【关键词】农村公路养护与管理创新
一、认识到位是农村公路养护和管理工作的基础
农村公路有着线路多,里程长,分布广,密度大的特点,单纯依靠国家补贴或地方自筹都面临着养护资金、养护机制等新的矛盾。因此,如果不及时探索和研究农村公路的养护和管理问题,不从根本上解决农村公路的养管机制问题,就严重地影响了党群、政群关系,损害了政府在人民心目中的形象。
农村公路属公益事业,是各级政府及职能部门大抓特抓的事情,这是关系到党和政府以及人民群众的共同利益的大事,非抓紧抓好不可。制定对公路养护原则、养护管理机构和养管费用筹措以及养管人员队伍建设等方面的规定,出台一系列办法和实施细则,并在养护机制、资金、人员等方面予以认真落实。层层签订农村公路养管目标责任制,层层分解目标,做到责任明确,任务明确,奖惩明确,使养护和管理工作真正落到实处。
二、农村公路养护与管理中存在的问题
1.农村公路养护资金短缺。一是农村公路养护资金。二是水毁经费无着落。
2.农村公路技术等级低,抗灾能力差。受到建设资金投入等条件的限制,建成的农村公路普遍性地存在技术等级偏低、抗灾能力薄弱的缺陷。在自然灾害来临时,极易发生塌方、挡墙倒塌等险情,给公路安全和行车安全埋下了隐患。
3.农村公路实行有效管理难。根据公路管理部门现有的实际情况来看,因为农村公路点多、面广、线长,过于分散,而且进去后往往是条“死胡同”,需原路返回,增加了巡查和管理的里程和难度。同时,随着农村公路里程的延伸,侵占、损坏公路的行为也会随之增加,因此,以现有的工程技术人员、路政管理人员的配置和数量,根本不可能对农村公路实行有效管理。
三、创新机制是农村公路养护和管理工作的关键
解决农村公路的养护管理问题,必须改革现行的农村公路管理体制,把农村公路管理纳入各级政府的职责,纳入各级交通主管部门的行业管理,合理划分农村公路的管理层次和管理权限,建立适宜的农村公路管理机构。
1.农村公路养护走向市场化道路
我国现行的公路管理体制是按照计划经济的要求,以及“统一领导、分级管理”的原则建立起来的,但是随着我国政治、经济体制改革的逐步深入,这种计划经济体制下形成的公路管理体制,愈来愈不适应社会主义市场经济的要求,已经对新形势下公路事业的健康发展产生了不利影响。因此,必须加快培育和发展公路养护工程市场,建立适应市场规律的运行机制,撤消现有的公路养护道班,允许和鼓励组建不同所有制形式的养护工程专业队或公司,参与公路养护工程项目竞争,逐步转为具有一定规模的养护企业,推向市场。改变目前公路养护生产单位过于分散、效率低下的状况,实现规模化、专业化、机械化,以提高养护质量和投资效益,也有利于公路管理机构从生产型向管理型的转变。对公路改善、大中修、绿化、水毁专项修复等适宜于市场竞争的养护工程,要逐步推向市场,实行招投标,以促进养护工程市场的发育,降低工程造价,提高资金使用效益。
2.建立农村公路养护管理机构
成立办事高效,人员精干、面向社会的新型农村公路管理机构,对列养的农村公路进行调查,负责监督并调控的农村公路的养护工作。
四、加强农村公路监管的对策
1.理顺关系,明确责任
要对农村公路实行长期有效的管理,必须根据《公路法》规定和交通部颁布并实施的《农村公路建设管理办法》,理顺关系、明确责任。
一是在农村公路养护管理中让农民成为农村公路的主体。
二是建议在乡镇设置一名专职的交通协管员,负责辖区内农村公路规划和建、养、管工作。
三是公路管理部门应做好行业管理工作,充当农村公路养护管理的监护人,着重做好养护质量的考核工作,做好交通协管员、养护管理人员的业务技术指导培训及协调管理工作,做好养护资金专款专用的审核工作。
2.拓宽渠道,筹集资金
要对农村公路实行长期有效的管理,养护资金保障是关键。从目前情况来看,农村公路建成通车后的养护资金是一个十分突出的问题,由固定的、充足的资金投入农村公路的养护管理显然是不现实的,虽然上级公路主管部门正在研究对策。因此,要解决农村公路养护管理资金问题,必须拓宽筹资渠道,扩大融资方式。
3.完善机制,措施到位
要对农村公路实行长期有效的管理,还必须完善相应的责任机制。公路管理部门应结合当地实际制订出一套切实可行的农村公路养护管理办法,建立相应的规章制度,明确农村公路养护质量评定标准,要有与之配套的奖励机制,逐级签订养护责任合同,其中明确养护管理人员管养的路段、养护质量要求、责任、工资等,乡镇交通协管员要定期对各线的养护质量进行检查考核,并按奖励机制予以兑现,使得在实际工作中有章可循,措施到位。
4.组建队伍,确保畅通
关键词：农村公路；现状；养护管理；制度；改变措施
Abstract:inthispaper,theruralhighwaymaintenancemanagementmodeisdiscussed,andputsforwardthespecificmanagementmeasures;Foryourreference.
Keywords:ruralhighway;Thepresentsituation;Maintenancemanagement;System;Changemeasures
中图分类号：F54文献标识码：A文章编号：
1重视农村公路养护管理
农村公路不仅要重建设．更要重视公路的管理和养护．农村公路服务质量的优劣在很大程度上取决于公路的养护质量．建养并重是农村公路得以巩固．改善和提高的基本保证．要牢固树立．建设是发展．养护管理也是发展的思想。在农村公路的养护管理中．应推行公路养护责任制，尽量通过招投标方式，选择养护承包人．把承包人的经济利益同公路养护质量挂钩，积极推广应用公路养护中的新技术．新工艺，降低养护成本．发挥养护资金效益．不断扩大农村公路列养里程．实现从仅重视农村公路行车功能的养护要求．到重视农村公路排水．防护．抗灾等功能养护要求的转变。加快技术进步．实施科技兴路是促进公路发展的重要手段．通过运用现代科学技术改造建设公路网．提高载运能力和运输效益．解决公路运输污染环境问题。积极探索农村公路在现代建设．养护．管理中的新技术．新方法．逐步改变低效率．低质量的养护管理局面。
建立新型农村公路建养制度，“三分建．七分养”是在长期的公路工作中积累的基本经验．对于农村公路来讲．养护工作尤为重要。
2农村公路建设责任制度
农村公路建养的责任主体的确定。农村公路建养的责任主体是县级人民政府．因为农村公路包含县道．乡道和村道．地方政府提供和管理最有效率．同时．由于乡村税费制度改革．乡村统筹制度的改变和乡村行政事业性收费的取消使乡(镇)级政府和村委会无力承担大规模农村公路建养的问题．所以责任主体应该县政府．而不是省．市．乡(镇)级政府和村委会．县级政府是农村公路养护的责任主体。但农村公路的养护不可能由县政府包办．应实行公路养护责任制．层层落实责任。要充分发挥乡(镇)政府和村委会的积极性．按照精简．效能的原则，采用聘用．委托．承包等各种方式．合理分配各乡(镇l政府和村委会中从事农村公路养护管理的人员和设施把农村公路管养责任落实到位。要把农村公路养护任务分配至各乡I镇)各村委会．乡l镇)党政领导负总责．责任到人．包村到户．村支部书记(主任)具体负责，层层落实责任．并把养护工作成绩记入日标考核．到年底作为各级领导考核的内容给予奖惩。县交通运输局负责制定全县的公路养护计划．对养护工作进行技术指导．领导监督各乡(镇)公路的养护工作。在下设乡村公路养护管理所．由主管交通的乡(镇}长任所长并负责到底。农村公路以及公路沿线的机关．单位是农村公路的直接受益者．他们有责任．义务支持农村公路养护。做好工作．充分调动农民护路的积极性．鼓励农民和沿线的机关单位参与到农村公路建设和养护中来，做到有钱出钱．有力出力．在全社会形成一个人人爱公路，人人护公路的氛围。明确农村公路建养责任内容。省．市级人民政府交通主管部门负责制订本地区农村公路建设规划．编制下达农村公路养护计划．监督检查养护计划执行情况和养护质。统筹安排和监管农村公路建设养护资金．指导．监督农村公路管理工作：县交通主管部门其体负责管理养护工作．负责组织实施农村公路建设规划．编制农村公路建设养护建议性计划．筹集和管理农村公路建设养护资金．监督公路管理机构的管理养护工作捡查养护质量组织协调乡f镇)人民政府做好农村公路及其设施的保护工作．乡f镇)人民政府有关农村公路建设养护等方面的具体职责由县级人民政府结台当地实际确定。
3村公路建养考核制度
考核制度是指把农村公路建养状况纳人政府绩效考核体系的制度对农村公路建养的考核应当全面长期应当注重结果同时兼顾过程考核对政府和主要领导的考核应当终身制。考核指标。结台农村公路的实际考核指标体系应当有．资金筹集的指标如配套资金筹集数量筹集资金占经济的比重筹集资金的增长率等指标资金的使用指标如建设资金的使用比重养护资金的使用比重工程费用的使用管理费用的使用等．建设规划和投资效益指标如农村公路发展与经济发展的速率比等，考核作用。把农村公路建设和养护的情况纳^政府业绩考核范围能促进农村公路基础设施的快速发展因为政府有发展农村公路的动力但是目前的政府考核主要以经济指标进行考核具体到政府工作人员没有直接的动力来发展农村公路．纳人政府绩效考核可以加快资金筹集和资金使用监督来自上级政府或领导的考评压力变成筹集资金的动力和对资金的规范使用．纳入政府绩效考核上级政府或领导的监督能保障工程质量．纳^政府绩效考核通过监督和考核使规划更合理使建养能协调发展。
4农村公路养护管理中的弊端
农村公路包括县道、乡道和村道。纳入专业化统一管理的农村公路：一般县、乡道全部列入管养，村道中部分列入；纳入乡、镇、村、组进行管理的其他乡村公路，主要指未列入专业化统一管养的农村公路，包括各乡镇至城区、各乡镇街道之间、各乡镇街道至外县市、各乡镇街道至管理区、村及其内部的油路，占农路通车里程的75％以上。与干线公路相比。农村公路线形较差，路面等级相对较低，具有点多、面广，且上面行驶的农用车及机具多，轴载较轻、车速慢等特点。农村公路在使用中存在着行车严重不规范的现象，在路肩上行车、停车的几率相当高；普遍缺乏有组织的管养，或者基本无人管理，处于无序使用状态。另外，与农村公路相关的配套设施也不完善。
(1)现行体制的主要弊端。随着经济体制改革的深化，公路管理体制深层次的矛盾日益暴露，具体表现在：目前，大部分地市的公路管理机构，既代表政府担负着公路管理的行政职能，同时又承担着公路养护、施工、设计等生产任务，是政、事、企合一的管理体制。
(2)责任主体不明确。一直以来，各级地方政府对农村公路的责任主体不明确，认为农村公路的建设和养护是交通管理部门的事，没有认识到地方政府是农村公路的责任主体，没有把农村公路的养护工作纳入日常的政府行政管理上来，造成农村公路有人建设没人养护、资金严重缺乏的局面。
关键词：农村公路养护管理措施
中图分类号：F540.3文献标识码：A
一、农村公路的基本现状
近年来，（肥西县）在县委、县政府的高度重视和正确领导下，县交通运输局围绕社会主义新农村建设，以改善农村基础设施、解决农民出行难为己任，紧紧抓住国家和省市加大对农村公路建设的大好机遇，积极争取上级资金，加快农村公路建设步伐。先后加大投资，实施县道改造工程、乡道改建、村村通工程、村道改建工程，完成农村公路部分危桥改造工程，实现了县农村公路建设的历史性突破。全县公路网络逐渐趋于完善的同时，由于受资金限制，管养意识的淡薄，全县农村公路管理、养护滞后的问题十分突出，农村公路有些路段的管养工作处于无人养护、无人管理、水毁工程得不到及时修复，导致了只建不管，重建轻养,公路损坏严重，逐步形成了新的“行路难”局面。直接影响农村公路正常使用、行车安全和长远发展。如何最大限度延长农村公路使用寿命，巩固农村公路建设成果，充分发挥农村公路建设的投资效益，确保其完好畅通和持续发展，农村公路的日常管养，将是下一步工作的主题。
二、农村公路管理与养护工作存在的主要问题
1、农村公路养护管理体系尚不完善，责任落实不到位
省、市农村公路养护管理实施意见虽然对县道、乡、村道公路的养护管理主体作了明确规定，但由于农村公路管养面广线长、涉及层次多、管理难度大、每年都需要投入大量的经费，而且安全管理责任也十分重大，因此农村公路管理养护成了一个谁都不想管的“烫手山芋”，能拖则拖，能不管则不管。从目前管养推进、运行状况看，县道养护管理工作责任比较明确，县级交通局和农村公路管理机构责无旁贷，乡、村道养护责任归属乡镇，但因省补资金经费专款专用，“活动经费少”，地方配套资金又没有，乡镇养护管理“缺位”现象普遍存在，甚至部分乡镇政府认为养管工作就是交通部门的事，没有把乡、村公路管养工作纳入正常的政府日常管理范畴。农村公路养护管理工作主要依靠交通部门推动，工作进展慢。
2、农村公路“先天不足”，遗留问题多
农村公路设计标准低，有的路段直接在原有路线上加铺结构层，路窄、坡度大、弯急、视距不良、临坡临河现象十分普遍，安全隐患大，抗灾能力弱，水毁修复资金量大；安全标志等配套设施不全，安全设施维护能力薄弱。农村公路排水沟、路肩设施处理简单，路肩宽度不够，有的根本没有路肩，使农村公路抵御自然灾害能力差；有的桥梁公路防护设施没到位，存在严重安全隐患；沿线村民公路晒粮、垃圾倾倒现象严重，公路通行环境卫生差，整治难度大，路产路权得不到有效保护。
3、公路违章现象严重，路政执法力度薄弱
目前，村道管理主要采用以乡村为主，公路路政管理部门配合的做法，这种管理只是一种过渡性措施，要实现路政全方位管理，仅靠路政部门是力不从心的。一是路政管理人员严重不足，乡镇路政协管网络不健全，路政管理机制不够完善，面对线长、面广的乡村公路管理难度大。二是建筑红线控制难度大，少数乡镇干部对红线控制区建设把关不严，沿线个别群众未经审批随意违章建设，随意损坏公路设施。三是农村公路大多穿越乡镇、村，由于农民生活习惯造成路肩、路面堆积物，打谷晒场，公路用地范围违章堆积、违章建筑等侵害路产路权现象严重，已经极大影响了农村公路的交通安全、畅通和可持续性发展。四是公路路肩种植物现象较多．违章占地现象普遍。五是近年来超限超载车辆的增多，使农村公路使用年限难以保障。六是乡镇管护站维护路产路权的意识不强．管理业务有待提高。
4、农村公路管护技术水平低，养护质量难以保证
对于乡镇政府来讲，农村公路管理养护是新生事物，乡镇公路管理监管员缺乏公路建、养、管工作经验和专业技术，加上乡农村公路养护工基本上都是文化低、年龄偏大、缺乏应有的养护知识的农民，由于工资待遇不高，变动频繁，且知识接受能力低，培训提高难度大等原因，养护工只能进行一些路面保洁等基本工作，不能很好的进行预防性养护，直接影响了公路养管质量。
5、管养资金不足，成为农村公路管养工作的瓶颈，很大程度制约了农村公路的养护和管理
《安徽省农村公路管理养护体制改革实施方案》和《农村公路养护管理实施意见》明确，按照“县乡自筹、省市补助、多元筹资”的原则，多渠道筹集农村公路养护资金。但由于部分乡镇财政困难，资金筹措缺乏必要的保障机制，政府重视程度因人而异，县乡自筹在部分乡镇有名无实，而省补资金仅仅够能满足日常保洁，无法维持正常养护，更谈不上大中修养护。同时由于养护体制实施前，县、乡、村道失养情况普遍严重，加之超限运输车辆绕逃农村公路问题严重，农村公路养护成本大为增加，更加突显了养护资金不足。
三、做好农村公路养管工作的几点建议
从身边农村公路现状看，要解决农村公路养管中存在的问题，使农村公路发挥其应有的经济效益和社会效益，造福于广大人民群众，建议从以下几个方面加强工作:
(一)建立健全责任明晰、监督有力、运转有效的农村公路养护与管理的长效机制
1、管养意识要加强。
农村公路与群众的生产、生活息息相关，不能存在只建不养或重建轻养的理念，要灌输“建、养、管”并重的思想。依据《公路法》的规定，农村公路建设与养护的主体是地方政府，明确主体，落实职责，分级负责，建养并重，有路必养，养必到位。
2、规范考核，加强监督．完善管理
公路养管工作的监督考核制度是交通部门通过多年实践得出的一种行之有效的科学管理举措，在规范考核、加强监督工作上应加大力度。各级党委政府要重视农村公路的养管工作，要将其纳入年度综合考核内容；行业主管部门要严格执行考核制度，规范考核程序，严肃考核纪律，履行好监督考核职能；监察、财政、审计部门要加强对农村公路养管经费使用、收支情况进行监督，规范经费管理；乡级政府要充分发挥公路沿线村级组织的作用，履行好农村公路养管主体的职责。
3、探索创新管养模式，结合实际走规范化、科学化、专业化养护
近年来，统筹统养的半专业化养护模式和以养护工养管为主，村两委助养协管等模式。但随着农村公路养管工作的全面展开和深入推进，现行模式已无法满足养管工作的要求，不利于养管工作向规范化、专业化、制度化推动，因此，必须在探索创新管养模式上，不拘泥于形式，以养好路为目标，选择农村公路养护走道班、公司化路子，朝专业化方向发展。大中修工程可通过招标、委托给专业养护企业进行，日常养护可以由镇或村组织采用日常性、集中性、季节性养护相结合进行，也可以试用市场运作模式。按照养路的好坏或达标率情况，拨付养护资金。交通公路部门负责做好监管和技术指导，加大对养护人员的培训力度，真正做到：责任在乡镇，受益在群众，逐步形成“政府监督、行业管理、主体负责、承包人实干”的农村公路管养保证体系。只有这样，农村公路养管质量才能得到保障，养护工队伍才能稳定，养护水平才能显现，农村公路才能始终确保良好的路况.
（二）理顺关系，明确责任，统一领导，分级管理
要对农村公路实行长期有效的管理，必须根据《公路法》规定和交通部颁布并于二00六年三月一日开始实施的《农村公路建设管理办法》，理顺关系、明确责任。县境农村公路实行统一领导，分级管理，形成县道县管，乡道乡管，村道村管的养护管理体系，来保障农村公路的各项养护管理工作得以正常开展。
1、在农村公路养护管理中让农民成为农村公路的主体
长期以来，农村公路的发展一直是交通主管部门负主要责任，而农民常抱着“等、靠、要”的思想观念。随着“通达”“通畅”工程建设步伐的加快，农民对农村公路的重要性有了新的认识，他们出资出力，成了建设主力军。农民是农村公路的直接受益者，将农民摆到农村公路建、养、管的主体地位，发挥他们的积极性，实行民路民建、民养、民管、民享，有益于农村公路养护事业的健康发展。
2、县级公路管理部门应积极做好行业管理工作
农村公路管理部门应充当农村公路养护管理的监护人，着重做好养护质量的考核工作，做好交通协管员、养护管理人员的业务技术指导培训及协调管理工作,做好养护资金专款专用的审核工作。
(三)强化管理，建立一支县乡村联动的路政管理网络
I、实行属地管理，采用县、乡、村联动的三级管理模式
应将路政管理条例的有关规定延伸至农村公路，明确农村公路路政管理县、乡、村三级职能，建立一支由路政管理员、路政协管员、路政信息员组成的农村公路路政管理网络。实现行业主管部门与乡镇政府、村两委管理职能的有机结合，将路面洁障、违章占道等日常工作责任落实到乡镇政府和沿线村级组织，把乡村公路路政管理工作纳入乡镇对村两委综合考核内容，充分发挥村级组织的作用，形成农村公路的管理合力，弥补村道路政管理的空白。
2、多方联动，提升公路管理质量
农村公路的管理，牵涉到方方面面，农村公路路政管理要通过政府部门的职能和利用公安、工商、土管、规划等派出机构，由乡镇政府牵头，协调联动，实行综合治理，努力解决农村公路普遍存在的占路为市、集市占道，乱搭乱建等问题，保持路容路貌，维护路产路权。
3、严罚，加大治超力度
超限超载运输对农村公路的损失同公路水毁一样严重，公路管理部门和交警部门要严把关口，严罚超限超载车辆。各级党委政府要支持关心治超工作，要给管理部门创造一个良好的治超环境，确保公路完好和使用年限。
(四)建立稳定、长效、保障有力的农村公路管养资金筹措机制
【关键词】公共治理；新农村建设；起步模式
公共治理理论认为，公共治理的核心是公共产品的供给，公共产品供给模式变迁，必然在供给主体、客体、方式、手段上作出抉择。新农村建设起步模式体现政府、市场及乡村社会的三维框架治理模式，具有明显地域性、沉积历史性、反映人文性、突显时代性等特性，客观上要求融合政府、市场和社会三方优势，努力构建政府与市场、国家与社会新型合作、相互依存的治理模式，在政府供给模式改革、社会供给模式推动、多元供给模式促进上作出定位抉择。
一、时空定位分析
（一）时间维度
时间维度是公共治理变革的依据条件，也是新农村建设起步模式首先面对的约束条件。时间定位上的差异，表面为时间长短和速度快慢，而实质是整个治理变革及政策体系供给的基本思路差异。从社会学角度分析，新农村建设可以划分为两个阶段，即建设新的农村和新的农村建设。所谓“建设新的农村”是指通过各种建设性行动，在现有基础上进行修修补补，来逐步改变农村发展现状，其建设任务在农村；所谓“新的农村建设”是指把新农村建设上升到推动整个农村改革发展的战略高度系统化推进，其关键在城乡统筹。进入全面建成小康社会发展阶段及攻坚时期，正是农村社会治理亟待变革、经济社会结构加快转型、农业产业结构深度调整、城乡一体化深入推进时期，农民群众对社会管理和公共服务需求必将大幅度增，社会主义新农村建设正由“建设新的农村”向“新的农村建设”阶段推进，以新结构、新功能、新主体为特征的农村治理型社会发展态势为新农村建设起步模式探讨赋予新的发展内涵。
（二）空间维度
公共治理具有空间性，公共治理空间是公共权力的作用领域和同一性范围，是显性-隐性的空间构成。当前，我国新农村建设已进入了治理变革新时期，新农村建设起步模式发展定位，在显性空间上，体现公共权力的作用范围及正式制度设计，在隐性空间上，涉及宗法权力的内生力量及非正式制度安排。新农村建设起步模式空间维度把握，需要充分考虑外生力量与内生力量统一、正式制度与非正式制度融合。如，城乡休闲产业带动型新农村建设起步模式，要凸显时代和地域特性，以统筹城乡发展为抓手，以城镇社区建设理念来打造，努力推动城市资源进城、农村资源下乡、城乡资源共享、城乡发展融合；乡村旅游带动型新农村建设起步模式，要凸显资源和民俗特性，以农民分散经营为主体，以村民有效治理为依托，努力实现乡村旅游发展与新农村建设良好对接；特色产业带动型新农村建设起步模式，要以行政引导为手段，以地方特色为基础，以市场需求为导向，调优布局，打响“一村一品”，调专品牌，推动“一屯一特”，调大规模，促进“一业多会”，做到空间拓展，业务延伸，结构优化。
二、政府角色定位分析
（一）“指路人”角色
公共治理是以政府为主导，多种社会并存合作的新型社会公共管理模式，是建立在市场原则和公共利益相互认同基础上的合作治理模式。从而指出了独立与依赖、合作与竞争的多元中心治理统一，政府作为多元中心治理中重要一员，在新农村建设起步模式运作中，必须发挥积极作用。研究表明，农村改革发展尤其是新农村建设从来不会是自然演进，而是一个持续发展的渐进增量及改革过程，需要政府政策强加引导和示范，充当“指路人”角色。韩国的“新村运动”，采用强力政治动员，通过“就地现代化”模式，逐步改变工农业发展严重失调、城乡差扩大等状况；日本的“造村运动”，以地方特色为基础，以行政引导为手段进行强力推进，逐步形成“一村一品”、“一村一特”格局。我国行政管理体制具有强大的政治动员优势，政府充当“指路人”角色依然是新农村建设起步模式推行的政治选择。当前，新农村建设“指路人”政府角色，需要在示范带动出亮点见成效，在发展规划上定格局强功能。根据点轴开发理论，生产要素首先在“点”上集聚，并通过线状基础设施的延伸形成“轴”，再通过多个点轴的交叉辐射带动形成面。就特定区域而言，新农村示范点间距布局必须在机动车半小时路程范围，以相互承接辐射带动及增强集聚效应，开展“半小时新农村示范点三环推进”战略布局是推进新农村建设起步模式现实选择。当前，要根据区位优势、自然禀赋及基础性条件，把区域内新农村示范点，分一、二、三还进行梯度推进、循序扩面，示范点间距必须控制在机动车半小时路程范围内，以相互承接辐射带动，着眼特色村落打造，着力互补发挥。
（二）“助推手”角色
公共治理变迁动力源于公共治理主体，政府组织作为公共治理主体重要一员，在调配治理动力源中必须发挥重要作用。社会主义新农村建设起步模式运行，需强化政府“助推手”角色，解决动力源问题。一是以组织力量助推。新农村建设起步模式是经济社会发展阶段性特征现实之举，模式选择及运行取决于组织力量强弱，需要通过实施差异化战略、互动性决策，系统化推进，开展战略突破。二是以治理变迁助推。治理变迁是新治理结构的产生、否定、扬弃或改变旧治理方式的过程，是需求主导型及供给主导型治理变迁的统一。新农村建设起步模式选择及运行，在需求主导型治理变迁层面，要突出地域资源特性，在供给主导型治理变迁层面，要融合各类战略机遇叠加。三是以职能转变助推。根据十关于政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变要求，当前，新农村建设起步模式选择及运行需要进一步强化责任政府主导性职能，弱化全能政府主体性职能，宏观上增强社会组织协同性和政府组织主导性，微观上增进市场导向性和社会参与性，做到主导而不主体、群力而不乏力、推动而不舞动。
（三）“守护神”角色
公共治理是规范性治理，而新农村建设起步模式是强主导、弱主体、宽领域、深影响的一项全民性社会事业，农民主体的弱质性、系统工程的复杂性及设施服务的公共性，决定着要强化公共管制及夯实“守护神”政府角色的必要性。在村融村貌整治层面，要突出“现代社区型、集中居住型、整治改造型、旅游休闲型、生态环保型、古村保护型”新农村起步模式建设特点，促进新农村建设道路硬化、卫生洁化、路灯亮化、家庭美化、环境优化。在特色产业开发层面，要以调优布局、调大规模、调专品牌为重点，着重预防品牌淡化、合作组织弱化、市场功能退化等问题，加快促进特色产业形成。在村级文化保护和培育层面，要强化“文化治村”思想意识，既要做好优良传承文化的挖掘与保护，又要推动乡村文化的培育和打造，切实担当起村级文化“守护神”角色，做到挖掘和保护统一、培育和打造统一。
三、市场功能定位分析
（一）资源配置市场化
实现资源的有效配置是市场经济的显著特征，也是公共治理变革的内在要求。新农村建设起步模式要突出以地域特性为引领，以现有资源为依托，积极引导市场力量，优化配置基础设施、公共服务、产业开发等要素资源。一是开展双赢性产业开发。“双赢”是一种合作共治的战略思维，推动双赢性农业产业开发旨在实现企业发展与村庄治理的合作共赢，实现设施服务与资源共享的有效配置。工业企业带动型新农村建设起步模式旨在实现重大项目附近行政村与工业企业的合作共赢，城郊休产业带动型新农村建设起步模式旨在推动城乡互动、城乡融合、城乡共赢，乡村旅游产业带动型新农村建设起步模式旨在实现旅游产业开发与村庄治理的良性互动，特色农业产业带动型新农村建设起步模式旨在促成公司+基地+农户格局形成。二是促进公益类项目建设。公益类项目建设包括村庄整治规划，水、电、路等基础设施建设，改厨、改厕、垃圾处理等，具有非竞争性和排他性公共性质，政府和市场都是公益类项目建设的投资主体和经营主体，采用市场机制，引进市场力量，以弥补政府供给不足。三是推动自主性村貌改造。农民始终是社会主义新农村建设起步模式的主体力量和受益主体，农户自主参与直接受益的项目建设是微观市场运行的基础。通过市场机制，引导农户积极、主动、健康参与乡村风貌改造，实现个体资源、社会资源及公共资源的有效配置。
（二）经营主体市场化
公共治理理论认为，治理理念是系统的、根本的管理思想，基于治理理念的良好经营，不仅体现在企业组织，同时也体现在非盈利组织和社会组织。当前，我国新农村建设起步模式已经步入快速提升阶段，激活治理型经营主体是根本，拓宽经营途径是关键。一要激活企业经营主体。新农村建设是一项强投入、强经营、强管理的民生工程和社会事业，由于政府经营具有失灵性及农民经营具有弱质性，决定了企业主体参与新农村建设的必要性，激活企业经营主体是新农村建设起步模式运行的必要选择。二要激活农民经营主体。农民既是新农村建设主体，也是市场经营主体，农民经营分散性和多样性有利于新农村建设市场化推进，凡是分散性经营、多样化供给的农村发展事业必须突出农民市场经营主体地位。
（三）发展要素市场化
公共治理要素是构成公共治理的必要因素，离开公共治理要素，公共治理无从开展。市场体系以商品市场为基础，以要素市场为支柱，生产要素的自由流动和市场定价机制则反映当地市场化水平和现代化程度，各地新农村建设起步模式运行需要大力发展和培育农村要素市场。一是发展和培育农村土地市场。土地是农村最主要的生产要素，在市场经济中，生产要素具有流动性，国家“十二五”规划提出：“要完善城乡平等的要素交换关系，促进土地增值收益”，旨在提高农业经营组织化、社会化、市场化水平。推动土地入股、农民参股，推行“变农田为股田、变农民为股民”合作组织模式符合是新农村建设起步模式的内在要义。二是发展和培育农村资本市场。当前，新农村建设一个突出难题在于融资瓶颈问题，由于民间资本没有得到有效激活，缺乏融资渠道，政府依然是新农村建设投资主体。迫切需要以组建社区银行或农村小型金融组织为抓手，激活民间资本，切实达建新农村建设融资平台。三是发展和培育农村劳动力市场。当前，农村劳动力资源存在农村劳力不足与劳力闲置、劳力分散与劳力冗积等矛盾和问题，必须加大力度培育农村劳务市场，盘活农村劳力资源，发展劳务经济，助推新农村建设起步模式健康运行。
参考文献
[1]陆益龙.社会主义新农村建设的背景、模式及误区——一种社会学的理解[J].北京大学学报，2007年第5期.
[2]龙星量.公共治理视角下我国新农村建设政策执行偏差问题研究[D].2010年.
关键字：农村公路建设提高
中图分类号：X734文献标识码：A
中国是一个农业大国，农业人口多，农村自然条件差，农民经济总量少，人均收入低。解决农村问题的关键是加快城市化进程，解决农业问题的根本是调整产业结构，解决农民问题的核心是增加农民收入，而所有这些都离不开便捷高质量的农村公路。
农业生产资料的运输，农业机械的行驶，农业技术的传播，销售网络的建立，销售效率的提高，都需要有公路交通作为基础。农村公路网络化建设既促进了农业信息的交流，又加速农副产品的流通，使农民改变了一家一户、以粮为主的单一模式，使种植业、养殖业得到迅速发展。还可以使农业产业结构不断优化，逐步增加农牧民收入水平。可以说，没有发达的农村公路网络，农村产业化发展将十分困难。加快农村公路建设可以加强城乡联系和沟通，促进农民更好地适应市场需求，调整种植业和产品结构，搞活农产品流通，提高农业综合效益；可以引导农村企业合理集聚，完善小城镇功能，改善农村生产生活条件；也可以改善各种生产要素流动条件，促进农民思想的转变，促进农业增效、农民增收。而无论是从生产、销售还是消费来说，都需要有便利的交通运输条件。
一、农村公路建设是统筹城乡发展的需要
通过发展农村公路建设，缩短了城镇与乡村之间的距离，从而促进城乡生产要素的合理流动和优化组合。城市和乡村是我国经济发展的两个组成部分，他们之间是互相作用，互相依存的。农村公路是其中关键的也是目前薄弱的环节。发展农村公路，实现农村与城市的“无缝连接”，可促使城市中的一些要素顺利向农村扩散，一方面缓减了城市的发展压力，另一方面也给城市周边农村的发展带来了活力。
二、农村公路建设是完善城乡公路网络的需要
发展农村公路一方面，可以提高公路网通达面和覆盖率；另一方面，可以强化主干线公路的重要作用。如果说国道、省道是动脉血管部分，那么农村公路就是整个公路网的毛细血管部分。因此，近几年来随着我国路网结构的进一步优化和协调，提高了公路网的通达深度和覆盖区域，充分发挥干线公路网络的辐射作用，使路网的整体功能得到了充分发挥，使得公路运输与其他运输方式相比，更具有机动、灵活、及时、通达的特点，从而达到适应性强、服务面广、实现门对门服务的目的。
三、农村公路的建设改善了投资环境
地方经济要想实现快速发展，最便捷的途径就是招商引资，企业或者工厂在地方的建设与发展，不仅能为地方经济注入新的活力，每年上缴巨额的税收，还能够吸纳地方的人员，为他们提供相应的就业工作机会，解决剩余劳动力问题。公路建设使得地方的交通更为发达，而企业和工厂在选址的时候首要考虑的就是交通状况。
四、农村公路建设有利用改善农村环境
农村公路的建设，对发展农村经济非常重要。只有加快农村公路建设，才能打破农村自然封闭的状态，才能使农村丰富的资源得到开发利用，才能使农村蕴藏的土地、矿产、森林等资源优势转化为经济优势。不仅如此，还可以畅通与拓宽农村信息和商品流通渠道，使农副产品更好的进入流通领域，从而实现农民增收致富，提高生活水平。
农村公路的建设，无疑可以改善农村环境，有助于实线“引进外资”的发展战略；可以增加农民收入，拓宽农民增收渠道，改善农民生产、生活条件；可以加快农村信息传播和对外交流，改善传统的生产模式和生活费方式；可以改善农村村容村貌，加快农村城镇化进程。农村公路的建设是推动农村加速发展、脱贫的必要因素之一，对于增加农民收入、刺激商业活动、加强地区之间的联系与沟通，提高生活质量、推进城镇化建设和新农村建设等方便有着非常积极的作用。
五、农村公路有利于加速农村城镇化建设
城镇化是生产与生活方式由农村型向城市型转化的历史过程，主要表现为农村人口转化为城市人口及城市不断发展完善的过程。城镇化进程面临的主要任务一方面是农业人口向非农业人口转移，向城镇集中，城镇人口和城镇数量逐渐增加。另一方面是农业生产，农村生活质量的逐步城市化。加快城镇化进程，有利于打破城市二元结构，统筹城乡发展，是解决三农问题和实线农村全面建设的小康社会目标的重要措施。农村公路是城镇化建设的基础性和先导性条件，有利于加强农村与城镇的连接，促进城乡一体化。随着农村公路的发展，农村客货运输能够迅速发展起来，方便人流、物流在农村与城镇之间的移动，一方面有利用农村富裕劳动力向非农业和城镇转移，有利于城市和城镇相关产业向农村转移，从而推进农村的城镇化进程，有利于促进农村环境的政治工作，塑造乡风文明建设良好的形象，创造良好的人居环境。
关键词新农村；公路建设；农村公路；基础设施
一、目前我国农村公路交通建设的现状
党的十六届五中全会，通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中，把“建设社会主义新农村”作为我国现代化进程中的重大历史任务。目前，在农村特别是贫困地区农村，对社会经济发展影响最大的因素莫过于农村公路。在农村经济社会活动和农民生产生活中，公路交通是农村不可或缺的公共基础设施，是农村繁荣、农业进步和农民发展最基本的公共产品，是新农村建设中公共福利设施、公共服务事业发展的支撑，是城乡统筹协调发展的重要纽带，也是解决“三农”问题的前提。正是由于农村道路基础设施具有广泛的外部效应，“要想富，先修路”已是新时期农村经济社会发展的经验总结，所以，当前新农村建设应当把农村公路交通的改善作为重点和突破口。
由于公路建设在新农村建设中具有基础性、先导性、带动性的作用。这几年国家非常重视农村公路的建设，加快了农村公路建设的步伐。根据国务院批准的《农村公路建设规划》，“到2010年，全国农村公路里程达到310万公里。5年时间农村公路建设总规模约8l万公里，其中：东部地区约20万公里。中部地区约50万公里，西部地区约11万公里(未含村通公路里程)。到2022年，具备条件的乡(镇)和建制村通沥青(水泥)路，全国农村公路里程达370万公里”。而且《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》进一步指出，公路建设的投资方向要向农村公路倾斜，加强农村公路建设，到“十一五”期末基本实现全国所有乡镇通油(水泥)路，东、中部地区所有具备条件的建制村通油(水泥)。2006年国家对农村公路投资实现较快增长。农村公路建设完成投资1596.64亿元，比上年增加197.6亿元，同比增长14.1％，增速提高1.5个百分点。截止2006年底，全国农村公路(含县道乡道、村道)里程达到302.61万公里比上年末增加11.08万公里。农村公路里程超过10万公里的省(区、市)已有16个。
但由于长期以来，由于政府财政实力薄弱，对农村公路交通建设不重视等种种原因，导致对农村公路建设历史欠账太多。农村公路的现状并不乐观。在新中国成立初期，全国公路总里程仅有8万多公里，农村公路数量极为有限。虽然从改革开放初1978年到2005年的17年间。平均每年增加3万多公里，农村公路总里程增加了90多万公里，但到2005年底，全国县乡公路里程只有148万公里，而且由于农村居民点布局分散、农业耕作规模小和农村公路等级低、质量差、规模小、密度低等原因，目前的农村公路规模仍远远难以满足农村发展农民出行的需求。其现状存在以下不足：
1目前农村公路存在通达率低、公路密度低，地区差异大。到2006年底，全国公路密度为36.0公里／百平方公里，全国仍有672个乡镇不通公路，89975个建制村不通公路，分别占全国乡镇总数的1.7％和全国建制村的13.6％。公路密度分为公路面积密度和公路人口密度。通过对世界部分国家的公路密度的对比，无论人口密度(14.4公里／人)还是面积密度(0.19公里／平方公里)，我国均处于较低的水平(如图1)。
另外。我国各省市公路用地总量和公路密度差异很大。全国公路人口密度最大的是(158公里／人)，人口密度最小的是上海(4.6公里／人)，两者相差近34倍。全国公路面积密度最大的是上海(0.98公里／平方公里)，面积密度最小的是(0.04公里／平方公里)，两者相差26倍。所以目前应重点加快中西部农村公路建设，以缩小中西部经济社会的发展差距。
2农村道路质量差，等级低，养护不到位，通达深度不够，增加了通行困难。虽然农村、县乡道路建设突飞猛进，不仅道路里程、通行宽度增加。而且质量明显提高，有些地方基本实现了黑色化、网络化和等级化，部分路段甚至达到了国家三级公路的标准。但农村道路总体上处于较低水平，突出表现在：首先是道路等级较低，道路线型性较差，弯多、弯急，坡度陡，路面质量差，破损严重，多为混凝土或沙石路面。目前我国农村公路主要以四级以下公路为主，等外公路占相当大的比例。2005年底，我国高速公路里程4.1万公里，占全国公路总里程的2％；一级和二级公路里程28.5万公里，占全国公路总里程的15％；三级、四级和等外公路总里程约160万公里，占全国公路总里程的83％。四级和等外公路占农村公路总量近80％。其次是县级和农村公路质量低劣、养护不到位，严重影响了农村的交通。县级公路特别是村与村之间的公路大部分是启用以往的路基，稍加修整而成。因此，建成后道路的质量极为低劣。道路不堪重负，不能经久耐用。再加上公路养护不到位，尤其在雨水季节。致使很多乡村道路被毁坏，从而严重影响了整体交通水平，加重了广大农民出行难问题。再次是道路建设标准不高，许多路面宽度仅3.5米，汽车会车困难；农村桥梁大多建于上世纪60～70年代，许多桥梁建设标准不高，而且基本上都到了更新改造期，与现有农村道路不相适应，已经成为农村交通运输的“瓶颈”。四是农村公路通达深度不够，路桥不相配套。农村公路之间、农村公路与干线公路、高速公路之间尚未完全畅通，仍有部分乡镇、行政村还存在残缺不全的“断头路、泥巴路”。
3新农村道路建设中，政府公共财政投入严重不足，融资困难，资金缺口大，目前公路建设资金仍以国内贷款和地方自筹资金为主，以2006年为例，全年公路建设到位资金5481.85亿元，同投资完成额相比，资金到位率为8％。到位资金中，国内贷款占40％，地方自筹占32.8％，所占比重比上年分别提高2.5个和0.9个百分点；国家财政预算内资金只占1.5％，车购税占9％，利用外资占0.9％，企事业单位资金占7.8％，其他资金占1.9％，上年末节余资金占5.4％。由于主要以贷款修路为主，导致农村公路建设的成本高，严重影响了农村交通的发展。很多地方农村交通道路还待休整，交通条件急需改善，但所面对的最大困难就是修路资金紧缺，融资渠道少，加上政府的投人有限，大多地方都是依靠农民自筹资金，自拉项目进行融资修路。资金的缺乏使很多还待整修的道路陷于瘫痪状态，特别是乡村公路由于地方财政实力不足导致很大程度上制约了农村交通局面的好转，成为发展农村交通事业急需解决的问题。
二、目前新农村公路建设中应关注的几个问题
1在新农村公路建设中应注意统筹规划，因地制宜，量力而行，注重实效。新农村公路交通发展与小城镇建设、农业区划、土地总体利用、农业产业基地及移民搬迁、扶贫开发等统筹规划，与农村山、水、田、林、渠治理紧密结合，公路建设与养护管理、运输发展协调安排，做到规模适当，结构合理，经济适用。在统一规划指导下，根据农村地理条件、经济水平、交通需求、资金供给和公路使用功能，恰当利用地形，合理选择路线方案、技术指标和路面结构型式。在项目实施安排中，先易后难，先急后缓，突出建设重点，明确建设任务，做好示范带动，讲究重点突破，分步有序地推进农村公路的各项工作。切忌急于求成和贪大求高，切不可因农村公路建设增加乡村债务负担。公路交通设施的规模、布局、等级标准及管理服务，充分体现农村实际和农民需求，既要量力而行又尽力而为，既要满足当前需要又要兼顾今后发展。坚持以人为本、质量和效益第一。公路设施建设应坚持可靠、耐用、适用、实用。
2在新农村公路建设中应科学制定规划，完善交通网路建设，加强薄弱地区的农村交通建设力度。交通规划目标要有科学性、实用性，要与乡村建设规划相统一，与地方群众的积极性相结合，与经济发展目标相适应，要克服盲目性和随意性。一是打通镇至县城或出县境与外县的联接线，发展县域经济。二是接通断头路，尽可能避免迂回线路，缩短里程，降低成本，提高效率，建立四通八达的交通网。三是做到村村通公路。从全国来看，应在资金安排上，重点向中西部、少数民族地区、革命老区等经济落后地区倾斜，要优先解决没有通公路地区的交通问题，可以搞一些类似广西大石山区公路大会战的交通扶贫工程，加快改变老、少、边、贫地区的落后交通面貌。
3要大力加强公路管理，养护体制。在农村公路建设中往往是重修轻管，由于自然力和人为的破坏给农村的现有交通建设成果带来极大的损失。必须从农村交通的实际出发强化路政管理，实行“县管、乡办、群养”的管理体制。探索一条公路建设、公路运输管理、公路养护一体化农村公路管养体制，使农村公路长久地发挥支农、扶农、惠农的作用，最大限度地发挥农村公路的社会效益和经济效益。
4着重确保新农村公路建设工程质量和效益，注重生态环境保护。公路质量是农村公路建设成败的关键。在新农村公路建设中，既要有发展农村公路的迫切性，又要充分认识到农村公路建设是一个长期和艰巨的系统工程。要合理确定农村公路建设的规模和速度，把公路的工程质量和效益质量放在第一位，做到建成一条路，带动一方经济。县乡两级交通部门要以高度负责的态度，抓交通工程质量，真正做到优化设计、精心施工，加强管理、抓好工程质量管理的每个环节。同时将“以人为本”的思想贯穿到质量管理的整个过程。在乡村公路建设中要尽可能防止和减少对自然、生态和人居环境的影响，通过优化设计、旧路利用、占补平衡及借土回填造地，尽可能减少占地，减少拆迁，要尽可能利用旧路资源和工程设施，注意保护人文景观和文化传统，保持农村历史文脉和健康的民风民俗。公路修建要坚持文明施工，文明作业。因地制宜推进农村公路绿化、美化。大力推广车辆节能技术，鼓励发展和使用经济、适用、节能、安全的运输车辆，降低能耗，减少污染，要使交通工程与生态环境，农村的自然景观相结合，使农村交通基础设施与乡村的自然环境融为一体，使农村公路交通与生态、环境、资源和当地经济发展相协调。形成农村公路交通与自然生态环境和经济发展相和谐的发展机制。增强农村公路交通可持续发展能力。使新农村的交通建设走上一条科学与可持续发展相结合的道路。
5确保新农村公路交通资金的规范管理与使用，确保资金安全和效益的发挥。在新农村建设中，农民意见最大就是工程建设资金的管理不透明。这是导致村民对新农村的基础设施建设中积极性不高的一个主要原因。因此在资金的管理上，要坚持责任意识，切实加强建设与养护资金的筹集和使用管理，防止截留、挤占和挪用资金。中央、省对新农村交通基础设施建设的补助资金以及地方政府安排的新农村交通基础设施建设与养护资金，实行专项资金管理，实行专项核算、专款专用；国家、省对新农村交通基础设施建设的补助资金，将全额用于新农村交通基础设施项目建设工程款的支付。新农村交通基础设施建设与农村公路养护资金的使用，将向项目所在地沿线乡(镇)、村定期进行公示，实行村务和乡务公开，强化资金使用的社会监督。
三、在加强新农村公路建设可采用的各项措施和途径
1要增加政府对新农村公路建设的财政投入。农村公路是服务于农业和国民经济发展的公共产品，应建立财政投入为主的农村公路交通投资机制。省(区、市)政府在农村公路建设要发挥主导作用。同时建立国家和省(区、市)级政府对农村公路建设较为稳定的投资来源。逐步形成公共财政框架下政府为主、农村社区为辅、社会各界共同参与的多渠道农村公路投资新机制。具体就是把农村公路、客运站点建设及公路维护管理投资纳入政府财政预算，作为新农村公共财政支出的经常性项目和重点支持的公共设施，逐年加大投资支持力度。通过大路带小路、重点路带动农村资源开发。对于公路修建、公路项目地方税费即征即返。根据国家规划和有关政策要求，制定本省(区、市)农村公路建设规划，开展建设项目前期工作，筹措、落实建设资金；因地制宜地制定技术标准；加强对农村公路建设的组织管理；调动各地区的积极性，加快农村公路建设。
2要利用好市场，各种政策扶持的优势，通过多渠道筹集新农村公路建设资金。交通建设最大的问题就是资金投入问题，尤其是农村交通建设矛盾更为突出。没有资金，新农村公路建设将成无米之炊。要调动各方面积极性。拓宽筹资渠道，通过向上争取一点，县、乡配套一点，市场运作一点，群众筹集一点等“四个一点”的办法，多渠道筹资。特别是要发挥市场主体作用，动员沿线受益企业、干部和职工捐资，实行争取中央扶持一点、各级政府筹措一点、社会各界捐助一点、公路沿线受益企事业单位和受益群众投入一点、包扶单位支持一点、政策优惠补偿一点等办法，多渠道筹集农村公路交通建设资金，扩大新农村公路交通建设资金来源。在大力抓好各项交通费征收的同时，积极向上级争取各种扶贫优惠政策和资金。通过相关部门内部挖潜，压缩各种经费开支来支持乡村公路建设。扩大新农村建设的宣扬力度，广泛发动相关部门及社会各界人带头捐资，捐资者可以给予道路冠名权等荣誉。同时对在乡村公路建设“热情高、劲头足、效果好”的地方加大各级政府的财政补贴。
