Abstract：FitchRatings，oneofthreeinternationalratinginstitutions，declaredtheChina'ssovereignratinglevelisdegradedonApril9，2013，asChina'sfinancialriskandlocalgovernmentdebtriskwereincreasing.Thepaperstudieswhetherthelocalgovernmentdebtriskiscontrollable，andwhetheritcauseseconomiccrisis.
关键词：地方债务；土地财政；地方政府偿债率
Keywords：localdebt；landfinance；localgovernmentdebtserviceratio
中图分类号：F812.7文献标识码：A文章编号：1006-4311（2013）24-0127-02
1中国地方政府债务问题的起源及规模
2008年11月18日，为了抵御金融危机给国内经济带来的冲击，中央政府推出了4万亿经济刺激一揽子计划，并将2009年的全国经济基调定为保增长。然而，具体到4万亿资金的来源，中央政府承担的则仅是其中的1.18万亿。为了解决其他近3万亿的资金来源，2009年初，央行与银监会联合发文，提出支持有条件的地方组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。于是，融资平台成为地方政府为中央项目配套资金的重要手段，政策的放宽，使得2009年全国信贷规模突然放大。许多信贷都流向了地方政府。
那么截止到2012年底，中国地方政府债务规模到底有多大？
据惠誉统计，截止到2012年底，中国的信贷总量与GDP比值为198%，在2008年底的基础上增长73个百分点；在地方债务方面，截止到2012年底，地方债务规模为12.85万亿元，占GDP25.1%，在2011年底23.4%的基础上增长1.7个百分点。同时惠誉指出“中国地方政府因为关联的企业和其他平台债务问题还有大量的或有债务。”中国审计署负责人近期预计，现有地方政府债务规模为15-18万亿元，占2012年底GDP的29-35%。这远高于惠誉12.85万亿元的预估值。
2中国地方政府债务信用分析
2.1地方政府债务迎偿还高峰未来三年35%贷款到期2011年6月，审计署公布了迄今为止对于地方债务问题解答最为详细的《全国地方政府性债务审计结果》。详见下表。
2.2地方政府偿还能力分析
2.2.1地方政府债务特点①对银行信贷依赖较大。审计署的数据显示，从借款来源看，2010年底地方政府性债务余额中，银行贷款为8.46万亿元，占79.01%，而发行债券的占比仅为7.06%。②过度依赖土地财政。2010年，土地出让金占地方可支配收入27%。在地方政府负有偿还责任的债务中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务占23.79%，达到2.55万亿元。
2.2.2地方政府偿债能力分析①持续的房地产调控政策施压地方土地财政。随着国家楼市调控政策的日益严厉，到2011年前三季度，我国土地市场呈现流拍率上升、溢价率下降的态势，这导致地方政府土地出让收入大幅锐减。土地出让金的下滑抑制地方政府可支配收入的增长，使地方政府偿债压力加大。②地方政府投资项目赢利较差。地方政府盲目投资的20多个行业的产能过剩，钢铁、水泥、多晶硅、光伏等行业尤为严重，效益非常差。
3地方债务风险可控性分析
由于忧虑经济转型及地方债务风险，国际评级机构惠誉宣布下调中国长期本币发行人违约评级一个级距至A+，评级展望为稳定。地方债问题发源自2008年经济危机时，政府推出四万亿刺激经济政策，直接导致2010年初通胀抬头，政府开始房地产调控。而房地产调控导致中国经济再次陷入疲软，各地政府为刺激经济依然走回最容易的老路子，靠卖地财政、基建投资来保持经济繁荣度，粉饰政绩，然而银行不愿再增加地方融资平台敞口，因此地方政府主要转向债券市场，限制平台公司（比如信托）发债的规定被放松，地方权力的加大，债券从中央向地方自行发债转变，企业债狂潮迅速升温，这正是“旧债未还，新债又起”。非常规的货币宽松政策必然导致两个结果，第一是通胀。第二是产能过剩。这些超发的货币最终一定会在实体经济出现。通过银行和信托发行形式的转变使债务风险具有很大隐蔽性！在过去，中国的银行业是新发行企业债的最大买家。然读者是从以上资料是否就可断定我国地方政府债务风险失控了，它会发酵到引发欧债一样的严重经济危机？笔者认为答案是否定的。因为面对地方政府巨大的债务黑洞，中央政府不会坐视不管任由其继续膨胀。
一是早在2010年7月6日召开的国务院常务会议在部署2010年度中央预算执行等审计查出问题的整改工作时，把“有效化解地方政府性债务风险”列为各项整改工作的首要任务。2011年上半年，由国务院统一安排，审计署对中国地方政府性债务进行专项审计。2012年12月31号下午，财政部下发《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，本次《通知》的约束性条件更为明确，列明了须收紧的地方政府融资项目的条件，以及必须禁止的违规、违法融资具体行为。这是财政部主管地方政府性债务以来，首次联合相关部门，就地方政府性债务管理公开发文，涉及地方政府性债务可能在12万亿元左右，且与多数融资渠道相关，整治力度之大，涉及范围之广，均属空前。
二是中国是财产型政府，中央政府财政比较富有。这决定了当发生政府债务危机时，中国有足够的资源去化解兜底。而，这一次越来越多的债券被打包成理财产品出售给民众。尽管此举使得银行得以降低其对地方政府的表内敞口，然而，一旦这些债券未来发生违约，银行体系很可能将不得不弥补投资者未来的损失。4月18日，多家银行和金融机构表示，目前已经暂停了债券业务！因为他们很可能成为地方烂债的最终买单人！中国债务问题的前车之鉴是“欧债危机”。欧债危机导致欧洲经济一落千丈。最近德国央行行长魏德曼警告称，欧债危机还需长达10年才能结束。他没有理会一些政治领导人有关危机最严重阶段已经过去的看法，这一客观看法正是基于原先鼓吹的欧洲经济一体化仅体现在货币统一，而各国经济体发展不均衡，财政没有统一，并且没有一个实权机构负责各国间有效协调，希腊债券危机爆发后，由于经济发达的国家不愿及时伸出援手提供支援（主要是钱），最佳的解决时机一再错过，而且一波接一波蔓延。虽然中国与欧洲的金融体系的核心都依赖银行体系，一旦爆发金融危机，则所有的风险都先集中在银行体系内（包括债务）爆发，进而会迅速扩大波及到实体经济，那么经济可能十年、几十年都不会复苏。我们的地方债发酵会不会引发欧债一样的严重经济危机？从长远来说，地方政府要改善财政问题必须开源及节流。
4总结与展望
地方债务危机是由于中央权力下放时约束过小，制度不规范、不透明、监管不到位造成金融体系存在漏洞、风险加大，这也是国家金融体制改革过程中积累的经验和教训。央行和监管机构应该推进汇率自由化、增强银行债务风险管理、加强影子银行监管以及控制地方债务问题为金融改革几项首要任务。
参考文献：
[1]付庆红.公共财政视角下的地方政府债务问题研究[D].2007.
关键词：地方政府；债务危机；破产监管；机制设定；经验启示
中图分类号：D73文献标识码：A文章编号：1673-9973（2014）03-0034-05
地方信贷市场的发展具有两个鲜明的特点：一是地方政府债务融资已经成为其重要的资金来源渠道；二是地方个体资本的兴起在地方财政中开始扮演重要的角色，程度甚至超过了传统的银行借贷。然而，由于多方面的因素影响，地方信贷市场的发展仍处于薄弱状态，其中最主要表现为地方债务及其债务违约问题。国外的地方政府或是新兴市场也同样存在这样的问题，例如俄罗斯在1998至2012年间的89个区域政府中至少有57个区政府发生债务违约，导致俄罗斯整体经济的下滑；美国在经济大萧条期间，全美4770个地方政府的违约金额总计达到了28.5亿美元。直至2013年，美国的“汽车之都”底特律更是因为负债185亿美元而宣布破产。地方债务引起的地方破产会严重影响地方基础设施建设和公共服务的供给，同时还会压缩地方财政资金投入以及阻碍地方资本市场的发展，由此造成的损失是巨大的。虽然目前我国对于地方政府债务的事前借贷建立了相应的监控体系并且采取了诸多限制，例如设置了平衡预算、限制债务比例以及债务偿清率比例等规定，但这些限制和规定是远远不够的，还必须要建立配套的事后破产机制来作为相应的补充。因为事后破产机制建立的清晰规则有助于提高地方政府的信用度，恢复地方政府的财政可持续性并且促使无偿债能力的地方政府回归可持续发展的财政路径，从而确保公共服务的供应。因此，对国外地方政府债务破产机制进行评述和总结，有助于我国更好地面对和处理地方政府因债务违约所带来的后续问题。
一、国外地方政府事后监管机制的设立
（一）美国
美国自19世纪40年生第一次地方债务危机后，便对地方政府借贷制定了一系列的监管改革。《市政破产法》是其制定的重要法律制度，虽然同期实施的还包括基础设施融资法以及取消无税融资等规定，但《市政破产法》至今依然是美国政府实施破产机制的主要法律制度。即当债务出现违约后面对债务偿还的问题，美国的做法是由法院“训令书”来征收新税。“训令书”类似于一种法院命令，要求公共部门采取某种行动的通知，“训令书”会要求通过立法机构对市政机构权限内的所有财产进行征税来用作对债务进行偿还。[1]但在实际中，增加新的税收通常会导致高税收者或是企业的外逃反而使税收降低。在此情况下，假如地方政府整体对债务无力偿还，那么市政官员便会采取各种行动来逃避债务偿还的责任，极端情况下还会导致当届政府的集体辞职，此时“训令书”便失去其效用。因此，美国政府在为了制约这种债务逃避无法钳制的情况下制定了《市政破产法》，又称为《美国破产法》。该法律是专门针对美国各州下属地方政府债务破产机制而设立的，它规定了一种程序化的处理方式，使得债务在违约的状况下依然可以进行债务重组程序，进而解决地方政府债务破产问题。《美国破产法》为美国各州地方政府在制定或选择破产程序时提供了一个参考框架，依据此框架美国各州地方政府设立了相应的事后监管机制。美国50个州中有21个州采纳了《美国破产法》，3个州在采用的同时附加了重要条件，另外21个州是根据其框架结合地方自身的状况制定的。美国市政破产机制建立的成功之处在于美国拥有成熟的政府间财政体系，以及基于以市场导向为主的金融体系关系，其建立的主要目的也是为了解决债务钳制的问题。但相对于政府间财政体系仍在发展和完善的国家，采用美国地方破产机制还需考虑其政治和经济因素的相关影响。
（二）南非
南非制定地方政府破产机制的动机不同于美国，美国的破产机制主要是基于处理政府间财政体系以及在金融体系背景下市场导向的钳制问题，而南非则是基于国家政治结构和市政体系发生变化的背景下制定的地方破产机制。南非在种族隔离时期，白人区政府和黑人区政府是各自独立治理的，相比之下白人区政府不论是在信用可靠度还是债务违约率上都要强于黑人区政府治理。但在废除种族隔离后，新的市政边界划分使原来富有的白人区与贫困的黑人区合并在一起，由于存在不同的治理理念和管理方式，使得新合并的地方政府增加了财政困境和债务违约的不确定性，其中包括在种族隔离时期遗留下的债务问题。这在很大程度上影响了南非的经济发展，致使南非金融市场上私人资本市场发生萎缩停滞，地方融资只能依靠公共部门的贷款，从而使地方政府的债务不断增加。在此状况下，南非政府致力于建立一个统一的框架来治理合并后的地方政府经济，经过反复辩论和修改最终颁布了新的《市政财政和管理法》。其中破产程序便是该框架中核心部分，包括处理债务及财政调整。南非制定的破产政策明确了债权人及债务人的权利义务和补救方式，这对于地方政府建立具有竞争性的私人资本融资市场具有保障作用，同时对于扩宽多样化的金融市场也具有重要意义。
（三）匈牙利
匈牙利构建地方政府破产机制的动机主要是出于对债务借贷的约束以及预防地方政府财政恶化这两个目的。匈牙利政府在20世纪90年代中期为了促进本国经济的增长而颁布法案批准地方政府拥有独立于中央的财政管理权，这一制度意味着匈牙利地方政府在财政管理方面具有完全自由化而不受中央财政管辖的权力，之后地方政府开始利用长期贷款为短期经营赤字融资，同时加大对商业活动的借贷融资。这在短期内造就了地方政府财政经济的繁荣，同时也加大了债务违约破产的风险。直至1995年宏观经济的衰落致使地方政府在经济上发生恶化导致陷入严重的债务危机，大量资产变成坏账，巨大的地方债务压力迫使匈牙利地方政府面临解体的局面。在此情况下匈牙利中央政府一方面紧急限制借贷并且加强债务的监督；另一方面促使金融机构与地方政府进行债务重组谈判。尽管这种非正式谈判能够引起债务调整，但却不能规范债务重整的程序。因此，匈牙利政府于1996年制定了《市政债务调整法》来解决地方政府因债务违约带来的财政危机。这部法律制度的核心在于其制定了具有创新性的地方破产机制，其中包含了地方政府在申请地方破产后维持基本公共服务的范围、保护债务方和债权方的权力、地方预算制定的规则以及明确债务借贷限制和违约后果等规定，是一部具有财政透明度和可预测性的债务调整法律。
（四）巴西
巴西在地方破产机制的设定上略有不同。美国、南非和匈牙利的地方破产机制设定偏重于司法作用，而巴西则倾向于运用行政程序。自20世纪80年代以来，巴西先后经历过三次大的债务危机。第一次是发生于20世纪80年代的国际债务危机，负债资金高达190亿美元。此次危机致使巴西州政府与联邦政府无力对债务进行偿还，最终以联邦政府出面与债权人协调后将累计的州、市债务以及剩余本金一起合并作为国家债务进行偿还。第二次危机发生于1993年，此次债务危机规模超过第一次债务危机但解决办法依旧是联邦政府进行集中偿还。第三次也是最大一次危机发生于1997年，这次债务危机致使联邦政府重组了相当于本国GDP的11.5%的州债务进行集中赔付。至此之后，联邦政府对各州政府提出了财政改革意见，要求加强对各州政府债务进行监管，并要求各州政府遵守财政改革方案，其目的是逐步引入财政透明度并最终制定一套适合财政和债务调整的详细方案。在此要求下联邦政府与25个州政府达成一致，最终颁布了“9496号法令”。此法令明确规定了债务借贷与收入之比、基础财政收支、资金投资上限以及企业私有化转让等规定。其中最重要的是债务调整协议中规定了各种债务偿还的抵押品，一旦州政府出现债务违约，中央政府有权扣留并处理。[2]之后巴西政府又进一步对决议进行修改，重新为债务借款、偿还及债务存量设置了固定的上限，并最终制定了《财政责任法》，将债务的限制与监管结合到一个统一的框架中，解决了债务破产的深层原因。
二、地方政府事后监管机制设立的核心要素
国外地方政府会基于不同的国情而制定不同的破产监管机制，但相同的是都会具有几个相对核心的构成要素，这些要素是设立地方政府破产监管机制的核心。
（一）申请破产程序
地方政府财政困境可以由各种指标来衡量，如财政收支平衡、财政占总支出占比等，而偿债能力也可以用地方政府财政赤字以及债务偿还占总收入比重大小来衡量是否具有债务偿还能力。地方政府可能会因为逃避债务偿还或是避免责任而对外宣布破产，因为不论地方政府是否愿意支付债务偿还或是确实没有能力偿还，申请破产程序都可以使其解除债务偿还权力，致使其债务进行重组或是减免。所以，对于地方政府破产的申请具有严格的程序，绝非申请就能获得通过。美国的破产申请条件是债务人在债务期限到期内由专业人员对债务进行审核查验，如果确认债务人实属无力偿还才能申请破产。南非对地方破产的申请则分为“严重财政问题”和“持续性财政债务”两阶段。当地方政府触及第一阶段“严重财政问题”时，省一级政府可直接对地方经济进行干涉。当地方财政涉及第二阶段“持续性财政债务”时，则由国家政府出面进行干涉。[3]因此，地方政府的破产申请不论是美国、匈牙利还是南非，都具有严格的申请审批程序，其共同点都是要求在法律规定下符合破产申请条件才能够申请实施。同时，为了规避地方政府的恶意申请，法律还规定了如果地方政府在申请破产程序中具有偿还债务的能力，那么对地方政府破产后的债务不能采取债务减免措施，这就避免了地方政府出于逃避债务而申请地方破产的意图。
（二）财政调整与债务整顿
地方政府的财政管理不善往往是其破产的根本原因。如果地方政府在处理财政问题上不能发现产生危机的原因并且及时解决，那么即使债务通过重组或是减免也不能从根本上解决问题，地方政府依然会再次陷入另一轮财政困境和债务危机，所以财政调整和债务整顿是解决财政问题并且实现财政恢复的先决条件。美国纽约市1975年的财政危机就是由于政府财政管理不善，导致财政赤字不断上升最终引起地方政府破产。地方政府债务的可持续性在地方经济增长和地方基础财政收支的影响下，会使得地方财政调整变得相对复杂，加之地方政府的财政调整不同于中央政府，由于地方政府无权自行发债，这就使地方政府无法通过自行发放地方债券进行融资来解决债务问题，同时地方财政调整还依赖于中央政府的转移支付，从而导致财政调整的困难，所以只能加大对债务的依赖却反而使债务增加。另外地方政府的财政收入主要来自于对金融市场的借贷，而银行对地方政府的信贷通常超过地方政府财政收入的可控范围，加之还存在预算软约束和缺乏透明的财政审计制度，进而造成地方债务的不可控性。因此，对地方政府财政进行调整和整顿的目的并不是要改变其财政职能而是要帮助地方政府恢复其财政健康，为重新进入金融市场做好准备。
（三）债务重组与减免
对不同国家的破产机制进行分析会发现，债务重组通常是破产程序的核心。如果地方政府提出破产申请，在获得申请批准后上级政府首先会将地方债务重组为期限更长的债务工具。例如美国纽约市的债务危机就是通过发行较长期限的州债券来偿还该市到期的短期债务。但是，债务重组只是在一定程度上缓解因债务压力而无法运行的一种方式。因此，债务重组还必须具有相配套的财政紧缩或财政调节政策才能发挥其效用。而债务减免同样也是化解地方债务的一种方式，债务重组往往要依据行政程序才能进行而债务减免必须通过司法机制才能实现。因为债务减免要考虑债务违约的外生因素影响，不同的外生因素会对债务的偿还和重组造成影响，所以只有司法机制才能确保债务减免的公正和平等。但是，不论是债务重组还是债务减免，最为关键的是债权人和债务人能否就债务解决方案达成协议，假如不能达成协议那么债务重组或是债务减免就无法起到解决债务危机的作用。美国的市政破产法规定，在债务调整中不论是债务重组还是债务减免，债权方或债务方至少有一方必须接受协调方案。所以，不论是债务重组还是债务减免都是个复杂的过程，它虽然不能弥补政府间财政关系的缺陷，但却是财政改革制度中必须存在的一部分，要想从根本上解决债务危机的问题还必须要配合具体的财政调整和债务整顿才行。
三、国外地方政府事后监管机制设计的经验分析
（一）区别地方政府破产与公司企业破产
公司企业往往在其负债超过其资产或是无力偿还到期债务时便会通过变卖资产以偿还债务，而地方政府却不能像公司企业那样被清算，除非有另一个实体来承担其政府职责。因此，区别二者破产不同的核心就在于公司企业在破产后能够自我解散但地方政府却不行，地方政府的职责决定了地方政府在申请破产后还必须履行其法定的政府职责，继续提供基本的公共服务职能。目前现有的地方政府破产机制都是进行重组，破产重组程序会依法对负债进行调整或是减免，从而允许有活力的实体重新开始。重组后的实体继续存在并且仍在政府的管辖内，同时保留部分公共资产确保政府职责的履行。所以，地方政府破产程序的总体目标在于改善债务的财政状况，对部分负有债务的实体提供保险功能，从而减少公共服务降低带来的影响，而不是像企业公司一样对债务进行清算。
（二）对地方财政实行硬预算约束
破产监管机制的建立有助于强化对地方政府财政的硬预算约束，硬预算约束会使地方政府严格控制财政收支及资金收益。同时，地方财政硬预算约束还有利于降低中央与地方间的道德风险，当地方政府因财务管理不善陷入财政困境时，中央政府往往会对地方政府提供无偿的财政救助，这样地方政府就会因为有中央政府的财政支持而产生道德依赖行为，从而发生对债务违约的失责行为。加之缺乏严格透明的地方预算机制，软预算约束的增加会扭曲市场的价格信号，使市场上的实体经济受挫，这不仅会增加中央政府的潜在负债危机，还会加大中央政府和地方政府的或有债务。美国对于地方财政的硬预算约束源自1842年，当时包括佛罗里达州在内的11个州陷入了严重的财政危机，其原因就是因为地方政府财政存在软预算约束以及中央政府的无限财政救援政策。这场危机促使美国联邦政府对各州政府实行了新的财政限制，包括对财政硬预算约束的限制。因此，破产机制对于强化地方政府的财政硬预算约束以及对完善和设计政府间财政体系有重要的影响作用。
（三）制定明确的破产规则
地方政府事后监管机制必须具有明确的破产规则，其规则的设定主要基于两个目标，一是建立具有透明且可预测性的地方政府债务管理系统，防止道德风险的产生。二是调整或者重组地方政府财务和债务状况，从而恢复地方政府的经济可持续发展。假如缺少明确的破产规则，那么地方政府对于债务的调整和重组就必须经过与债权人进行谈判来确定，但是根据国外政府破产的经验显示，谈判的过程往往是漫长而且具有不可控性。这种不可控性表现在地方政府为了维持基本公共服务的运行，必须保留大量的公共基础设施或是服务部门，而债权方则希望最大限度确保偿债的履行，两者利益的不同必然会导致谈判协调的破裂。因此，制定明确的破产规则首先是要确保地方政府债务会有效地进行调整和重组，不会因为债权方因为钳制问题而使债务重组失败。其次是确保地方政府不会因为债务违约而放弃基本的公共服务职能。破产规则的制定保护了公共服务项目不因地方政府破产而遭受损失，当地方政府提交破产申请时确保公共服务项目不会因资金问题停止其公共服务职责。
（四）明晰债务偿还责任
明晰的债务分担有助于防止道德风险并促使债务人对违约风险负责。原则上对于债务危机的解决应该是合理分担责任，但实际中往往是中央政府最后承担所有的债务负担。国外经济学家曾提出对于地方政府破产应该实行债务绝对优先规则，因为规则的制定和实行首先是对权利和义务的保障。假如按照规则制定的顺序来对债务进行偿还，并且偿还过程中不存在插队，那么债务偿还的成本就不会增加并且债务的偿还还在地方财政支付的可控范围内，因此可以大大降低其风险的增加。[4]但是在现实中，世界各国都不存在债务优先偿还规则，其原因在于该规则存在一定意义上的理想状态，尽管绝对优先权可能会对地方债务的偿还起到有效的控制作用，但该规则的实施会影响新增借贷的融资。因为根据优先偿还规则，所有借贷的债务必须按照其先后顺序来偿还，这就为新增借贷的偿还期限产生不可预期的效应，从而无法再融资新增贷款。但是优先权并不意味着是一种不能实现的规则，优先权对于债务偿还的顺序具有明确性，这能加速了债务的理清和重组。并且优先偿还权还能使得债务方可以提前预见债务借贷偿还的期限和预期的损失，从而对债务的借贷起到理想的制约作用。因此，优先偿还权对明确债务偿还责任还是具有一定的积极作用。但是，优先偿还权只是作为一种政策的选择并不能作为一种明晰的规则来实现对债务的清偿。因为地方政府破产后的选择并不局限于一种规则，它往往会根据其所涉及的政策和社会价值来选取最适合的方式。所以，制定明晰的偿债规则不仅会增加地方政府的财政管理责任还会加强债权人和债务人的权力及义务。
（五）破产程序方式的选择
地方破产的程序方式一般分为司法途径、行政途径以及混合途径三种方式。司法途径是指在地方破产程序中将司法机关作为程序的控制实体，法院在其中作为主体负责，包括制定破产的程序、地方债务违约解决的启动时间及方式、债务重组赔偿的先后顺序、区分公共服务的属性和判定以及债务如何减免等方式。由于债务的解决和处理相对复杂，在重组中司法途径有助于缓解因政治压力带来的阻扰。但是因为地方政府的债务处理不同于普通的公司或是企业的债务处理，地方政府债务的处理还需要经过一定的行政审批权，这就使得司法途径并不能完全独立于行政程序而自行执行，司法途径对地方政府的财政调整在一定程度上也会受到限制。匈牙利在破产程序方式的选择上侧重于选择司法程序，主要是缓解债务重组期间来自政治的压力，所以基于民利的考虑必须将法律权力放在首位。行政途径是指由中央政府或上级政府介入到所涉及财政困境的地方政府，暂时对地方政府的财政管理及公共服务运行进行监管或是调整。如果说司法途径是由法院引起，主要针对的是破产，那么行政途径中的上级政府或中央政府直接干预则是为了防止地方政府因财政困境恶化导致破产。巴西在破产方式的选择上采取的是行政途径，联邦政府在地方政府申请破产后会直接对破产的地方机构实施救援，起到一定缓解后中央政府再直接对地方财政和债务调整采取直接管理和重组等方式来解决。混合途径是指采用司法途径与行政途径相结合的方式来解决危机，这种方式的优点在于既存在行政干预又确保有司法监督。美国一般选择采用这种相结合的方式，美国《地方破产法》是专门针对各州政府下属的各级机构债务重组而专门设立的，其中包括建立防止地方政府陷入财政困境的债务预警体系和事后干预恢复债务偿债体系。[5]这样当美国各州地方政府出现债务问题后既可以通过行政途径进行干预还有专门的法律体系保障，有助于地方财政困境和债务调整的解决。
"国家破产"是解决债务危机的新思路
"国家破产"，实际是指国际货币基金组织第一副总裁安尼・克鲁格在2001年11月的讲演中提出的"国家债务重组机制"，它是解决当前国际债务危机的一种新思路。这个新思路的特别之处在于，所有遭遇外债或债务危机的政府，在获得国际资助或进行债务重组之前首先进入一种"破产"状态；这种正式的"破产"的程序启动后，危机中的政府的海内外资产便处于冻结状态，其解冻情况根据债务重组的进程而确定。克鲁格认为，这种新方式有助于推动债务危机的快速解决，避免危机恶化，促使像阿根廷一类的国家免受为世人瞩目的社会动荡和政局风波，避免传统解决办法中的"道德风险"问题，促使新兴市场国和国际投资界更加重视经济发展和债务问题的可持续性。
创建这么一种正式机制的基本目的，是促使债务人和债权人产生自愿达成协议的内在动力。然而在实践中真正启用这个机制的时候并不多。这个机制类似与诸如美国破产法庭那样的"国内"破产体制。
债务重组机制产生的国际背景
建立国家债务重组机制，主要是为了给动荡风险不断上升的国际金融体系提供一种稳定器，它的产生有其深厚的国际背景。
发展中国家债务问题日趋严重。其债务1980年为5257亿美元，1990年为13245亿美元，2000年为22040亿美元，占发展中国家GDP的35.5%。在高外债的背景下，一旦出现外国债权人从本国撤回资金，本国政府或公司机构不能如期还债，社会公众对本国货币和金融体系的信心发生动摇，金融危机随时都有可能发生。目前发展中国家的外债问题已经成为威胁国际金融稳定的重要因素。近年来，随着各种证券投资的增加，各种类型的证券投资者已成为发展中国家外债的重要债权人，这使得80年代形成的外债解决方式遇到新挑战。
债务违约进入新的高发期。据标准普尔公司统计，在过去十年间，债务违约率高达19%，为1824年以来的第四个高峰期。2002年三季度，该公司确认的债务违约行为国有28个，违约金额为1326亿美元，是1994年以来的最高额，而本世纪头十年可能更甚。国际货币基金组织作为实际的最后贷款人可能不得不面对由此引发的国际金融危机。
私人债权人的介入，使得发展中国家债务问题的解决更加困难。20世纪80年代，债重组是一个进展缓慢而有序的过程，那时重要的债权人是商业银行，它们通常想与债务人保持良好关系，并且很少有获得额外利益的企图。随着大量债券持有人的介入，他们与债务人的合作难度也在上升，这些债券持有人参与债务重组的目的也是多样化的：一些债券持有人想要迅速而有序的重组，以维护债权的价值；另一些从二级市场上购买债务的人士宁愿重组过程出现紊乱，希望能够在诉讼中获利，比如像埃略特合伙人案例。
埃略特合伙人案例：外债解决方式的新挑战
埃略特合伙人是一家对冲基金，1996年以1100万美元从二级市场上买进面额为2000万美元的秘鲁政府发行的布雷迪债券。按原来的布雷迪债券解决方案，只能获得一点毛利。但该公司并不参与债务重组谈判，而是向法院提出债权追溯的申请。1999年，联帮上诉法院同意了其债权追溯的要求，秘鲁政府被迫接受了埃略特合伙人的全部偿债要求--2000万美元加上利滚利息3800万，埃略特合伙人从中获毛利4700万美元。
埃略特案例暴露出目前国际社会在债务重组的方法上存在缺陷。如果单个债权人可以依据国民法院及其判决对国外债务人的财产采取指控行为，这便等于同意"全体债权人一致同意"原则，此时，只要任何一个不同意重组计划的单个债权人都可以采取行动并获得优先偿付，其他所有债权人都会效法，以此增加自己债权的价值而减少损失。但是，在这种情况下，任何债务重组无法进行。这种情形显然是一个两难悖论：如果债务国有能力全额偿还外债，就不会出现债务危机；一旦出现债务危机，就表明债务国无力偿还外债，外债就需要重组，而任何外债重组必然以非全额偿还为前提。如果埃略特合伙人案例流行开来，债务危机中的债务国在理论上不再可能有解决危机的希望。
国际货币组织建议债务重组的用意正在于避免出现埃略特合伙人事例，试图为债务重组建立起一个规范的程序。由于多数债权国是发达国家，其法律都有完备的债权追溯条款，因此国际货币基金组织方案的核心内容就是要限定债权追溯范围。克鲁格认为，要有一个正式的启动程序，即作为国际货币基金组织成员的债务国政府，在一定条件下向国际货币基金组织提出债务重组申请，并得到审议和批准，一旦启动正式程序，该债务国在全球范围内的官方资产便处于冻结状态，任何单个债权人不可对资产或其任何部分采取法律行动。这使得埃略特合伙人案例将失去法律依据，债务重组的国际安排得到法律保护。
国际货币基金组织正在试图发挥类似世贸组织的作用
按照国际货币基金组织的新思路，国际货币基金组织成员的法律政策、法律关系必须进行一定程度、一定范围的调整，而这是国际货币基金组织以前未涉及的领域。国际货币基金组织的行为突破了其仅仅对短期国际收支和宏观经济运行等传统领域进行关注的框架，反映出了当今国际经济关系出现的一些深层次的变化。在各国经济关系日益紧密、公私部门都大量卷入国际经济活动的背景下，各国的债权债务法律也应该适时地加以变化或积极协调，国际货币基金组织无疑应该在这个领域发挥出作用，这同世界贸易组织所出现的变化与调整应该有类似之处。随着国际贸易的广泛开展，世贸组织更加突出了对各国贸易政策与体制的关注，从某种意义讲，各国贸易政策和体制已成为制约国际贸易发展的因素，可见，国际货币基金组织关于债务重组的新建议也是为顺应时势发展做出的调整与变化。
改革债务重组的目标在于降低围绕重组的不确定性
美国负责国际事务的财政部副部长泰勒于今年4月2日在华盛顿国际经济研究所发表讲话，表明了美国政府对此问题的立场以及采取行动解决债务问题的紧迫感："研究与讨论的时代正在过去，采取行动的时刻到来了。"他特别建议由国际货币基金出面，把债权国和债务国聚合在一起，达成一揽子国际条款，以求妥善解决这类问题。目前对债务重组过程有许多不确定因素：当某国债务不再可持续时，债务国政府将采取什么措施？何时采取？同债权人的谈判如何进行？私人部门如何做出反映？如果一种重组方案被选定，它将费时多久？重组是否发展成某种可持续的局面？债权人是否会受到公平与公正的对待？
上述不确定性使人们（私人部门、官方部门或政府）的决策变得复杂化了。对那些步入债务不可持续状态的国家而言，一个更加可预测的债务重组程式将有助于减弱这种不确定性，从而降低爆发危机的概率和缓解危机。改革债务重组程式的目标不是要减弱国家全部并按时偿还债务的激励，而是要降低围绕重组的不确定性。鉴于利益和观点不同，可操作性是至关重要的。人们必须清楚地知道新程式将如何运转以及为什么比旧有的要好。最现实和最可接受的改革是让债务国和债权国签订新的、详尽的、分散或市场导向的一揽子条款。条款的细节由借贷双方在发行新债券时加以确定。此时法律方面的基本原则为：
首先，要有一个多数行动条款，如75%债权人同意的条款。目前许多债券条款要求的是债券持有人100%同意（英国法律）原则，该条款应该改变，这不利于可预测性和效率。
