规模和实力的限制,它不可能从根本上解决小农经济与大市场的有机衔接问题。国内的实践表明,农民专业合作组织若要维系其自身生存和对小农经济走向市场的影响,出路有三条:一是抓住机遇,完善内生性机制,脱颖而出完成对自身资产重组和资本扩张,跻身于农业产业化龙头企业行列并发挥其产业龙头企业作用;二是接受农业产业化龙头企业重组;三是成为产业链条上的一员,最终在产业化层面继续发挥作用。前者毕竟极少数,后两者可能是农民专业合作社最为现实的抉择,因为也只有这样才能求得小农业经济、农民专业合作组织和农业产业化龙头企业三者共生共荣。
(二)在推进农业现代化方面的局限
推进实现农业现代化首先遇到的问题是如何实现小农经济与之对接问题。事实上,小农经济作为农村现行主要经济组织形式和农村生产体制,并没有阻碍农业现代化进程,恰恰相反,它为农业现代化提供着广阔载体。在这点上,日本历经了40余年艰苦奋斗,凭着十分稀少的国土资源率先于亚洲诸国以小农经济为载体实现了农业现代化,为我们提供了颇有说服力的佐证。
我国农业现代化基本上也是以小农经济为载体展开的,且总体上还是以农业产业化龙头企业为主力军。海南省从“农村型”经济特区的基本省情出发,以龙头企业产业化经营和专业合作社组织带动为主要形式,以促进农业增效、带动农民增收为主线,以发展热带特色现代农业为目标,正在推进着热带农业的六大转变,在全国实现了三个率先。迈上了用现代产业体系提升农业,用现代物质条件和现代科技装备农业,用现代经营形式推进农业,用现代农业理念武装农民、引领农业的绿色发展道路。
回顾海南省推进热带农业现代化进程,以农民自己为主体创建的专业合作社由于生产经营规模、综合经济实力、生产经营机制等方面的制约,对农业现代化的推进作用非常有限,它必须在农业产业化龙头企业生产经营的框架内,或作为产业链上某一个链条或参与某个链条生产经营融入农业现代化进程并在这个进程中非独立地发挥作用,这可能是它们融入农业现代化历史进程中必然遭遇的命运。
(三)在拓宽小农经济生产融资渠道方面的局限
综合农民专业合作社近年来的作为,可以看出:农民专业合作组织资金互助十分有限,因为社员之间经营品种相同,种养组织生产和生产资金需求都呈现出同步特点,它只有借助各级政府政策推动下才具有融资平台功能并发挥作用。尽管农民专业合作社不失为当前众多的农村基层组织机构中帮助农民融资最为便捷的平台或渠道,但这种力量极为单薄。随着农业市场化程度、农业现代化进程不断提高,担当此重任的依然是农业产业化龙头企业。
(四)在推进其内生性机制建设方面的局限
海南省农民自己联合创建的专业合作社,基本上按照自愿、平等、互利的原则,实行自主经营、自负盈亏、风险共担、利益共享的模式合法经营。社员之间之所以一起创建专业合作社,主要是他们认识到只有联合起来才能获得更大的利益。专业合作社能够维系合作关系和合作生产经营,除了股本之外,主要依靠社员共同具有的血缘、地缘关系以及在这种关系基础上建立起来的信用关系。约束社员行为的法则只有社员之间共同认同的口头上约定或简单的文字条款约定,落实彼此约定主要靠自律。因此,在维护社员间关系及权益等方面从一开始就存在着法律上缺失。另一方面,由于社员各自都是一个独立的生产经营单元,专业合作社并没有形成社员共同拥有的资产,生产经营利润一般不做生产规模扩张等资产积累性投资,生产经营所需资金主要靠股本、财政专项补贴资金以及涉农小额贷款在这种情形下,专业合作社内生性机能非常脆弱,无法培养出顺应农业现代化要求的内生性机能,这也是许多农民专业合作社经营期限短的重要原因。
农民专业合作社内生性机制建设的路径有两条:一是众多“小社”在产业化层面上走向联合创建大社或“大社”合并“小社”,按照现代企业制度实现资产重组以及体制机制建设;二是接受同类产业化龙头企业对其资产重组或纳入龙头企业的产业化生产经营轨道,与龙头企业共生共荣[2]。
三、政策性金融支持农民专业合作组织的模式选择
在这方面,海南省农业发展银行(以下简称“农发行”)做了许多探索,并初步建立起两个可资借鉴的信贷支持模式。
(一)海南省临高县“龙津糖业合作社模式”
以原龙津糖厂100多户员工为股东成立一个专业合作社,共同组织管理糖厂和蔗糖原料基地的生产经营。股东同时具有工农双重身份:糖蔗生产季节各股东在自己承包的地块上从事糖蔗种植生产;榨季回到工厂当工人。农发行以糖厂为项目载体予以贷款支持,建立起“农发行贷款+糖厂+糖蔗种植基地+员工股东”模式[3]。
(二)海南省白沙县“高地木薯淀粉加工模式”
以白沙县高地木薯淀粉加工厂为骨干,通过不偿提供种苗、技术培训、基地示范以及保护价收购等方式把遍布白沙、昌江两县数千个木薯种植农户联合起来。正是由于该厂的产业化龙头带动作用,上述两县在协会层面实现了木薯淀粉的产业化经营。琼中县奔鹿、松涛昌明、东方大慧、屯昌南坤等木薯淀粉加工厂基本按此模式运作。农发行以上述木薯淀粉加工厂为项目载体,推行产业、区域行业信贷垄断支持模式――“龙头企业+协会+基地+农户”模式,对上述地区木薯产业予以强有力地支持;农发行还运用此种模式对白沙竹业区域化、产业化发展,遍布海南省沿海地区的水产出口基地建设以及以“海南恒兴”、“海南裕泰”等龙头企业为骨干的禽畜、水产养殖业予以重点支持,推进了这些地区木薯产业升级、农业增效、农民增收,产生了显著的经济、社会、生态效益[4]。
上述模式之所以能够在海南省推广并持续下去,根本原因在于它能够从机制上较好地发挥企业在生产、技术、管理、市场和产业带动等方面的优势,同时在产业化经营层面有机地整合农民的劳动力和土地资源。信贷资金的支持介入,在推进上述两方面在产业化框架下实现对接的同时,最大限度地放大了上述优势和资源禀赋的能量,共同建立起共生共荣的产业化经营机制,极大地推动着海南省热带现代农业的发展。
参考文献:
[1]江泽林.当代农业多功能性的探索[J].中国农村经济,2006(5):45-48.
[2]万宝瑞.农民专业合作社是农村经济发展的重要力量[N].人民日报,2009-11-17.
[3]陈国雄.发展“三农”经济的成功探索:广东“大华模式”[J].南方金融,2006(9):67.
[4]周月光.创新机构促进农业转型升级,海南新设休闲农业局与农产品加工局[N].海南日报,2009-08-06.
①数据来源:笔者根据海南省农村专业合作社材料汇编等相关资料整理得出。
②资料来源:海南省委农办.我省农民专业合作组织发展情况调查报告[J].工作交流,2010(97).
①②资料来源:笔者根据海南省农村专业合作社材料汇编等相关资料整理得出。
