本文就吉林省行政单位如何加强国有资产管理以及如何进行制度设计等问题进行初探，以期加快我省行政单位国有资产管理工作制度的确立。
一、行政单位国有资产管理基本内容
行政单位国有资产管理内容包括从入口到出口全过程的监督管理。针对行政单位国有资产管理各个环节中存在的问题，要对管理进行全面规范，主要包括以下几个方面：
1、在资产配置方面，明确资产配置的原则，制定资产配置的标准，明确资产配置的审批程序，资产配置与部门预算相衔接。
2、在资产使用方面，规范资产日常使用管理，提高资产使用效率；对闲置资产进行调剂使用；明确资产有偿使用的审批程序；对资产有偿使用收入实行“收支两条线”管理。
3、在资产处置方面，明确资产处置的内容和要求；规定资产处置的审批程序；对资产处置收入实行“收支两条线”管理。
4、在资产评估方面，规定应进行资产评估的情形；明确资产评估项目实行核准制和备案制；明确被评估单位的义务和责任。
5、在资产统计报告、资产清查方面，行政单位应当建立资产登记档案；明确提出资产统计报告是预算管理和资产管理的依据和基础；提出资产管理信息化的要求；对资产清查和产权登记工作做出了规定。
6、在监督检查方面，对财政部门、行政单位及其工作人员应认真履行职能做出规定；结合《财政违法行为处罚处分条例》，明确相关管理机构和人员在行政单位国有资产管理活动中违法行为应承担的法律责任。
7、在产权纠纷调处工作方面，明确产权纠纷的定义和调处程序。
二、完善行政单位国有资产管理的制度措施安排
健全的规章制度是规范行政单位国有资产管理行为，使管理工作有法可依、有章可循的前提，也是管理工作系统化、规范化、法制化的重要保障。因此，建立健全各项规章制度，就成为加强行政单位国有资产管理的首要任务，各主管部门和行政单位要建立健全单位内部国有资产管理的具体办法，完善国有资产管理责任制，加强内部管理和控制，以确保国有资产的安全和完整，防止资产流失。在制度措施安排上应注意做好3个方面的结合：
1、资产管理与预算管理相结合
省内行政单位国有资产绝大部分是由同级财政预算资金形成的，财政预算资金安排的科学性、规范性，预算安排的资金量，直接决定了资产配置数量、质量和不同单位之间资产配置的公平性、合理性。因此，预算管理是规范和加强资产管理，通过增量来调节、控制存量的最有效手段，只有将资产管理与预算管理紧密结合起来，才能真正抓好资产管理工作。同时，资产管理工作也是预算管理的一项基础性工作，有效开展资产管理工作，及时提供准确、完整的资产统计报告、资产清查和财务管理有关数据资料，并把它作为财政部门编制部门预算、配置资产的依据，有利于深化部门预算管理改革，科学编制预算。
2、资产管理与财务管理相结合
在会计要素中，“资产”占有非常重要的地位。资产管理是财务管理的有机组成部分，与财务管理是不可分割的。加强财务管理工作一项非常重要的内容，就是加强资产管理。同时，加强资产管理，有效开展资产管理工作，也有利于推动财务管理工作，提高财务管理水平。资产管理与财务管理相结合既是加强资产管理，促进资产合理配置、有效使用的客观需要，也是加强财务管理、规范财务行为的有效手段。
3、实物管理与价值管理相结合
实物管理与价值管理是资产管理工作的两个方面，实物管理主要侧重于保障实物资产的安全完整，价值管理主要侧重于账务管理。实物管理与价值管理相结合的基本要求，是账实相符、账账相符、账卡相符。
三、资产管理与预算管理脱节的表现及解决办法
行政单位国有资产管理弱化，监督管理不力，其中一个很重要的原因，就是资产管理与预算管理脱节。在资产配置、使用、处置等环节没有做到资产管理与预算管理相结合。资产统计报告等资产管理的基础数据资料没有作为财政部门编制部门预算、配置资产的依据，资产配置预算的审批往往存在某些盲目性。预算编制、审批等管理工作没有为资产管理提供强有力的支持，资产管理工作缺乏有效的调控手段，难以实现公平资产配置、提高资产利用率、规范国有资产收入管理等目标。
要想解决资产管理与预算管理脱节的问题，在具体操作上应注意把握以下4点内容：
1、在资产配置环节，省内各行政单位购置有规定配备标准的资产，必须按照规定程序报经同级财政部门审批同意后，各单位才能将资产购置项目列入单位年度部门预算，未经批准，不得列入部门预算，也不得列入单位经费支出。上述措施，有利于用预算手段控制行政单位的资产配置，科学合理地配置资产，逐步实现资产存量的公平合理；有利于严格审核资产配置事项，减少不必要的配置项目，节约财政资金，提高预算编制的科学性。
2、在收入管理环节，资产有偿使用收入和处置收入，属于政府非税收入，是财政收入的重要组成部分，应当按照规定，实行“收支两条线”管理。省内行政单位出租、出借的国有资产，其所有权性质不变，仍归国家所有；所形成的收入及国有资产处置的变价收入和残值收入，按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。
3、在统计报告环节，经同级财政部门审核批复的统计报告，应当作为同级预算管理和资产管理的依据和基础。
4、积极探索采用实物费用定额编制相关经费预算。为进一步深化部门预算改革，促进和加强省级部门实物资产高效管理，探索实现资产管理与预算管理相结合的新途径，应借鉴财政部2004开展实物费用定额试点工作经验，根据省内各行政单位办公用房、车辆的实际占有数量和按实物量平均计算的费用定额标准，计算考核这部分公用经费。
[关键词]行政事业单位；固定资产；内部控制
[DOI]10.13939/ki.zgsc.2016.16.123
固定资产是单位开展各项事业活动的重要物质保障，也是行政事业单位参与市场竞争与提高自身市场竞争力的物质保证。是事业单位赖以生存和发展的物质基础，也是其财务管理的重要组成部分。但由于长期以来固定资产内部控制制度的缺失或无效，行政事业单位如何做好对固定资产的科学有效内部控制变得至关重要。
1行政事业单位固定资产内部控制概述
事业单位固定资产是事业单位占用的、用于公共事业、提供公共产品或准公共产品的固定资产，是事业单位自身竞争力的物质来源和信心保障。需加强固定资产内部控制，提高管理水平。保护事业单位固定资产的安全完整，充分发挥出固定资产管理对于事业单位发展的促进作用和推动作用。
第一，对事业单位的固定资产进行合理规划和科学管理，是确保公共事业健康发展的基本物质条件和经济保证。明确事业单位的自身产权，维护国有资产的安全完整。提高对自身资产的利用效率，合理配置和有效使用国有资产。防止资产无谓的浪费和损失，加强对事业单位固定资产的内部控制。提高其生产经营的效率，保障和促进各项事业发展。加强对自身固定资产的内部控制和管理，使固定资产发挥最大使用效能。这是现代事业单位进行管理的基本要求，也是提高自身市场竞争力的物质保证。
第二，事业单位内部加强资产管理是顺应时展的必然选择，可以保证事业单位固定资产的安全性和完整性。事业单位如果想在市场中站稳脚步，应根据自身的实际情况在经济活动中获得更大的利润。定期（视财产性质不同，时间间隔不同，通常为一年）对固定资产进行盘点，带动事业单位自身管理水平的提高。建立和完善固定资产内部控制制度，对事业单位内部的固定资产进行整合处理。为固定资产各关键控制环节指定负责人，对资源进行合理配置使其达到资本利用的最大化。
2行政事业单位固定资产内部控制方面存在的问题
基于我国的跨越式社会经济发展，以此为契机加强固定资产管理。但我国的经济发展模式转型过快，没有及时建立和完善固定资产内部控制制度。部分事业单位无法适应变化带来的冲击，以及长期得不到应有的重视。导致在对自身进行固定资产管理时出现了很多问题和不足，降低了对自身资产的利用效率。事业单位固定资产内部控制的各个环节存在的问题，主要表现具体表现在以下几方面。
2.1固定资产采购环节不完善，导致资产浪费严重
事业单位在办理采购事项时没有采购计划或采购计划不合理，是绝大部分事业单位都会出现的问题。缺乏相应的管理措施，授权审批制度不健全或未能有效执行。由于自身规模的不断扩大与员工数目逐渐增多，对于固定资产的利用更加频繁，极易引发国有资产流失。对资产的严重浪费应作为固定资产核算，管理事业单位在固定资产内部控制的多个环节都存在严重问题，应该特别加以重视。
2.2制度不够完善，事业单位负责人风险意识差
大部分事业单位缺乏有效的固定资产内部控制制度，加上单位负责人是事业单位固定资产内部控制的第一责任人，很多事业单位负责人在进行固定资产管理时无法深入理解自己所担负的重大责任。加上管理制度不够健全和完善，许多事业单位对于固定资产的管理和控制存在着严重的不足。导致对于固定资产的定义不明确，负责固定资产的采购、验收与单位负责人无法对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。从而导致在固定资产管理中账目与实际情况出现脱节，无法使固定资产发挥最大使用效能。忽视很多本来应该属于固定资产的资源和产品，造成资产的无谓流失。
2.3固定资产内部控制制度与认识上存在的不足
很多事业单位为了逃避日后的会计核算和固定资产统计，在利用固定资产进行投资活动时没有对可能出现的风险进行分析。缺乏基本的业务素质和风险控制意识，盲目跟随市场潮流，使得固定资产保管环节上漏洞百出，忽视了投资风险从而导致投资失误，导致固定资产的闲置浪费。造成巨大的资产损失，并给企业的发展带来隐患，使固定资产无法正常使用。加上事业单位的管理人员对于固定资产管理的重要性认识不足，缺乏有效的固定资产内部控制制度也在客观上造成了企业固定资产作用的无法有效发挥。
3固定资产内部控制的强化策略
事业单位在固定资产内部控制的多个环节都存在严重问题，为了防范因固定资产内部控制缺失或无效造成的国有资产流失，必须对事业单位固定资产管理的方法和理念进行创新改革。面对固定资产控制管理中的固定资产采购环节不完善等不足和漏洞，针对固定资产内部控制现状，从问题的根源着手，笔者提出以下风险防范措施。
3.1完善固定资产采购环节，强化事业单位固定资产管理理念
在当前的市场经济体制下，事业单位的管理人员需要督促各事业单位严格执行政府采购制度。加强对于固定资产的认识和重视程度，在政府采购完成时自动调增采购单位的固定资产价值。加强对于事业单位固定资产的控制和管理，实现对固定资产购入的监管。深化固定资产管理理念，对违反规定的单位予以处罚。对事业单位的管理人员和基层职工进行教育和指导，严肃财经纪律，使其对于事业单位固定资产管理的重要性有一个充分而全面的认识，保护固定资产的安全、完整。提高员工对于固定资产的重视程度，使固定资产发挥最大使用效能。
3.2完善相关管理制度，加强风险意识
各事业单位的负责人应强化风险意识，改善只注重自身的经济效益和市场占有率而忽视了对固定资产的管理。固定资产的管理包括统计和应用等多个方面的情况。各级政府财政部门应加强对事业单位固定资产的监控，对事业单位固定资产内部控制管理制度进行健全和完善。组织一次全面彻底的固定资产清查，进行责任的分配和落实。各事业单位也应以此为契机，对管理失职人员进行责任追究。建立和完善固定资产内部控制制度，保证固定资产控制和管理工作的正常进行。有效地防止国有资产流失，最大限度地提高固定资产使用效能。
3.3建立健全固定资产内部控制制度
财务部门制订管理计划之后，各事业单位的负责人应强化风险意识并深入理解自己所担负的重大责任。及时发现固定资产管理中存在的问题，完善固定资产内部控制制度。认真进行核实和调查，有效实施负责。在日常工作中重视固定资产管理，对固定资产进行实地检查并确认其真实性。发挥全员管理、全员监督的作用，降低固定资产损耗。根据自身的实际情况，对于清理出的各项账外资产和盘亏资产及时进行处理。注意不相容职务相互分离的原则，切实保证固定资产的准确性和完整性。固定资产管理部门和财务部门共同详细查明固定资产的实有数，实现资源的节约和合理利用。
参考文献：
[1]刘青.关于加强企业固定资产内部控制及管理的几点思考[J].中国外资（上半月），2015（4）：181.
[2]吴巍.关于事业单位固定资产内部控制的问题研究[J].东方企业文化，2015（2）：21-22.
【关键词】行政事业单位财务管理
一、行政事业单位财务管理存在的主要问题
1.财务管理职能较弱,资金使用效益低下
行政事业单位的行政职能使得其不能完全市场化,部门预算不规范,经费相互挤占,费用支出无计划、无定额,或是有计划定额但流于形式。财务部门对经费的管理常常是事后核算,忽视了资金使用前的预测和使用中的控制,对经费收支的考核也只是停留在表面平衡上,很少对资金使用效率进行考核。因此,资金的使用效率低下。
2.行政事业单位的会计核算不恰当
其主要表现在:(1)我国预算会计是以现金制为基础,其目的是汇报支出,为决算服务,它不进行成本核算,因而无法计算和统计行政成本,也无法评价资金的使用效益。(2)有的预算单位对项目支出的核算不区分不同的专项项目资金,统一使用规定的行政事业单位的科目核算,不利于专项项目资金的管理;而有的单位则只按专项项目归集各项费用,不按科目核算,不利于单位各项费用的整体控制管理。(3)现行预算单位会计制度在会计科目的设置和核算内容上,与部门预算编报口径不一致;一般预算支出科目与行政事业单位科目不一致,导致在编制决算时,预算单位必须将会计科目合并或拆分后才能得出预算科目。
3.行政事业单位在预算执行方面,缺乏应有的约束力和严肃性
(1)有的预算单位在资金使用中,支出控制不严,超支浪费现象严重,严重影响了政府部门的公众形象。(2)有的预算单位在项目支出资金管理使用中,基本支出和项目支出界定不清,用项目支出来弥补基本支出经费的不足,用于维持日常公用支出,没有做到专款专用。(3)有的预算单位在专项资金使用过程中,没有树立讲求经济效益的理财理念,重拨款而轻管理,重预算审核而轻实际效果,对项目资金实际使用绩效缺乏有效地监督和考核。
二、行政事业单位内部财务控制制度体系的原则
1.合法性原则。行政事业单位在建立内部控制制度时,必须遵循国家有关的法律、法规,并把国家有关的法律法规落实到内部财务控制制度中去。这是建立内部控制制度体系的基础。
2.有效性原则。内部财务控制应当约束单位内部涉及财务工作的所有人员。任何人都不得拥有超越内部财务控制的权力。
3.全面性原则。内部控制应当涵盖单位内部涉及财务工作的各项经济业务及相关岗位,并针对业务处理过程中的关键控制点,落实到决策、执行、监督、反馈等各个环节。
4.不相容职务相分离原则。内部财务控制应当保证单位内部实际财务工作的机构、岗位的合理设置及其职责权限的合理划分,坚持不相容职务相互分离,确保不同机构和岗位之间权责分明、相互制约、相互监督。
5.成本效益原则。内部财务控制应当遵循成本效益原则,以合理的控制成本达到最佳的控制效果。成本效益原则要求各单位在内部财务控制中必须运用科学合理的方法,以较小的控制成本和管理成本获得交好的经济效益,保证实施内部财务控制所花费的代价低于因此而获得的效益。
6.适时性原则。每个单位的外部环境都在不断发生变化。环境的变化是不以单位的意志为转移的,所以,每一个单位的内部会计控制制度建设都应随着外部环境的变化、单位业务职能的调整和管理要求的提高,不断修订和完善。
三、加强行政事业单位财务管理的对策
1.加强财务制度建设,建立有效的支出约束机制。(1)综合性的管理制度。(2)单项的管理制度。(3)相关性的管理制度。这样,可以从单位内部建立起有效的支出约束机制,做到有章可循,并且严格按制度办事,以堵塞漏洞,节约资金,防止经费支出中的跑、冒、滴、漏,最大限度地提高各项资金的使用效益。
2.细化部门预算,提高财务管理的计划与预测能力。现阶段,应尽快推广国库集中支付制度的改革,建立科学的部门预算。部门预算改革工作刚刚起步,有一个需要不断完善的过程,每个单位应当对预算执行的情况进行分析研究,对于适当的差异,可以适当调整预算定额标准,使部门预算符合单位的实际情况。
3.进行预算会计制度改革。(1)按照公共财政管理的要求,建立起规范、统一的预算会计体系,同时将权责发生制确认基础引入预算会计。(2)推进预算收支科目改革,对于现行行政事业单位会计制度中不适应部门预算改革需要的科目,要根据现行预算管理的要求进行修订,为各项管理提供有利的基础条件。
4.严格预算开支,建立财务管理的内部控制制度。内部控制制度的主要方法是:(1)岗位分工控制,保证不相容职务相互分离。(2)授权批准控制,严格遵循授权范围和权限,重大会计事项建立集体审批制度。(3)会计系统控制,制定符合单位的会计制度和岗位责任制等。(4)财产清查控制,采取定期盘点的措施确保资产的安全完整。(5)内部报告控制,及时全面地反映经济活动的情况。(6)电子信息技术控制,加强电子信息系统的开发和维护,尽量减少人为操纵因素的影响。内审部门还应经常对内部控制制度进行评价,及时发现内部控制的薄弱环节,制定改进措施。
四、加强行政事业单位的资产与财务管理
笔者建议如下。
1.增强监管意识,认真落实资产管理责任。各单位应充分认识到管好用好国有资产的重要性,把国有资产管理作为一项重要内容,列入本单位工作目标。明确单位主要领导为全面责任人、分管领导为主要责任人、使用部门负责人为直接责任人的三级管理责任制。应根据资产的不同类别,规定相应管理部门及责任人,并与部门责任人和直接责任人签订资产管理协议,定期考核责任履行情况。财会部门、资产管理部门与资产使用部门之间要加强信息沟通。货币资金的责任人是财务部门。资金的损失系财会人员个人原因造成的,应由个负责赔偿。存货和固定资产的责任人是资产管理部门。一要建立资产使用登记制度,明确使用人。二是建立资产定期盘点制度,关心资产的存量状况,及时与财务部门对账、资产盘盈或盘亏按管理权限上报审批或审核备案,做到账实相符、账账相符。对外投资和应收款项的责任人是单位的业务部门,关键是要落实到每一个责任人。同时财务部门要配合做好投资监管和欠款催收工作,跟踪监管资产运行过程,防止资产收益流失。
2.加强财会人员业务培训,建立财会人员准入制。有关部门应对行政事业单位财会人员现状开展调研,制定具体的培训计划,有针对性地开展多种形式的培训活动,不断提高的行政事业单位会计人员的会计和电脑技术操作水平,以适应新时期单位财务管理和国有资产网络信息化管理的需求。同时,各单位应建立会计人员上岗准入制度,实行会计人员竞争上岗。财会人员应及时更新财会知识,增强财经法纪观念,严格执行《会计法》赋予的内部监督权,规范核算各项财务收支。
3.健全内控制度,规范内部管理行为。有关部门应督促相关单位建立内部监督和约束机制,要加强内部会计控制,分离不相容岗位,严格支出审批、资产处置、采购及付款等环节的审批手续。对内控制度执行情况要由专门的机构或人员定期或不定期地进行检查。充分发挥单位内部审计和财务监督在资产管理中的作用,发现问题,严格追究相关人员责任,从而把国有资产管理纳入制度化、规范化的轨道。
4.实行国有资产基础台账制度。各行政事业单位均应建立资产数据基础台账,通过建立资产管理信息数据库来规范资产管理。在此次资产清查中,我县的233家行政事业单位都建立了详细的资料数据台帐。下一步,是要把资产的台帐管理纳入单位日常工作监管范围,要指定专人通过资产管理网络系统负责资产购建、改造、调拨、捐赠、变卖处置、报废、毁损、投资等环节的申报审核、审批手续、维护资产的安全和完整,确保单位履行职责和促进各项事业发展。对各单位资产管理基础台账制度的执行情况,有关部门应定期组织检查,督促其规范管理国有资产。
5.建立行政事业单位年报审计制度。鉴于本次资产清查中发现部分单位在会计基础工作、财务管理、资产管理、内部控制等方面存在不少问题,建议建立行政事业单位年报必审制度。在每年部门预算“一上”之前,组织财政、审计部门检查力量或通过招投标方式确定社会中介机构,对纳入部门预算的单位上年度部门预算执行情况进行审计,重点审查各单位项目资金的使用情况,为部门预算安排资金提供可靠依据。
6.加强房屋资产的权属管理。各单位应尽快办理所有房屋资产的产权证,理清权属关系。对各单位房屋资产的产权管理情况,有关部门可适时组织检查,督促其规范管理。在条件成熟时,应对各事业单位的国有资产进行产权登记,由财政部门核发《事业单位国有资产产权登记证》,依法确认国家对国有资产的所有权和事业单位对国有资产的占有、使用权的行为。
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关键词：行政事业单位资产管理体制模式构建
一、引言
行政事业单位的资产是国有资产的重要组成部分，这些资产类似于国外的公共部门资产。国外公共部门资产的主要管理模式有日韩模式、德澳模式、美加模式、巴西模式。日韩模式是由财政部门负责综合管理行政事业单位国有资产，由各主管部门负责资产具体管理；德澳模式是由财政部门所属的专门机构负责，并在全国成立分支机构管理全国的公有资产；美加模式中，财政部负责政府资产预算管理，制定统一的管理制度和法规，并单独设立专门的资产管理机构，负责政府资产管理的具体事务；巴西模式可以概括为由计划预算管理部的联邦资产秘书处负责日常管理。上述资产管理模式，对我国的行政事业单位资产管理具有重要的借鉴作用。1995年，财政部和原国有资产管理局制定了《行政事业单位国有资产管理办法》，对行政事业单位开展国有资产管理工作起到了重要作用。多年来，各级财政部门、主管部门和行政事业单位在国有资产管理方面做了大量的工作，取得了一定的成效，但由于规章制度滞后、管理体制未理顺等原因，仍然存在不少问题。随着国民经济和社会发展，以及部门预算、国库集中支付、政府采购、“收支两条线”等财政改革的不断深入，原有的制度规定已不适应国有管理工作的需求，迫切需要出台新的管理办法以规范和加强行政事业单位国有资产管理工作。为此，财政部在广泛听取各方面意见和反复研究的基础上，2006颁布了《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》(以下简称“两个办法”)，并从2006年7月1日起执行。从宏观角度对行政事业单位资产管理进行了规范，提出了“国家统一所有，政府分级监管，单位占有使用的”管理体制，并规定各级财政部门是政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门。本文以“两个办法”为指导，从管理体制、管理制度和管理手段方面，构建行政事业单位资产管理模式。
二、行政事业单位资产管理体制的构建
(一)管理体制的功效
管理体制是指国家机关、企业和事业单位的机构设置和管理权限划分的制度，是指管理单位的决策权限、隶属关系、机构设置、调控机制、监督方法等方面的结构体系和组织制度。国有资产管理体制，是在中央与地方之间，以及地方各级政府之间划分国有资产管理权限，建立国有资产经营管理机构与体系的一项根本制度。理顺行政事业单位资产管理体制，是推进行政事业单位资产管理的根本保证。
(二)“三级”资产管理体制的构建
国有资产管理体制以管理方式集约化、管理流程规范化、管理手段信息化、管理机构专门化、管理规则法制化为目标，建立起以财政部门主导的、适合我国国情的新型管理体制。“两个办法”确定了“财政部门统一管理，各部门分工负责，单位占有使用”的行政事业单位国有资产管理分级管理的框架，目的是建立清晰、公正、合理、有效的管理体制。即财政部门作为政府负责行政事业单位资产管理的职能部门，对行政事业单位国有资产进行宏观管理，行政事业单位主管部门负责对本部门所属国有资产实施监督管理和具体管理。财政部门作为行政事业单位资产管理的职能部门，对行政事业单位资产实行综合管理，履行资产配置、资产使用、资产处置等职能，特别是在资产配置标准的制定、闲置资产的调剂利用、资产收益的征缴等方面一系列监督管理职能。各级财政部门应按照财政部令的要求和统一部署，尽快把此项职能承担起来，健全机构，充实人员，在党委和政府的领导下，切实履行管理职责，创新管理模式，强化工作措施，不断提高行政事业单位资产管理水平，推进国有资产管理体制改革向纵深发展。
(三)“三级”资产管理体制结构按照这一框架，构建了行政事业单位“三级”资产管理体制，即一级资产管理部门――二级资产管理部门――三级资产管理部门(部门落实到个人管理或使用)。一级资产管理部门即资产宏观管理部门，是国家的各级财政部门：二级资产管理部门，即资产所在的行政事业单位；三级资产管理部门，即微观管理部门，是行政事业单位内部资产管理和使用的部门或个人。(1)一级资产管理部门。各级财政部门作为政府负责行政事业单位资产管理的职能部门，对行政事业单位国有资产进行宏观管理，是行政事业单位资产管理的一级部门。按照资产管理与预算管理相结合的原则，根据“一级政府、一级财政、一级预算”的体制，我国政府财政可分为“两层五级”，即中央和地方两层，地方分为省、市、县、乡，共两个层面五个级次。本级财政部门受上一级财政部门的指导与监管，主要负责宏观层面行政事业单位资产的管理，如政策法规的颁布与实施等。(2)二级资产管理部门。各级行政事业单位为二级资产管理部门。行政事业单位是资产管理的主体，接受所属财政部门的指导与监管，负责管理本单位的资产。资产管理包括从取得、使用、处置等各个环节，确保资产的合理配置，提高资产的使用效益。(3)三级资产管理部门。行政事业单位内部各部门为三级资产管理部门。为了实现行政单位的国家管理职能和事业单位的社会服务职能，行政事业单位内部要设置各种职能部门，具体负责行政事业单位的各种事务，这些部门所需要的资产由他们来使用与管理，同时行政事业单位要设立专门的资产管理部门，指导与监管本单位各部门的资产管理，确保资产的安全与使用效益最大化。部门内部要根据资产的特点具体管理，将资产管理责任到人，使用、保管责任到人。另外，在此“三级”资产管理体制之外，还有必要实行委托管理制。办法指出，在理顺职能的基础上，各级财政部门要结合本级行政单位国有资产管理的实际情况和工作需要，可以将行政单位国有资产管理的一些具体工作委托有关部门负责，并明确财政部门、受委托部门和行政单位的具体职责分工，以充分发挥财政部门、受托部门和行政单位的积极性。
三、行政事业单位资产管理体制的管理制度建设
(一)一级资产管理部门的资产管理制度建设
一级资产管理部门是行政事业单位资产管理的宏观管理部门，也是最高级次的管理部门。国家资产管理制度建设。财政部是我国有关财政法规制度制定颁布的主管部门，管理制度建设重在宏观层面的把握，根据国家经济形势的变化，结合行政单位社会管理职能与事业单位社会服务职能的特点，制定、颁布行政事业单位资产管理的一系列制度。包括从资产取得、使用、保管、处置等各个环节，并及时出台具体的实施办法，以便于行政事业单位资产管理更具有可操作性。如“两个办法”已经为行政事业单位资产管理搭建了框架，在“两个办法”的基础上，财政部要尽快研究制定行政事业单位国有资产的配置、使用、处置、评估、统计报告及特殊资产管理等一系列配套管理制度，细化各个环节的管理，将国有资产管理工作落到实处，力求全面规范行政事业单位的国有资产管理工作。具体来讲，配置环节主要制定《行政事业单位国有资产配置审批办法》，并完善资产的配置标准；使用
环节主要制定《行政事业单位国有资产调剂使用审批办法》、《行政事业单位国有资产有偿使用审批办法》、《行政事业单位国有资产有偿使用收入管理办法》；处置环节主要制定《行政事业单位国有资产处置审批办法》和《行政事业单位国有资产处置收人管理办法》；评估环节制定《行政事业单位国有资产资产评估办法》；统计报告环节主要制定《行政事业单位国有资产清查实施方案》和《行政事业单位国有资产统计报告制度》；特殊资产管理方面根据资产性质不同主要制定《行政事业单位境外资产管理办法》、《行政事业单位无形资产管理办法》、《行政事业单位资产管理办法》及《行政事业单位rr资产管理办法》等。同时，还应该以企业内部控制制度理论为指导，制定行政事业单位内部控制制度。地方各级财政部门的资产管理制度建设。地方各级财政部门，根据国家财政部颁布的资产管理相关制度，结合本地区的实际，制定相应的资产管理办法，并指导其所属行政事业单位的资产管理。
(二)二级资产管理部门的管理制度建设
根据一级财政部门颁布的制度，结合本单位的情况制定相应的管理规章制度，特别要注意具体、明确，便于落实。行政事业单位的第一负责人对本单位资产管理负责，这样可以加强单位对资产管理的重视，提高资产的利用率与安全完整性。设置本单位的资产管理机构，独立于财务部门，与财务部门相互牵制，负责本单位资产管理的各项工作。在设立专门资产管理机构的基础上，根据本单位的实际，如规模、业务等，配备专门的资产管理人员，具备财会、管理、金融等相关领域知识，并具有较好的政治素质。在前述工作的基础上，制定本单位的资产管理制度，制度先行，制度创新，有效地管理单位资产。
(三)三级资产管理部门的管理制度建设
三级资产管理部门即行政事业单位内部资产管理与使用部门。根据本行政事业单位资产管理制度，制定具体的实施办法，具体落实到部门或个人。特点是更具体、更细化。行政事业单位内部部门的第一负责人，负责本部门的资产管理工作。委托制，行政事业单位内部部门的第一负责人授权委托本部门某一副职，负责本部门的资产管理工作。个人责任制。根据资产的特点与使用情况，落实管理人员与使用人员的责任，行政事业单位资产的使用和保管必须狠抓，做到职责分工，责任到人。第一负责人负责本单位资产管理的全面工作，并对本行政事业单位第一负责人负责。如高等学校二级学院的院长对校长负责。考虑到部门第一负责人事情较多，除特殊情况外，如国家统一的资产清查等，一般可采用委托制。委托人的责任制度，本部门某一副职接受第一负责人的委托，全面负责本部门的资产管理工作，要立书面的委托受托书，并及时向第一负责人汇报资产管理工作情况，对第一负责人负责。主要工作是根据行政事业单位资产管理的规章制度，制定本部门的资产管理具体办法，加强对本部门资产管理工作的监管。关于资产分类、登记、购置、使用、处置等，与上级部门的管理要求保持一致。管理与使用人员的责任制度，具体负责本业务部门所使用的资产的管理，做到“谁使用谁负责”，公共用品制定专门人员负责，约束资产的使用与保管。问责制，根据资产的存量与使用、安全完整情况，追究相关人员的责任。
(四)委托管理制制度建设
如果根据情况实行委托管理资产，应该明确财政部门、受委托部门和行政事业单位的具体职责分工，将这些分工通过制度加以规范。制度在先，共同执行，以充分发挥财政部门、受托部门和行政单位的积极性。提高行政事业单位资产管理水平，制度建设是基础。各行政事业单位应在严格执行财会法规制度的基础上，结合自身的具体情况，建立健全内部的规章制度，严格资产购置、使用、调拨、报废等审批权限和手续，杜绝在资产管理中的主观随意性。同时建立资产管理部门、资产使用部门和财务部门既协调配合又相互监督制约的核算机制，加强部门处室间的衔接和协作，使资产的增减变动情况及时反馈到财务部门，确保资产的安全完整。
四、行政事业单位资产管理手段
(一)资产管理硬手段
资产管理硬手段是指通过改善资产管理的硬环境，如配备先进的办公设施、应用高效便捷的软件等。配备计算机进行管理是资产管理的必要手段，信息时代计算机已经渗透到社会生产和人民生活的方方面面，资产管理信息化是实现有效资产管理的重要途径，而配备较好功能的计算机是实现资产信息化管理唯一手段。同时，资产管理的硬手段还包括自主研发或购买功能齐全的、先进的资产管理软件，注意软件的更新与升级。在此基础上，安装宽带网络，实现信息的完全畅通，加速信息共享。此外，在设置专职的资产管理机构的基础上，改善资产管理部门的其他办公条件。
(二)资产管理软手段
“理念”指对某种事物的观点、看法和信念，在认识一件事物或事件的时候，只有具备正确、合理的理念，才能认清事物的本质，得出有效的解决办法。资产管理软手段是指通过狠抓以人为本的管理，引进先进的管理理念，如新公共管理、职能渗透式管理、精细化管理等，实现资产的管理目标。(1)人本管理理念。人本管理理念，就是以人为根本的管理理念。在所有因素中，人是最活跃的因素，调动好了人的积极性，才能提高工作效率，取得事半功倍的效果。在行政事业单位资产管理中，坚持以人为本，是非常重要的一个环节。坚持以人为本，就是要建立从上到下的人管人的管理机制；坚持以人为本，就是要坚持以人为中心，实现责任到人的管理目标；坚持以人为本，才能有效地降低行政事业单位资产使用成本。所以，树立人本管理理念是重要的管理手段。(2)新公共管理的理念。新公共管理(NPM，NewPublicManagement)运动始于20世纪80年代初的新西兰，其理念是在不断推进政府职能市场化和公共服务社会化的基础上，主张将私人部门的管理经验和模式引入公共部门，倡导“以市场为基础”的公共管理，达到追求经济、效率和效益的3E(Economy，Efficiency，Effectiveness)目标。新公共管理的核心理念是从传统的行政“旧管理”(Administration)到商业化的“新管理”(Man-agement)，包括在组织结构、管理方式和个人行为方面的诸多变革。在实施过程中，新公共管理要求：在政策制定层面，对总支出进行战略性控制并根据各支出项目的优先次序安排预算；在操作层面，执行与个人责任制相结合的充分授权，关注成效；在信息支持方面，建立高效的支持决策的信息系统，包括预算信息系统、会计信息系统和国库监控系统等。行政事业单位资产虽然不像企业那样追求利润，不计算成本，但以尽可能少的资产消耗实现尽可能多的办事效益，少花钱多办事，是公共部门工作的指导方针，将新公共管理的理念引入行政事业单位资产管理，才能达到资产管理的经济、效率和效益的3E的管理目标。(3)职能渗透管理理念。职能是某一部门或岗位人员应该完成的工作职责。渗，是指液体慢慢地透入或漏出。透，是指穿通，通过。而渗透，则比喻一种事物或者势力逐渐进入到其他方面。职能渗透就是指不同工作部门或不同岗位的人员，为了实现某一工作目标而相互配合，相互支持。行政事业单位管理涉及多单位、多部
关键词：资产管理运行控制自我评估
2014年集团公司推出新的预算政策，突出利润指标考核，而折旧折耗是影响利润考核的一个重要因素，此项政策足以表明，资产管理方式需要自下而上的改进、提高；同时石油企业所属单位资产管理长期存在的诸多矛盾，也日益显现出来，本文将从内部控制的角度，分析石油企业所属单位目前资产管理存在的问题，探求更适合现代企业发展的资产管理方式。
一、资产管理内部控制存在的问题及原因分析
根据近几年内部控制测试结果显示，石油企业所属单位资产管理内部控制主要存在以下问题：一是项目转资不及时；二是资产减值流于形式；三是资产清查不符合要求。除上述问题以外，因为管理方式的改变，但制度未及时做相应的调整完善，使得资产管理工作不顺畅，工作结果准确性不高。
针对上述问题，主要从内部控制构成要素方面分析：
（一）对控制环境的重要性认识不够
控制环境是企业内部控制中最重要的组成部分，主要包括：人的职业道德、职业态度、管理层的经营重点、经营理念等。石油企业所属单位内部控制在近些年的实际运行过程中，逐渐的由主要领导负责演变成主管领导负责，抓管力度不够，这样使得内部控制的重要基础缺失，基层存在应付工作的现象，已有的制度不严格落实，需要补充的制度未得到及时完善。
（二）资产管理某些控制活动存在缺陷
控制活动是一种有助于公司实现既定目标的政策和程序，控制活动有助于确保实施必要的措施以管理和控制风险。
1、资产减值流程存在一般缺陷
目前石油企业关于减值准备流程的执行，是在所属单位进行的，所属单位的减值工作只是每半年开展一次，基本未计提过资产减值准备。流程基本上都是执行到减值检查这一步就结束了。该流程存在三个方面的问题：
一是减值检查形式化。从内部控制测试结果来看，所属单位对减值检查工作都未重视。原因是减值判断需要掌握的信息需要多方核实，石油企业所属单位的资产、存货量大，岗位人员进行减值判断耗时长，具有一定的难度。
二是由于市场波动等原因，某些资产在减值后可能存在需要转回的情况，而会计准则规定只有部分资产在确认减值后可以转回，其他资产减值损失一经确认，在以后会计期间不得转回，出于谨慎，岗位人员故判断为无减值迹象。
三是缺乏完善的资产减值准则，原则规定过多，具体规定太少；资产组划分缺乏明确标准，长期现金流量预算编制缺乏经验，不能准确确定可回收金额。
2、资产管理相关流程在所属单位延伸不够精细
项目转资不及时是近几年内部控制测试资产方面最主要的问题，主要原因一是部门职责不明确。内部控制流程设计在所属单位延伸形式化，未明确该项流程涉及的相关部门及其工作任务、表单；二是流程执行部门缺乏主动性。未意识到该项工作的重要意义，项目建设部门、资产使用部门、资产管理部门未各尽其责；三是内部控制测试通报部门不明确，未起到相应的监督作用。
资产清查是石油企业所属单位的一项重要工作，近年来石油企业分立、合并、重组、改制、撤销等经济行为涉及资产重大变化，在所属单位未进行规范的资产核查。原因一是资产清查在石油企业所属单位制度不够完善；二是资产账实管理所属单位不统一，给资产清查带来一定的难度；三是资产管理人员欠缺，影响清查盘点的质量。
（三）内部监督执行不到位
内部监督是企业对内部控制制度的制定、执行进行检查，并定期进行报告，提供决策的过程。在实际执行中，石油企业的所属单位内部控制还存在一些问题。
1、内部监督人员素质参差不齐，有待提高
石油企业所属单位内部控制监督人员因为监督业务范围广、工作量大、时间性要求紧等原因，导致真正去现场的并未深入现场，不了解监督业务的实际情况，因而无法发现企业内控设计和实际执行的缺陷和实质性漏洞，只是在办公室通讯监督，存在应付工作的现象。
2、内部控制监督的检查纠错，流于形式
石油企业所属单位内部控制监督的检查结果，一般是执行人员都事先知道的，因为长期以来，内部控制监督一直是内部控制设计要求做什么文档就做什么，至于文档内容基本不是主要监督对象，所以问题整改也就流于形式，未分析其执行不力的根源。
3、内部控制监督的考核措施欠缺
石油企业所属单位虽然制定了相关考核制度，但内部控制的考核结果并未真正影响到绩效，或绩效不明显。没有绩效就没有行为，从内控考核结果来看，多数监督部门把该项工作当成走过场，并未发挥内部控制的监督职能。
二、石油企业所属单位资产管理内部控制改进的实施对策
（一）加强内部控制的环境管理
石油企业所属单位是内部控制的执行主体，资产管理的业务控制第一关在所属单位，各项规章制度需要所属单位来执行，所属单位管理层的管理理念和管理风格影响着本单位员工的行为价值观，进而对内部控制环境产生直接影响。
1、增强资产管理意识，从思想上重视该项工作
企业管理水平的高低与领导的思想认识和管理理念密切相关。必须切实将资产管理作为企业管理的重要组成部分，真正摆上领导议事日程，不断深化思想认识，更新管理理念。在企业范围内树立全新的资产管理理念，将资产的考核指标纳入领导业绩考核和员工绩效考评中，形成企业内部人人自觉参与、共同维护企业资产安全、完整、保值、增值的良好氛围。
2、加强员工培训力度，全方位提升员工素质
加强员工业务培训，不断更新知识结构，提高业务技能，财务人员要精通会计法规和会计制度，熟练掌握会计业务处理程序和核算方法，妥善进行会计处理，保证会计信息质量；资产管理人员要精研资产本身的特性，确保资产保值、增值。
（二）完善资产管理运行过程控制管理
1、严格执行现有的资产管理制度，并根据实际情况，不断完善
加强部门沟通。积极构建资产建设部门、主管部门、财务部门及使用部门协调一致的联动管理机制。建设部门主要负责资产的建设移交，主管部门负责宏观管理，定期组织清查盘点和现有资产使用状况分析，实现资源优化配置；财务部门负责提供资产账簿及明细，配合清查盘点，为资产管理提供财务分析数据；使用部门负责固定资产的安全运营，明确本部门资产并登记台账，适时与财务部门核对帐物，配合清查盘点。
2、建立职责清晰、符合实际业务的内部控制流程规范
石油企业所属单位在吃透标准业务流程后，要根据本单位业务实际，从资产的预算、请购、租入、入库、领用、调拨、出租、盘盈、盘亏、处置等环节入手，梳理建设适合本单位的业务流程，形成规范、完整、责权清晰的内部控制运行规范。
（三）推行切实可行的监督考核体系
石油企业所属单位应改进资产管理的监督机制，重在实用性、有效性。
1、完善内部控制自我评价
内部控制评价本身属于内部控制活动，属于监督管理的范畴。石油企业所属单位应将本单位审计人员、资产管理人员，资产使用部门相关人员和财务人员组成内部控制评价小组，该小组不应该是形式上的，而应定期的对本单位资产管理内部控制的设计性和有效性进行评价，管理人员在内部审计人员的协助下，可采取会议讨论的形式对本单位内部控制提出改进意见、出具报告，充分发挥内部控制的监督作用。
2、改进考核绩效机制
石油企业所属单位的专门考核部门应定期召集相关部门的人员，集体讨论，反复测试，本着持续改进的态度，建立科学、合理的资产管理考核体系，该体系应将考核与绩效切合实际的结合起来，确保内部控制的相关制度得以贯彻落实，促进资产管理人员的积极性。
石油企业现已进入平稳发展阶段，社会的发展对企业的要求越来越高，资产的管理对企业发展显得至关重要，如何发挥资产的最大潜能，应该从规范制度抓起，并确保其有效执行，从而实现企业经济效益最大化的目标。
参考文献：
[1]财政部.内部会计控制规范―基础规范[M].法律出版社，2001
[2]林好月.内部控制在企业管理中的重要性[J].财经界，2009
一、强化内部控制管理之意义
（一）强化单位资金使用安全监管水平。当前我省交通正处于大建设、大发展时期，大量流动资金能否安全、合理有效使用，收费单位收取的规费能否及时安全完整上解，是财务监管的首要内容。
（二）促进依法理财、科学理财、民主理财。内部控制管理要求必须要依法理财、科学理财、民主理财。
（三）促进单位各项管理工作走上制度化、规范化、程序化的轨道。这关系到行政事业单位管理效能的发挥和单位的长远发展，对树立良好社会形象至关重要。
二、财务管理内部控制不足之现状表现
（一）预算管理方面现状
1.有的预算单位在资金使用中，支出控制不严，超支浪费现象严重，致使单位的会议费、招待费、车辆燃油维修费居高不下，严重影响了政府部门的公众形象。
2.有的预算单位在项目支出资金管理使用中，基本支出和项目支出界定不清，用项目支出来弥补基本支出经费的不足，用于维持日常公用支出，没有做到专款专用。各项目间支出界定不清，经费相互挤占，费用支出无计划、无定额，或是计划定额流于形式。
3.有的预算单位在专项资金使用过程中，没有树立讲求经济效益的控制理财理念，重拨款而轻管理，重预算审核而轻实际效果，对项目资金实际使用绩效缺乏有效的监督和考核。
（二）资金管理方面现状
1.账户管理不严，多头开户、账户外借等现象屡禁不止。多头开户可能产生对部分不常使用的账户疏于管理，从而给不法分子利用；账户外借造成单位账户信息泄露，后果不堪设想。
2.对账不及时，在途资金失去监管。
3.资金管理没有执行内控制度，长期对资金会计行为失去监管制约，使资金管理者出现漏洞。
4.往来账款失于管理。大部分单位都存在着往来款长期挂账，而且挂账时间长，账务结转无时间记录，也没有跟踪管理记录备查账簿，有的因此产生呆账、坏账。
5.不能严格执行资金支付制度，可能产生暗箱操作等一系列违规违纪行为。
（三）固定资产现状
长期以来，不少行政事业单位不同程度地存在资产管理意识淡薄、管理松驰、资产利用率低、浪费流失严重等问题。单位部门之间对国有资产管理相互脱节，部分单位财务部门未建立固定资产明细账，每年只管经费收支，不管家底多少。后勤部门只管发放而不清楚资产价值和论文实物分布情况，使用部门只用不管。国有资产管理与财务管理严重脱节，资产处于既管又不管的状态，致使存量不实，账实不符，责任不清。国有资产处置随心所欲，有的转让、拍卖资产未委托具有相应资质的中介机构进行评估，擅自定价；有的对于不用或过时的固定资产未按规定程序办理审批手续就报废，造成大量资产流失。
（四）制度建设方面现状
单位内部控制体制不畅，内控制度有待完善。造成会计岗位设置和人员配置不够合理，业务交叉过杂，人员兼职过多，职责不明确。会计事前、事中、事后审核监督流于形式。相当一部分单位未设立内审机构，已建立内审机构的单位不能发挥应有作用。内控制度不完善，一部分单位对建立内部控制制度不够重视，已建立了内控制度的单位，部分控制制度残缺不全或有关内容缺乏合理性，但更多的还是有章不循，将已订立的制度“印在纸上，挂在墙上”，内部控制制度名存实亡，失去了应有的刚性和严肃性。
三、问题原因探析
（一）主观因素：管理者对内部控制特别是内部会计控制缺乏认识，对内部控制制度建设不重视。内部会计控制制度没有建立或是虽已建立但实际工作中形同虚设。一些管理者视内部会计控制制度为“麻烦”，即使有制度也是一种“摆设”。
（二）客观因素：有的单位因为人员编制制约，岗位设置不够，一人多岗情况较为普遍，一些不相容职务没有进行适当分离，缺乏相互制衡的机制，往往是出事了还不知问题出自哪里。
（三）方法落后。“事后管理”的传统内控方法依然盛行，即发现问题在事后补救，这种管理方法已不能适应新经济条件下形势发展的需要。
四、加强财务管理完善内部控制建设的对策
（一）提高认识，统一思想。只有主观认识到位，才能重视并积极开展各项工作，尤其是领导层，必须充分认识其重要性和必要性。加强内信息港部控制建设不仅仅是单位制度贯彻的问题，更是治理腐败、落实科学发展观的需要，是适应新时期形势发展的必然要求。
（二）建立健全管理制度和监管制度。这些制度包括：授权审批制度、会计管理制度、国有资产管理制度、预算计划执行制度和绩效考评制度等。通常大多数人认为，财务管理，顾名思义，就是财务部门的事情。因此只要财务管理制度执行好就行了。这个想法是大错特错，财务管理渗透进单位的每一个部门、每一个人，全体职工皆有责任做好相关工作，彼此之间还要相互沟通、配合、制约。
授权审批制度。分特别授权和常规授权两种形式。常规授权是指在日常工作管理活动中按照既定的职责和程序进行的管理授权；特别授权是指在特殊情况、特定条件下进行的授权。特别授权是偶然行为，不利于事后责任追究。因此要严格控制特别授权的范围、权限、时间（或事项）、程序和责任。单位重大的业务和事项，应当实行集体决策审批或者联签制度。
会计管理制度。根据国家统一的行政事业单位会计制度，结合本单位特点制定切实可行的一整套会计管理制度。
国有资产管理制度。就是要建立国有资产日常使用管理制度和定期清查制度，采取财产记录、实物保管、定期盘点、账实核对等措施，确保财产安全。应当严格控制资产外借、未经授权人员使用和处置资产。
预算计划执行制度。旨在强化计划管理、预算约束，规范使用各项经费。
绩效考评制度。各单位要科学设置考核指标体系，对单位内部各责任部门和全体职工的工作完成结果进行定期和客观评价，将考评结果作为确定职工晋升、评优、调岗、辞退的依据。
（三）严格制度考核，确保制度贯彻实施到位。内部控制建设不仅是将制度张贴上墙、装订成册，更重要的是让这些制度深入人心，切实贯彻到行动中。仅有规范的制度是不行的，必须要有严明的纪律来保证其贯彻落实。加强考核，严格必要的责任追究程序必不可少。
