关键词：城中村；改造；思路
随着城乡一体化和新型工业化进程的加快，原位于城市边缘的村民点，陆续已被城市包围，由于村民点的建设长期与城市政策不对等，村民的居住、就业、保障、治安和安全等问题日益突出，成为特有的不容忽视的“城中村”现象，成为阻碍城市发展的瓶颈。加快推进石河子市“城中村”改造步伐，完善城市功能，提升城市品位和人居环境质量，实现城乡一体化建设，已迫切摆到政府议事日程。
一、石河子市城中村的现状概况
（一）现状概况
石河子460平方公里行政区域内分布着近60余个村、连居民点，其中铁路以南分布着18个；乌伊公路与铁路之间分布着15个；乌伊公路以北石莫公路以东分布着16个，以西分布着14个。这些村、连居民点在城市中有着不同的表现形式：
一种为城郊型。如铁路以南和石莫公路以西区域的村、连居民点；
一种为城中型。如城市中心区和北工业园区内的村、连居民点；
（二）城中村的主要特征是：
在地域上已成为城市的一部分，但其行政设置仍为村建制，管理机构是“村委会”，常住人口是村民，土地性质为农村集体组织所有，其经济组织形式和行政管理体制仍然保持着农村的模式。
（三）城中村存在的主要问题
1、城中村的建设景观杂乱，生活环境“脏、乱、差”，建设和管理长期处于无序和低水平状态。
2、村民的就业、社会保障等问题得不到落实。
3、集体土地无序流转，已影响到城市经济的正常秩序。
4、集体资产处置缺乏规范，难以发展壮大。
5、精神文明建设滞后，社会治安和安全问题突出。
二、实施城中村改造的主要模式
（一）“改制不改造”，即主要立足于转变土地权利性质、管理体制和经济形态，而没有实施大规模改造。
具体做法：将农村村民转为城市居民；将村民委员会改为居民委员会；将原来属于农民所有的集体土地转为国有土地；逐步将城中村纳入城市一体化管理。此类模式主要适用于城郊型城中村的改造。（成都锦江区五朵金花项目可以借鉴）
（二）“改制加改造”
“改制加改造”，即除改制外，需要对原旧村通过重新规划，实行综合开发、配套建设进行整体拆迁改造，将城中旧村转变为公共配套完善、环境优美的城市文明社区。
这种模式按照改造主体和资金的不同，又分为政府主导、村集体主导、市场主导等三种方式。石家庄、渭南就是采用“政府决策、政策推动、市场运作”的方式，为旧村改造腾出市场空间。
三、城中村改造指导思想
在切实保护农民根本利益、维护社会长期稳定的前提下，充分运用市场机制和行政、法律手段，从管理体制、物质形态、经济组织等方面，因地制宜、统筹安排、多种形式，稳步推进城中村改造。
四、规划原则
（一）切实保护农民的合法权益。既要考虑农民的现实利益，如改造安置问题、补偿安置问题、集体资产的处置问题等，更要考虑农民的长远利益，如就业问题、社会保障问题。
（二）因地制宜、分类实施。城中村改造模式，不宜搞“一刀切”，各地结合本地实际，选择不同的改造方式。
（三）综合配套，统筹安排。
1、要明确改造范围，即符合土地利用总体规划，已经依法批准为建设用地的农民集体所有土地，应征为国有，尚未征为国有的应纳入城市规划用地控制范围；
2、严格坚持改造标准和条件，根据规划、政府财力、土地所有者愿望等因素综合考虑，成熟一个改造一个；
3、要统筹安排，在符合城市总体规划的前提条件下，将城乡结合部集体土地非农建设用地纳入城市建设用地供应管理，实行总量控制，以保持与市场消化吸纳能力相适应；
4、分步实施，稳步推进。在实施城中村改造时要先行试点，在总结和摸索经验的基础上稳步推行。
5、调动各方面的积极性，使改造工作顺利推行。
五、石河子城市远景规划发展构想
根据“南进北扩、贯通东西、提升中区”的城市发展战略，确定改造思路。
六、结合石河子乡实际情况，提出城中村设想
（一）规划先行，以《城乡规划法》指导城中村治理。
1、编制市域体系规划以及城中村改造规划策划。将石河子乡、152团场、北泉镇一并纳入，系统、长远、统筹整体考虑。
2、摸清家底。先做1：500地形图测量。
3、编制城中村的详细规划。可由村委会牵头，可利用招标形式。
北区：乌伊公路以北为北区，主要含北泉镇、北工业园区、开发区化工新材料园区、石河子乡的几个村，主要承担工业、物流等功能。
石莫公路以东、南侧作为一类工业和综合用地，可以依托大庙村拆村西侧逐步考虑拆村并点项目建设考虑安置。
石莫公路以西区域，规划统一考虑以作业点形式存在；
袁家沟村位于312国道以北、白杨小区西侧，户数120户，规划可与白杨小区廉租房建设结合起来考虑；
中区：北至乌伊公路、南至北疆铁路，为石河子市中心城区，主要承担行政、商贸、居住、工业、教育等功能；
城中村的改造可以两部分，开发区的村民点可以结合六宫村并点；
老区村民点（沙依巴克村、努尔巴克村）可以结合五宫村统一并点改造，布局形式采取城市小区规划建设模式。
南区：北疆铁路以南为南区，主要承担居住、度假休闲、商贸和部分一类工业功能。
城中村的改造可以考虑发展观光农业和设施农业，解决城市菜篮子工程。
（二）政府主导，合理利用市场机制进行城中村治理。
可利用城司作为项目建设法人，工作原则以自下而上为主，自上而下为辅。充分调动各方积极性，利用市场机制吸引社会资本和民间资本参与，拓展融资渠道，多渠道筹集改造资金。
（三）沟通畅通。充分利用报纸、广播、电视、网络等媒体机构，充分调动村委会、村民的积极性，提高群众理解、支持、参与及认可的程度。
（四）加强学习，认真研究城中村改造中配套改革一系列政策、办法。
采取“政策主导、市场运作、村民参与、一村一策”思路，做好充分的摸底调查工作，确权、确户、确界截止期限，制定有针对性的一系列配套办法作为法律保证。
(五)运作过程公开透明。
把“公开、公平、公正”作为工作的准则，严密工作步骤及工作程序，全力打造阳光规划，努力构建权利公平、机会公平、规划公平、分配公平的工作机制，应做到“一把尺子量到底”。
城中村改造是一项事关群众切身利益，事关社会和谐稳定、牵涉面广、影响面大的社会系统工程。规划建设应树立不与民争利的思想，以科学发展观为统领，按照城乡统筹、协调发展的要求，把着力推进市区城中村改造作为全市重要的“民心工程”，加快启动，强势推进。通过改造，使广大城中村居民共享改革和发展成果，成为未来城市一道亮丽的风景线。
摘要：随着城市化进程的加快，城市用地问题凸显.从2005年起，呼市积极开展了“城中村”改造，取得了辉煌的成绩。但在改造过程中出现的新困难、新问题，更需要我们清醒认识，积极应对，予以解决。本文对这些问题进行了一些初步探讨。
Abstract:withtheaccelerationofurbanization,theurbanlandproblemhighlights.Since2005,activelycarriedouthuhhotvillageinsidecity"transformation,madebrilliantachievements.Butintransformingaprocessoftheappearednewdifficulties,thenewquestion,needmoreweknewsoberly,actively,tosolve.Thispaperoftheproblemssomepreliminarydiscussion.
一、呼和浩特市“城中村”改造现状
（一）“城中村”概况
所谓城中村，主要是指位于城区边缘农村被划入城区，在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落。这些村庄截止2007年末总户数为116760户，总人口162088人。土地总面积113114.7公顷。
经济发展情况：据统计，二环路以内36个“城中村”经济收入主要依赖于出租屋租金、政府或开发商征地补偿金，村集体经济很少。
社会发展情况：二环路以内“城中村”，在改造过程中，养老保险参保比率为28.3%;基本医疗保险，参保比率为36.6%;521人参加了失业保险；居民最低生活保障人数达到1297人。
目前，我市“城中村”按改造进度可分为：
1、我市已改造完的城中村共有7个，
2、目前正在拆迁改造的城中村共有16个。
3、正在筹划进行改造的城中村共有20个。
4、尚未列入改造规划的城中村主要集中在二环路以外，共有53个。
（二）“城中村”改造特点
我市城中村改造，一直坚持三转、三安置、一不变、一纳入原则。
1、统筹规划、合理摆布
我市各区采取不同的措施对城中村改造进行统筹规划，限制发展单一的房地产业，合理摆布商贸、餐饮、金融、信息、教育、文化、流通类产业，逐步完善服务功能。
2、村民自我改造和半市场化改造开发两种模式并存。
目前我市已初步形成两种模式，一是村集体经济组织自行改造的模式，二是借助开发企业力量。
3、政府引导加政策扶持确保改造顺利进行。为了确保城中村改造的顺利进行，市政府先后出台了一系列政策，在开发主管机构、资金运作，失地农民的拆迁安置、社保、医疗、就业、子女就学等方面形成了一套独特的模式
4、加大部分城中村改造资金支持力度。
为加速城中村改造建设力度，呼市从2005年起整体投资170亿元，计划利用6年左右时间，将16个城中村统一改造。
5．妥善解决改造后村民的生活与安置。
我市在城中村改造过程中，各区立足实际，坚持以人为本，做到了先安置后拆迁。在具体操作中，采取多种安置方式。
一是住宅安置，主要采取货币补偿、分配住房和商业房等办法对村民进行安置。
二是社保安置，已进行改造的村，都按照市委、市政府有关文件精神，进行社会养老保险安置，失地农民参保率达100%。
三是最低生活保障金安置。按照《呼和浩特市城市居民最低生活保障制度实施细则的通知》精神，对城中村改造中的村民也参照这一文件实行应保尽保，动态管理，保障了困难群众的基本生活。
四是进行就业培训。积极鼓励农民利用各种补偿款，以服务业为主，自谋职业，自主经营，进行就业培训。
（三）“城中村”改造中存在的问题
尽管城中村改造给城市发展提供了宝贵的空间，但是，它也存在着诸多的问题。这些问题主要表现在以下几个方面：
1、失地农民就业比较困难。绝大多数农民没有其他生产技能，参与市场竞争的能力差，就业路子较窄。
2、法规政策不健全。因为各种制度等诸多问题，国家法律法规对“城中村”改造没有明确规定，在“城中村”改造的操作上也没有统一、规范的做法，给“城中村”改制、改造带来了不少难度和诸多问题，具体表现在：
一是征地拆迁补偿办法与市场价格有差距。目前，我市拆迁补偿款与现实房价严重不符。二是土地报批缺乏规范。玉泉区已经实施的29个城中村改造项目中，仅有3个项目的土地手续已办理完毕，三是全市用地指标和改造项目所需土地存在很大缺口。以玉泉区为例，改造项目共涉及占用集体土地5518亩，但农用地转建设用地，集体土地转国有土地手续办理过程中因受政策缺失等条件限制，造成项目改造难，土地报批难等很多问题。
四是对有户无地的村民没有相应的安置措施。这部分村民享受不上市政府出台的有关政策文件，对入社保、转变身份等问题方面不能与有地村民享受同等待遇。我市在改造中对这部门村民目前都没有办理养老保险等手续。
3、规划不健全。由于缺乏统一的规划和管理，造成市四区各自为政，独立建设，妨碍城市建设和经济社会发展。亟待城中村改造规划出台予以规范
4、资金缺乏。由于城中村改造资金十分巨大。政府不可能大规模地直接投资，一般只能在公共设施建设上给予适当的支持。开发商的介入是条很好的途径，但开发商更多只考虑自身利益。造成改造的资金筹措是一个难题。
5、村民宣传引导工作有待加强。补偿问题是村民和开发商产生矛盾的导火线。同时．很多村民都还保留着“乡村情节”，不愿离开自己的故土。此外，村委会干部也担心集体经济损失得不到合理补偿，存有畏难情绪。
6、公共服务设施、管理服务体系不完善。村民社会保障滞后。居民生活服务要素缺乏，服务设施不健全。居民安全感差，外来人口多，治安防范和矛盾化解机制弱。
二、绕城高速路内“城中村”改造的对策建议
（一）对城中村改造进行科学规划，分步实施，有序推进。
1、进行总体规划。进行城中村改造的过程中，要始终按照市总体发展规划对城中村进行规划设计，有步骤的改造建设。要树立精品意识，结合城市总体规划布局，制定合理的“城中村”改造布局规划。
2、确定阶段性目标，选择改造重点。各区要根据各自实际情况有重点地选择一批有示范作用的重点村先行进行改造，要确保改造一个成功一个，防止出现烂尾现象。
3、确定总目标，稳步推进。“城中村”改造是时间跨度较长的、渐变式的社会系统工程。需要制定一个总体规划和一村一个具体方案相结合的改造方针，循序渐进地进行改造。
（二）加大政策支持力度
1、进行城中村土地制度改革。一是采取政府“预征”的办法，把土地统一转为国有。二是集体用地和村民建房用地按一定的标准无偿划拨。三是市政建设需要仍按集体土地进行征用。四是所有经营开发土地一律进入市场运作，通过“招拍挂”出售。
2、制定合理的拆迁补偿标准。为保证城中村改造顺利进行，可以采取普遍拆迁补偿安置方案与市场模式相结合的方法，对村民提供多种选择方案，最大程度满足村民的要求。
3、完善居民就业、教育和社会保障等政策。村民农转非后，要解决就业，纳入城市就业管理，新增加的就业岗位，优先安排村集体经济组织成员，没有就业的符合低保条件的享受最低生活保障。
4、构建高效畅通的城乡信息交流平台。将不同层面、不同形式的公众参与纳入法定程序并贯穿“城中村”改造与规划设计实施的全过程，以调解或避免城中村改造中的冲突和矛盾，
（三）妥善安置城中村居民
1、对于失地农民。一是要保证解决他们的居住问题，保证失地农民居有定所；二是要保证农民老有所养，老有所医。三是要保证农民生活质量的提高。加强社区管理和公共福利事业建设，缓解村民的抵触情绪。
2、因为改造而导致大量的外来人员无处安身，造成很大社会隐患，因此，建议将外来人口租住房列入规划建设项目，纳入城市经济适用房、解困房、廉租屋计划，便于综合管理。
（四）加快改造后村集体经济的产业发展
失地后不失利，是村民在“城中村”改造中最关心的问题，也是“城中村”改造能否顺利实施的一个关键。我们应采取多种方式，促进村集体经济的发展壮大。
1、适当的对农田进行保留，并进行农田改造，发展观光示范高科技农业区块。
2、合理引导发展二、三产业。对城中村的集体资产、财产，政府应组织存委会在清产核资的基础上进行股份制改造，成立股份公司。
关键词：旧村改造城市旧村改造野楼盘
近年来，我国各地掀起了一股房地产开发的热潮，这股热潮中，带来的城市改造旧村项目越来越多。旧村改造分为城市旧村改造和农村旧村改造。农村旧村改造比较好理解，相对于农村旧村改造来说，城市旧村改造有其自身的条件和特点。
一、城市旧村改造的基本概念
城市旧村改造要具备如下两个条件：一是涉及改造区域已经属于城区或者将来在短时期内必然成为城区，属于城市的规划区域；二是涉及改造的区域虽然属于城市规划区，但是土地性质尚未发生变化，国家尚未征用变更为国有土地，仍然归属于该区域村民集体所有，国家没有基于所有权支配该区域土地的权利。
基于城市旧村改造的上述两个条件，笔者认为，现阶段城市旧村改造合法概念可以论述为城市旧村改造区域土地所有者根据城市规划依法定程序实现所辖区域改造的行为。
面临众多的城市旧村改造区域，基于政府财力的限制，目前基本不能实现城市旧村改造区域土地的征用，故在一定时期内政府不能统一实现城市旧村改造。随着城市房地产市场持续升温，城市旧村改造满足本集体需要的同时，旧村改造土地所有者及房地产投资商也敢于冒风险投入大批资金持续进行旧村开发并将建成房屋非法销售而获取利益，即而带动相关经济产业的发展而获得更大的利益。
二、城市旧村改造存在的实际问题
最近几年，我国城市旧村改造掀起了一股新的热潮，城市旧村改造轰轰烈烈的同时，出现了很多违规行为。违规城市旧村改造即指违反政府城市规划方案和设计所进行的非法城市旧村改造，违规城市旧村改造所建设楼盘被俗称为野楼盘。违规城市旧村改造存在的实际问题主要表现在以下几个方面：
（一）背离城市整体规划，乱开发建设
基于城市旧村改造区域土地所有权与城市土地建设规划的矛盾，城市旧村改造与城市建设规划在一定程度上存在严重不一致的情况，在城市建设规划滞后的城市，这种情况尤其严重，城市旧村改造区域背离城市整体规划，乱开发建设，严重影响了城市的整体建设思路和城市形象，必然会带来一系列的后患，造成的经济损失是不可避免的。
（二）无规则建设影响大型项目规划
城市旧村改造区域无规则的开发建设，使得政府对该城市旧村区域土地利用失控，政府拟建的重大项目可能受到严重影响，由于规划区内土地规划被打乱，可能影响政府涉及大型项目的招商，严重影响到城市的整体布局和可持续性发展，如果对非法的城市旧村改造区域进行拆除则必然带来极大的财产损失。
（三）拆除违规改造楼盘引发各种社会问题
因前述原因将违规城市旧村改造楼盘拆除，在造成巨大社会财富浪费的同时必然引发各种社会问题，原城市旧村改造区域的原始住户如何进行补偿？违法购买该城市旧村改造区域房屋的人员是否进行补偿及由谁给予补偿？失去住房的大量人员将如何安置？这一系列问题，到时处理起来将会非常棘手。
三、解决城市旧村改造问题所应考虑的基本原则
解决城市旧村改造问题应考虑以下基本原则：
（一）预先处理原则
政府虽不能在短时间内拿出巨款或找到资金统一征用城市旧村改造区域，统一实现城市旧村区域的改造，但可以做到预先规划，可以将预先规划好的文件发放给各城市旧村改造区域土地所有者，可以预先指导其如何进行旧村改造，以控制全局，从而能够有效避免拆除而造成的建设资源浪费。
（二）避免损失原则
尽最大可能的避免社会财富的不必要浪费，对于已建成或在建楼盘，如果确实不违反城市整体规划布局，没有必要拆除的，予以保留，确实不拆除不行的予以拆除，尽量避免处罚性的行为的发生，避免社会财富的浪费。
（三）市场机制原则
一律的遏制未必是一种好的方法，从经济角度来看，可以考虑用市场经济杠杆来适时调节，对于城市旧村改造在符合城市规划布局和法律规定的情况下，可以考虑适用市场经济杠杆逐步引导，使其走向正规，对于发展房地产市场经济亦是一次大的机遇与挑战。
四、城市旧村改造问题的解决途径
城市旧村改造应分为两个阶段，其一是满足本集体成员的需要而进行的改造，对该方面的城市旧村改造，国家法律并没有禁止性规定，为满足本集体成员需要而在依据政府规划实施的城市旧村改造是政府支持的项目，应当依法公开定性为合法，而不应该避而不谈。其二是在满足了本集体成员的需要之外进行的改造，目前此类改造在未经法定的征用程序前，一般均认定为违规非法改造，而问题通常就出在这里。
对于正常的房地产开发，是严格按照《土地管理法》、《房地产管理法》等法律规定，按照正规程序履行集体土地征用开发建设审批程序，交有开发资质的企业实施开发，对正常的房地产市场予以法律保障；对于城市旧村土地所有者及不具有资质的投资者所未按法律规定程序开发建设的外销野楼盘暂时不予以法律确认，不办理土地手续和房产登记手续，故此也不能办理相关抵押贷款手续和法定的过户交易手续。
基于前述分析，笔者认为，解决我国现存的城市旧村改造问题应当结合实际情况，在不违反经济规律的前提下，用立法的方式，以法律途径从根本上予以解决，在立法时应着重考虑以下几点：
（一）变通征地付费程序，便于旧村改造的执行
根据我国《土地管理法》的规定，进行建设必须使用国有土地，涉及集体土地的应依法办理征用手续，在涉及数量众多的城市旧村实际改造过程中，城市旧村改造区域土地所有者及投资者无力先行做到支付土地补偿费、安置费等款项，故政府也无力先行支付征用土地的费用，而在建成后的楼盘如符合国家规定的各项标准，后继的资金可以补交；也可以先实行房地分离的方式，由将来的房产所有人另行向政府支付土地使用费；故基于该事实情况，相关法律规定程序可以在该特别法中作出适当的变通，以便于实际执行。
（二）预先规划，避免经济损失
在城市旧村改造过程中，避免经济损失和财富浪费的前提是进行预先规划，将规划前置。所有的改造项目均在整体规划的前提下进行，进行细致规划，将规划进行充分的公告并下发给各城市旧村改造区域土地所有者。
（三）先行登记备，避免非法乱建
所有的城市旧村改造项目必须先行登记备案，建立完善的登记制度，便于规划部门了解情况和进行指导，控制城市旧村改造的范围，从而也避免了非法乱建等违规情况的发生。
（四）对城市旧村改造外销楼盘制定时限制度
为了降低城市旧村改造外销楼盘对以正常程序开发的楼盘的巨大冲击，对于城市旧村改造外销楼盘制定时限制度，规定在法定的期限内政府不予以颁发权利证书、不允许进行交易、银行不办理抵押贷款手续；必须在规定期限内支付购买标的全部价款；在规定时限内交纳政府调节税、在允许交易时应先行交纳税费、未交纳土地使用费的还应按规定份额补交土地使用费。
参考资料：
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[2]谭春芳，胡胜飞，张希.旧村改造的规划与实施[J].浙江建筑.2003.02.
关键词：城中村；改造；广州；发展策略；政策研究
Abstract:BasedonthebackgroundanalyzeofIn-cityvillagerenovationinZhujiangDelta,anddiscusstheemphases,difficulties,modeandrouteinGuangzhouIn-cityvillagerenovation.OnexampleofTangxi-In-cityvillage,analyzethesocietyandeconomydevelopment,prospecttherenovationwhichitbringsforwardtheassumptionandconception.
Keywords:in-cityvillage；renovation；Guang-
zhou；developmentalstrategy;politicinvestigate
中图分类号：TU984.17
文献标识码：A
文章编号：1008-0422（2008）09-0114-04
1概念理解
“城中村”已经演化为“为城市流动人口提供廉租房的低收入社区”，是有序的、自组织的“类单位制”的社会经济运行系统，城中村不同于“贫民窟”。
2改造遇到的问题与难点
2.1形成原因
①“城中村”保留了以家庭为单位、以宅基地为基础的居住用地，失去了耕地的村民利用耕地补偿金建造的高密度的、用于出租的“牵手楼”，适应了大量流动人口进城后对低租金住房的需求，同时亦增加了村民的经济收入。政府“绕开村落”的空间拓展思路，使这里被城市建成区所包围，呈“镶嵌状”散布在城市新建职能分区内(甚至在城市CBD周边地区)的“城中村”恰恰提供了低收入住房，并使流动人口的居住地和工作地相重合。譬如天河区新CBD核心地带“岗顶―天河城―中信广场”周边的石牌、林和、冼村等4个“城中村”聚居了10余万流动人口。
②“城中村”是“有根的”，具有“空间固着性”。它是一个以血缘、亲缘、宗缘、地缘、民间信仰、乡规民约等深层社会关系网络构架的村落乡土社会生活共同体，具有血脉传承和对村落旧址的历史归属感。
③“城中村”已形成了适应市场需求的、有效运作的“类单位制”的社会经济系统。以村委会为管理层的村集体经济实行“类国有企业的单位制式”的块状管理，全面负责社区生活，其管理是有序的。从广州市“城中村”运作来看，政府并未从资金上对“城中村”的公共服务做出补贴。
④“城中村”这种居住模式将是长期的。目前我国大城市流动人口聚居模式有三种：一是以地缘、业缘为纽带的聚居。二是外来人口以集体户的形式，在企业集体居住，形成当地人口与外来人口分开居住的“二元社区”，多分布于劳动密集型企业集中地；三是快速城市化地区的“城中村”，珠江三角洲大中城市最为明显。实质上中国进城的“农民流动人口”处于“无限供给状态”。
2.2政府改造遇到问题
①要在“城中村”土地补偿和村民安置方面支付巨额经济成本和社会成本。②在信息沟通方面，存在着“信息不对称”，政府、村委会、村民二者的切实交流成为关键。③在产权方面，“城中村”房屋产权既清晰，又不清晰，原则的清晰和数据的模糊并存，需要摸清家底。④在资金来源方面，应放弃“补偿”这种运作模式。⑤从利益入手：改造城中村给什么人带来利益？什么人会有损失？哪一部分人的利益重要？⑥“城中村”成为“问题村”，即在土地利用、建设景观、规划管理、社区文化等方面表现出强烈的城乡差异及矛盾，影响城市的建设质量和发展秩序。物质空间杂乱无序、成为城市社会的藏污纳垢之地、地下非法经济屡禁不止、出租屋和流动人口难于管理，使其成为“社会―经济塌陷带”。
3广州市“城中村”改造模式的再思考
3.1改造思路分析
“城中村”的演变和形成历史各不相同，非常复杂和多样化，各地也出现了不同的改造思路和模式与之相适应。归纳来看，主要有：
①通过“拆迁―补偿―重新安置”的途径，从分散、混杂、设施不足、居住环境差的传统农村聚落，转变为有序、设施完善、环境宜人的现代化人居环境；（张建明(1998)、敬东(1999)等专家提出）
②自上而下的“撤村改制”模式，即用城市管理体制取代农村管理体制，期望通过“城中村”集体经济的社区型股份合作制调和“城中村”的城乡二元结构，建立城乡统一规划管理体制，改善人居环境，促进城乡协调发展。（房庆方(1999)和郑静(2002)等专家提出）
这些改造的观点和模式被城市政府广泛地接受，开展了如“社会主义新农村建设”、“村改居”等实践工作，取得了一定效果，但从各大城市的城中村改造进程来看，大多数的城中村改造停留在策划、规划等初级阶段，即使是“试点”的工作推进也十分艰难。
3.2珠三角“城中村”改造实践分析
①广州市：改造策略：按照“先行试点、积极稳妥”的原则。
第一步是转制。选择位于中心城区的7个自然村作为改造试点，采取“一村一策”的办法，取得经验后，逐步在全市范围内开展。分两步走：第一步：把城市建成区内的城中村农民转为居民，把村委会转成居委会，同时把原来属于农民所有的集体土地转为国有土地，把原来由村委会管理的集体经济转为由集体法人股东和个人股东共同持股的股份公司，把城中村纳入城市一体化管理，并逐步把市政、环卫、供电、供水、供气以及治安等纳入城市管理范畴，施行统一管理。第二步是有步骤地推进城中村物质环境的改造。结合各村的实际情况和周边城市建设编制旧村改造规划，改造主要形式是新的农民公寓建设和旧村改造相互结合。以村集体为主导，“三个一点”落实资金。以村集体和村民个人出资为主，市、区两级财政视情况，对编制规划设计方案及建设事业公共设施、基础设施给予适当支持。市政府在资金问题上不允许房地产开发商插手。
②珠海：市场运作为主导政府给政策的策略，珠海市在城中村改造中政府没有直接投入一分钱，而是巧用市场之手，通过定原则、定规划、给政策，引入竞争机制吸引房地产商投资旧村改造。通过政策借力改造城中村，是珠海开展城中村改造的重要举措和成功经验。这种探索和实践也为进一步推动公共设施与服务市场化改革提供了借鉴，是经营城市的一种有益探索。
③深圳：深圳市从1997年开始尝试改造城中村，按每镇一村的办法试点，“以政府为主导、规划全面、制度跟上”是深圳市城中村改造的经验与特点。规划中以土地系统控制为核心，以合理引导乡村工业相对集中发展，村民住宅联建统建为基点，逐步摸索出一条“经济、建设、环境协调发展”的农村城市化之路。
3.3“原位改造低收入廉租住房社区”的改造思路
广州市“城中村”改造所坚持的“两个原则”和“四项转制”是正确的，不要异地新建农民公寓，应实行“原位改造”，尤其对位于中心城区的“城中村”，应通过改变其物质空间模式，最终构建保证“城中村”村民及集体物业收益来源的空间系统，其关键是继续让其发挥为低收入流动人口提供住房的功能。
“城中村”的“原位改造”在保持其出租屋经济和集体物业获利空间的基础上着手物质空间改造，遇到的难题集中在信息沟通、产权界定和资金来源等方面。在信息沟通方面，存在着“信息不对称”，村委会和村民掌握着详细的基础数据，而相关规划及法律规章制度的绝大部分则掌握在政府手里（如图2）。这种不对称造成政府和村民互不信任，难以磋商。政府、村委会、村民两者的切实交流成为关键。在产权方面，“城中村”房屋产权既清晰，又不清晰，原则的清晰和数据的模糊并存，需要摸清家底。在资金来源方面，应放弃“补偿”这种运作模式，因为原位改造仅仅是物质空间的调整，不改变其出租屋和集体物业经济，政府只是担当管理者的角色，既不谋其区位，也不谋其利益，因而“补偿”是不必要的。
4广州城中村实例研究――以棠涌村改造社会经济发展策略和政策研究为例
4.1社会经济发展对策
①分析和评估村集体物业的发展变化情况，提出新背景下农村集体经济今后发展的动力来源和发展方向问题，并提出村经济发展转型和提升村集体公司经营能力的具体建议；②评估现有村委及集体公司的职能，以及与市区两级政府在基础设施、社会服务设施和保障体系的投资分配情况，以保障村民收益不降低为基点制定合理的补偿安置标准（包括人均合理占地指标、需确权用地量、货币及实物补偿比例、安置面积等）；③对未来村级公共服务设施和基础设施建设，教育、治安、民政、卫生、社会保障等方面的公共支出进行核算，提出集体经济发展和社区建设与城市发展的衔接建议。
4.2配套政策设计
①在现状调研、村民意向、政策条件和经验参考基础上，研究提出适合当地实际的可行的改造模式；②针对会涉及到的周转安置用地、白云新城核心区内的集体留用地、原住民生活用地、集体建设用地、历史用地以及违法用地等不同类型用地提出具体的调整和处理措施，包括开发措施以及相应政策（如土地置换）等；③研究城中村原住民在改造后的就业和社会保障问题，制定相应的就业扶持办法以及就如何将原住民纳入城市同一的社会福利保障体系方面的内容提出可操作性的方案。
4.3主要社会问题的解决
①就业问题：广州失业率统计指标新增加的2%中，“城中村”的“村改居”居民占了很大的比重。其主要原因是：“城中村”居民长期游离于城市的就业体系之外、集体经济分红和个人出租屋收入可观、35岁以上的居民缺乏文化教育和劳动技能、20多岁的年轻人存在着“眼高手低”的心理障碍等。
解决方法：针对上述情况，在改制中全面推行劳动预备制度，各区劳动就业培训机构为“城中村”居民开设了专门培训。政府还充分利用市、区、街道、社区居委会4级劳动就业服务网络，为“农转非”居民提供推荐就业服务。“城中村”居民可以和城市居民一样，享受政府的“一三一”服务，即“一次就业培训，三次工作介绍，一次推荐就业”。改制使“城中村”居民就业纳入社会再就业工程，为“城中村”居民改变以前的靠集体分红和出租房屋的谋生方式提供了机遇。实现谋生方式的职业化，是“城中村”居民从农村居民转型为现代意义的城市居民的最重要的标志。
②社会保障问题：由于各村的经济发展水平差异较大，大多数村仍然沿用原来农村体制下的保障供应制度。目前实现全体“村改居”居民集体购买社会养老保险的只有海珠区的联星村和白云区的三元里村等少数村。“城中村”公共设施的发展也相对落后，公共设施配套水平与城市规划的标准还存在较大差距。村民由于长期依赖于集体分红和出租屋收入，在社区转型期存在着患得患失的心理，不信任政府政策。
解决方法：在过渡时期，引导、鼓励农民参加商业医疗保险，以降低村的医疗保障风险，减轻村集体经济负担，以利于加强医疗支出监管和减少医药资源浪费。其医疗保险费用来源，参照合作医疗的做法，实行集体、个人各出一点的办法。
③环境生态问题：主要表现在：景观和居住环境日益恶化；环境监督和管理工作滞后；河涌整治还任重道远；海珠区万亩果树林的保护措施还需加强；“城中村”采石场整治和复垦工作还面临着很多困难；公益林和绿化隔离带的建设和维护不到位。
4.4转制后的集体经济组织发展
改制前的集体经济体制存在着限制资产的流动和优化组合的问题。“股份合作制”实行“一人一票”，村民股东一般没有决策权，股份可以继承，但不能转让、退股和抵债。这种产权的占有和收益具有集体的“封闭性”它不允许以外部资金的注入来改变产权结构和分享收益。这种单位利益的排他性和对内部福利的追求，增强了内部的凝聚力，却限制了资源的流动和增加了公共物品管理的成本。
2002年出台的改制政策规定，农村集体经济组织转制为股份制企业(公司)。撤销“城中村”村委会的同时，改变原村集体经济组织政企不分的状态，将其转制成为由集体法人股东或个人股东持股的股份制企业(公司)。从整体意义上看，“城中村”企业作为维系村民的社区成员身份的纽带功能不会改变，但是在局部意义上，经股东大会同意后，可以通过成立风险性的投资公司，按照现代企业的模式进行投资和经营，从而维护了社区资产和消除“封闭性”之间的平衡。
4.5改造方式
①物质空间改造方式
“新建农民公寓”与“旧村改造”相结合，改造根据农民公寓建设进展情况安置村民后再逐步实施。
“新建农民公寓”，安置本村搬迁村民，为旧村改造创造条件，此用地为该村原有自留用地。而“旧村改造”，基础设施建设和自来水供应问题，以及清理村内两旁的违章建筑，各类飘蓬、招牌广告、整治防盗网，清理“六乱”现象及屋顶阳台杂物，外墙整治穿衣带帽，逐步增加绿化、路灯和消防设施的设置，安排市政排污设施的建设。
所产生问题：“异地新建农民公寓”看似为村民提供了漂亮舒适的住宅，但村民失去了原来村落区位所具有的巨大经济价值――出租屋、集体物业以及触手可及的谋生机会。况且富裕的“城中村”村民已有足够资金购买自己所中意的商品房，新建农民公寓对其并没有吸引力。“城中村”，应通过改变其物质空间模式，最终构建保证“城中村”村民及集体物业收益来源的空间系统，其关键是继续让其发挥为低收入流动人口提供住房的功能。
②对社会形态的改造
改造两部分人：村民――不仅是身份转变，仓促的改造进一步边缘化。低收入人群――廉价出租屋。
三个问题：就业问题（一次就业培训、三次工作介绍、一次推荐就业），社会保障问题（养老保险医疗保险）、环境生态问题（公共服务――环卫、治安、市政维护）。只有这样才能打破现有的地缘、血缘结构，最终在文化上、行为方式上、价值观念上将村民塑造成为真正的城市居民，实现社会形态和村落经济经营形态的变革。文化推进――把“城中村”人的思想和行为融入城市文明。
③中心村规划：a.在规划村生活范围内征地建设村民新村。b.村民新村的筹资方式基本上按照1∶1∶1的原则，由银行贷款、村委会出资和村民户集资3部分组成。c.拆除旧村的旧房由村委会按建筑成本价购回。被拆除的旧村用地在修建性详细规划尚未完成时，由村委会作为经济发展用地使用。d.村申请的政策优惠有，按村的申请批准征用建设村民新村的用地；由区政府负责完善市政基础设施接入；免除市政配套费和有关税费。e.新建村民新村的建筑容积率控制在2.0以内，要求安置村民依据的异地安置调节比为1∶1。建设村民新村的开发方式：主要由村委会组织实施，在适当的时候，要求允许村以土地入股，引进开发商资金。
5结论与展望
广州城中村改造还在如火如荼地进行，离2010年158个改造完毕的目标还有很大的差距，广州市实施“中调”战略。要结合珠江新城、白云新城等新区建设、河涌整治等来进行城中村改造。而新社区及广州新城建设的推进，也为“中调”留下了更多开发空间。
参考文献：
[1]李钊.“城中村”改选途径的思考[J].安徽建筑，2001，(3).
[2]白涛.珠江三角洲城中村问题探析[J].广东社会科学，2004，(3):1232127.
[3]郑静.论广州城中村的形成、演变与整治对策[J].规划与观察，2002，(1):15222.
【关键词】旧村改造城市旧村改造野楼盘
一、城市旧村改造的基本概念
（一）城市老城区改造、农村旧村改造与城市旧村改造的区别
城市老城区改造亦称为旧城改造，旧城改造是指改造区域占地原本就属于城市国有土地，涉及改造区域的建筑物都是或绝大多数属于拥有产权证书的个人或单位享有，改造拆迁由政府统一协调处理，对涉及建筑物予以评估补偿，按计划实行回迁或另行安置，改造区域按政府统一规划重新建设布置的一种旧城改造方式，即新城区取代老城区进行改造建设的一种方式。农村旧村改造是指改造区域占地原本就属于农村集体土地，按自然条件和经济条件在有关政府部门的指导下对村民集体居住房屋、配套设施等按预定规划进行改造新建以提升居住条件和生活条件的一种方式。农村旧村改造涉及的方面要比城市旧城改造小的多。而城市旧村改造与城市旧城改造、农村旧村改造均存在重大差异，相比之下要复杂的多。
（二）城市旧村改造的基本概念
本人认为，城市旧村改造首先具备如下两个条件：其一是涉及改造区域已经属于城区或者将来在短时期内必然成为城区，属于城市的规划区域；其二是涉及改造的区域虽然属于城市规划区，但是土地性质尚未发生变化，国家尚未征用变更为国有土地，仍然归属于该区域村民集体所有，国家没有基于所有权支配该区域土地的权利。
基于城市旧村改造的上述两个条件，本人认为，现阶段城市旧村改造合法概念可以论述为城市旧村改造区域土地所有者根据城市规划依法定程序实现所辖区域改造的行为。
二、城市旧村改造违规开发建设的原动力
基于城市旧村改造的上述特点，城市旧村改造始终突现着土地规划与土地权属的不一致带来的一系列矛盾。面临众多的城市旧村改造区域，基于政府财力的限制，目前基本不能实现城市旧村改造区域土地的征用，故在一定时期内政府不能统一实现城市旧村改造。随着城市房地产市场持续升温，城市旧村改造满足本集体需要的同时，旧村改造土地所有者及房地产投资商也敢于冒风险投入大批资金持续进行旧村开发并将建成房屋非法销售而获取利益，即而带动相关经济产业的发展而获得更大的利益。故本人认为利益驱动是城市旧村改造违规开发建设的一关键原动力。
三、违规城市旧村改造存在的实际问题
违规城市旧村改造即指违反政府城市规划方案和设计所进行的非法城市旧村改造，违规城市旧村改造所建设楼盘被俗称为野楼盘。违规城市旧村改造存在的实际问题主要表现在以下几个方面：
（一）背离城市整体规划，乱开发建设
基于城市旧村改造区域土地所有权与城市土地建设规划的矛盾，城市旧村改造与城市建设规划在一定程度上存在严重不一致的情况，在城市建设规划滞后的城市，这种情况尤其严重，城市旧村改造区域背离城市整体规划，乱开发建设，严重影响了城市的整体建设思路和城市形象，必然会带来一系列的后患，造成的经济损失是不可避免的。
（二）无规则建设影响大型项目规划
城市旧村改造区域无规则的开发建设，使得政府对该城市旧村区域土地利用失控，政府拟建的重大项目可能受到严重影响，由于规划区内土地规划被打乱，可能影响政府涉及大型项目的招商，严重影响到城市的整体布局和可持续性发展，如果对非法的城市旧村改造区域进行拆除则必然带来极大的财产损失。
（三）拆除违规改造楼盘引发各种社会问题
因前述原因将违规城市旧村改造楼盘拆除，在造成巨大社会财富浪费的同时必然引发各种社会问题，原城市旧村改造区域的原始住户如何进行补偿？违法购买该城市旧村改造区域房屋的人员是否进行补偿及由谁给予补偿？失去住房的大量人员将如何安置？……到时处理起来将会非常棘手。
四、政府对违规城市旧村改造所采取措施及效果
（一）户籍改革和社区化推进
将城市旧村改造区域农村农民户口改为城市居民户口，以便从户籍上与城市居民实现同一，以加强人员管理；将城市旧村改造区域农村村民委员会改为社区居民委员会以强化行政管理；以此两个方面来加强对涉及城市旧村改造区域的管理力度，设定其改造的范围仅限于在规定的范围内满足本集体成员的需求，防止其违规大规模旧村改造。但是，这种方式在实践中难以凑效，鉴于城市房地产所蕴藏的巨大市场诱惑力，基于城市旧村改造区域土地不属于国家所有，该区域土地所有者和投资商违规开发的高亢热忱是难以阻止的。
（二）联合执法检查、查封非法售楼处
面对违规的城市旧村改造，政府通常组织有关部门采取联合执法检查、查封非法售楼处的方式来遏制违规的城市旧村改造。但这种方式往往是检查的时候非常配合，检查完后照常开发建设，查封的售楼处在检查人员走后又堂而皇之的开门营业，而更有甚者，检查人员还经常遇到大批村民的围攻，导致执法检查、查封不了了之，无果而终。
（三）杀一儆百，强行拆除建成或在建楼盘
对于顶风而上的违规城市旧村改造，政府组织大批执法人员对涉及的某一违规建成或在建改造楼盘采取强行拆除措施，以起到杀一儆百的效果，遏制违规城市旧村改造。但是，时间一长，被拆除的楼盘又建了起来，而且又有新的楼盘不断的开工建设，而政府执法人员强制拆房也是冒着随时有可能与村民发生暴力冲突的前提下进行的，在实践中大量开拆已建楼盘的情况尚不多见。
转贴于
（四）舆论宣传，扼住购买群体鉴于违规城市旧村改造所建楼盘在集体内部往往采用分配制度，主要靠对外销售给其他购买群体获利，政府部门在购买群体中进行舆论宣传，扼住购买群体，以打击违规进行城市旧村改造。但是在违规城市旧村改造所建野楼盘的低价销售吸引下，仍然有络绎不绝的野楼盘购买者，舆论宣传实是难以凑效。
五、解决城市旧村改造问题所应考虑的基本原则
本人认为，解决城市旧村改造问题应考虑以下基本原则：
（一）预先处理原则
政府虽不能在短时间内拿出巨款或找到资金统一征用城市旧村改造区域，统一实现城市旧村区域的改造，但可以做到预先规划，可以将预先规划好的文件发放给各城市旧村改造区域土地所有者，可以预先指导其如何进行旧村改造，以控制全局，从而能够有效避免拆除而造成的建设资源浪费。
（二）避免损失原则
尽最大可能的避免社会财富的不必要浪费，对于已建成或在建楼盘，如果确实不违反城市整体规划布局，没有必要拆除的，予以保留，确实不拆除不行的予以拆除，尽量避免处罚性的强制拆除行为的发生，避免社会财富的浪费。
（三）市场机制原则
一律的遏制未必是一种好的方法，从经济角度来看，可以考虑用市场经济杠杆来适时调节，对于城市旧村改造在符合城市规划布局和法律规定的情况下，可以考虑适用市场经济杠杆逐步引导，使其走向正规，对于发展房地产市场经济亦是一次大的机遇与挑战。
（四）保持稳定原则
政府对违规的城市旧村改造所建楼盘的处理结果牵动的方方面面的问题，如处理不妥可能影响到安定团结的大好局面，避免发生大规模的拆除行为，以保持稳定为原则，逐步将问题处理完毕。
六、城市旧村改造问题的法律解决途径
城市旧村改造应分为两个阶段，其一是满足本集体成员的需要而进行的改造，对该方面的城市旧村改造，国家法律并没有禁止性规定，为满足本集体成员需要而在依据政府规划实施的城市旧村改造是政府支持的项目，应当依法公开定性为合法，而不应该避而不谈。其二是在满足了本集体成员的需要之外进行的改造，目前此类改造在未经法定的征用程序前，一般均认定为违规非法改造，而问题通常就出在这里。
政府部门在城市房地产开发和城市旧村改造问题上的处理是截然不同的，对于正常的房地产开发是严格按照《土地管理法》、《房地产管理法》等法律规定，按照正规程序履行集体土地征用开发建设审批程序，交有开发资质的企业实施开发，对正常的房地产市场予以法律保障；对于城市旧村土地所有者及不具有资质的投资者所未按法律规定程序开发建设的外销野楼盘暂时不予以法律确认，不办理土地手续和房产登记手续，故此也不能办理相关抵押贷款手续和法定的过户交易手续。
基于前述分析，本人认为，解决我国现存的城市旧村改造问题应当结合实际情况，在不违反经济规律的前提下，用立法的方式，以法律途径从根本上予以解决，在立法时应着重考虑以下几点：
（一）程序变通
根据我国《土地管理法》的规定，进行建设必须使用国有土地，涉及集体土地的应依法办理征用手续，在涉及数量众多的城市旧村实际改造过程中，城市旧村改造区域土地所有者及投资者无力先行做到支付土地补偿费、安置费等款项，故政府也无力先行支付征用土地的费用，而在建成后的楼盘如符合国家规定的各项标准，后继的资金可以补交；也可以先实行房地分离的方式，由将来的房产所有人另行向政府支付土地使用费；故基于该事实情况，相关法律规定程序可以在该特别法中作出适当的变通，以便于实际执行。
（二）规划前置
在城市旧村改造过程中，避免经济损失和财富浪费的前提是进行预先规划，将规划前置。所有的改造项目均在整体规划的前提下进行，进行细致规划，将规划进行充分的公告并下发给各城市旧村改造区域土地所有者。
（三）登记制度
所有的城市旧村改造项目必须先行登记备案，建立完善的登记制度，便于规划部门了解情况和进行指导，控制城市旧村改造的范围，从而也避免了非法乱建等违规情况的发生。
（四）引导先行
规定凡非具有法定资质开发企业开发的城市旧村改造的主体必须是该城市旧村改造区域土地所有者，由其作为建设单位报送政府指定规划设计院按规定进行设计，经规划批准后交由具有合法资质的建筑企业进行施工，从而先行引导城市旧村改造的进行。
（五）时限制度
为了降低城市旧村改造外销楼盘对以正常程序开发的楼盘的巨大冲击，对于城市旧村改造外销楼盘制定时限制度，规定在法定的期限内政府不予以颁发权利证书、不允许进行交易、银行不办理抵押贷款手续；必须在规定期限内支付购买标的全部价款；在规定时限内交纳政府调节税、在允许交易时应先行交纳税费、未交纳土地使用费的还应按规定份额补交土地使用费。
综上所述，本文从城市旧村改造的概念、城市旧村改造违规开发建设的原动力、违规城市旧村改造存在的实际问题、政府对违规城市旧村改造所采取措施及效果等方面对城市旧村改造问题进行阐述，提出解决城市旧村改造问题所考虑的基本原则及城市旧村改造问题的法律解决途径，提出个人的一些见解。附：参考资料
关键词:三年大变样;城中村;改造
中图分类号:F127文献标识码:A
城市化是现代化的必由之路,而改造城中村则是城市现代化发展道路上的一个重要任务。河北省会石家庄是一个依村而建的年轻城市,随着全省、全市的城镇化进入加速发展时期,更多的农村被城市扩张包裹,成为城中村,同时变为城市现代化的严重制约。为进一步提高全省城镇化水平,推动现代化进程,2008年以来,省委、省政府在全省部署并在省会率先启动了“三年大变样”工作,掀开了省会城市化的新篇章。本文以石家庄裕华区为例,分析城中村改造的成效与经验。
一、裕华区概况和城中村改造动因
裕华区成立于2001年,位于省会东南方向,总面积70平方公里,人口42万,共辖7个街道、1个镇、23个村(其中17个已村改居)、56个社区居委会。未成区面积高达3/4,全区23个村中,“城中村”和“城边村”占到17个,都已经进行了“村改居”,但是农村的形式没有得到根本改变,特别是被包裹在城市当中的11个典型“城中村”,已经成为了城市现代化的突出制约,表现在以下几个方面:
(一)影响城市总体规划。由于城中村的存在,城市总体规划不能有效落实,基础设施、公益设施、商业设施得不到合理摆放,一些管线的铺设需要绕村而行,也产生了许多断头路。
(二)破坏城市环境的整体协调。“城中村”里私搭乱建现象非常严重,楼上楼、“贴面楼”、“拉手楼”、“一线天”等特殊“景观”比较普遍,建筑密度高,有的甚至高达70%以上,同时绿化率低。基础设施不完善,配套设施不健全,环境脏乱差,与整洁有序的城市环境相去甚远。
(三)社会问题突出。一些城中村群众沿袭多年来的旧习,文明程度低,责任意识差,群众思想混乱,各种矛盾错综复杂,产生了大量社会问题。“城中村”也是外来人口聚集地,如尖岭村,本村只有6,000人,但外来人口近2万人。而且形形、良莠不齐,存在严重的治安隐患和计生、疾控等各方面管理难题。
(四)制约城市生产力。“城中村”的土地使用普遍存在无序粗放、利用率和产出率低的问题,集体经济规模效益不高。虽然都位于“金角银边”优势地带,但是大多还基本处于“捧着金碗要饭吃”的尴尬境地。
(五)加剧城乡二元矛盾冲突。“城中村”虽然经过“村改居”,村民已经变成市民,但在养老保险、医疗保险、低保等社会福利方面,仍然遭遇制度的壁垒,无法享受到与市民同等的待遇。城中村已经成为城乡二元结构矛盾对立最突出、最尖锐的区域。
由于这些问题的存在,“城中村”成为了城市的“孤岛”和“角落”,加快“城中村”的城市化步伐,已经成为历史必然和现实的需要。
二、裕华区城中村改造的主要做法
“三年大变样”启动以来,裕华区深刻理解省市决策意图,首先确定了“以城中村改造为重点,实施成区连片开发”的思路,开展了一场声势浩大的城中村拆迁改造战役。2008年、2009年两年时间,共有13个村列入市改造计划,7个村彻底拆平。回迁楼建设顺利推进,省市领导多次调查研究,给予高度评价,省内外近百个考察团前来学习考察。裕华区的城中村改造,主要抓了以下六个环节:
(一)坚持因地制宜,确定恰当的开发模式。集体经济势力强或规模不大的村采取自主开发模式,如槐底、方北、大马、小马。村集体经济实力弱和规模较大的村采取合作开发模式,如尖岭、东岗头、塔冢、赵卜口等。并且在实践中逐步确定了以合作开发为主的模式,引进战略开发商,进行合作开发,为现实利益和长远发展提供双重保证。与大连万达集团合作谋划了尖岭万达城市广场项目,该项目总投资80亿元、180万平方米、商业面积40万平方米,是集多样三产业态于一身的城市综合体。建成后,可提供10,000个就业岗位,年利税超亿元。与上海仲盛集团合作谋划了南焦南茵河城市园林项目,总占地2,000多亩,水系环绕,建成后将成为现代宜居宜看新城区的范本。
(二)坚持理念先行,提高规划设计水平。针对城中村干部群众眼光狭窄、观念落后、土打土闹的现实问题,分期分批组织村干部、村民代表到大城市参观,到理念先进、布局科学、样式新颖、环境和谐的现代化小区里考察,引导城中村干部群众不断拓宽视野,更新理念,不断完善规划设计。大马村在经过几次考察后,对改造项目双子星金色假日酒店的设计,进行了完善;小马村回迁楼也由起初的多层连体楼全部改为27层的高层住宅,腾出了更多的土地规划商业设施。
(三)坚持民利至上,让群众最大限度地享受改造成果。始终把保障群众利益放在首位,最大限度地考虑群众利益。在回迁安置标准上,一般每户分配300～330平方米住房;在发展商业上,每个村民可以分得25～30平方米的商业门脸或产权,作为失地、失业后永久的生活保证;在过渡安置费上,每户每月2,800元,对于提前按规定时间搬迁的还给予一定奖励。拆迁户子女上学、就业等方面也优先安置,最大限度地调动村民的积极性和主动性。
(四)坚持统筹兼顾,均衡各方面利益关系。既照顾大多数群众的利益,也兼顾闺女户、职工户、大宅户等少数特殊群体的合法利益,均制定了合理的安置补偿办法。
(五)坚持股份制改革与城中村改造同步推进。在大力开展城中村改造的同时,裕华区也积极稳妥地不断推进农村社区股份制改革,通过对集体资产清产核资,对村民身份界定,合理配置股权,把村集体资产量化到人。做到了村集体资产明晰化,资产运行透明化,资产共享合理化。同时,也明确了闺女户、职工户这些特殊群体到底能够享受到多少利益,为城中村改造打下了坚实基础。
(六)坚持政府主导,凝聚强大拆迁合力。变项目单位拆迁为政府主导拆迁,利用政府拥有行政手段、法律手段、组织手段和群众工作等手段多样化的综合优势,统筹开展拆迁工作,收到了“拆迁成本最低、拆迁手段最多、拆迁速度最快、拆迁效益最大、拆迁效果最佳”的“五最”效果。尖岭村仅用8个月的时间,完成全村1,462宅,学校、供销社等公用设施11处,共计80万平方米拆迁任务,腾地666亩,6,000多名动迁群众全部妥善安置,没有发生一起大的不稳定事件,没有发生一例重大事故。大马村148户仅用了34天就拆迁完毕,槐底村469多户不到一个月内拆完,二十里铺654户也只用了两个多月时间完成拆迁任务。
三、城中村改造效果
(一)极大地改善群众生活。改造后提供了面积大、质量高、环境优的居民回迁房,改善了群众的居住条件。开发商为村集体提供相当数量商业面积,其经营收益为广大群众提供了生活保障。纳入城市管理系统,使广大居民享受到市民的各种福利待遇和社会保障。
(二)提升城市形象。通过改造,城中村脱胎换骨,一大批新建高档小区及商业设施,出现在城市主要道路,高楼林立、节次鳞比,更不乏一些亮点建筑。夜间流光溢彩,增添了现代化气息。其中,万达城市广场、剑桥春雨等项目,还将成为地标性建筑。
(三)打造城市经济新的增长点。在城中村改造腾出的宝贵土地上,一些大型商业设施相继开工建设,便利的交通、完善的设施、优美的环境吸引了各种服务业态入驻经营,形成了新的产业集群和商圈,大大提高了城市生产力,也促进了城市的繁荣与繁华。
(四)促进社会和谐稳定。城中村改造后,一些特殊区域社会管理难度大大降低。原尖岭村流动人口超过2万,是本村人口的3倍,人员构成复杂,治安问题突出,发案率占裕华区的1/3,改造后这一问题得到根治。在改造过程中,大量的历史遗留问题、一些积案、“老大难”问题得到彻底解决。结合集体经济股份制改革,将建立新的更加公平的利益分配机制,避免许多隐患和社会矛盾发生。
四、推进城中村改造问题与建议
城中村改造过程中,也遇到一些问题,有的需要在今后工作中加以改进,有的则需要在政策、法律上作出相关规定予以支持,具体表现在以下几个方面:
一是规划滞后。目前,石家庄在城中村区域还缺乏区域性的详规,各地块招商引资各自为战,缺乏与周边环境的规划衔接。既需要出台详规,为科学摆布项目提供框架,也需要持续不断地进行产业引导。
二是资金缺口大。城中村改造是一个庞大工程,所需资金投入相当大,亟须研究措施,拓宽融资渠道,为加快回迁建设提供资金支持。
三是回迁楼布局集中。现阶段,所有城中村项目都是将村民集中安置,与城市之间还存在相对的隔离,不利于农村城市化,需要积极引导各村在旧村改造中减少住宅性房产安置,增加货币安置和商业性股份安置,让村民更多地通过回购住宅实现回迁,从而引进大量城市人口与原村民混合居住,加快城中村城市化进程。
四是一些特殊问题有待深层次研究解决。城中村改造过程中,巨大的利益分配带来了尖锐的冲突,突出的表现在“闺女户”、“职工户”的具体问题上。如何妥善解决这一问题,还需要从民主制度、法律、政策各个层面进行探讨。
五是“新市民”素质有待提高。村改居后,大部分“新市民”仍保持原来农村的生活习惯,特别是婚丧嫁娶中的一些旧风俗,一时难以摒弃,需要通过市民学校等平台,大力开展宣传教育,提升“新市民”的文明素质,使他们真正融入到城市中。
(作者单位:河北行政学院)
主要参考文献:
[1]马航.城中村改造的城市社会学视野分析[A].规划50年――2006中国城市规划年会论文集(下册),2006.
