【关键词】自然灾害突发事件危机公关
我国是世界上属于自然灾害发生最为严重的国家之一，党和国家对处理自然灾害突发事件极为关注与重视。2007年8月30日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国突发事件应对法》把自然灾害纳入了突发事件的范围。对于地方各级政府而言，一是要坚决执行中央的各项决策，二是要结合各地实际采取有效手段应对自然灾害突发事件。其中，如何有效地建立相应的危机管理机制，与受灾公众建立良性的沟通渠道，树立或重塑地方政府良性形象尤显重要。
海南省是生态环境比较脆弱的地区，自然灾害种类较多，出现频率较高，给抵御自然灾害能力较弱的当地造成了较大的社会影响，不仅给人们的生产、生活造成极大损害，有时还会给社会带来局部的动荡。面对自然灾害的袭击，海南省政府的自然灾害突发事件危机公关能力应该得到更多的重视和关注。
相关概念界定
自然灾害。自然灾害主要包括水旱灾害，台风、冰雹等气象灾害，火山、地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林火灾和重大生物灾害等。①自然灾害是自然界的异常现象，对人类社会所造成的危害巨大。自然灾害和环境破坏之间又有着复杂的相互联系，如何正确应对自然灾害所造成的负面影响，尽可能减小它们所造成的危害，已是社会正常发展过程中不得不面对的重大问题。2007年《中华人民共和国突发事件应对法》把自然灾害纳入了突发事件的范围就足以说明自然灾害的危害性。
突发事件。突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。《中华人民共和国突发事件应对法》按照社会危害程度、影响范围等因素，将自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。②
政府危机公关。狭义的政府危机公关是危机管理的关键环节，主要是指从公共关系的角度出发，通过公共关系手段对突发事件、危机进行处理的过程，是通过与公众进行传播沟通、协调关系以求得谅解支持、化解危机、重塑形象的过程。③正确的政府危机公关会在危机的不同阶段采取一系列有组织、有计划、可持续的公关行动，及时有效地预防、处理和消灭危机事件及其不良影响，同时达到传播沟通、协调关系和树立政府形象的目的。加强信息的披露与公众的沟通，争取公众的谅解与支持是危机公关的基本对策。
海南省自然灾害突发事件危机公关现状
海南省政府应对自然灾害突发事件危机公关措施。首先，建立组织体系。2006年以来，海南省政府在建立健全地方法规方面，制定了《海南突发公共事件总体应急预案》以及《海南省防汛防风抗旱应急预案》、《海南省防风防洪工作预案》、《海南省自然灾害救助应急预案》、《海南省地震应急预案》、《海南省地质灾害应急预案》、《海南省森林火灾应急预案》、《海南省有害生物突发事件应急预案》等一系列的专项预警方案。在政府职能部门建设上，设立了“海南省应急管理办公室”，与国务院应急管理办公室、海南省农业厅、卫生厅、公安厅、水务厅、地震局、气象局、海洋与渔业厅、海事局、消防、安监、交通厅等多部门联合开展工作，共同应对自然灾害突发事件。在网络建设上，建立了“海南应急网”，及时各项自然灾害突发事件的相关动态信息，形成了海南省灾害监测网，建成了闪电定位监测网防御雷电灾害等。这些措施为海南应对自然灾害突发事件的危机公关提供了较好的组织体系保障，打下了牢固的基础。
其次，加大防灾减灾宣传力度，建立政府与公众沟通渠道。自2009年起，结合全国每年5月12日开展的“防灾减灾日”，海南省开始有针对性地在全省各地组织开展各种防灾减灾活动。例如2010年，海南省多地气象部门积极开展防灾减灾日宣传活动，全省气象部门在当天共发放宣传材料8万多份，现场解答咨询1000余人次。2013年开展防灾减灾科普知识及有关法律法规宣传教育活动的主题是：“识别灾害风险，掌握减灾技能”，现场对300多名公众进行调研，政府还组织社区开展防灾减灾综合演练等一系列活动。通过建立沟通渠道，多途径宣传教育，群众的防灾减灾意识有了很大提高。
最后，加强避灾工程建设，提升政府应对自然灾害突发事件的能力。近年来，海南省大力加强避灾工程建设，提升政府应对自然灾害突发事件强有力的能力，同时让公众看到政府应对自然灾害突发事件的努力，取得公众对政府的支持。从2004年开始，海南省陆续开展了危房改造、茅草房改造工作，投入资金近2亿元。针对海南洪涝灾害频发的实际情况，从2000年到目前，全省共投入建设资金3000多万元，建成防洪楼140幢，可同时容纳3万人避险。2009年9月，海南省救灾物资储备仓库落成，规划建设三亚市、儋州市救灾物资储备仓库。按照计划目标，预计到2015年，在海南全省建成以省级、三亚市和儋州市救灾物资储备仓库为依托，各市、县救灾物资储备点为补充的救灾物资储备网络，解决海南省救灾物资储备体系建设不足的软肋，提高救灾物资应急保障能力。同时，海南省还加大减灾基础设施建设力度，建设集灾情信息管理、救灾技术支持、减灾教育培训等功能于一体的海南省综合减灾中心，推进城乡应急避灾场所建设。此外，民政部大力支持海南省积极推进救灾物资管理信息系统、省级综合减灾中心以及省、市、县三级救灾应急指挥体系建设。
海南省政府自然灾害突发事件危机公关存在的主要问题。海南省政府在应对自然灾害突发事件中采取了一系列举措，取得了一些成效，但自然灾害突发事件的灾前预警、灾中抢险及灾后恢复重建的过程中仍时有问题产生。尤其是个别部门因为危机管理意识淡薄，致使灾前预警宣传不到位或宣传面小，灾中抢险不及时，灾后恢复重建政策不落实，与灾民沟通不及时，不注重维护政府形象等行为时有发生。
首先，自然灾害突发事件危机应急的宣传教育力度不够。自然灾害应急管理宣传教育的前提是相关法律法规的完善，灾害管理工作的法规体系是依法开展灾害管理工作的基础，要完善抗灾、救灾领域的法规制度，明确政府、社会和受灾群众的权利和义务，规范政府的管理行为。强化对灾害工作的监管，使自然灾害的救助工作走向规范化、制度化和法制化的轨道，将灾害管理和灾害救助纳入社会经济发展的总体规划。当前海南公众防灾减灾意识较差，自然灾害应急知识普及不够，这是海南省政府必须要面对和解决的问题。
其次，灾害应急管理监测评估体系落实不到位。在笔者的调查中，有40.73%的公众不知道所在地区的主要灾害监测机构，而对此信息知道了解的公众仅仅占到了21.77%，这样悬殊的比例关系直接反映了海南省政府在应急管理中的监测评估体系还没有真正落实到防灾救灾的第一线，公众也没有把这一体系作为防灾救灾的一个环节去重视，更谈不上发挥其在自然灾害应急管理中的作用。
再次，灾后疾病防治与心理救助尚不到位。灾后的疾病防治和心理救助在海南是比较缺乏的，一方面是因为政府对于这方面的关注度不高，另一方面来自于公众对于灾后工作重视度不够。这样的代价是惨重的，在一些县市或是特别偏远地区，由于灾后疾病防治工作的宣传教育不够，群众灾害疾病防治意识不强，致使最终因灾后疾病伤亡损失。而另一个问题则是，资金紧缺的地方卫生防疫部门无力承担灾后疾病防治工作，往往导致灾后疾病防治工作不到位，最后爆发灾后公共卫生事件。心理救助和疾病防治是属于同样性质的措施，灾后抚平受灾民众的灾难心理创伤，心理救助尽快让他们恢复生产、生活的信心显得非常重要。海南在心理防治方面做得并不是很到位，这对于灾后恢复工作而言也是一个很大的漏洞。
最后，政府与媒体的合作不够充分。在笔者的调查中，媒体在自然灾害发生之初的反应速度在受访者中被认为是最快的，65.33%的受访者都觉得媒体的反应速度灵敏。而社区、公民的反应速度和政府的反应速度则没有多大的差别，分别为42.74%和46.77%。通过对政府、媒体、社区和公民在反应速度上的比较，明显可以看出政府在自然灾害发生之初的反应速度不及媒体，还有待提高。这是政府在应对自然灾害突发事件时的大忌，处理危机事件的反应速度是至关重要的。
海南省自然灾害突发事件危机公关的对策建议
海南地方政府公关主体针对自然灾害突发事件产生的危机公关，目的就是及时有效地处理危机，恢复社会稳定和秩序，恢复公众对公关主体的信心，最大限度地减少危机对社会和组织的伤害，帮助组织控制危机的局面，尽最大能力保护组织的声誉，维护政府在社会中的良好形象，保证社会生产、人民生活的顺利进行与发展。
加强信息的披露与公众的沟通，争取公众心目中的可信形象。政府自然灾害突发事件危机公关重要的是与媒体进行沟通，媒体是组织与外部公众沟通的重要渠道，因此，在危机中的媒体沟通尤其重要。争取第一时间、以我为主向媒体提供真实的事件情况，并随时提供事件发展情况，确保媒体能够第一时间获得官方组织提供的信息，而不是通过道听途说去猜测推断或拼凑信息，从而避免负面信息的传播，阻止沟通障碍的发生。
处理突发事件时最基本的原则是实事求是，在应对突发事件的过程中，必须端正态度，敢于说出事实真相。政府遭遇公信力危机并不是大难临头，处理手段若是得当，甚至可以变危机为机遇。如果遇到突发事件，相关部门弄虚作假、愚弄公众，反而会使政府陷入“四面楚歌”的境地，甚至产生连锁反应，加重危机的负面作用。
健全地方应急管理法规体系，树立政府以法治灾的形象。就我国目前的现状而言，虽然在防灾减灾方面已经出台了相关的法律政策，例如《中华人民共和国减灾规划》、《国家综合减灾十一五规划》、《国家自然灾害救助应急预案》④等，但这方面的法律覆盖面窄而且内容笼统，操作性不强，是从整体上来说，并没有针对某个地区所特有的性质，所以仍然没有一个完善的规范的指导防灾救灾的基本法律，致使在防灾救灾过程中很多需要法律协调的问题无法可依，依然按照一些行政和政策手段解决本应由法律解决的问题。
在海南，自然灾害应急管理法律体系建设仍要进一步加强。由于海南自然灾害问题的特殊性，在海南省政府总体规划的指导下，各地政府应有切实可行的防灾减灾规划，对已有的规划重新审议和完善，提高地方政府应急管理工作的法制化水平。海南只有通过建立严格可行的法规治理自然灾害，才能真正树立政府的威信。
全面开展全民防灾减灾意识教育，树立政府真正“引导者”形象。海南政府在有了完备的法律法规支持的情况下，要使全社会形成了解灾害、认识灾害、防备并远离灾害的风气。利用各种新闻媒介、各类报刊、文艺演出等各种形式，广泛开展防灾减灾宣传及有关社会活动。尤其是要针对海南最严重的气象气候灾害的特点，运用群众喜闻乐见的形式，将简单明白的防灾减灾知识宣传品进村、过街、入户，使广大群众在日常生活中对防灾灾害保持警惕。要加强中小学校的防灾减灾教育，开展不同层次的防灾减灾专业教育，重点还是要放在提高政府工作人员的减灾意识和灾害管理水平。同时坚持积极开展针对公众的防灾减灾常识培训和教育，广泛普及灾害知识和减灾的基本技能，通过频繁组织演习，使人们处变不惊，增强应对自然灾害的能力。通过政府的正能量释放，正确的引导公众掌握减灾意减灾的能力，取得公众的信任。
完善政府自然灾害突发事件应急善后机制，突出政府力挽狂澜的形象。首先，立足灾情事实，科学核定灾后损失。这需要应急管理中评估系统发挥作用，对灾后损失进行评估，从而进行合理的拨款资金的分发。这对评估小组有很高的要求，需要建立专门的评估机构，运用科学的评估方法，针对此次灾害案件对比以往的经验做出最终的评估报告。
其次，重视心理疏导，快速进行灾后恢复。对于海南省而言，心理疏导可以设立专门的灾后心理辅导小组，广泛分区分地方走访进行心理辅导，针对特殊的损失惨重或是有伤亡的家庭进行重点安抚。海南多台风、干旱等气象气候灾害，所以在选择心理疏导对象时，要有选择性的选取渔民、果农等在气象气候灾害损失中成为心理安抚小组的重点关注对象。
最后，突出工作重点，积极开展灾后重建。政府在灾后重建过程中，除了要关注公众生活改善之外，还应该重点关注生产的恢复。生产是生活的经济来源，也是活跃经济的一个重要因素，如果在灾后仅仅对生活改善以支持，这也只能是短期的。所以政府在重建中对生产的关注度应该提高，让生产促进生活的进步，充分体现突出政府力挽狂澜的形象。
完善自然灾害应急管理系统，树立政府“一切为民”的形象。从整体上来说，在建立健全灾害应急管理制度，编制切实可行的灾害应急预案，提高灾情获取和评估能力等工作的基础上，如果能够完善实际可用的应急管理系统，将大大提高灾害应急管理的水平和工作效率。
就海南省而言，现存的自然灾害应急管理系统中的各个子系统可圈可点，但是公众对于政府的自然灾害应急管理系统的总体评价不高，这说明海南的政府自然灾害应急管理系统需要更加的联系现实生活，从实际案例出发，吸取经验，逐步健全完善海南的自然灾害应急管理系统。只有这样，才能踏踏实实的完善和健全树立自然灾害危机应急管理系统，让公众感受到政府“一切为民”的努力，政府的自然灾害危机应急管理才能良性运行。
（作者单位：海南大学政治与公共管理学院；本文系海南省自然科学基金项目的阶段性成果，项目编号：713181）
【注释】
①《海南省人民政府突发公共事件总体应急预案（2006年修正本）》。
②《中华人民共和国突发事件应对法》（2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过）。
③徐艳晴：《风险社会对政府危机公关的启示和挑战》，广州：南方出版社，2011年，第63页。
（1.长海渔港监督处，辽宁长海116500；2.大连渔港监督局，辽宁大连116015）
众所周知，海洋渔业具有自然再生产和经济再生产两者交织的根本特性。生产作业水域的依赖性、水体的隐蔽性、生产的季节性、作业渔场的不确定性和环境的灾害性决定了海洋渔业具有不同于其他陆域行业的高风险特征，被认为是一个不确定性因素较多、安全可控性较弱的高危行业。
改革开放以来，市场经济的搞活带动了个体渔业的蓬勃发展，个体渔船成为以家庭为生产单位的主要致富工具，同时也成为家庭的主要财产。如果没有保险机制或者说保险机制不适应市场经济的发展，海洋渔船一旦遭遇灾害性事故就很难恢复生产，“三年小康一年赔光”，因灾返贫，因灾致贫的现象就会发生。因此，健全完善海洋渔业互助保险体系建设，特别是开展雇主责任保额相关政策的研究，对推进渔业互助保险事业健康开展尤为重要。
1海洋渔业互助保险现状
近年来，大连市海洋渔业互助保险事业持续发展。2013年，渔业互保人身险入会渔民2.1万人次，医疗险入会渔民1.5万人次，船舶险入会渔船7000艘次，共完成保费总收入近5000万元，同比增长超过20%。尽管互保工作取得很大的进步，但同时也存在一些问题和不足。
一是政策性保险未覆盖大面。仅个别县区财政给予资金配套，拉动作用对互保工作全局影响有限。互保比重大的县区政策性保险工作进程艰难，主要原因在于互保协会仅仅是民间组织，财政很难预算专项资金或补贴对其予以支持，这一点仍需要继续争取政策，全力推进，力求突破。
二是渔业互保竞争优势急需强化。在引导渔民群众参保入会工作中，要在热情服务和政策优势上“下工夫、打好牌”，行政手段应为辅助措施。只有强化互保工作自身功底，“打铁先得自身硬”，才能赢得优势。互保理赔工作要在科学规范的前提下，精简索赔要件，畅通理赔程序。只有方便渔民群众，方便基层工作，才能促进展业和理赔工作顺利开展，才能更好地赢得信任和尊重，才能焕发渔业互保事业生命力。
三是渔业互保事业增长极不多。目前，我市及全省互保代办机构办理的保险标的仅为渔船、渔民和渔业行政执法人员，其中，入会渔船和渔民数量上突破压力较大，基本临近上限。要在渔业互保雇主险保额上做深入研究，写好文章，并引导具体工作实践，保证互保事业更好地持续发展。
2加强渔业互助保险雇主责任险的必要性
为进一步加强安全生产工作，全面提高企业安全生产水平，国务院下发了《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》，《通知》中对工伤事故死亡职工一次性赔偿标准进一步提出了要求：从2011年1月1日起，依照《工伤保险条例》的规定，对因生产安全事故造成的职工死亡，其一次性工亡补助金标准调整为按全国上一年度城镇居民人均可支配收入的20倍计算，发放给工亡职工近亲亲属。在全社会关注民生、以人为本的大背景下，在生产和生活成本日益提高的今天，如果渔业从业人员发生意外，整个家庭都将面临绝望。而原有的渔船雇主责任25万元的保额将不适应新时期的民生需要。
中国渔业互保协会辽宁省办事处根据国务院《通知》要求，适应当前保险市场新形势的需要，为提高雇主防范风险能力，对辽宁省雇主责任互保保额进行了统一调整：雇主责任互保保额由每人最高保额25万元提高至60万元；附加意外伤害医疗费互保每人最高保额不应超过其雇主责任互保保额的10%。辽宁地区提高雇主责任保额这一政策势必会进一步提高渔业互保雇主抗灾避险的能力，减轻受难渔民家属灾后的巨大心理压力，对渔业互保事业的健康发展具有深远的影响。
3提高雇主责任险保额需注意的几个问题
一是要科学制定理赔费率，制定分档承保标准。近年来，渔业资源因受捕捞强度和自然灾害的影响，渔业海上收益不为乐观。加之渔业生产成本及人工费用的增加，海洋捕捞收入呈不稳定趋势。尽管目前渔业互保事业正逐步被越来越多的渔民所接受并积极参加，但是，当海上生产效益不好的时候，因渔业互保费用的“坚挺”致使很多渔民“拒保”。以88kW渔船为例，船上配员7人，每人承保雇主责任险20万，保费支出为11060元，加上船险保费支出约6000元，保险费用支出总计近2万元，就当前的渔业海上作业收益来看，对普通渔民来说是一笔很大的支出。相对于商业保险，同样为7人，每人承保20万元，支出费用约在5000元至7000元之间。由此可见，在我省渔民人身保险暂未纳入国家政策性补贴的前提下，如保持现有费率不变，渔业互保很难占据优势。只有科学制定费率，才能缓解互保代办机构与商业保险公司的竞争压力。为推进渔业互保事业健康发展，对渔船雇主责任保额20万元的基础上，每高出10万元保额，应该有一定的费率优惠。也就是说40万保额的费率要低于30万元的，50万元保额的费率要低于40万元的，依次类推。否则雇主责任保额增加这一惠民政策与商业保险公司相比依然处于劣势，丧失竞争力。费率的制定要按照渔船海上作业类型、航区、渔船功率和船龄船况等因素进行综合考虑，科学制定。总体来讲，按照作业风险划分，相同主机功率的渔政船（供油、科研及工程等渔业船舶）要比捕捞（运输）渔船费率略高一些，捕捞（运输）渔船要比养殖渔船或费率略高一些（在这里，可以忽略保额的不同）。按照渔船抵御风险能力状况来看，以主机功率为136kW传统渔船为界限，136kW以下渔船，保额在40万元以下的，费率基本可以要求不变；按照作业海域风险来看，从事沿岸和近海的渔船，保额在40万元以下的，费率基本也可以要求不变；除此以外的状况，保费费率都应科学调整。
二是要科学制定承保审核办法，有效规避雇主承保风险。最高保额由20万元提高到60万元，在这样的政策下，有些不法分子会利用渔业互保协会对雇主责任保险相对人性化的现有的理赔政策，铤身走险，骗取雇主责任理赔款。为防止诈保骗保案件的发生，渔业互保代办机构应该在展业初期把好承保关，会员在投保时原则上要采用实名制，即参加保险时，投保人需要提供渔船员姓名、居民登记号、作业船只类型、岗位性质和以往出险记录等，岗位的危险程度越高，保费就越高。在保额不足20万元的地区可以继续实行不记名投保。
要做好渔船员适任和渔船适航状况的审核。对于高额投保的船员，在承保时必须要对其进行严格的审核，仔细查看普通船员证书和职务船员证书配备情况。非常时刻，也要检查渔船安全适航情况；要加强对渔船船东的审核，对于出险事故较多、责任心不强的船东，也要严格审核，控制渔船船员雇主保额。
三是要科学树立展业经营理念，认真持续做好工作服务。目前，辽宁地区的渔业互保工作已经度过了开荒和扩张阶段，渔业互保得到了入会单位的普遍了解和认可。随着雇主责任保额的增加，互保工作也要“不求最大，但求最佳”。要打造精品品牌，一要加强行业自律，建立完善内部监督和约束机制，做好行业管控。二要提高服务水平，提升行业形象，这种服务要体现在展业和理赔工作中，在雇主责任保额增加的形势下，服务更要全程在线，渗透细节，把服务承诺的理念落到实处，以此加快互保工作由“量”向“质”跨越。三要认真开展理赔工作，这是做好服务的重要体现，也是发展互保工作的关键环节，要在抓住案件核心、事实清楚的基础上，快速理赔，提高效率和服务质量，让渔民群众得到中国渔业互保给予的真正的政策实惠。
一年一度的汛期即将来临。今天，我们在这里召开20*年市防指第一次全体会议，主要任务是分析预测天气形势，研究、部署防汛防台抗旱工作。刚才，市气象局分析预测了今年的天气形势，市防办全面汇报了前阶段工作，并就下一阶段工作作了具体部署，海洋、国土、建委、民政、城管等部门都做了很好的发言。会后，各地各部门要抓紧落实。下面，我强调三点意见。
一、认清形势，增强做好防汛抗旱的责任感和使命感
20*年以来，*虽然经历了1967年以来最大的旱情、“麦莎”、“卡努”等强台风，然而从纵向比较看，人员伤亡数量大大减少，防汛防台抗旱工作取得了较大的成效。总结起来，有这么几条好的经验：一是领导比较重视。市委、市政府一直把防汛抗旱作为一项重要工作来抓，巴音朝鲁书记、毛光烈市长等党政主要领导每次汛前都亲自安排检查，指导防汛抗旱工作；今年还赶在市党代会之前召开人口环境资源座谈会，强调要防汛抗旱两手抓；各地也能抢在春耕之前，及早部署，在汛前检查防汛抗旱准备工作；抗台期间，各级各部门主要领导基本做到了靠前指挥，坚守岗位，保证了各项防台救灾措施的落实。二是始终把人民群众的安全放在首位。在防台风期间，我市根据台风发展态势，按照轻重缓急，认真实行人员梯度转移。其中2005年“卡努”台风期间，全市共安全转移近30万人次。人员梯度转移成为有效避灾的重要举措。抗旱期间，全市通过限制高耗水行业和实施境外引水等多项措施，确保了居民生活用水和重要工业生产用水。三是水利工程发挥了重要效益。各地对水利工程建设比较重视，2004年以来除险加固水库（山塘）达到1000余座，在历次台风影响中，全市没有一起因水利工程出险而发生的人员伤亡事件。四是坚持统一指挥，统一决策部署。防指成员各单位，在市委、市政府的统一领导下，各司其职，使防汛抗旱工作的各个环节形成有机的整体，成员单位的分工合作机制作用突出。
对这些好的经验，我们要继续利用好，但在新的形势下，我们不能盲目乐观。去年，*算是“风调雨顺”。做好今年的工作，我们不能浸泡在去年的“温水”中失去了忧患意识，不能麻痹大意。形势越好，头脑越要清醒，这样才能有更大、更好的作为。我们要清醒地认识到新形势对于防汛抗旱提出的新要求。
（一）社会发展对防汛抗旱提出了更高要求。首先，构建和谐社会，建设平安*，要求我们必须把确保人民的生命财产安全放在防汛抗旱工作的首位。防汛抗旱不仅是减少财产损失的手段，更是经济建设和推进新农村建设的重要举措，是保障人民群众生命安全的政治大事。防汛抗旱是份考卷，这份考卷答的不好是要负历史责任的。
其次，政府职能的进一步转变，应急管理能力作为检验党和政府执政能力的重要标志，要求我们把加强社会管理和公共服务放在重要位置。防汛抗旱工作已经摆上各级政府的重要议事日程，越来越被重视。国家和省里都把防办转为行政机关，进一步加强防办队伍建设，理顺关系职能。面对极端性、灾害性天气增多的情况，如何科学应对水旱灾害，强化防汛抗旱的应急管理能力，更需要我们深入思考。
再次，随着我市经济快速发展，生产要素日益集中，人口密度越来越大，经济活动在带来财富增长的同时也在改变着河流水系等地形地貌。去年*国民生产总值达到2864亿元，一平方公里的土地上生产几千万元甚至上亿元，淹不起呀。外来人口330多万，加上我市山区和沿海居民还不少，这些群众的住房条件相对比较简陋，防灾避灾的教育还不够到位，而他们的生命安全照样是件大事。由此可见，水旱灾害带来的财产损失和人员安全的威胁随之在加大。
（二）防汛抗旱能力建设与新要求不相适应。一是城乡防汛抗旱工程标准不高。姚江、奉化江干流等重要堤防等级偏低，平原地区总体排涝能力只有5-10年一遇，*市区的排涝能力不足，市内未开发和正在开发的区域排涝能力尤显不够，部分立交桥一遇大雨就积水很深，市内部分小区排涝能力堪忧。而目前这样的工程标准一旦遭遇超强台风、超标准洪水，形势更加不容乐观。二是沿海农房和基础设施的防台抗灾能力不强。我市沿海地区农民建房一直以来没有统一的规划和技术标准，防强风、暴雨能力较弱；沿海地区的电力、通讯、市政等基础设施的建设没有考虑强台风的需要，防风抗灾标准不高；大量的渔船缺少安全的避风港口。三是小流域山洪和地质灾害防范难度大。山区占我市面积一半以上，台风、梅雨和短历时强降雨等极易引发山洪和泥石流、滑坡等地质灾害，而山区人民群众面对山洪等地质灾害怎么转移、何时转移等方面经验还不足，措施还不强。四是灾害性天气的预测预报能力还不能满足需要。特别是对强台风和强降雨等的预报精度还不高，造成防汛抗台工作还比较被动。五是各地换届之后干部队伍变动比较大，新到岗的干部对防汛抗旱业务还不熟悉。六是群众防灾救灾意识和能力有待进一步加强。
因此，面对新形势和新问题，各级各部门必须切实增强防汛抗旱工作的责任感和使命感，提高警惕，加强防范，抓紧整改各个薄弱环节，全力做好今年全市防汛抗旱工作。
二、突出重点，着力做好五方面的防汛防台抗旱工作
根据我市防汛抗旱面临的形势，我们要按照防御流域性大洪水、强台风、局部强降雨和严重干旱的情况来做好准备，今年着重要抓好五个方面的工作：
（一）强化小流域山洪与地质灾害防御。虽然近几年来水利、国土部门分别在山洪灾害防治和小流域避洪规划与预案编制、地质灾害的监测、防治方面取得了一定的成效。我们深知，这两者依然是防汛防台的重点、难点。针对目前预警、预报能力还不完善的现状，我们要整合好水利、气象、国土与建设等部门的信息资源与设施。在山洪灾害易发重点地区先行试点，探索一些简易的监测预警办法，抓紧建设完善预警系统、预案编制等非工程措施；统筹规划、分步引导危险区居民搬迁到安全区域。总之，一定要把保障人的生命安全放在首位，把提前撤离群众作为根本的救生措施，千方百计减少人员伤亡。
（二）强化水库保安。中央高度重视水库防洪安全，多次强调水库不能出现垮坝等重大安全事故。这几年来水利部门实施千库保安工程力度很大，但还是有不少小水库（山塘）存在不同程度的隐患，对此各地要保持高度警惕，克服麻痹侥幸心理，一方面要加快水库（山塘）维修加固进度，另一方面要加强水库（山塘）的日常维护管理和巡查工作，严格执行水库控制运用计划，对病险水库要采取降低水位或空库运行等措施，确保水库（山塘）安全。
（三）强化抗旱供水。去年汛末以来我市降雨普遍偏少，目前，全市26座大中型水库蓄水只占应蓄水量的一半左右，形势比较严峻，各地要密切关注水雨情、旱情变化，认真安排部署不同旱情条件下的抗旱对策和应急抗旱措施。要切实加强抗旱水源的管理，按照“先生活、后生产，先节水、后调水，先地表、后地下”的原则进行水源调度，合理配置城乡居民生活用水和工农业生产用水。
（四）强化基层防汛抗灾能力建设与管理。基层防汛抗旱能力，直接关系到防灾减灾的成效，对此要有充分的认识。要重心下移，克服那种“汛前凑班子，汛后散摊子”的现象，把工作做在基层，建立健全基层防汛抗旱指挥机构，在山洪灾害和干旱严重地区，要逐步建立镇（乡）和村级防汛抗旱工作组，落实好基层巡查员、预警员和抢险队伍。对镇（乡）、村要做好预案，预案尽量做到简单、易行、管用，要加强对相关责任人的培训，要落实必要的防汛抗旱经费，普及、加强防汛抗旱知识教育，切实提高群众防灾、避灾、自救、互救的意识和能力。
（五）强化各成员单位应急能力建设。这几年来，多部门联合会商的工作机制有了新进展。但各单位自身的应急能力还需提高：海洋渔业局要精心选择与建设渔船的避风港口，做到让渔船驶得进、停得住、避得了风，安全可靠。民政部门要加快避灾场所的规划与建设，因地制宜、合理布局、建设一批安全避灾场所，让百姓在内涝时有高处的场所可以躲避，强台风时有安全的场所可以转移。交通、城管部门要依法做好在建工程、广告牌等的度汛安全督查督办事项。建设部门要规范避灾场所的安全标准和技术论证，确保避灾场所的安全。军分区要继续抓好抢险小分队训练和演练，使抢险队伍拉得出、打得响。
三、狠抓落实，确保防汛抗旱各项工作落到实处
我市今年的防汛抗旱工作重点已经明确，各级各部门要以开展“作风建设年”为动力，真正做到以人为本，把群众的生命财产安全放在心上，扎实推进防汛抗旱各项工作，抓紧抓好抓出成效。
（一）加强组织领导，落实好防汛抗旱责任制。加强领导不能当口号喊。在防汛抗旱工作上不可有丝毫的放松，不可掉以轻心，不可因责任没有落实犯历史性错误。在防汛防台抗旱的全过程、各个环节都要落实好以行政首长负责制为核心的防汛抗旱各项责任制。各地要通过新闻媒体公示各大、中、小型水库大坝责任人名单；要通过培训等多种方式提高行政首长的防汛抗旱指挥决策水平和应对突发事件的处置能力；要完善各地防汛抗旱预案的编制，狠抓预案演练，特别是涉及各成员单位的预案，要开展联合演练等，促进各单位的责任落实到位。
（二）加强监督检查，依法实施防汛抗旱。要切实依据《防洪法》、《水法》和即将出台的《浙江省防汛防台抗旱条例》等法律法规，管理防汛抗旱事务，依法开展工作，针对各地汛前自查发现的问题和市防办抽查后提出的整改意见，限期整改，在消除安全隐患上下功夫。对在建涉水工程影响行洪排涝的，交通、城建等部门要积极配合防办做好督查督办，切实保障防汛抗旱工作顺利开展。同时要严肃防汛抗旱纪律，对于因失职、工作不力和违反纪律而造成人员伤亡和重大损失的，要严格追究责任。
（三）加强综合协调，形成防汛抗旱合力。防汛抗旱工作涉及上下游、左右岸、城市与乡村、生产、生活与生态、流域与区域等各方面，是一项系统性强、涉及面广、利益攸关的工程。各地要统筹谋划、协调解决防汛抗旱工作中的重大问题。这里特别强调一下，明确防汛抗旱各项工作由指挥部统一指挥、统一决策、统一调度，下级服从上级，局部服从全局，这是防汛纪律。各级防指办要切实加强与各成员单位之间的联系和协调，及时通报有关汛情、险情、旱情和灾情等有关信息。在统一领导的前提下，各部门要按照各自的职责分工，密切配合，形成合力，确保整个防汛抗旱工作高效有序，协调运转。
一、2013年工作回顾
（一）深入贯彻落实中央一号文件精神，加快推动水务改革发展。
今年年初，党中央、国务院以中央1号文件出台了《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》,7月份又召开了中央水利工作会议，为加快水利改革发展提供了难得的历史机遇。我局把贯彻落实中央1号文件和中央水利工作会议精神作为当前水利工作的头等大事和首要任务，抢抓机遇，采取有力措施，确保用好用活中央和省市有关政策，确保“十二五”开局之年各项工作进展顺利。一是科学编制规划，优化发展布局。完成了《水务发展“十二五”规划》修编和《水资源优化配置和水环境建设规划》编制工作，开展了《南渡江引水工程规划》编制并已通过水利部水规总院的技术审查。二是抓住薄弱环节，着力强基固本。以省委、省政府《关于加快水利基础设施建设的意见》为指导，抓紧研究制订应对农田水利基础设施相对落后、中小水库和中小河流治理历史欠账较多、积水点改造和排涝设施建设严重滞后等薄弱环节的措施办法。我市与省水务厅签定了《水务厅、人民政府共同推进水利发展与改革合作备忘录》，为市厅合作、共同推进我市水利基础设施建设探索了新的路子和方向。积极配合有关部门制定农田水利建设资金筹集实施办法，争取每年从市土地出让金中安排足够资金投入农田水利建设，使我市水利基础薄弱的现状尽快得到明显改善。三是创新工作机制，确保开局顺利。针对“十二五”开局之年项目多、任务重的情况，在日常管理上坚持严格制度、注重规范，制定完善了招投标管理、资金管理、水资源管理等规章制度，进一步规范了工程项目、水利资金、水资源管理行为；在工作推动上坚持分解任务、明确责任，把2013年的水务工作任务分解细化为37项,将重点工作分解为7个一级目标、23个二级目标，明确责任主体和时间节点，与年度职能目标绩效考评挂钩，实行量化考核，较好地保证了各项工作推动和落实的力度。
（二）坚持项目带动、整体推进，水务重点工程项目进展总体顺利。
2013年，我市在建水务项目有37个，是历年在建水务项目之最；其中有2项列入全市10大攻坚项目，另有20项列入市重点工程，需要在今年开展前期工作、或开工建设、或完成工程主体。面对如此艰巨的工作任务，我局以细化职责、强化管理为抓手，对每个项目进展情况实行“每周一报、每月一查、每季一评”的跟踪管理制度，较好地保证了质量和进度及时掌握、问题和困难及时解决。一是按计划推进南渡江龙塘大坝至东山段防洪防护工程和南渡江引水工程。此两项工程列入市10大攻坚项目。10月10日省水务厅已组织完成龙塘至东山段防洪工程规划审查和新坡至东山段7个子项可研评审，规划及可研已批复,已于11月21日进行设计招标公告。南渡江综合治理龙塘至新坡段可研已编制完成，并行文报省水务厅。南渡江引水工程规划工程总投资35.55亿元。目前，《南渡江引水工程规划》已通过水利部水规总院的技术审查，将作进一步修改后报水利部。二是全力推进列入2013年全市重点项目的3项工程。（1）羊山地区农业用水工程。目前，已完成该子项目的初步设计并送市发改委审批，总投资200万以上的3个项目进行公开招标，200万以下的9个项目拟进行邀请招标。（2）应急排涝项目。已完成前期工作，并交各区实施。四个区水务局正在组织前期及施工招投标工作。（3）北港防潮堤工程。累计完成348个沉井预制；完成213个沉井抽沙下沉；完成基础土方开挖60m，砼浇筑44m（砼102.8m3）。三是加快推进其他水务重点工程。（1）长流污水处理厂近期配套管网工程（一期）。完成投资6000万元，完成子项6个。（2）南渡江河口左岸排涝泵站建设。国兴、山内村和流水坡排涝泵站按计划推进，11月18日已三个泵站招投标公告。（3）28栋防洪楼项目。投资3467.77万元，建设面积为19855.75平方米。已完成项目部分招标，完成招标的标段已开始施工。（4）10座小型水库除险加固工程。已全部完成水库监理招标和施工招标，有5座已经着手开工建设。（5）完成了施工难度较大的海秀路污水截流并网工程。该工程项目于2009年实施，由于施工面小、施工难度大、地下管线复杂等诸多原因造成施工进度缓慢，一拖至今。为推进该工程，我局采取领导现场蹲点、改变施工模式等多种措施，在限定时间内完成了该项工程建设任务。
（三）积极应对洪涝灾害，防汛救灾工作成绩突出。
今年汛期，我市遭受“海马”、“洛坦”、“海棠”、“纳沙”、“尼格”等5个热带风暴和台风影响。特别是9月24日至10月8日，我市连续受到17、18、19号三个热带气旋影响，从9月24日至10月8日11时，平均降雨量743.5毫米，41个镇（街道）受灾，受灾面100%，受灾人口113万人次，124个村庄受淹,倒塌房屋215间，紧急转移受灾人口4.26万人次，直接经济损失约24亿元，没有人员因灾死亡。在防风防汛救灾工作中，我局立足于防大汛、抗大洪、抢大险、救大灾，科学决策，周密部署，积极应对，实现了市委、市政府提出“零死亡、少损失”的工作目标，得到市委、市政府和省防总、省水务厅的充分肯定。一是提前防范，准备到位。收集完善水库防洪基础资料，尽早组织防讯抢险物资储备和应急抢险队伍培训演练，全面开展汛前水利工程设施安全检查和隐患排查，科学制定水库运行调度计划方案，确保了各项准备工作扎实有效。二是精心部署，责任到位。及时召开全市“三防”工作会议部署防汛防风工作，严格落实汛期全时值班、分级分工负责、信息收集报送等制度，确保了防风防汛抢险工作职责明确、政令畅通。三是组织得力，措施到位。把水库安全防范作为防风防汛的重点，通过指派工作指导组分赴各区指导、实行水库24小时专人巡查值班、加强对出险水库和小（一）、小（二）型水库监控预警，全时全程掌握水库安全运行情况，确保了全市所有水库安全度汛。
（四）加大农田水利基本建设投入，农业灌溉、排涝、安全饮水等设施条件进一步改善。
今年我市农田水利基本建设计划完成投资29483万元，其中：中央资金9017万元，省资金1525万元，市配套资金17585万元、乡镇配套资金365万元，群众及其他投入991万元。一是完成七水洋、水路洋、高书洋等12个田洋整治，实施铁炉水库灌区末级渠系、凤潭水库灌区末级渠系卫林支渠、丁荣西干渠等渠道防渗配套工程。二是完成农村饮水安全工程41宗，55个村庄饮上安全卫生水，受益人口2.9万人。三是完成羊山地区仁里坡、大桥坡、美福坡、龙合坡等13个高效节水灌溉工程。截至11月30日，我市已完成农田水利基本建设投入3606万元；清淤维修及加固配套渠道679条597公里;新增旱涝保收面积0.28万亩;新增灌溉面积0.41万亩;恢复灌溉面积0.79万亩;改善灌溉面积2.84万亩;新增节水灌溉面积1.34万亩;新建饮水安全工程16处;新建小型水源工程20处。
（五）加强水资源管理和水环境治理工作，依法管水治水能力不断提高。
加大节水工作力度，全方位做好全国第四批节水型社会建设试点城市有关工作，完成节水建设项目规划报建56宗，推广节水卫生洁具100000套，全年节水量预计达1700万吨。积极开展水政执法工作，全年共查处各类水事纠纷、案件413宗，下达《责令限期改正通知书》110份、《水行政处罚决定书》87份，取缔非法采砂场47家，查处自备水源井72口，封闭非法采取地下水机井25口，追缴拖欠污水处理费97万元，维护了全市正常的水事秩序，较好地落实了最严格的水资源管理制度。下大力抓好水环境综合整治工作，实现了市中心区水网动力工程顺利通水，完成了东风桥、河口路泵站交接工作。市中心区污水排放口截流并网工程、美舍河沿岸污水管线并网贯通工程、水环境面源污染治理工程等主要工程基本完工，中心区河湖水质得到改善，水环境综合整治工作取得了阶段性成效。
（六）加强水务基础性保障性工作，水务综合服务水平进一步提升。
行政审批方面，注重简化和优化办理程序，着力抓好水务窗口服务质量，今年1月至10月30日共办理取水许可、城市排水许可等15项行政许可审批420件，窗口服务评价满意率一直保持100%，获得市政府服务中心好评。城乡水质监测方面，完成了对我市河沟湖水质、水网动力工程水质、市政污水提升泵站水质、城市污水处理厂进出水水质、饮用水水源地水质、供水企业出厂水水质、城市供水管网水质、农村饮水工程水质与市水务局管辖中型水库水质的动态检测与监测，共取得有效数据17730个，与去年同比增加了23%。费用征收方面，1-10月份共征收污水处理费7445万元，完成年计划任务7000万元的106%；追回欠款3662万元，比去年同期增加1569万元。征收水资源费210万元，水土保持设施补偿费530万元,超额（计划）完成230万元。水务招商和水务融资方面，全年共获省水务厅堤防建设资金1.5亿、救灾重建资金1000万、小农水建设2200万、省发改委水库建设资金4500万元，共获2.27亿元。安全生产方面，制定完善了安全生产管理制度、水利建筑工程单位安全生产规章制度、事故应急救援预案、水库大坝安全管理岗位责任制等规章和预案，编印了《安全生产工作手册》下发全市水务部门、水管单位、水务企业和工程建设单位，保证了全市供水及水务工程生产的安全。此外，还认真抓了第一次全国水利普查工作，落实水利普查专项经费700万元，确定水利普查人员486人。目前，收集清查表17046张，各项普查工作正有条不紊地开展。
（七）抓党风带政风促行风，水务系统自身建设得到加强。
认真落实党风廉政责任制。根据市纪委的部署要求和年度党风廉政建设责任目标分解任务，及时召开廉政工作会议，逐级签订了党风廉政建设责任书，做到了目标清晰、重点明确、责任到位。结合水务工作实际，不断强化领导干部“一岗双责”意识，提醒和监督各级在“三重一大”（指重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金使用）问题上谨慎用权，依法办事；认真开展了岗位廉政教育试点工作；对个别干部职工的违法违纪问题进行了严肃处理；委托专门审计机构对农田水利资金、水毁项目等进行重点审计，进一步强化了监管措施。加强干部队伍建设。成立考核组对局属各级领导班子和科级干部进行了全面考核，积极推行科级干部竞争上岗，今年来，选拔任用科级以上领导干部17名，营造了良好的用人风气。全面推行十项效能制度。修定完善了挂牌上岗制、首问责任制、一次性告知制、限时办结制、否定报备制、服务承诺制、工作岗位AB制、绩效考评制等十项制度，强化日常考勤管理，严格“六不准”工作纪律，保持了良好的工作秩序。此外，重视抓了基层党组织规范化建设、优质服务年活动和结对帮扶、计划生育等工作，工会、青年、妇女和计生等方面的年度工作也全面达到年初制定的目标。
二、2014年水务工作计划
2014年是落实“十二五”规划的关键年，全年计划项目有55个，其中，竣工项目有12项，续建项目有5项，新建项目有10项，前期项目有28项，任务异常艰巨。重点抓好以下工作：
（一）全力以赴组织实施南渡江引水工程、南渡江流域30万亩土地整治重大工程等重点项目建设，加快推进2014年水务项目建设步伐。争取在2014年7月提交《南渡江引水工程可行性研究报告》；2014年4月完成南渡江流域30万亩土地整治重大工程初步设计及批复，2014年5月根据下达的计划分段完成施工招标，2014年6月开始分段开工建设。
（二）继续加强农田水利基本建设，促进农业产业调整和农村经济发展。计划投资11880万元，重点落实好羊山地区农业用水工程，建设坡地节水灌溉、渠道防渗及抗旱打井等工程。
（三）实施防潮堤、南渡江堤防等重点防灾减灾工程项目。一是北港防潮堤工程，建设堤长1.02公里，投资1031万元。二是三江防潮堤工程，新建堤长2.045公里，投资1000万元。三是南渡江综合治理新坡段防洪工程，包括7.2公里防洪堤工程及排涝泵站、南渡江进水闸除险加固工程等，投资14955万元。
（四）实施2014年防洪楼建设项目和市三防指挥系统二期项目建设。尽快健全防汛抗旱统一指挥、分级负责、部门协作、反应迅速、协调有序、运转高效的应急管理机制和应急抢险物资储备体系，完善应急预案。重点任务：一是争取市发改委落实2014年防洪楼建设项目，在我市四个区的南渡江洪水易泛区、羊山内涝区、沿海低洼区和水库泄洪区建设20栋防洪楼，建筑面积15884平方米。二是争取市发改委落实市三防指挥系统二期项目，建设市区镇（街道）“三防”视屏会商会议系统、南渡江和水库防洪决策调度系统，实现我市防风防汛工作指挥的智能化、信息化和科学化。
（五）加强民生水务工程建设，进一步改善我市水环境。竣工项目有：府城分区污水管网工程、白沙河水体整治（一期）工程永庄水库水源保护应急工程、龙塘饮用水源保护区护岸整治工程。续建项目有：长流污水处理厂近期配套管网工程（一期）、中心区污水截流并网工程。新建项目有：沙坡水库水环境整治工程、桂林洋经济开发区污水截流并网工程。前期项目有：南渡江引水工程、白水塘--沙坡水库河道整治工程、滨濂村排洪沟整治工程、长流污水处理厂及配套污水管网收集工程(二期)、中心镇污水工程(含配套污水收集管网、污水泵站除臭工程、雨水排放管网工程、河网水环境整治工程(二期)、龙塘水源地保护工程、永庄水源地保护工程、全市水土保持工程、秀英沟综合整治工程、江东区河道综合整治工程、响水河和龙塘水整治工程、河口溪整治工程、板桥溪整治工程等。
关键词：森林防火;现状;问题;预防对策;浙江苍南
森林防火,人人有责。森林火灾是森林最危险的敌人,也是林业最可怕的灾害,具有毁灭性的后果。因此,笔者分析苍南县森林防火现状及实践中存在的问题,提出更有效的森林防火对策,旨在提高当地森林防火整体水平,对苍南县生态建设具有重要的意义。
1现状
苍南县位于浙江省东南沿海,与福建省福鼎市毗邻,是浙江省的南大门,也是浙江省的海洋大县,是个地少人多的沿海林区县。苍南县领导十分重视森林防火工作,坚持预防为主、积极消灭的方针,加强基础建设,采取一系列积极的预防措施,把做好森林防火作为保护苍南县灭荒成果、保护环境资源、保护物质财富、保护社会平安的重要工作来抓,县委、县政府主要领导亲自部署森林防火工作,检查工作落实情况,并从组织、资金、设施上加强森林防火工作,取得了显著成绩。从1993年至今,年平均发生森林火警、火灾9.7次,受害森林面积14.33hm2,火灾受害率0.03%。全县有山林的39个乡镇和单位有29个没有发生森林火灾,占总数的74%。全县没有发生重大、特大森林火灾,确保了“灭荒”成果和人民生命财产的安全。苍南县森林防火工作的主要做法和经验有以下方面。
1.1加强宣传,提高群众森林防火意识
苍南县十分重视森林防火工作,将每年10月1日至翌年5月30日定为森林防火期,同时规定春节、元宵节、清明节、重阳节、冬至、劳动节、国庆节、元旦等前后是森林防火的重点时期。在森林防火期间,利用互联网建立农民信箱平台进行森林防火信息宣传,以广播、电影、电视、宣传车、标语、禁火令案件公开栏等形式,广泛宣传森林防火知识,提高广大群众对野外违章用火危害性和严重性的认识,克服其麻痹侥幸心理,提倡按规定安全用火。通过森林防火宣传,做到家喻户晓、人人皆知,全面提高群众对森林防火的安全意识,营造浓厚的森林防火宣传氛围。
1.2各级建立健全森林防火组织机构
苍南县政府专门成立了森林防火指挥部,以林业局为主单独设立县森林防火办公室,并核定编制,专门负责全县森林防火日常工作,还建立县森林消防大队,下设县直属森林消防中队和7个片区(灵溪片区、金乡片区、桥墩片区、矾山片区、赤溪片区、马站片区、望里片区)森林消防中队,确保每支森林消防中队20人以上的规模。全县39个山区、半山区乡镇和林场、水果场、茶场也成立了森林防火指挥所,配备1～2名专职干部,确定1位领导任指挥。全县353个重点行政村成立森林防火领导小组,一级抓一级,层层抓落实。
1.3抓好森林防火扑火队伍建设,明确管护责任
苍南县充分利用原有专职、兼职护林员队伍,目前全县配有护林员293人,其中专职护林员116人,兼职护林员177人,该队伍分布于全县各个林区山头地段巡山护林。通过与护林员签订护林防火责任制合同书,明确管护责任、范围和奖罚措施,使护林员成为瞭望观察火情、野外火源监督管理、协助查处山林案件的骨干力量。此外,苍南县先后建立21支以青年民兵、共青团员、党员、干部、农民为主体的义务扑灭队伍,每年进入防火期前,对扑火队进行为期7d的森林扑火技术培训,进一步提高扑火队伍的战斗力。
1.4加大森林防火资金投入
苍南县财政每年安排一定的森林防火专项基金,用于购置预防与扑救火灾的工具、补贴误工、培训人员等,防火工作资金到位,加强森林防火基础设施建设。截至目前,全县已投入基础设施建设经费90多万元,建造瞭望台站9个,配备了无线电中继台、基地台和对讲机,使森林防火通讯网络逐步形成,购置了风力灭火机等扑火工具。全县每年开辟防火隔离带逾130km,2010年春季,在大渔、藻溪、县林场营造了防火林带逾6.67hm2。防火基础设施的加强,有效地提高了防火、扑火能力。
2存在的问题
2.1森林内可燃物增加
苍南县森林类型属于亚热带植物区系,植物生长旺盛。植被类型有针叶林、部分阔叶林及白芒、里白等多年生草木植物,其多年积累的可燃物十分丰富。特别是农村燃料结构调整后,石油天燃气的使用日益普及,人为对森林植被获取逐渐减少,森林可燃物大幅增加,如林下植被、枯枝落叶等。有些地方林内可燃物载量甚至超过了国际公认的警戒线,发生火灾的物质基础条件完全具备,极易引发森林火灾,自然因素造成森林火灾发生的形势越来越严峻。
2.2野外火源难以管理
由于山区群众生产性用火习惯,如烧荒、烧田埂草、烧灰积肥等,导致农事用火屡禁不止。加上清明节采用明火上坟这一独特的民俗,对于拜坟祭祖、烧香点烛、燃放鞭炮等现象尚无及时有效措施进行布防。随着近年经济的发展,山村的康庄公路逐渐增多,林区机动车携带的火源、行人乱丢烟头等众多野外火源使森林防火工作十分艰巨,人为火源防不胜防。
2.3森林自身的防火性能不高
苍南县针叶林面积所占比重过大,针叶林占79%,而阔叶林及其他林种占21%。林种比较单一,尤其是成片的马尾松纯林,容易发生森林火灾,一旦发生火灾则极难扑救。森林自身的抗火、阻火能力弱,给森林火灾扑救带来更大压力。
3预防对策
3.1提高森林自身的防火性能
营造生物防火林带是控制阻隔森林火灾发生与蔓延、提高森林自身抗御火灾能力的最有效措施[1]。因此,从营林措施入手,在森林火灾易发、多发地段建设好生物防火带,营造林以阔叶林及抗火力强的树种为主,提高森林抗火能力和防控能力,做到长短结合、标本兼治,以实现长治久安。
3.2健全森林防火预测和值班制度
做好森林防火信息化的服务保障工作,提高人员业务素质和整体管理水平[2],随时掌握辖区内的林火状况,为正确判断和科学决策与指挥奠定基础;严格健全值班制度,建立以护林员为主体的巡山查火护林队,对野外用火起到火情报告作用,对审批后的用火起到监督作用;县政府要制定好切实可行的森林火灾扑救预案,规范森林火灾扑救程序,明确职责[3];一旦发生森林火警、火灾,必须做到先电话报告县森林防火指挥部办公室,确保森林防火指挥系统调度及时、信息畅通。
3.3推行森林火灾保险,减轻林农风险
随着集体林权制度的改革,林业产业结构发生变化,给山区森林防火工作带来了许多新的问题。抓好森林防火工作也更为重要,一旦发生火灾,会使林农的生产、生活陷入困境。森林火灾保险对于森林火灾能起到有效的防御和分担风险的作用[4],发生意外,则由保险机构负责理赔。能够及时地对火灾造成的损失予以补偿,减少林农损失。
4参考文献
收集整理1978—2007年共30年的青岛市区、崂山区、胶南市、胶州市、即墨市、平度市和莱西市7个基准站大雾日数资料以及有能见度要素观测的自动站的资料。由于青岛市大部分自动站始建于2005年，为了综合分析雾空间分布特征，反映青岛岸基站和海岛站及周边雾的分布状况，本文对自动站资料进行时间需补。具体方法如下：以当日能见度最小值＜1000m为有雾，挑选有雾记录的自动站，统计每年雾季雾日数（4～7月）、非雾季雾日数（1～3，8～12）以及年雾日数资料，使用反距离加权插值法，利用7个基准站的资料首先插值出每个自动站2007的每年雾季雾日数、非雾季雾日数以及年雾日数资料，对比基准站和自动站在2007短时间序列中雾日的实况，找出每一个自动站和周围哪几个基准站相关性最大，调整插值方案，使用修正后的插值方法续补每个自动站的前30年资料。收集1984—2007年20多年来的由于海雾所造成的灾情普查资料，利用灾害学风险评估的指标加权综合模型，基于历史资料的统计学频率分析方法计算气象指标，利用层次分析法确定指标的权重，最后基于地理信息系统技术（GIS）进行海雾灾害风险评估分析。评估的具体范围为青岛市、胶州市和胶南市，以市域行政界线为评估界线，青岛市区以区级行政单位为基本研究单位，包括市南区、市北区、四方区、黄岛区、崂山区、城阳区、李沧区。胶州、胶南由于数据获取的原因只以市级行政单位为基本研究单位。
2青岛地区大雾特征
从青岛地区雾的空间分布来看（见图1），青岛地区雾日数局地性强，差异很大。青岛市区出雾频率大，年雾日数达53d，尤其是太平角至奥帆基地沿海一带海雾发生较为频繁。虽然即墨内陆地区受海雾影响和陆雾影响较少，年雾日仅有16d，但其田横岛地区与青岛市区地理特征相似，年雾日数多达56d，且多为海雾。胶南沿海地区也是海雾多发区，但略少于青岛，为45～50d左右。其次是胶州和胶南西北部，莱西和平度以陆雾为主，年雾日较少，约为30d。总体来说，青岛地区沿岸和近海为雾的频发区，多为海雾，年雾日数都在50d以上，海雾的影响纵深大约为8km；内陆雾较少，多为辐射雾。就环胶州湾区域来分析，青岛和黄岛沿海海雾多发，胶州湾北部雾较少，胶州湾的东北侧雾最少。因此在青岛未来城市建设规划中应充分考虑雾的多发性和空间分布特征，在沿海及胶州湾环湾地区注意布设防雾设施，沿海公路应加强大雾警示灯设置。基于青岛市区大雾的高发性特点，本文统计分析了1978—2007年青岛市区逐年雾日次数（图略）。表明，青岛一年四季都有雾的发生，年际变化不大，其中2006年雾日数最多，高达89d。青岛市雾季一般从4月开始，7月结束。海雾日数占青岛总雾日数的一半以上，6、7月是海雾发生高频时期，3月之前和8月之后海雾则较少发生（见图2）。观测资料分析表明，青岛海雾易于在凌晨3～6时和傍晚17～19时2个时间段出现，海雾消散时间主要在上午8～11时和夜间22时；海雾持续时间多为1～6h，持续24h以上的海雾事件仅为3．4％。根据温度日变化特点以及大雾生消的时间分布特征，划分20～00时、00～08时、08～16时、16～20时4个时段，对大雾的生消按不同时段进行统计，结果发现，00～08时是青岛大雾形成的高概率时段，08～16时是消亡的高概率时段，比例都在51％以上。图3是2006年青岛市区逐月雾日和常年月平均雾日数的对比曲线。在海雾高发的6和7月，青岛市区雾日数分别达到了21和14d，出现频率较常年增加了110％和40％。对比分析2006年青岛市区二氧化硫，二氧化氮以及PM103种污染物的月平均浓度，在6～7月都呈现出低值的特点（见图4），和海雾的高出现频率呈现反位相、负相关的关系。这主要是青岛为海洋性季风气候，夏季盛行由其南部黄海来的东南风，大气对流强并且发生频繁。从海洋上移来的平流雾相对清洁，加上较好的垂直扩散条件及降雨的冲刷沉降作用，使得这一期间青岛空气质量较好。王鑫等［6］也指出，海雾形成的水汽不是由局地提供的，而是靠低空急流从热带大气输送过来。而雾日数相对较少的1～3月，青岛市区的污染物的浓度却是维持较高水平。造成相应时段污染物浓度较高的原因，一是与冬季燃煤取暖造成的污染源的增加有关，二是与冬季大气扩散能力较差，三是冬季大雾天气不利于污染物的扩散。
3青岛地区海雾风险评估
大雾灾害作为自然灾害的一部分，是致灾因子、孕灾环境与承灾体是综合作用的产物。本文从致灾因子的危险度，孕灾环境敏感度以及承灾体暴露度3个方面进行青岛地区大雾灾害风险评估。由于海雾日数占青岛总雾日数的一半以上，这里只针对海雾进行评估分析。定义能见度0级称为重雾，气象能见度小于50m；能见度1级称为浓雾，气象能见度在50～200m；能见度2级称为中雾，气象能见度在200～500m；能见度3级称为轻雾，气象能见度在500～1000m。
3．1致灾因子危险度分析灾害产生和存在与否的第一个必要条件是要有风险源，即致灾因子。它反映灾害本身的危险性程度，主要包括灾害种类、灾害活动规模、强度、频率、致灾范围等。这种过程或变化的频率越大，那么它给人类社会系统造成破坏的就可能越大；相应地，人类社会经济系统承受的来自该风险源的灾害风险就可能越高。致灾因子的这种性质，通常被描述为危险度。雾灾致灾因子危险度是指引发雾灾危险的可能性，其评价要素主要为雾灾发生地点、影响范围、历史发生频次、能见度等级等［18］。本文根据1978—2007年青岛市7个基准气象站能见度的观测数据，将能见度分成0级和1～3级2个等级，以不同等级能见度出现次数为指标，按照频率公式，计算不同等级的大雾频率，并根据能见度等级确定权重，利用危险度公式获得表1所示的致灾因子的危险度值。从表1可以看到，青岛地区大雾灾害致灾因子的危险度在空间上有很大差异，市区的危险度最高，即墨危险度最低，胶州和城阳区部分地区危险度值较高。
3．2孕灾环境的敏感度分析孕灾环境主要包括水文条件、地形地貌条件、植被条件等自然条件，它们对灾害发生强度有很大的影响，通常用敏感度来表征孕灾环境的特性。由于影响青岛地区的海雾，其影响程度与区域的临海距离密切相关，因此本文采用海岸线指数来表征孕灾环境的敏感性。利用ArcGIS软件在地图上划出距离海岸线0～2、2～4、4～6、6～8、8～10和小于10km的区域，按影响程度分别赋值，作为孕灾环境的敏感度指数，距离海岸线越近，海雾孕灾环境的敏感度指数就越高，其中距离海岸线0～2km的区域，其敏感度指数设定为1．0，而距离海岸线10km以外的区域，其敏感度指数设定0．0，即不再受海雾的影响。图5就是依据海岸线指数所获得的孕灾环境敏感度空间分布。青岛市市南区、市北区、四方区、黄岛区、城阳区和崂山区因为临海或者距离海岸线较近，其相应的孕灾环境敏感度较高。
3．3承灾体的暴露度分析有危险性并不意味着灾害就一定存在，因为灾害是相对于人类及其社会经济活动而言的，只有风险源有可能危害某社会经济目标（即承灾体）后，对于一定的风险承担者来说，才承担了相应的灾害风险。暴露性是指可能受到气象危险因子威胁的所有人和财产，如人员、房屋、农作物、生命线等。一个地区暴露于气象危险因子的人和财产越多即受灾财产价值密度越高，可能遭受潜在损失就越大，气象灾害风险越大。大雾灾害损害的对象主要是人和交通，考虑指标的可取得性，采用人口密度指标来表征大雾对人的健康影响，采用路网密度来反映大雾对交通的影响。从2008年《青岛市统计年鉴》获取人口、各区市面积的数据，计算人口密度。利用ArcGIS软件从2008年青岛1∶10000的电子地图上提取青岛地区的路网系统，按道路等级分别赋值（见表2），作为道路指数，根据暴露度公式计算承灾体的暴露度指标。从承载体的暴露性空间分布（见图6）来看，大雾灾害承灾体暴露度平均值较低，只有0．024，这说明大部分地区承灾体暴露度较低。暴露度高值区出现在市南区、市北区和胶州湾高速公路、青银高速公路、济青高速公路、同三高速公路、疏港高速公路、104国道及四方区内道路。四方区、李沧区及其他地区局部道段暴露度也较高，大于平均值0．024。
3．4大雾灾害风险分析基于ArcGIS空间分析平台，利用气象灾害风险度指标加权综合模型［23］，综合考虑致灾因子的危险度、孕灾环境的敏感度以及承灾体的暴露度3个方面对青岛地区大雾灾害的贡献，计算青岛环湾地区大雾灾害的风险度值。图7是获得的大雾灾害的风险度空间分布。可以看到，青岛地区大雾灾害极高风险区集中在市南区、市北区、四方区的西南部和黄岛区东部沿海，这些地区位置紧临海边，大雾出现频率较高，又是人口和道路密集的地区，其危险度、敏感度和暴露度3个指标都是很高。而胶州湾西面沿海地区和东面局部地区也是大雾灾害的高风险区。
4结论
一、防御台风工作的主要做法
长期以来，特别是“9417”号台风后，我省把防御台风工作作为防汛防旱的重中之重来抓，在建设防御工程体系的同时，不断完善防台非工程措施。坚持以人为本，按照“防、避、抢、救”的工作方针，根据台风登陆前后和影响期间的不同阶段，落实各项防御措施。
（一）加大投入，完善防御体系
长期以来，我省高度重视防洪防台工程建设，已初步形成了防洪防台工程体系。全省已建成了小(二)型以上水库3942座、水闸4076座、堤防10711公里。特别是**年以来，投资50多亿元建成了近1400公里高标准海塘，从根本上提高了沿海地区防御风暴潮的能力；投资15亿元应急加固了1600座病险水库，并于去年启动了千库保安工程，现已完成252座水库的加固任务，较大幅度提高了水库的安全度和拦蓄洪水的能力；投资120多亿元基本建成了县级以上城镇的防洪工程体系，使城市防洪能力达到50年一遇以上。
在建设防御工程体系的同时，重视防汛防台信息化建设，开展了基本水文站网、水文水情信息采集系统、水利工程基础数据库和防汛远程会商系统等建设，建成了28座大型水库卫星通讯水雨情报汛系统、120余座中型和640余座小(一)型水库水雨情自动测报系统及1000多个水雨情遥测站，初步建成了水雨情监测系统；建成了省级和11个市远程会商系统，省、市、县防办均装备了卫星云图接收系统，开展了重要水库、水闸、海塘远程实时监视系统建设试点，**、宁波气象部门配备了先进的多普勒雷达。这些现代化信息采集、传输设施为密切监视台风动向、部署防台工作、科学决策和调度提供了技术支撑。我们还利用现有的水雨情测报系统，探索开展暴雨洪水预警，根据小（一）型以上水库巡测获得的实时水雨情资料，对超过某一量级和强度的突发性降雨信息，及时提醒各级防汛、水利部门加强防范。
(二)落实责任，强化监督管理
狠抓责任制的落实，强化监督检查机制。一是建立和完善以行政首长负责制为核心的防汛(防台)工作责任制，落实各级各部门的防汛职责和水利工程安全管理责任制。为贯彻落实国家防总颁发的《各级地方人民政府行政首长防汛抗旱工作职责》，省防指在去年专门编写了市、县(市、区)防指指挥培训教材，并举办了培训班，对防指指挥进行系统培训。为进一步明确省防指成员单位和防汛防旱工作人员职责，省防指修订了防指成员单位职责和防汛防旱值班等岗位职责，省水利厅修订了各有关部门和单位防汛防旱工作职责。在汛前，省防指明确重点水库、堤防保安责任人，公布了大中型水库防汛责任人，并在《*日报》上向社会公告；各市防指公布了小型水库防汛责任人。二是强化防汛防台监督检查。省防指专门制定了《防汛检查工作要求》、《水库大坝巡视检查办法》、《堤防巡视检查办法》、《水库水闸安全检查办法》、《水库安全管理督查办法》等一系列防汛和水工程安全管理检查、督查办法。市、县也制订了相应的管理办法，并落实了重要水工程的巡查制度和经费。防指成员单位按职责分工，制定本系统、本行业防汛防台检查制度和要求，并开展防汛防台检查、督查。汛前，省防指组织开展以水库安全为重点的防汛检查；台汛前，组织防台专项检查，重点检查沿海地区高暴雨区的小水库保安、海塘的维护管理和防台预案的编制情况，对水库安全状况进行了全面排查。在防御今年第14号强台风中，省委办公厅对省级有关部门和各市、县（市、区）的抗台救灾工作进行专门督查。三是落实水库安全管理责任。针对我省小型水库以乡镇、村管理为主，安全管理相对薄弱，要求每座水库落实专人负责安全巡查，规定每天巡查一次以上，把安全隐患消除在萌芽状态。为推动各地落实水库安全巡查制度，省级财政安排专项资金，对小型水库安全巡查给予资金补助，市、县（市、区）财政同样配套，把小（二）型以上水库的安全巡查工作落到实处。省水利厅专门成立了水库安全管理督查室，对水库安全管理常年进行督查，并委托省水利机械设备维修站专门对大中型水库启闭设施进行巡回检查。
(三)完善预案，规范防台工作
防台风工作涉及社会的方方面面，是一项复杂的系统工程。“9417”号台风以来，我省把防台预案编制作为一项重要的基础工作来抓。省委、省政府去年正式出台了《*省处置经济社会紧急情况工作预案》；今年汛前，省政府又相继正式出台了《*省重大洪涝台旱灾和水利工程险情应急处置预案》、《*省重特大自然灾害救助应急预案》、《*省突发性地质灾害应急预案》等有关防台和救灾预案。省防指专门出台了《沿海乡镇政府防台工作要求》，组织沿海乡镇编制防台预案,并把外来务工人员、海塘内外养殖户、危房内居住群众和渔船作为重点，逐村逐户逐人调查了解，对外来务工人员登记造册，把安全管理和转移责任落实到企业主和居住的社区，按遭受台风影响的程度，规定危险区域和危险地段各类人员转移撤离的线路、报警联络信号、安置地点，并广泛宣传，组织开展演练，确保安全转移。今年6月中旬，省政府专门召开了防汛防旱预案编制和水库抢险预案演练现场会，推动全省防汛防旱预案编制工作，提高预案的可操作性。省防指和水利厅还制订水库大坝和堤防海塘抢险、防汛远程会商系统运行维护、水库卫星通信系统维护等管理办法。各市、县特别是沿海市县也制定了相应的预案和制度。我省这些预案和制度的出台实施，使得防洪防台和抢险救灾工作规范有序。
各级各部门团结协作，服从统一指挥，形成合力。在防御台风中，我省充分发挥各级防指的决策指挥和组织协调作用，水利、气象、海洋、国土、交通、电力、城建、通信、发展改革、财政、民政、卫生、农业、新闻宣传等部门，按照各自职责，迅速开展防台和抗灾救灾工作。各级气象、水文、海洋等部门密切监视天气变化和水雨情，为及时启动防台救灾预案赢得了时间。在防御今年14号台风的实践中，省气象部门动态向省防指提供台风消息；省水文部门利用水雨情自动测报系统，向防指每小时提供1次水雨情，并动态进行水情预报；省海洋部门及时预报潮位，先后向省防指提供6次风暴潮信息和大浪警报；国土资源部门组织551个检查组，对5480个地质隐患点开展监测与检查，对731处地质灾害隐患点采取撤离人员等措施，成功避险302人。气象部门发出台风警报后，省、市、县各级防指立即启动了防台预案，全面进入实战状态，动态分析研究台风动向，检查落实防台工作措施。省委、省政府领导坐阵省防指，指挥部署防台工作，省气象、国土、海洋、海事、军区、武警等有关成员单位派联络员进驻省防指办公，水利、民政、海洋渔业、国土资源、农业、粮食、建设等部门派出防台抗台指导组，分赴重点市、县检查指导抗灾工作。
(四)加强宣传，提高公众防台意识
改革开放以来*经济社会快速发展，特别是沿海地区民营经济发达，外来务工经商人员多，由于他们多数来自内陆地区，对台风灾害没有感性认识，对台风危害了解不多，台风来时不知如何自保，居住条件又相对较差，很容易在台灾中遭受伤害。“9417”号台风中，**死亡1100多人，多数是外来务工人员。因此，我省把加强防台风知识的宣传作为防台减灾的重要手段。在国家防总的指导下，编制了《台风灾害防御》等宣传资料，今年又针对台风可能造成的灾害，组织专家编写了《台风造成人员伤亡的几种情形》。在省委宣传部的大力支持下，各级通过广播、电视、报刊、互联网和手机短信等多种渠道，及时有效地向广大群众宣传防台风知识，公告台风消息。
(五)以人为本，明确防御台风重点
始终坚持以人为本，把人民群众生命安全放在首位，按照防台风预案及时转移危险地段人员。在台风到来前，组织广大干部深入基层，逐村、逐户、逐个工地进行动员，做耐心细致的说服工作，将沿海船民、养殖户、非标准海塘内人员，易损住房、厂房、工棚内的人员，易发生山洪、地质灾害等危险地段的群众，及时撤离转移到安全地段。尤其重视外来务工人员、游客的生命安全，落实他们的安全避风措施。有的地方还采取强制手段，将一些不愿转移的人员强行转移。在防御今年14号强台风中，**、**等地政府领导及时发表广播电视讲话，反复不间断地向群众公告撤离危险地段的命令。**市实行“三个一律”，即所有机关事业企业单位除值班巡查人员、抢险人员外一律提前下班；所有建设工程、大型娱乐设施一律停止运营；所有危险路段、桥梁、码头一律实行交通管制，有效地减少了人员伤亡。据不完全统计，在14号台风登陆前，全省紧急转移了46.79万人。
台风登陆后不久，把工作的重点迅速转移到救灾和恢复生产生活秩序上来，千方百计帮助灾区解决实际困难。供电、供水、通信、交通、水利等部门迅速调集力量，组织抢修水毁设施。妥善安置灾民生活，确保了受灾群众有饭吃，有干净水喝，有衣穿，有房住，有伤病能及时医治。
(六)科学管理与调度，充分发挥水利工程作用
水利工程是防台减灾最重要的基础。在防台实践中，我省各级防汛水利部门科学管理与调度水利工程。加强沿海海塘巡查，及时关闭沿塘旱闸，适时对河网进行预排，并全力排涝；加强水库巡查，对各类水库实行24小时巡查制度和行政领导水库安全监管责任制，每座水库落实1名县局级行政领导和1名技术人员，作为包库负责人，并根据水库的安全状况和蓄水情况，落实险库放空、病库限制蓄水措施，适时进行预泄和错锋拦洪；加强城镇排涝，缩短城镇受淹时间。通过一系列措施，确保水利工程安全，有效地减轻了台风灾害损失。在抗御今年14号强台风中，已建沿海标准海塘、水库等主要水利工程，经受住了考验，没有一处标准海塘决堤，也没有一座水库垮坝，充分发挥了水利工程抗灾减灾的巨大作用。据统计，全省各类水库共拦蓄洪水15亿多立方米，其中今年年初完成除险加固的**长潭水库，库区面雨量达500多毫米，全部拦蓄在水库，拦蓄总量达2亿立方米，不仅有效地减轻了下游洪涝灾损失，而且为城乡居民生活和生产提供了水源；各类水闸排出涝水5亿多立方米，其中温黄平原通过金清新闸等排涝水闸排出涝水2.4亿立方米，降低受淹地区水深25～30厘米，缩短温黄平原受淹时间约80小时。我们分析，若不建设标准海塘，**、**等地将有300多公里海塘严重损毁，甚至全线崩溃，会给沿海人民造成严重的生命财产损失，千里海塘确实是沿海防御风暴潮的重要屏障和生命线。
二、进一步做好防台风工作的措施
经过多年的努力，我省防台风能力不断提高，但从防御今年第14号强台风的实践中，也暴露出了一些薄弱环节，需要在以后工作中不断完善。主要表现在：一是民宅特别是沿海受台风严重影响地区农民住宅的抗风能力低；二是基础设施和海上救护能力不能满足防台风的需要；三是山区小流域防山洪和地质灾害能力薄弱；四是水库安全度还不高；五是政府的社会应急机制有待进一步完善。我省虽已制定了处置经济社会紧急情况工作预案，初步建立了社会应急管理机制，相关部门也制定了应急处置预案，但是部分市县还没有出台这些应急处置预案的具体实施方案，有的措施还不够落实。六是群众的防台意识和自救能力有待进一步提高。防御台风工作是关系到广大人民群众生命财产安全的大事，我们必须以高度负责的精神，坚持以人为本和科学的发展观，针对暴露的薄弱环节，采取切实有效的措施，努力提高防御台风能力。
（一）继续强化各级防指对防御洪涝台旱灾的统一指挥，进一步提高各级政府处置洪涝台旱灾的应急能力。在防御今年14号台风实践中，我省依据省委、省政府颁发的《*省处置经济社会紧急情况工作预案》和省政府颁布发的《*省重大洪涝台旱灾和水利工程险情应急处置预案》，由省防指统一指挥全省的抗台救灾工作，各有关部门根据职责分工做好预测预报、抢险救灾、灾民安置和救济救助等工作；市、县(市、区)防指统一指挥当地的防台和抗台救灾工作。由于各级防指组织指挥有力，各部门团结协作，为夺取抗台救灾的全面胜利奠定了基础。因此，要进一步加强各级防指在处置洪涝台旱灾中的统一指挥地位，形成高效的防灾减灾决策指挥体系，提高政府处置洪涝台旱灾能力。我省将通过制订《*省防汛防旱条例》，进一步明确各级防指统一指挥地位和政府、防指及成员单位等的职责，并进一步完善各项防台工作预案和措施，规范防台抗台工作。
（二）加大防御工程建设力度。从我省防御台风实践来看，防御工程体系是根本，前几年我省建设的标准海塘和城市防洪工程以及水库除险加固工程，在抗御今年第14号台风中发挥了巨大作用。但我们也清醒地认识到，我省防御工程的标准与经济社会发展的要求还存在一定的差距，必须加大投入，进一步完善我省的防御工程体系，从根本上提高防御标准。近期要加大千库保安工程建设力度，进一步提高水库安全度；继续开展沿海海塘加固和配套，对较重要的非标准海塘、未达标的沿塘水闸等薄弱环节进行加固。
（三）切实加强山洪地质灾害防御工作。我省人多地少，不少群众的房屋建在溪滩地和老河道、沟口上，易遭受山洪、泥石流和山体滑坡等灾害。在洪涝台灾死亡人员中，因山洪地质灾害死亡人员的比重呈上升趋势。我省将把进一步提高小流域山洪地质灾害防御能力作为建设“平安*”的重要内容，根据我省的省情，一方面，在对全省小流域进行全面调查基础上，利用先进科技加强小流域局部强降雨的预报，提高防范的及时性、准确性，建立和完善预警避险机制，提高抢险救灾的效率，减少人员伤亡；另一方面，按照人与自然和谐的理念，结合我省的万村整治、下山脱贫和城镇化建设，加强村镇规划和群众建房选址管理，划定群众建房的安全区，并分期分批地将山洪地质灾害易发区群众转移安置到安全区域。
（四）进一步完善各项防汛防旱预案体系。近年来，我省在总结以往工作经验的基础上，加强预案等基础工作，初步形成了防汛防旱预案体系，保证了我省防御台风工作规范有序进行。因此，要进一步完善防汛防旱预案体系，深化细化各项防御措施，做好科学防范；同时，要加大预案和防洪防台等知识的宣传力度，提高广大群众防灾减灾意识和自我救助能力。
今年我区天气气候总体正常，无重大气象灾害发生，但仍呈现灾害性天气多发，极端气候事件显露的特点。冬季低温冰冻阶段现，持续暴雨初冬袭，大气静稳霾日频，对流天气初雷晚。春季气温低迷春来迟，阶段阴雨多滋扰，短时暴雨频造访，对流天气来去匆。夏季天气凉爽高温寥，日照偏少创历史，梅雨丰盈过程频，“凤凰”台风穿港城。秋季初秋连晴降水少，干旱显现火险高，雨少风弱雾霾现，冷强暖弱入深秋。今年主要气象灾害有：较强冷空气、低温冰冻、连阴雨（雪）、强对流（雷电、雷雨大风、短时暴雨）、台风、暴雨、雾霾等。
1-11月（截止11月中旬）我区平均气温18.7℃，比常年偏高0.7℃；降水量__01.5毫米，比常年偏多__7.3毫米；降水日数136天，比常年偏多0.5天；日照时数1234.5小时，比常年偏少382.3小时。区域极端最高气温38.6℃，极端最低气温-5.2℃；降雪日5天，积雪日1天，低温日（≤0℃）8天，冰冻日16天，霾日89天，雾日5天。
1、深化决策气象服务工作，提升决策服务成效。
（1）加强值守，做好重大灾害性天气监测预警和保障服务。面对我区复杂的天气气候条件和日益严峻的气象灾害防御形势，我局始终将气象防灾减灾、保障公共安全、做好（重大）灾害性天气的预报预警和保障服务工作作为头等大事来抓。年内较好地完成低温冰冻、连阴雨（雪）、暴雨、台风、强对流、大风等（重大）灾害性天气保障服务，其中“凤凰”台风为历史上自9806号台风以来第二个穿过我区的台风，具有登陆次数多影响时间长风雨强度强等特点，正面袭击我区，给我区带来大暴雨和内陆区域7-9级，沿海区域8-10级，沿海海面9-11级大风，局部海域12级严重风雨影响。
（2）精心服务，做好重要节假日、重要活动、重大工程、关键时期、过程性天气等气象保障服务。根据今年的气象服务重点和业务工作特点，我局进一步完善天气预报预警流程和规章制度，严密跟踪监视、精心分析会商、主动扎实服务，切实提高监测预警的时效性、准确性和有效性，在应对灾害天气、保障重点工作、服务生产生活等方面发挥了较好作用。保障完成重要节假日、重要活动、重大工程、关键农事、过程性天气等气象服务。呈报气象呈阅件5期，气象信息内参29期，气象决策应急现场服务5次。
（3）积极融入，扎实落实“五水共治”气象职责任务。履行“五水共治”工作领导小组成员单位职责，全力做好“五水共治”气象保障任务。根据“五水共治”专项工作实施方案，制定气象专项服务方案，全力完成气象保障任务，气象内参12期，重要天气过程专题周报43余次，重要气象信息短信120余条。按要求制定县域突发暴雨精细化监测预警工程实施方案，启动试点县（市、区）建设，落实“五水共治”专项考核任务。
（4）加强合作，发挥气象应急联动保障职能。主动与相关单位和部门合作，强化联动应急与共推共建共享机制，与农林（海洋与渔业）、海事、水利、国土、旅游等部门共推农业、森林防火、海洋港口、防汛抗旱、地质灾害、旅游景点等灾害防御和共建合作机制；与环保部门共推重污染天气监测预警、信息宣传和研究合作机制；与民政、科技等部门共推生态环保、综合防灾体系建设和宣传培训等工作；与涉海、涉农、涉企、涉灾、涉防等多部门和行业开展数据共享和资源共用，公共服务效率和公共安全防御效益日益提升。
2、丰富公共气象服务内涵，提升公共服务效益。
（1）践行为民服务宗旨，拓展宜居城区和民生实事新举措。继续修订和公布年度公共气象服务白皮书承诺，全年有序开展数十类气象公共服务工作。继续推出并扎实落实气象为民服务五件实事，以为民实事工作呼应社会需求和群众关切。深化特殊群体气象服务工作，与区残联联合推进“气象进万家，心系残疾人”特色服务，谋划手语气象服务新模式。
（2）深化公共服务要求，拓展气象信息新渠道。充分利用新媒体的传播优势，开设“__气象”官方微信和“__气象”官方新浪微博，提供“双微”气象新服务。完成__公共气象服务网升级改版，内容更加丰富、功能更加完善。
3、强化气象科技创新,提升专业专项特色服
务能力。（1）扎实推进__港口气象中心建设。强化方案调研、技术研究和合作共建，根据建设方案制定“八个一”（一个前期调研报告、一套岗位人员队伍、一套监测系统建设、一套业务平台开发、一个服务流程制定、一批服务产品开发、一个周年方案制定、一套合作机制建立）建设任务，全面推进港口气象中心各项工作进度，基本完成年初制定的港口（海洋）气象服务20__年度提升方案目标任务，在加强沟通，促进合作；优化平台，促进服务；加强研发，丰富产品；优化布局，加强监测；队伍建设，提升水平；建章立制，优化流程等六个方面得到有力提升。
（2）积极探索梅山保税港区气象综合服务新思路。针对梅山保税港区开发建设和科学发展对气象服务提出的新要求，积极谋划气象服务新思路，结合实际按“四有”标准（有综合观测基地、有固定办公场所、有固定气象服务联络人、有固定气象服务产品）积极推进梅山保税港区气象综合服务工作，努力发挥气象在保障梅山保税港区开发建设、防灾减灾、科学发展中的积极作用。
（3）有序推动专业专项气象服务再深入。依托智慧气象项目建设，建立交通、农业、旅游、海洋、防雷等专业服务分平台，气象服务精细化、专业化、针对性有效提升。同时多形式多渠道做好各类专题专项气象服务，积极做好风能、太阳能等气候资源开发利用和保护工作，做好重大项目和重大规划的气候可行性论证和气候影响分析评估。
1、有序推进气象现代化建设，加快我区气象事业发展。
（1）按计划完成年度重点工程建设项目。依托__气象事业十二五发展规划，以及新农村建设、平安__建设、生态__建设等各项现代化建设工作和上级气象部门的项目和技术支持，__气象现代化工作稳步推进，促进气象监测分析预报预警能力逐步提升。建设完成梅山综合气象观测站项目、__区智慧气象服务系统一期项目、雨雪冰冻观测项目等；中国气象局海雾综合探测基地试验项目启动建设。
（2）按要求推进“五水共治”气象保障工程建设项目。根据各级党委政府对“五水共治”工作作出的重大战略部署，按照省市区三级政府就“五水共治”气象保障工作的要求，积极谋划完成我区“五水共治”工程气象保障任务。开展突发暴雨灾害气象保障工程建设项目调研、实施方案制定、项目立项等工作。
（3）评估“__”谋划“__”，依靠气象现代化推进事业再发展。紧紧围绕“十二五”规划确定的各项目标任务，倒排工作计划，加快有序推进，尤其对部分现实存在困难的项目，进一步分析原因，研究对策，制定措施，落实责任。同时启动“__”气象发展规划前期研究，将气象现代化发展规划与我区总体规划体系以及我区经济社会需求紧密结合。
2、强化气象社会管理，推进企业气象灾害防御机制建设。
（1）突出重点，探索企业防雷安全管理工作新模式。__区危化企业多、临港工业密、企业规模大、经济总量集中，对气象灾害敏感度高、灾害危害大，尤其是雷电灾害防御形势严峻。__局紧密结合当地平安建设重点工作，着力推进以防雷安全监管为重点，以企业气象防灾减灾体系建设为载体，建立健全“依法行政、政府主导、部门监管、企业自管”相结合的防雷管理工作新模式，推进企业气象（防雷）减灾工作向社会化、规范化、常态化迈进。
（2）强化管理，规范施放气球活动各环节。为进一步消除隐患，规范__区施放气球活动，7月印发《__区气象局进一步规范施放气球管理工作的通知》，针对未按规定报批、未按审批规定使用氦气充灌、未按规定设置识别标志、施放现场无人值守等情况，开展了为期三个月的专项检查，有关单位施放气球安全意识、责任意识明显提高，施放气球管理工作得到进一步规范。
（3）狠抓落实，防雷设计施工跟踪和防雷装置年度检测工作有序开展。努力克服我区防雷安全隐患大，技术服务要求高，技术人员不足，保障体制不畅等特点，进一步加强防雷技术服务和现场监督，努力保障重点企业、公共设施防雷装置运行安全，全年开展现场服务1000余次，服务企业350余家，其中定期检测检测点达到24000余个，年检及时率、复检率、应检已检率达99%以上。
3、强化气象服务入基层，提升气象防灾减灾效益。
（1）建立健全基层气象防灾减灾体系。按照“政府主导、部门联动、社会参与”的气象防灾减灾工作机制，促进区、镇（乡、街道）、重点单位气象灾害防御应急预案进一步修订完善；梳理调整气象防灾减灾“四员”队伍结构完善，气象应急联动人员扩充至4000名；结合我区经济社会和气象灾害特点，强化涉化企业以雷电安全为重点的气象灾害防御体系建设，跟进安全宣传、技术服务和部门管理，培育指导条件成熟的企业创建全省首批气象灾害防御示范单位（企业）。
（2）强化气象服务入基层。根据市区政府关于新农村建设的工作要求，开展基层气象服务站建设，送气象服务进村（社区）、重点单位、有关企业。建立健全直通式气象为农服务机制，进一步扩大农业大户、农民专业合作社、农业企业“联系卡”发放，纳入专业气象短信服务名单。针对农村仍是防雷减灾工作的薄弱环节，免费送防雷技术服务进村（社区），义务开展社区用房防雷安全排查。
（3）落实区镇（乡、街道）两级气象防灾减灾视频通报业务试点工作。完成气象灾害应急指挥视频会议系统建设，印发《__区区镇（乡、街道）间气象防灾减灾视频通报业务办法》，建立通报业务工作制度和业务流程，开展技术培训和业务试验，实现省—市—县—乡四级气象信息互通和工作联防，进一步完善基层气象防灾减灾决策会商信息互通机制，提升防御准备和应急反应能力。
4、认清形势把握机遇，理清深化改革新思路。
（1）落实行政审批制度改革新要求。为进一步提高办事效率，使审批制度体制改革向纵深推进，气象行政审
批工作全面提速、上档，气象业务平均办结时间缩短至1.3个工作日。在气象证明服务中简化开具气象证明服务流程，压缩办件时间，科室联动，调取当地自动气象站的监测数据传输到气象证明网络系统，使得服务对象当场就可以取走原本两个工作日才可以完成的气象证明。进一步完善“首问负责制”和“一次性告知制”，严格执行行政审批管理制度和气象非税收入收费标准。（2）理清气象行政权力清单。根据理清权力清单的总体要求，依据气象法律法规规章，认真梳理权力清单指导目录，从101项原始事项，确定61项权利事项，完整、准确地向社会公开权力清单，做到依法履职、审批简化、用权规范。
（3）谋划防雷技术服务改革过渡。充分调研，开展防雷中介机构改相关问题研究及过渡部署。根据__区人民政府“关于进一步深化行政审批制度改革的实施方案”要求积极探索防雷技术服务中介机构的改革工作，经深入调研，基本思路形成，努力落实方案出台和若干家有意愿入驻本区的防雷技术服务中介结构的备案准备工作。
1、加强气象宣传，提高应对气候变化能力。
根据__省宣传部、气象局等单位联合印发的《关于进一步加强气象宣传工作的意见》，切实做好新形势下气象宣传工作，充分发挥气象宣传在促进经济社会发展和改善民生中的重要作用。不断深化全民科学素质教育成员单位职责，积极开展气象科普宣传。全年结合我区气象灾害和次生灾害防御特点和科普工作重点，以世界气象日、防灾减灾周、安全生产月等为契机，结合五水共治、生态区建设、新农村建设等重点工作，积极开展了“四进”（进学校、进企业、进农村、进社区）宣传、广场宣传、媒体宣传、专题讲座等丰富多彩、形式多样的气象科普宣传活动。指导__实验学校校园气象站建设，一名同志荣获全国校园气象站优秀辅导员称号。
2、狠抓作风和廉政建设，促进工作作风转变。
扎实推进党风廉政与反腐败工作，强化管理提高效能。以党的群众路线教育实践活动为契机，扎实落实中央、省、市“八规六禁”和区委关于党风廉政和反腐败工作的各项部署，认真开展气象部门第十三个党风廉政建设宣传教育月活动。组织全体干部职工到__区检察院警示教育基地，接受警示教育。单位主要负责人和纪检监察员主动向区纪委汇报党风廉政和反腐败工作情况、群众路线教育实践活动开展情况以及年度重点工作开展情况等内容。单位主要负责人与各科室负责人签订党风廉政建设责任状，落实党风廉政责任。完成地方和部门两次财务审计工作，落实整改措施，进一步推进财务管理工作和财政保障机制规范化。积极参与全区中层负责人作风效能考评，促进服务意识增强和服务质量提升。工作作风进一步转变，宗旨意识、全局意识、责任意识、担当意识进一步提高，秉传承、强队伍、树形象，积淀深厚的气象文化底蕴，不断提升气象事业软实力。
3、加强气象科技创新，推动人才队伍建设。
加强气象科技创新体系建设，坚持把科技创新作为重点工作来抓。强化跨部门多领域合作研究，《塑料大棚小气候变化特征及其与蔬菜种植的关系》、《__区霾特征及天气形成机制研究》、《__港口气象服务产品与平台开发》三个科技项目分别获区、市立项，5篇学术论文获得交流或发表。专业技术人员广泛参加预测报、防雷、财务、信息、网络安全、法制等各类专业培训、业务比武和学历晋升学习。以“立足岗位讲奉献，服务群众创佳绩”为口号，积极创建市级青年文明号。气象科技创新与人才培养工作有序推进，为促进气象服务工作提供强有力的科技支撑和人才保障。
根据中央和中国局的统一部署，3-10月集中开展第二批党的群众路线教育实践活动。在省市气象局和区委活动办的精心指导下，结合实际，认真落实规定动作，精心开展自选动作，坚持边查边改，有序进行。在教育实践活动中，加强组织部署、制定实施方案，搞好学习教育、广泛听取意见，认真查摆问题，深入开展批评和自我批评，确保整改落实，加强建章立制，建立长效机制。教育实践活动的广泛深入开展，使干部职工深受教育，作风转变取得明显成效，突出问题得到切实解决，群众工作得到明显加强，制度建设取得重要成果，气象服务工作进一步提升。
从今年工作实践来看，在工作中有以下四点问题和困难。
（一）气象精细化预报能力、公共气象服务能力、气象社会管理能力还不能满足气候变化、经济社会发展对气象服务提出的更高更精细化更广泛的需求。科技成果转化和技术支撑能力提升不快，全方位多层次服务能力不够，精细化监测预警能力不强。
（二）气象监测分析和预报预警技术支撑能力不强，在保障临港工业集聚区、经济技术开发区等核心领域方面切入点不够，具体抓手不多，服务效益有待于进一步提升。
（三）全民参与的气象防灾减灾理念还需进一步强化。“政府主导、部门联动、社会参与”的气象防灾减灾工作机制虽已初步建立，尤其在政府主导气象灾害防御部署和抢险救灾方面，部门各司其职又密切联动配合的工作机制进一步完善，但全社会民众自主应急避险救灾意识还不强，应用各类应急知识主动开展自救能力不够。
（四）人才队伍总量和质量与日益拓展逐年强化的气象工作职能不相匹配。随着经济社会发展需求和气象各类法律法规规章的逐步健全，气象部门在承担原有的气象基础业务工作基础上，在气象公共服务、气象防灾减灾、气象社会管理等方面职能大幅度拓展和不断强化，急需进一步增强人才队伍配置和保障机制配套，以适应事业发展的需求和气象职能的全面发挥。
（一）巩固教育实践活动成果。加强党的建设、廉政和作风建设。加强气象文化和精神文明建设，提高文明创建工作质量。
（二）提高气象保障服务能力。进一步提高预报准确率和气象服务水平，特别是提高重大灾害性天气分析预警和服务能力。做好气象服务民生、防灾、经济、生态、文明建设工作，促进经济社会发展。
（三）推进城乡气象“两个体系”建设。重点在发挥效益、加强服务、规范管理上下功夫。
（四）积极面对__防雷安全工作形势，强化防雷技术服务和社会管理。通过纳入区安全生产专业委员会，强化企业气象防灾（防雷）安全主体职责，通过防雷技术服务扩组，提高防雷技术服务效率。
（五）广泛开展气象宣传工作，深入推进“平安__”建设进程。
（
六）精心谋划气象现代化发展，开展气象发展“__”规划问题研究和编制工作。（七）深化气象改革，强化履职能力。稳步推进全面深化气象改革的各项部署，重点在提升能力上下功夫，在正确履职上做功课。
《海商法》下的“天灾、海难”免责抗辩不应等同于“不可抗力”抗辩。对台风免责抗辩的司法审查，“可预见性”不应作为决定因素，重点要审查海况的恶劣程度是否属于正常的海上风险。风力及持续时间、浪高及船舶吨位是两组重要的指标，能见度、横摇角度以及本船及附近他船的受损程度等可以作为辅助指标。“天灾、海难”免责抗辩常与船舶适航性、管货义务及管理和驾驶船舶过失等问题交织在一起。因此在认定海况是否构成“天灾、海难”之后，还要进一步审查因果关系，区分货损原因是“天灾、海难”、承运人可免责的过失还是不可免责的过失。在多种原因共同作用的情况下，应按照各原因力的比例判定责任承担。
〖案情〗
原告：湖南中联国际贸易有限责任公司（以下简称中联国贸）
原告：苏黎世财产保险（中国）有限公司（以下简称苏黎世中国）
原告：中国平安财产保险股份有限公司湖南分公司（以下简称平安湖南）
原告：阳光财产保险股份有限公司湖南省分公司（以下简称阳光湖南）
被告：上海捷喜国际货物运输有限公司（以下简称上海捷喜）
被告：上海恒鑫航运有限公司（以下简称上海恒鑫）
被告：莫曼斯科航运股份有限公司（以下简称莫曼斯科）
2011年4月，船东莫曼斯科将“尤利”轮以定期租船方式出租给案外人K公司。此前的2011年4月7日，K公司将“尤利”轮以定期租船方式转租给案外人香港恒鑫公司。该两份定期租船合同为背靠背签订，条款一致。涉案航次时，香港恒鑫公司将“尤利”轮以航次租船方式出租给上海恒鑫；上海恒鑫又以航次租船方式出租给上海捷喜。2011年5月23日，上海捷喜与中联国贸签订《印度履带吊项目年度运输协议》，约定由上海捷喜承运中联国贸2011年度履带吊运输业务。涉案货物由上海捷喜以自己名义向船方交付。
2011年7月30日，“尤利”轮到达涉案航次的第二装货港上海港开始装货作业，由上海恒鑫负责涉案货物的装卸、绑扎和系固，至8月3日13：00装货完成。涉案五台履带吊被分别装载于2号、3号和4号货舱的二层。考虑到台风“梅花”将正面袭击上海地区，8月5日，“尤利”轮前往济州岛方向避台。8月6日至7日，“尤利”轮近距离遭遇台风“梅花”，根据航海日志记载、船上拍摄的视频、船员证词以及“尤利”轮向船东莫曼斯科实时进行的“四小时报告”：8月6日12：00，“船员加上的链条已无法发挥作用”，“2号舱盖上货堆可能倒塌，考虑到船员的安全问题，此时不能对该堆货堆进行加固”；16：00，“2号舱盖上货物在船舶横摇的作用下发生位移”；17：00，“甲板船员在大副的指导下系固2号舱舱盖上的甲板货物”；8月7日0：00，“甲板船员已完成甲板货物的系固”；0：20，2号货舱舱盖上大部分甲板货物落海，船舶受损。0：50，1号和3号货舱舱盖上甲板货物落海，5号货舱舱盖上部分甲板货物散落。5：20，连接在甲板上的吊钩在共振横摇中断裂，船吊2A的吊臂随船舱一起转向右侧。8：00，频繁遭遇暴风，风力计停留在36米/秒（12级近13级）的最大刻度上，无法准确测量风力级别。船舶速度不时降至0节。12：00，每5～10分钟遭遇一次暴风，船舶横摇幅度达40°～45°（最高达50°），船速降至0节，“由于激浪，在半个小时不能摆脱船舷共振摇摆状态”。12：25，4号货舱舱盖上甲板货物几乎全部落海。5号货舱舱盖上货物完全倒塌跌落。浪高12米。风速超过50米/秒（15级近16级）。8月6日下午至8月7日中午，“尤利”轮不时改变主机速度和航向以避免共振横摇。8月7日6：01，“尤利”轮船长通过电子邮件告知K公司、上海恒鑫及莫曼斯科，1至4号货舱舱盖上甲板货物落海丢失，5号货舱盖上货物部分损坏，并造成船舶损坏。8月9日，上海恒鑫指示“尤利”轮开往厦门港。“尤利”轮在厦门港停泊期间，部分货物利益方的检验人员登轮进行了现场查勘。8月24日，根据案外人三一重工股份有限公司申请，厦门海事法院扣押了“尤利”轮。根据中联国贸的申请，“尤利”轮于2011年10月31日被继续扣押。因无法取得当地海关的许可，涉案货物未能在厦门港卸货检验。中联国贸虽表示反对，“尤利”轮于2011年11月2日被解除扣押后离开厦门港继续驶往印度。
2013年12月30日，苏黎世中国、平安湖南和阳光湖南三家保险公司以其已取得代位求偿权为由，申请作为本案共同原告参加诉讼。2014年1月3日，法院依法裁定准许。
四原告认为，涉案货损是由于货物积载配载、系固绑扎不当，即承运人和实际承运人管货不当所导致，为此诉请三被告连带赔偿各项损失共计2300余万元。
三被告提出承运人身份认定、损失金额合理性等多项抗辩。其中，关于事发时的天气情况，三被告分别提出“极端天气”、“恶劣海况”、“不可抗力”、“天灾”等抗辩意见。
〖裁判〗
上海海事法院经审理认为：综合在案证据可以认定，因近距离遭遇台风“梅花”，“尤利”轮当时长时间遭遇了12级以上风力、船舶横摇35度以上的恶劣海况。其恶劣程度已非属正常的海上风险，足以构成我国海商法下“天灾”性质的“海上风险”，由此造成的损失，承运人依法可以享受免责。此外，在台风已经有明显的转向趋势时，船长决定向东北济州岛方向离港避台是不够谨慎的，在避台决策上有过失，但属于船长在驾驶或者管理船舶中的过失，依法亦可免责。此外，虽然台风“梅花”带来的恶劣海况系涉案货损的最主要的和决定性的原因，但绑扎系固的缺陷使绑扎系统在恶劣海况面前更加容易受到损坏甚至提前崩溃，加重货损程度，因此认定涉案货损是由于绑扎系固的缺陷以及船舶遭遇恶劣海况的共同原因造成的，并酌定造成涉案货损的80%的原因力为恶劣海况，绑扎系固的缺陷占20%。虽然绑扎系固工作由上海恒鑫负责，但基于合同相对性原则以及承运人对全程运输负责的法律规定，应当由上海捷喜作为涉案运输的承运人先行向货方承担赔偿责任。最终判定上海捷喜对货损承担20%的赔偿责任，而船东莫曼斯科免责。
一审宣判后，四原告和上海捷喜提出上诉。2015年11月12日，上海市高级人民法院作出二审判决，驳回上诉，维持原判。
〖评析〗
台风是航海中比较常见的严重自然灾害。船载货物遭遇台风受损引发的海上货物运输合同纠纷中，承运人往往会援引《中华人民共和国海商法》（以下简称《海商法》）第五十一条第一款第（三）项进行抗辩。该项免责事由为“天灾，海上或者其他可航水域的危险或者意外事故”（以下简称“天灾、海难”免责条款），吸收了《统一提单的若干法律规则的国际公约》（以下简称《海牙规则》）第四条第二款第三和第四项中关于免责事由的规定，即“（c）海上或其它能航水域的灾难、危险和意外事故”以及“（d）天灾”。
一、各航运大国对“天灾、海难”免责抗辩的态度
关于构成“天灾、海难”是否要求“可预见”，各航运大国主要有两派观点：一种是强调海上风险的不可预测性；另一种是不考虑是否“可预见”，而是强调具体事实，是否承运人经谨慎处理（即不存在不适航以及管货过失）仍无法避免的事故。[1]
一派是以美国和加拿大为代表的狭义说，对“不可预见”性要求严格。美国判例始终强调海难的“不可预见”（unforeseen）与“不可预防”（couldnotbeguarded），特别是对“不可预见”性的要求十分严格，导致这项免责很难成立。很多著名判例认定冬季横渡大西洋发生货损，10～11级大风也不能算是“不可预见”，承运人不能主张“海难”免责。[2]加拿大法院与美国法院对“海难”的判法历来很接近。在1987年的Kruger案[3]中，加拿大联邦法院的法官认为：“该等12级风绝非不寻常，北大西洋的狂风暴雨是出名的，而海员对此种频繁出现的风暴是熟知的。鉴于该风暴在该年预定的越洋航程中是可以预见的及可以防避的事故，驳回承运人海上危险的抗辩。”
另一派是以澳大利亚为代表的广义说，在认定“海难”时不考虑可预见问题。早期的Gamlen案就认为“可以合理地预见并加以防范的海洋天气条件可以构成海难”[4]。此后非常著名的是澳大利亚高等法院在1998年10月22日对大中国五金工业公司诉马来西亚国际运输公司案[5]作出的判决。这篇洋洋洒洒的判决回顾了《海牙规则》的历史、普通法下“海难”概念的沿革、《海牙规则》的结构，审视了Gamlen案中确立的澳大利亚对“海难”的认定标准，也考虑了英国、加拿大和美国的相关判例，6位法官[6]一致认为，即使是已被合理预见或预报的天气状况也可能构成“海难”，并认为在这个意义上，美国和加拿大所采纳的对“海难”较为狭窄的认定标准是错误的。高等法院不赞同将“海难”限定为只适用于完全无法预见或者无法预报的情况，这样将使克尽职责使船舶适航的义务转变为绝对适航的义务，有悖于《海牙规则》的发展历史。他们认为恶劣天气是否可预见，在判断船舶适航性、管船义务以及合理绑扎等问题时至关重要，但在认定是否构成“海难”时不应考虑，这样更符合《海牙规则》的历史、规则的各种原始文本以及该项抗辩在规则整体中的地位。总之，在澳大利亚高等法院看来，认定是否构成“海难”的关键，不在于恶劣天气是否可以合理预见，而在于海上事故是否是偶然的、意外的和突然的。在此基础上，再进一步审查海上事故是否导致货损的有效原因。
目前我国海事司法实践中多采纳第一种观点。部分案件中，承运人同时提出《海商法》中的“天灾、海难”以及《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）中的“不可抗力”两项免责事由，而法院也基本将“天灾、海难”免责等同于“不可抗力”免责进行审查，认为承运人主张“天灾、海难”免责抗辩，必须证明遭遇的恶劣天气是不能预见、不能避免并不能克服的。[7]有的案件中，法院明确提出“所谓‘天灾’属于不可抗力的范畴，系指不能预见、不能避免并不能克服的自然现象，即使涉案货损事故发生的当时确实存在海上恶劣天气，但未能充分举证证明这种海上恶劣天气已经构成我国《海商法》上具有特定含义的‘天灾’，即涉案货损事故达到了不能预见、不能避免并不能克服的程度。”[8]此外，由于缺乏相关立法和司法解释以及权威案例作指引，法院在认定是否构成“天灾、海难”时具有较大的自由裁量权，一定程度上存在举证标准不够明晰和执法标准不够统一的问题。
二、台风免责的司法审查思路初探
本案中体现了对“天灾、海难”免责抗辩的司法审查思路。
（一）“天灾、海难”免责不应混同于“不可抗力”免责
航海活动自产生以来就是带有特殊风险的行业。随着科技和造船工业的发展，海运行业的危险性有所降低，但依然不容忽视。《海商法》中所列明的十一项承运人免责事由正是对海上特殊风险的回应。根据法律适用原则，海事海商纠纷应当依照“特别法优于一般法”以及“用尽海商法原则”，对于《海商法》有特别规定的问题，应当优先适用《海商法》的规定，而承运人免责事项是《海商法》中最为典型的特别规定之一，在此问题上并无普通民法相关规定的适用空间。在缺乏有权解释的情况下，若将“天灾、海难”免责直接等同于“不可抗力”免责，则仅在形式上“优先适用”了《海商法》，其实质则是适用《合同法》。《海商法》的立法渊源不同于《合同法》，前者是以立法当时“海运方面的国际公约为基础，吸收体现国际航运惯例的民间规则，借鉴有广泛影响的标准合同”[9]，受英国法的影响很深，而《合同法》主要吸收借鉴的是大陆法系国家的立法技术，因此《海商法》与《合同法》下的免责条款是相互独立、自成体系的。在司法实践中将二者混同适用，忽略了《海商法》下免责条款的独立性特征。
此外，在我国司法实践中并无区分“天灾”与“海难”的必要。对“天灾”和“海难”所作区别基本都出现在国外相关的案例和论文中，“天灾”通常是指无法抵御的直接造成货损的自然现象；“海难”则仅限于海上危险，不包括陆地运输或其他任何方式运输同样可能遭遇的危险。[10]实践中“天灾”或“海难”有时很难区分，有时相互交织，比如台风，严格说来可能构成的是“天灾”，台风带来的“台风浪”则属于“海难”范畴，然而货损是风与浪的相互作用造成的。我国司法实践以及学界中对两者区别也鲜有深入阐述。鉴于我国《海商法》将《海牙规则》中的两项免责事由合并为一项，确无必要纠结于将某一恶劣海况定性为“天灾”还是“海难”。[11]
（二）“天灾、海难”的认定不应强调“可预见性”
在认定“天灾、海难”时澳大利亚法官的审理思路值得借鉴，即不应强调“可预见性”。因台风虽有预报，但不能被准确预见，仍属典型的海上特殊风险，台风被预见的程度可能会影响船舶适航性以及管船或管货过失的认定，但不应影响是否构成“天灾、海难”的认定；船舶适航且船长船员采取的避台措施不存在管货过失的，承运人应可享受“天灾、海难”免责。
1.台风可被预见，但并不能被准确预见
以当今的科学技术，虽然可以对台风进行预报，但对台风的位置、进路、速度的预报往往有误差，甚至是较大的误差。航海上接收到的台风预报通常用概率误差圆来表示误差。台风还经常出现迷走、打转、转向等动态，使预报误差增大。例如2010年的台风“圆规”，最后一刻移动路径东移百余公里，使上海有惊无险，而此次预报在气象部门看来仍在误差范围之内。可见，台风强度和路径瞬息万变，虽然可以被预见，但并不能被准确预见。更何况船上通常每6小时才接收一次天气预报，信息具有一定滞后性。预报误差和信息滞后足以严重影响船舶避台决策的效果，因此审判实践中不宜在“可预见”问题上对船方过于苛刻。
2.台风虽有一定规律可循，但避台措施有限
根据长期的台风历史记录资料，台风在各月份移动路径、转向点、登陆点和打转地区等有一定规律可循。船长在避台决策上形成的基本共识是，把自己放在最不利的位置上，用增大安全系数的办法，尽可能地避开台风影响圈。即便如此，船舶能做的仍然十分有限，比如根据当下接收到的信息修改航线或者选择抛锚避台的地点，提前将船上所有的锁具、绑扎、救生设备进行加强系固，确保所有水密门、出气口关闭，大风浪来袭时，要争取使船舶顶风顶浪，避免共振横摇等。以上避台抗台措施有可能涉及船舶是否适航、是否存在驾驶船舶过失、管船过失或管货过失的问题，从而对承运人责任产生影响，但对海况是否恶劣到构成“天灾”或者“海难”没有影响。有观点认为，台风预报有误差以及台风具有可能会突然转向的特点是航海常识，船长应当知道。但是，这种常识对于避免海上特殊风险并无太大实质意义。商船不可能因为台风预报有一定的误差或者台风有转向的危险而早早地避台不出，此种做法既不经济，也不现实。港口不允许船舶滞港，台风登陆点附近的港口为保港口设施安全，也往往会选择关闭港口，不接受船舶进港。
3.“可预见性”问题上的立场实质是司法政策导向的选择问题
如前所述，关于“天灾、海难”认定中的“可预见性”问题，国际上有不同认识。究其实质，是司法政策导向的选择问题。澳大利亚高等法院的Callinan法官曾经说过，虽然不应该采用沙文主义，但是必须牢记的是澳大利亚是个出口大国。本国的司法原则将对他国司法下船货利益的平衡产生影响。[12]中国既是货主国也是船东国家，还是造船大国，我们具有平衡船货各方利益的天然基因。[13]中国是世界上少数几个受台风影响严重的国家之一，甚至有说法称中国沿海是世界上台风发生率最高的海域，但《海商法》实施后的二十年间，承运人以“天灾、海难”免责抗辩成功的案件鲜有耳闻。在“可预见性”问题上，澳大利亚的立场值得借鉴，在认定“天灾”或“海难”时不考虑是否已接受到天气预报；或者对“不能预见”进行限缩性解释，即认为“不能预见”应包括完全的不能预见和不能准确预见。值得一提的是，威尔逊教授的权威教材对此持相同观点，认为“本免责条款的适用并不要求天气条件是极端或不可预见的”。[14]
（三）“天灾、海难”事实认定中审查标准的类型化
台风是否构成“天灾”或者“海难”归根到底还是事实认定问题。通过本案审理，可总结出需要考虑的主要因素有：
1.风力及持续时间
事发时船舶遭受的风力大小及其持续时间是判断海况恶劣程度的最重要指标之一。最为常见的证据是航海日志和海事声明，除非有充分的相反证据，航海日志的记录应当得到充分尊重，但需要注意的是，一方面，航海日志和海事声明实际上都是船员的陈述和记载，另一方面，船员陈述或记载的风力是其根据海况凭经验判断的，且感知的是相对风速，即船舶的航行风与自然风的合成方向与风速，很有可能与实际情况存在误差，不宜单独作为定案依据。因此，这两份证据中记载的风力情况可能会比实际略大。手机的普及使船员当场拍摄视频记录实际海况成为可能。如有相关视频资料，可以请有航海实务经验的专家通过观察海面和能见度情况判断实际风力，形成佐证。比如当海面有白沫、影响能见度的，可以判断风力达到了11级或以上。
特别需要注意的是，船舶所处的台风风圈级别不能准确证明船舶遭受的风力情况。首先，根据云图特点推算的风圈半径的不确定性很大。其次，受地球自转的影响，台风通常都不是对称的同心圆结构，处于7级大风圈右半圆的船舶很可能已位于10级大风圈边缘甚至内侧。再次，气象部门的台风风圈半径以及对风力的预报级别，采用的是平均风速值标准，而现实中的风总是忽大忽小地变化即阵风。船位所处海域有实测资料的固然好，这是最强有力的直接证据。但是很多海域是没有实测数据的。为了评估船舶遇到的阵风风力等级，首先利用海岛站资料确定船舶所处位置的阵风与平均风的阵风因子，然后通过卫星资料反演海面风场确定船舶所处位置的平均风速，在此基础上估算出船舶所处位置的阵风风速。这项工作是需要专业设备和专业人员才能完成的，可委托气象局或者台风研究中心等机构完成。但是通过风场反演只能推算出一天四个固定时间点的平均风速，不能精确到事故发生时。另外据了解，实际风力大于反演结果的可能性很大，可以说反演结果是偏保守的。通常来说，阵风的级数会比平均风速大40%左右，即高出1～2级，即航海日志中记录的风力等级如大于反演的结果1～2级即为正常。因此可以用风场反演结果印证航海日志和海事声明的可信度。关于多大的风力属于灾害性的问题，对此不能一概而论，与船舶大小及其本身的抗风能力（船型、稳性、强度等）有关。对集装箱轮而言，阵风8级在海上仍属比较常见的，而阵风10级以上时海况确属比较恶劣，可考虑适用“天灾、海难”免责的可能性。在考虑风力大小的危害性影响时，应当同时关注的附加因素是风力的持续时间。一方面是增强对海况恶劣程度的内心确信；另一方面，如果船舶不能抵御持续时间很短的强风，则可能要影响对其适航性的判断。
2.浪高及船舶吨位
浪高与风力大小直接相关，是反映海况恶劣程度的另外一个重要指标。在考虑浪高因素的危害性影响时，船舶吨位是应当同时关注的附加因素。根据航海实务经验，6米以上波高的海浪对航行在海洋上的绝大多数船只已构成威胁，即使是在大洋航行的巨轮，波高7～8米的狂浪和波高超过9米的狂涛对其而言亦属灾害性海浪。船员在航海日志中记录的浪高数据，也是根据其经验判断而成，船舶驾驶舱与海面的垂直落差不同，可能会对视觉效果产生影响。有当事人提供过由国家海洋局东海预报中心出具的风力波高分析报告。报告采集事发海域最近的大型浮标的风浪实况数据，再结合附近国家和地区气象部门提供的海浪实况分析图，在考虑台风结构不对称性的基础上，对比船舶在特定时间点与台风中心的距离及两个浮标的位置关系，推算出船舶遭遇的风浪大小。不失为当事人举证或者法院取证的一个路径。
3.其他参考指标
还有一些指标可以在判断海况恶劣程度时考虑。较为常见的有能见度、横摇角度以及本船及附近他船的受损程度等。但航海日志中的能见度同样是船员凭经验估算的。横摇角度受船舶自身船型设计，载货情况变化导致的重心高度、吃水变化，是否处于共振（谐摇）等影响较大，而且事发时实际的横摇角度是很难用证据加以固定的（钟表式的横倾仪上指示最大横倾角度的红色指针是可以复位的）。而船舶受损情况与船舶老旧程度、设施维护保养情况也有很大关系。这些指标可以帮助法官审查其他证据的证明力，强化其内心确信，但在证据链条中不宜赋予过高权重。
对于有些案例中考虑的地区和季节因素，比如特定海域特定季节恶劣海况高发的情况，虽然不是认定是否构成“天灾、海难”的直接因素，但因其会影响到对船舶开航前和开航时是否适航以及货物绑扎是否适合该预定航线可预见风险的认定，故在审理过程中也应加以考虑。
最后需要注意的是，“天灾、海难”免责抗辩常与船舶适航性、管货义务及管理和驾驶船舶过失等问题交织在一起。因此在认定海况是否构成“天灾、海难”之后，还要进一步审查因果关系，审查造成货损的决定性原因是“天灾、海难”，还是承运人可免责的过失或不可免责的过失。在多种原因共同作用的情况下，按照各原因力的比例判定责任承担。比如本案中，法院认定涉案货损是由于绑扎系固的缺陷以及船舶遭遇恶劣海况的共同原因造成的，并根据各自的原因力大小，酌定承运人上海捷喜承担20%的赔偿责任，而船东莫曼斯科可以免责。
参考文献：
[1]司玉琢：《海商法专论》，中国人民大学出版社2007年版，第143页。
[2]参见EdmondWeilv.AmericanWestAfricanLine147F.2d.363（2Cir.1945）.TuxpanLim.Procs.1991AMC2432atp.2438（S.D.N.Y.1991）.ThyssenInc.v.S/SEurounity21F.3d533（2Cir.1994）.
[3]参见KrugerInc.v.BalticShippingCo.[1988]1F.C.262atp.280.1982年2月，一艘滚装船MekhanikTarasov轮在大西洋航行中，遇12级风、18米高巨浪沉没。专家证明该海域过去的十年中出现过三次12级风浪。
[4]ShippingCorporationofIndiaLtdvGamlenChemicalCo（A/Asia）PtyLtd（1980）147CLR142.
[5]GreatChinaMetalIndustriesCoLtdv.MalaysianInternationalShippingCorpBhd[1999]1Lloyd'sRep.512；1999A.M.C.427.因涉案船舶名为“BungaSeroja”，因此在约翰・F・威尔逊教授的权威教材《海上货物运输》中被称为TheBungaSeroja案。
[6]该案采取“AfullCourt”方式审理，应由高等法院的全体7名法官共同审理，但由于开庭时首席法官已经宣布退休意愿，因此没有参与审理，实际由6名法官审理。
[7]参见上海明桢进出口贸易有限公司诉太平船务（私人）有限公司海上货物运输合同纠纷案、赞莫锐克斯中国有限公司诉中波轮船股份公司海上货物运输合同纠纷案、中国太平洋财产保险股份有限公司上海分公司诉经伟太平洋班轮公司等海上货物运输合同赔偿纠纷案、中国平安财产保险股份有限公司北京分公司诉智利航运国际有限公司海上货物运输合同纠纷案、山东淄博通宇新材料有限公司等诉永兴航运有限公司等海上货物运输合同损害赔偿纠纷案等。
[8]参见思玛特有限公司诉阳明海运股份有限公司等海上货物运输合同纠纷案。
[9]傅旭梅主编：《中华人民共和国海商法诠释》，人民法院出版社，1995年版，前言。
[10]比如英国南安普顿大学海商法研究中心荣誉退休教授约翰・F・威尔逊（JohnFWilson）认为，“海难”免责条款涵盖范围比“天灾”更广，它适用于无法通过合理措施给予避免的海上或海上航行特有的风险所导致的任何货损；另一方面，本免责条款仅限于海上危险，而不包括陆地运输或其他任何方式运输同样可能遭遇的危险。因此，不同于“天灾”，海难不适用于因下雨、闪电或火灾导致的损害。详见：[英]JohnFWilson：CarriageofGoodsbySea（SeventhEdition），P266，Longman出版社，2010年6月24日出版。
[11]如美国的判例对“天灾”和“海难”并未加以明确区分。许俊强：“论承运人海难免责”，下载于“中国审判法律应用支持系统”。
[12]参见[澳]JamesAllsop：MaritimeLaw-theNatureandImportanceofitsInternationalCharacter，The2009WilliamTetleyLectureatTulaneUniversity，15April2009，下载于http：//nswca.jc.nsw.gov.au/courtofappeal/Speeches/allsop150409.pdf，下载时间：2014年9月22日。
*年汛期将至。汛期往往是安全生产事故多发、由自然灾害引发事故灾难高发的时期，安全生产任务十分繁重。近日，国家防汛抗旱指挥部召开了会议，国务院领导同志对做好防汛抗旱工作提出了明确要求。为认真贯彻落实国务院领导同志的重要指示精神，切实做好汛期安全生产工作，现就有关事项通知如下：
一、要高度重视，切实加强对汛期安全生产工作的领导
各地区、各部门、各单位要站在落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的高度，坚持“以人为本”，贯彻落实“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，立足于防大汛、救大灾，高度重视、精心安排、周密部署，切实抓好汛期的安全生产工作。要落实“两个主体责任”和“两个负责制”，层层建立并落实责任制，抓紧各项工作，确保思想、组织、措施、工作、责任五落实。要经常研究解决本地区、本部门、本单位汛期安全生产中的重大问题，采取有力措施，及时加以解决，确保工作到位，做到万无一失。对于因思想不重视、措施不落实、工作不得力而导致事故发生的，要依法追究责任。
二、加强宣传教育工作，增强安全度汛意识
各地区、各部门、各单位要加大汛期安全生产工作的宣传力度，充分利用广播、电视、报纸、互联网等媒体，结合“安全生产月”和“安全生产万里行”等活动的开展，广泛宣传做好汛期安全生产工作的重大意义，普及有关防汛、度汛的基本安全知识，切实提高企业和从业人员的思想认识，强化公众的抗灾、减灾和自救意识及能力。要对重视汛期安全生产工作的，各项措施落实好的地区、部门和单位及时加以宣传、表扬，对思想麻痹、工作马虎、问题较多的单位予以批评。
三、要突出重点行业（领域），强化防范措施，牢牢把握汛期安全生产工作的主动权
各地区、各部门、各单位要抓住重点地区、行业（领域）、单位、部位、场所，加强安全生产管理与监督，制定和落实各项安全管理措施，完善事故应急救援预案，提前做好防汛抗洪抢险各项准备工作。
煤矿和非煤矿山及油田开采企业要加强对水患矿井的重点监控，强化对防治水工作的管理，建立健全水害隐患排查治理制度，落实防治水工作责任制；要制定事故应急处置预案，切实做到领导、组织、队伍、预案和物料五落实，预防淹井、透水、尾矿库垮坝、露天矿边坡坍塌、滑坡和泄洪区石油开采水灾、海上石油开采台风等导致重特大水害事故的发生。
危险化学品企业要妥善保管有毒物质和遇水起化学反应的物质，不得放在潮湿、透水和屋面渗漏的库房。火工厂等相关企业要采取积极措施防范雷击。要认真落实职业卫生防护措施，防止职业中毒，特别是在下水管道、窨井和污水池的清洗、疏通作业前，作业单位必须落实切实可靠的预防硫化氢等有毒有害气体中毒的预防措施，制定应急预案，防止各类急性中毒事故的发生。
建筑工程企业要把防深基坑片帮垮塌、塌陷、边坡崩塌、滑坡和泥石流等列入重点监控范围，加强防范工作，控制事故发生。要加强对水库大坝以及江河湖泊防洪堤坝的监测和险工险段、重点部位的巡查，建立制度，明确责任，及时发现险情并组织抢险，细化落实水库的“防、抢、撤”措施，绝不能发生决堤垮坝。
道路和水上交通企业要特别加强对驾驶员的安全教育，要求驾驶员务必注意汛期行车和行船安全，做到安全驾驶，确保汛期交通安全。铁路运输企业要对易发生泥石流、塌方、落石等危险处所进行重点检查监控。严格执行降雨量警戒制度，增加巡检次数，遇暴雨天气和线桥情况不明时，果断采取慢行、拦停、扣车、封锁区间等措施。
其他行业（领域）的企业要抓好水利施工、供水、电力生产、车船交通、水库旅游等重点环节的安全防范，汛前要完成水毁工程和度汛应急工程建设，加快病险水库、涵闸、堤防工程除险加固等，落实在建工程防汛安全责任制，制订度汛方案，确保在建工程度汛安全。山地灾害多发地区和周边企业要加强山地灾害的防治与监测，制订预防和应急避险方案，警惕突发性暴雨、山洪诱发山体滑坡、崩塌和泥石流等灾害导致事故灾难的发生。沿海地区要加强海堤建设和管理，做好防御台风工作。
四、强化隐患排查治理，加强汛期安全生产的监督检查
各地区、各部门、各单位要认真贯彻《国务院办公厅关于进一步开展安全生产隐患排查治理工作的通知》（明电〔*〕15号）和《国务院办公厅关于开展安全生产百日督查专项行动的通知》（明电〔*〕22号）精神，以排查治理易由自然灾害引发事故灾难的隐患点为重点，加大隐患排查治理力度，立足于治大隐患、防大事故。要把隐患排查治理、汛期安全生产同安全生产百日督查专项行动紧密结合，在开展安全生产百日督查专项行动工作中，加强对易由自然灾害引发事故灾难的隐患排查治理及防范工作的监督检查，督促各地、各单位认真做好汛期安全生产工作，解决处理好防汛中出现的安全生产问题。要进一步加强对煤炭、水利、电力、冶金、建材、铁路、交通、建设、石油、化工等重点行业（领域）和水库、大坝、电网、尾矿库、矿井、桥梁、危险品储运、危房、通讯设施和人员密集场所等重要环节的安全生产检查和监管，发现问题，及时采取有力措施，把事故隐患消灭在萌芽状态。
关键词：应急管理；经验；启示
中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1004－9142(2012)01－0148－04
新世纪以来，随着国际形势的变化，国内各种公共突发事件时有发生。这不但给人民的生命财产带来重大损失，而且还影响社会稳定和国家形象。由此可见，加强和改善应急管理已成为各级政府必须面对的重要课题。2011年2月19日，总书记在中央党校省级干部轮训班开学典礼上发表《扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系》的重要讲话，要求各级党委和政府要充分认识社会管理工作的重要性，努力开拓社会管理的新局面。这就对现时代的社会应急管理提出了新的更高要求，需要我们在新时期不断开拓进取，在吸收国内外应急管理经验的基础上，结合中国实际，逐渐建构起有力有序、运转高效的有中国特色的社会应急管理运行机制。本文在相关研究的基础上，对我国社会应急管理提出了以下几点建议，以期对我国经济社会的发展做些贡献。
一、建立与完善应急预警会商机制
应急预警会商机制主要是在应对突发事件当中，起到对突发事件和危机的信息收集、分析、应急的预报、监测、相关信息的以及信息沟通的功能，为选择最佳应对策略打下良好基础，进而实现“为之于未有，治之于未乱”。曲突徙薪，防患于未然是政府管理工作的目标。政府不应该被动地接受突发事件带给社会的巨大损失，而是应该把工作重点转移到预警预防上。对公共突发事件的预测、预防与预控则是应急管理工作的先导性措施，通过对突发公共事件的监测提供数据和信息，从而进行危机示警和灾情预报。完善的应急预警会商机制是做好应急管理的敲门砖，它有助于我们在面对突发事件时不会手足无措，在事件发生后可以迅速采取正确的行动，把危害降到最低程度。
要做好危机预防工作，完善应急预警会商机制尤为重要。一是要不断优化和规范应急预警指标体系。大量搜集各类信息，特别关注危险信息，对危险信息进行分级，建立危险信息库，一旦危险信息达到最大级别，就马上预警。二是要搭建危情预警会商平台。建立由相关领导、业内专家和业务部门等在内的预警会商制度，定期不定期开展综合分析危情。三是要立足于实战，进行经常性的演习。演习要全方位地进行，覆盖社会各个层面。这样，一方面可以检查预案的可行性情况，另一方面，也能增强公众知晓率。在这一点上，今年，中央要求各地在5月12日做防灾救灾演练，以提高全体公民的危机意识和自救技能。四是要建立一体化的预警体系。一旦发生突发事件，政府各个部门可以实现联动，快速应对。五是要建立全民参与的预警机制。这样可以最大程度地发动民众的力量，弥补政府力量的不足，同时也可以更加有效地发挥预警机制的作用。
二、建立与完善应急快速响应机制
实践表明，突发事件后救援行动的速度与生命财产的损失成正比。因此，“‘快速响应、协同应对’，是应急机制的核心”。凡事预则立，不预则废。应急预案便是针对可能出现的公共突发事件，迅速开展相关行动，把损失和危害降到最低而事先制定的方案。应急预案的科学合理与否，在很大程度上决定着事发后应急管理活动的速度和效能。作为应急工作行动指南的应急预案建设，理应成为应急管理工作的生命线。但是我国对于突发的公共事件虽有预案，但大多过于原则，形式化多于实用性。具体表现在，一方面，由于我国目前缺乏高度统一的指挥系统和脆弱的通讯系统等原因，使应急预案不能在实际操作中得到较好地落实。指挥不一、政出多门的后果，就是应急反应最佳时机的错失。这会致使情况更为复杂和无序。另一方面，由于缺乏应急方面的技术人才和先进设备，使我们的应急预案的制定和实施缺乏足够的科学性。
制定科学完备、操作性强的应急预案体系是提高我国应急管理水平的必要举措。所以不断创新和完善应急预案体系，加强预案演练，努力形成纵向到底、横向到边的应急预案体系。一是拓宽应急预案覆盖面。建立与完善国家总体预案、专项预案、部门预案、企事业单位、社区、农村等各级各类的应急预案。二是做好风险分析和评估工作。定期不定期召集有关专家，分析研究可能出现的公共突发事件的风险及应对，减轻和规避风险。三是做好应急资源的普查和整合。由直接隶属中央的应急管理机构认真普查和统计各级各类人力资源、财力保障、医疗资源、交通运输通信、治安维护、人员防护、通信保障、公共设施以及科技支撑等应急社会资源，并做好协调和整合方案。四是增强应急预案的科学性。研制配备适应时代要求的多种类应急设备，并集专业化人才库的集体智慧，切实增强应急预案的实用性和可操作性。五是建立健全应急预案和应急能力的科学评价体系。通过科学而合理的评价，对参与应急管理和服务的组织、个体勇于承担、勤于工作、乐于奉献。
三、建立与完善应急信息共享机制
应急信息的共享首先是危情之于公众。要建立和完善应急信息的传播机制、共享机制，引导主流社会舆论。一方面通过多种媒体介质尽可能多地将危机前的预测预警信息和防护知识公布于众，让普通民众有所准备、有所戒备。比如台风、海啸前的预报，就可能把人民的生命财产损失降至最低。另一方面是在危机发生时，要第一时间如实地相关信息，并时刻保持与公众间良好、坦诚的沟通。公众直击救援现场，让公众了解政府应对举措及最新的危机演变情况，确保让真相“跑过”谣言，以避免造成不必要的恐慌和无序。由于公共突发事件极易引发社会传言甚至谣言，如果缺乏一个主流，权威的声音引导，很容易造成更大范围的社会不安，特别是伴随着互联网的普及与发展，网络舆论的引导与控制更为棘手与迫切，这点可以在很多突发事件中找到印证。这就需要充分发挥新闻媒体的桥梁作用，利用媒体来使政府和民众互通信息，下情上达，上情下传，让谣言在真实面前不攻自破。
应急信息的共享还有更重要的一面是危情之于政府相关部门。要建立政府内部相关部门应急信息的共享与沟通机制，时刻保持有效沟通。在整合相关资源的基础上，“建立包括民政、国土资源、水利、农业、林业、统计、地震、海洋、气象等主要涉灾部门的信息共享机制，开展灾害信息数据库建设，启动国家地理信息公共服务平台，建立灾情信息共享与系统，建设国家综合减灾和风险管理信息平台，及时为中央和地方各部门灾害应急决策提供有效支持”。这对于防备危机、减轻危机损失来说，也是必不可少的基础性工作。
四、建立与完善应急救援联动机制
目前，我国的以公安武警及军队为主干的应急救援队伍在应对各种公共突发事件特别是在汶川、玉树抗震救灾的过程中，发挥了不可替代的作用，取得了应急管理工作的辉煌业绩。但是，在这两次地震中，我们依靠的主要还是人海战术和铁锹，暴露出了不少问题。一方面，目前我国救援队伍的主体是专业性不足的武装警察和人民军队而非专业化人才队伍，往往会降低应急救援的效率和效果；另一方面，表明救灾应急所需生命探测仪、警犬、破除器材、担架、医疗设施等救援设施供应短缺。这些和西方发达国家救援组织的专业救援队伍与先进搜救工具相比，显得非常落后。这些问题的存在，使我们的救援工作难以有序有力有效地开展。
目前，建立健全应急救援联动机制对应急管理至关重要。首先要高度重视各相关职能部门的应急救援联动。危情发生后，应“及时向灾区派出由相关部委组成的工作组，了解灾情和指导抗灾救灾工作，并根据国务院要求，及时协调有关部门提出救灾意见，帮助灾区开展救助工作，防范次生、衍生灾害的发生”。其次需要高度重视救援专业队伍和装备的建设。“按照国际惯例，专业的应急救援队伍是救援的主力军，同时也是救灾成功的关键”。这就需要建立健全以抗震救灾、防汛抗旱、森林防火、城乡消防、海上搜救、矿山救护、道路事故救援、食品安全事故处理、疫情处置等专业队伍为基本力量的应急专业化队伍。各级政府特别是地方政府根据其所在地区可能发生公共突发事件的概率，要有重点地建立一支装备精良、反应迅速、技术过硬的专业救灾队伍。再次需要高度重视应急管理中社会力量的动员。一是动员民防、社区组织、民间慈善团体等非政府组织积极参与公共突发事件的管理，对政府救援组织以必要的补充。一是建立从兼职到专职，从专职到职业的多层次救援教育和训练体制，教育动员以企事业单位职工、社区和农村的民众、志愿者的辅助力量，让普通民众学会更多的规避险情、自救他救的技能。
五、建立与完善应急国际协调机制
近年来出现的突发事件国际化程度越来越高，2003年的SARS危机、2009年的甲型H1N1流感、今年几乎席卷欧洲的出血性大肠杆菌(EHEC)疫情出现之急，传播之快，令人胆战心惊，引起了世界多个国家和地区的恐慌。实践证明，抵制和化解日益全球化的风险，仅靠某个国家或地区的力量远远不够，任何国家也都无法“明哲保身”置身事外。为此，有必要建立区域性或全国性的应急机制，并与其他国家或有关国际组织建立广泛联系，共同应对突发公共事件。这就需要我们顺应时势更新理念，改变过去一味强调“自力更生”的思维和做法。加强应急管理过程中国际间的合作，并不是什么“不光彩”的事情，而是当今国际背景和时代特征所需。
建立与完善应急国际协调机制，首先应积极与相关国家和地区签订国际救援协议，建立灾害互救的联动机制。这样，一旦发生灾害，协议国的救援力量可以快速抵达，从而大大提高灾害救援的效率，使灾害损失降到最低。其次，应“注重以联合国为中心来协调国际救援行动。联合国作为世界上最重要的国际组织，拥有人道救援专门机构和完善的救灾架构”，“在制定政策、设计和实施方案方面经验丰富、机制完善，完全可以作为协调国际救援的中心。这样，可以在较短的时间内有目的、有针对性地集中各项国际救援资源并且有计划、有秩序地开展国际救援工作，最大限度地发挥国际救援效用”。再次，充分发挥国际非政府组织的救援效能，授权国内特定非政府组织协调国际非政府组织救援工作。这样，通过国际非政府组织，可以使政府以外的国际民间力量及时快速参与到当事国的应急救援行动中，以利于问题的有效处置。
六、建立与完善应急评估问责机制
应急管理的过程，实际上也是问题决策与预防、计划制订与责任落实、危机化解处理、经验总结、责任追究与工作调整的管理与组织完善过程。评估体系的核心是测量应急管理的效果。其基本工作主要包括：客观评价自然灾害应急管理是否高效、科学，对整个应急管理流程进行分阶段检查和总结；对工作人员在应急管理中的表现进行总结，最终目的在于总结灾害管理经验并提出新的预案修正意见。测量应急管理工作的效果实际上就是对应急管理的整个过程进行评估。评估的目的是吸取经验教训，发现优点和不足，为进一步完善应急方案做准备。科学合理的应急管理评估体系主要分为三个方面。第一，对个人和团队的评估。这样有利于发现个人的优缺点和团队在人员结构上的缺陷。第二，对应急管理的不同阶段进行评估。这样可以比较应急预案在不同时期的针对性。第三，对应急管理的体制进行评估。这样可以使得体制更加合理，更加有利于应对突发事件。
问责制度是对渎职的工作人员进行责任追究的一种惩罚制度。在应急管理中建立和完善责任追究制度，“不但可以实现由传统的以人管人到以制度管人，从无序监督到有序监督，从内部监督到社会监督，而且可以实现从‘权力主体’到‘责任主体’”。责任追究制度的健全，使得政府工作人员不得不放弃在中国延续了几千年的官本位思想，积极努力地学习提高应急管理与服务水平。“政府通过不断完善公务员的责任追究制度，打破传统的管理模式，一定会使应急管理的目标更加明确，思路更加清晰，执行力更加高效；应急预案更加健全，应急指挥高度统一，应急处理能力提高。这是一种顺民意、得民心的制度创新”。
总之，突发性公共事件的管理是一个复杂的系统工程。不仅需要日臻完善的法律作保障，科学的预案作支撑，还需要在应急管理实践中不断加强和创新社会应急管理体制机制，才能更好地化危为机，保护人民的生命财产安全。
参考文献：
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据调查，由于近几年海洋捕捞渔民的亏损面达70％以上，船修、机修、设备的配备以及人员的培训等欠帐较多，尤其是部分连年亏损的船只，事故隐患整改乏力，许多船龄长、适航条件差的渔船勉强在支撑，一旦遇到台风等恶劣天气，后果不堪设想。
海洋捕捞是一种高风险行业，不少渔民弃船上岸后，海捞业劳动力资源减少，随意招雇的外来打工人员没有经过专业培训，缺乏海上必备的安全常识，是海洋渔业安全生产的重大隐患。
目前不少地区尚未设立专业的海洋气象预报台、站，渔民在遇到台风等恶劣气候时不能及时避险。由于海难救助网络不健全，遇险船信息反馈慢，缺乏有效的救援手段。
渔船进出港签证制度已经建立多年，然而由于种种原因，对进出港渔船的有效控制一直难以落实，导致部分“三无”和“三证不齐”渔船、未按规定配备安全设施的渔船、职务船员不全的渔船、违章作业没有结案的渔船擅自出海的现象时有发生。客观上，有些地区没有固定的渔港，许多渔船平时就无序地分布在沿海滩涂和港口，主观上，出港签证时做不到逐船检查，大多只能凭船舶所有人自述。同时，港监,边防,闸管等职能部门也没有形成齐抓共管的局面。
渔船股份制改造后，海洋捕捞生产组织化程度降低。往往会出现船与船之间相互不通报确切渔场位置的情况，大大降低渔船自救、互救的能力；少数干部和渔民群众的安全生产意识比较淡薄。一些渔民不按规定穿戴救生设施；安全生产的监督管理力量和手段不能有效地实施监督管理。沿海渔政、港监分站只有两三个人，但一般要管辖几个乡镇、几十公里的海岸线，力量明显不足。政府、主管部门以及单位与生产船只之间也缺乏全天候联络的通讯设备。目前对海洋渔业安全生产的监管，主要靠船只在港期间的常规检查和宣传教育。
针对上述的事故原因和隐患，必须积极探讨整改对策。
深入开展渔业安全生产专项整治，重点是：“人、船、港、滩涂”。一是以实行船员持证上岗为抓手，强化船员安全管理。职务船员必须持有相应的职务证书方可在渔船上任职，普通船员必须持有“四小证”和“基础训练合格证”。同时加强对从业人员的宣传教育。二是以整治海水养殖生产秩序为突破口，强化滩涂安全管理。加强对养殖人员的安全知识教育和业务培训，下海交通工具和养殖人员要配备必要的海上救生设施。对从事滩涂小取作业的船只，严格实行临时载客检验，未经检验的养殖船（艇）一律不允许出海。三是以港口“三防”为重点，强化渔港安全管理。整治渔港停船秩序，强化渔船停港值班制度，完善港口消防设施，取缔无证供油船、电焊船。四是严格执行《福建省渔港和渔业船舶管理条例》、《渔业船舶检验条例》和《渔船报废规定》，强化渔船管理。“三无”和“三证不齐”渔船、未按规定检验的渔船、船用安全设施不全的渔船，一律不得出海生产。
积极探索海洋渔业准入制度的建立和实施。我国海洋渔业生产已经有了比较完善的捕捞许可制度，但尚未建立准入制度。内陆非渔业劳动力的无限涌入，海上技能普遍较低，安全生产状况恶化。因此要通过实施船员持证上岗制度来探索渔业准入制度，凡从事海洋捕捞和滩涂养殖的外来人员，必须经过专业技能培训，并取得相关的证件后方可上岗。对使用无证外来人员而导致人员伤亡事故的，要根据《安全生产法》和其它相关法律、法规，追究用人单位和业主的责任。
建立重点渔船追踪制度，强化签证环节的监督功能。渔船进出港签证制度实施的好坏决定着事故预防的成败。应着重做好以下五个方面的工作。一是在渔船普查和清理整顿“三无”和“三证不齐”渔船的基础上，建立“高危”渔船和违规渔船“黑名单”，分发各签证点实施重点监控，防范重特大恶性事故；二是及时与签证点沟通海上、港口检查的情况，由签证点掌握隐患船舶名录，把住出港关；三是建立限期整改情况反馈制度，没有反馈情况的，坚决不予放行；四是建立范围广泛的违规渔船协查制度，加强系统内的配合与协作，形成合力，让违规者无处藏身；五是在政府的统一领导下，港监、边防、水利（闸管）部门密切配合，共同构筑阻止隐患船只擅自出海的坚固防线。
