关键词森林资源；现状；问题；对策；云南永胜；三川镇
中图分类号S757.2文献标识码A文章编号1007-5739（2014）01-0205-02
1三川镇森林资源现状
三川镇是云南省集镇之一，其境内的三川坝素有滇西北粮仓之美誉。全镇总面积224km2，辖19个村委会，140个村民小组，总人口61762人，其中农业人口60465人，非农业人口3223人，有耕地3710.4hm2，其中水田3255.87hm2，旱地453.20hm2，人均耕地0.06hm2，农民纯收入3725元。据2008年森林资源二类调查，三川镇林业用地面积12102hm2，按权属分，国有林面积1825.3hm2，集体林面积1939.3hm2，个体林面积8337.4hm2；按用途分，公益林面积1876.7hm2，商品林10225.3hm2；按林地结构分，纯林6819.8hm2，混交林390.5hm2，乔木经济林43.6hm2，竹林26hm2，灌木林地2707.1hm2，苗圃地2.5hm2，无立木林地85.3hm2，宜林地2027.2hm2，全镇森林覆盖率32.8%，林木绿化率50.3%。
2存在的问题
2.1重造轻管，致使森林资源增长缓慢
造林要取得成效必须“三分造，七分管”，可在有些村民中“三分造，七分管，甚至栽下无人管”；有的村民片面追求造林数量，忽视造林质量，加之经营不合理，致使造林成效难以巩固；一些村民在培育、发展森林资源时，忽视对现有森林资源的保护和管理。
2.2森林火灾破坏了森林资源，致使森林资源有减无增
三川镇交通便利，辖区内农、林、牧交错，森林防火期入山人员复杂，各种人为用火行为难以制止，林下可燃物较多，农户居住分散，一旦发生森林火灾，难以及时扑灭。森林火灾的发生，大片森林被烧伤，影响了森林的正常生长，有的林木被烧死，毁林容易造林难。森林火灾的发生在一定程度上导致森林资源的减少。
2.3群众综合素质低，森林管护难度大
三川镇人口众多，人均占有耕地、林地面积少，他们对国家法律、法规和政策缺乏必要的学习和了解，爱林、护林意识差，对保护森林资源的认识不到位，存在着“坐山吃山”的错误思想观念。林业部门查处林业案件，群众普遍不积极配合，知情不报，隐瞒事实真相，使一些破坏森林资源的违法犯罪人员逃避打击。对一些项目造林，主动管理意识差，影响造林质量[1-4]。
3对策
森林资源是不可缺少的环境要素，是人类社会赖以生存和发展的宝贵资源。只有把森林资源的保护与开发利用有机结合起来，才能促进生态建设和社会经济的可持续发展。
3.1大力宣传，增强全社会保护森林资源的意识
利用各种形式，采取多种手段大力宣传森林资源保护管理的法律法规。保护森林资源就是保家园、保生存、保发展，增强全镇人民保护森林资源的意识和法制观念，从而形成全民爱林护林、保护森林资源的良好社会风气。
3.2合理规划，正确处理好保护与利用的关系
在搞好森林资源调查基础上，根据生态建设的要求，合理编制森林资源保护与利用的规划。林地开发利用要统筹安排，在保护前提下开发利用，对大源林区水库周围，板山河流域、五郎河流域、摇钱河国有林区、清水河林区等重点生态公益林实行重点保护，从严控制。对用材林、经济林等商品林，在“平等协商、自愿有偿”的原则下依法流转。使用林地要有生态意识，正确处理好保护森林资源与地方经济、长远利益、全局利益与局部利益之间的关系，采取有效措施，防止毁林开垦，林地荒芜和地力衰退，禁止非法改变林地用途。
3.3加强林地权属管理，维护林权人的合法权益
稳定林地权属的林地管理，通过宣传活动，使林地所有权者懂得依法维护自己的合法权益，认识到林权证是确保林地权属，申请林木采伐，进行林地流转及获得经营收益或补偿的法律凭证。
3.4加大林政资源管理执法力度，更好地保护森林资源
对森林资源的管理必须严格依照《中华人民共和国森林法》的有关规定执行，严格管理，打击各种非法侵占林地资源的行为，保护和管理森林资源，应做到开源节流，要一手抓造林，绿化宜林荒山荒地，扩大林地面积；一手抓保护，严格征占用林地审批程序，规范林地管理制度，执行征占用林地补偿制度和森林植被恢复费缴纳制度，切实做到“谁占有谁补偿，谁破坏谁治理”。认真贯彻执行《森林法》《占用征用林地审核审批管理办法》等法律法规，加大林地管理保护力度，工程建设尽量不占或少占林地，制止林地非法流转，对未审批先占、少批多占、不批也占林地的行为要依法查处。
3.5加强预防森林火灾和森林病虫害防治工作
森林火灾是森林的天敌，加强一切野外用火的严格管理，杜绝森林火灾的发生，对违规用火者，依照《云南省森林防火条例》严加惩处。对森林病虫害的防治要建立健全森检机构，建立精干的专业队伍，加强基础设施建设，加大检疫法律、法规及检疫知识的宣传，严格执法，加强调运检疫，产地检疫，广泛学习《森林法》《植物检疫条例》《森林病虫害防治条例》《植物检疫条例实施细则》等相关法律法规，逐步建立一只政治思想素质高、懂技术、业务强、严格执法、文明执法的林业队伍。
3.6实施好天然林保护二期工程，进一步巩固退耕还林成果
三川镇天保工程大多位于重点河流两旁，属于生态公益林水文作用大，一旦被砍伐，再次恢复难度很大。因此，保护好天然林意义重大。实施好天然林的保护工程，要加大管护力度，在制度上督促林权所有者行驶管理职权，真正实现“谁经营，谁受益，谁管护”的森林经营管理体制。退耕还林工程建设是全面遏制生态恶化局面，促进人口资源环境与经济社会协调发展的需要。三川镇退耕还林面积达320.99hm2涉及9个村委会，共1295户。国家为了巩固退耕还林所带来的社会效益，实施了第2轮对退耕还林农户的直接补贴，确保农民利益不受损失。但国家还需加大补偿金额，加强农村能源建设，优化农村电价改革，确保工程成效。
4结语
总之，森林资源的保护与发展是一项利国利民的千秋大业，三川镇林业应从可持续发展的高度，做好现有森林资源的实施保护和管理。利用各种手段强化干部群众的法制意识，资源意识和环境意识，引导社会力量重视和支持林业的保护和发展，为三川镇的未来创造一个山清水秀的美好环境[5-8]。
5参考文献
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[关键词]森林资源合理开发可持续发展
1国有林区森林资源现状和存在的问题
建国以来为国家生产了大量的木材。但是由于短时期内集中过量采伐，导致森林资源和森林生态环境产生了一系列问题。主要表现在：
1.1森林资源数量急剧减少，质量明显下降：
经过大面积低强度的择伐，林相已不整齐，郁闭度多在0.5左右，森林的整体功能明显下降。剩下人工更新造林保存下来人工林(包括一部分林冠下造林和未成林造林地)，主要是针叶纯林(大部分为落叶松，红松和红皮云彩)，阔叶树造林的比例小于10％。大面积的针叶纯林由于树种单一、年龄相同、林分结构简单，导致森林生态系统生物多样性少、食物链短、生物循环滞缓、养分归还少、稳定性差、林地土壤结构结构遭到在破坏、趋于贫瘠化。
1.2现有林的潜在生产力没有发挥出来：现有林的大部分中幼龄林处于生长发育的旺盛阶段，但其生产力还很低，平均年蓄积生长量下降，按照水、热、土壤条件修正的光合潜力公式计算，森林生产力与建国初期相比明显下降。
1.3林业企业经济危困：由于林区单一的消耗木材经济结构，可采资源的枯竭和国有限量采伐，替代产业尚未形成规模，产品的科技含量低，在市场竞争中不占优势，导致企业经济危困。这些问题使得林区经济发展呈现不可持续的状态。林区经济可持续发展状态的恢复关键在于森林资源的可持续经营，森林资源可持续经营的实现主要在于如何对现有林进行科学合理地经营和管护。
2国有林区的可持续发展
实施天然林保护工程，重点是调减木材产量，转产分流人员，保护天然林，恢复森林资源。这些措施的有效实施，必将大大缓解对森林生态系统的千扰和过大的压力，实现森林资源的可持续经营。对天然林保护，森林资源的恢复采取的主要措施应是实行森林的分类经营，这是解决社会经济发展对木材和林产品的不断增长的需求和人类对森林生态效益日益增长需求之间矛盾的有效途径，重点是全面提高林分的质量。目前，对该林区的林地已经进行了初步的分类并制定了分类经营方案。划分的初步结果为生态公益林区75％，其中禁伐区占17％，商品林区占25％。禁伐区主要包括水源涵养和水土保持林，破坏后难以恢复的森林，以及各种自然保护区、森林公园和母树林。对生态需求与持续经营于一体的一般生态公益林实施一般性的保护。在保持森林基本结构和功能正常发挥的前提下，根据资源状况，进行适度择伐和抚育伐。在商品林经营区，主要是培育速生丰产林和经济林。具体措施如下。
2.1过伐天然林的恢复：过伐天然林以阔叶为主，有少量红松、云冷杉针叶树。对重度过伐天然林则应根据林分的特点、树种组成、立地条件采取相应的措施，人为缩短演替进程使其恢复为阔叶红松林。在珍贵阔叶树占优势，天然更新较好和已林冠下人工更新的地方，对幼苗、幼树进行及时的抚育。由于红松和其伴生种(珍贵阔叶树)属于中性树种，各个生长发育阶段需光照条件不同，因此，随着幼苗、幼树由更新层进入演替层，应逐渐降低上层林木的郁闭度。在低价值阔叶树占优势，目的树种天然更新困难、种源缺乏的林分，则主要采取人工更新的方式，按着各个树种的生物生态学特性和立地条件，恢复红松和珍贵阔叶树的种群数量，其方式可采用人工植苗和种子直播的形式，大量实验证明红松和主要珍贵阔叶树都可进行种子直播。
2.2次生天然林分优化改良：次生天然林是黑龙江国有林区森林的主体，在森林经营活动中占有重要地位。主要包括蒙古栎林和桦林，由于林分的起源、立地条件、原有群落组成和干扰种类、持续时间、频度及强度的不同，导致林分种类和特征复杂多样。因此，经营的方式方法也应多种多样，但总的经营目标应以适地适树的原则，恢复原有林分类型多样性，栽植已失去的针阔叶珍贵树种，加速原有阔叶红松林的恢复。在有种源的情况下，杨桦林下通常会有红松等珍贵阔叶树幼苗的发生，这种情况反映了杨桦与红松等珍贵阔叶树的内在本质联系。杨桦与红松等珍贵阔叶树是一个利益共同体，它们拥有共有外生菌根菌，共有外生菌根菌对资源的合理分配，缓解树木种间种内竞争起到关键的作用。阔叶红松林生态系统受到破坏后，作为对策种，杨桦的迅速发生对保存共有外生菌根菌起到了一个库的作用，为红松等针阔叶树种的恢复创造了先决条件。这是以杨桦林为先导恢复阔叶红松林的理论基础之一。在有红松等针阔叶树幼树发生，且更新数量足够的情况下，应逐渐疏开上层林冠，加快森林的演替进程。在没有种源的情况下，应采用“栽针保阔”和林隙更新法，同时注意保护已有或正在发生的各种珍贵阔叶树。对于陡峭立地条件下的蒙古栎林，即使是多代萌生的矮林，也应加以严格保护。这样立地条件较好的蒙古栎林，在不破坏现有植被的条件下，可对其单一的林分进行改良，使其成为异龄复层针阔混交结构或培育成以蒙古栎为主的阔叶混交林。根据林分的状况，采用空隙更新法，栽植红松等针阔叶树种，同时做好保留木的选择和培育工作。在林分优化过程中必然要消耗一部分资源，能出商品材的适当降低出材比例：对没有商品材的资源消耗纳入非生产性消耗。
关键词:香格里拉森林资源资源保护
香格里拉——人间的世外桃源，那里雪山环抱、峡谷壁立、草原辽阔、阳光灿烂、空气清新，人与自然和谐共生，充满浓厚宗教色彩和和平宁静气氛的地方——英国作家詹姆斯.希尔顿在他的《消失的地平线》中如是描述。1997年9月14日云南省人民政府宣布香格里拉就在迪庆藏族自治州，顿时香格里拉“香”满天下，吸引了无数游客前来“朝圣”，产生了巨大的旅游效益，有力地促进了当地经济与社会发展。而最令每位迪庆人引以自豪的是其茂密的植被和丰富的动植物资源，丰富的森林资源是阻止西北风沙南侵的重要屏障，是江河源流传流不息的基础，是全球生物多样性的重要组成部分，现已香格里拉被确定为世界十大自然物种基因库存之一。基于此，强调香格里拉的森林资源保护，对促进香格里拉经济和社会的持续发展，改善生态环境，建设永远的香格里拉具有重大意义。
一、香格里拉森林资源保护的现状
1.香格里拉拥有丰富的森林资源
迪庆，藏语意为“吉祥如意的地方”，位于云南省西北部，青藏高原的南延部分的横断山脉腹地，地处滇、川、藏三省（区）交界处，在东经90º35′-100º19′、北纬26º52′-29º16′之间，全州平均海拔为3380米，州内气候属于温带—寒温带气候，年平均气温4.7℃-16.5℃，年极端最高气温25.1℃，最低气温–27.4℃。太阳辐射强，干湿季分明，立体气候明显。正是由于特殊的地理环境和复杂的生态环境条件，造就了了香格里拉独特的自然景观和丰富的自然资源，成为我国金沙江林区的重要组成部分，也是目前全国保存较好的以亚高山针叶林为主的原始林区。据统计，分布在迪庆州境内的种子植物达到5000多种，包括2183种高等植物、969种药用植物、136种野生食用菌、1578种观赏植物，境内野生动物资源1400余种。其中属于国家一、二级保护植物的有30多种，动物的有60多种，国家重点保护的珍稀动植物有滇金丝猴、黑颈鹤、秃杉、拱桐、红豆杉、榧木等。总的来讲，香格里拉的森林资源具有林业用地广阔、树种资源丰富、林木蓄积量高、以针叶林为主等特点。
2.香格里拉的森林资源已经发生衰减
从1992年2月起至1995年5月的全州森林资源遥感调查显示：全州林业用地面积为181.2万公顷，其中有林面积94.3万公顷、疏林面积45.3万公顷、灌木林面积24.9万公顷、无林地16.8万公顷。全州林木总蓄积量为22680.2万立方米，其中有林地蓄积18383万立方米、疏林地蓄积4219万立方米、散生木蓄积5.4万立方米。与印度东北角的阿萨母比缅甸北部高山区相比，迪庆的森林植被保护较好，森林资源较丰富。但是，香格里拉仅是30年代初对迪庆的纪实性描述，由于森林生态系统的脆弱性，森林植被已经发生了衰减。例如，不包括灌木的森林覆盖率：60年代(66年)为56.32%，70年代(74年)为42.21%，80年代(84年)为38.67%，90年代(91年)为35.37%。包括灌木在内，80年代森林植被覆盖率为76.57%，90年代为55.62%。森林覆盖率平均每年衰减为0.7%。森林衰减的原因很多，但是采伐是其主要原因。正如世界自然基金会哈罗德瓦德里在《迪庆森林遥感》中所写到:“目前，迪庆州仅采伐冷杉、云杉和松树等木材收入就占了迪庆州财政收入的80%，这反映了对木材产品的单一的工业依赖。在海拔3000米以上的陡坡地上采伐，迹地更新造林成了冒险的。”
3.香格里拉森林资源保护初现成效
从1998年实施天然林保护工程以来，到2002年5月止，全州共落实管护面积172.2万公顷，占任务量的120%；完成公益林建设46500公顷，其中人工造林1553.3公顷、封山育林34366.7公顷、人工促进天然林更新14200公顷，森林覆盖率已达到65.4%。可以说，天然林保护工程及退耕还林（草）工程初现成效，使境内的森林资源得以休养生息，降低了各种自然灾害发生的频率，为野生动物提供了生存环境和栖息地，奠定了社会和经济发展的坚实基础，使香格里拉变得更加美丽。
4.香格里拉森林资源保护任重道远
虽然香格里拉森林资源保护已经初现成效，但是，仍然应当认识到，香格里拉的特殊地貌以及大部分寒冷季节导致了脆弱的生态环境，建国以来对林木的大肆采伐以及森林火灾、挖沙取石更加重了对森林资源的破坏，此种类破坏的严重后果不可能在短期内完全恢复，它需要数代人做出不懈努力，才可能再现英国人希尔顿在《消失的地平线》中描述的那郁郁葱葱的森林。
二、香格里拉森林资源衰减成因分析
1.森林资源保护立法缺乏系统性
除国家法律法规外，关于香格里拉森林资源保护的地方性法规、规章及政策主要有：《云南省迪庆藏族自治州自治条例》（有关规定）、《迪庆州森林资源林政管理办法》、《迪庆州绿化考核奖惩实施办法》、《迪庆州自用材管理办法》、《迪庆国有林场实施方案》、《迪庆州野生动物保护管理办法》、《迪庆州天保工程管理实施细则》、《迪庆州退耕还林管理实施细则》、《迪庆州“十五”期间采伐限额实施方案》《迪庆州护林防火实施细则》、《迪庆州防火目标管理责任状》《关于禁止捕杀野生动物的通告》、《中甸县关于严禁采集松茸的通告》《中甸县2000年前消灭宜林荒山的决定》等。形式上看，香格里拉森林资源保护的规范比较全面，但是仔细研究会发现这些规范仍然比较凌乱，缺少系统性、整体性和综合性。
2.森林资源保护执法力度有待加强
1998年9月-2002年5月迪庆州森林公安、林政共受理各种林业案件783件，查处778件，处理各类违法人员1171人次，收缴木材1938立方米，没收伪造木材运输票证40741立方米，为国家挽回经济损失2000多万元。有力的打击了林区违法犯罪活动，从而保护了森林资源。但仍有一些林业行政部门和执法人员认识不到位，履行职责不主动，破坏森林资源的案件仍然在相当范围客观存在。
3.林区职工需要脱贫致富
从1998年9月1日起，迪庆州全面停止了天然林采伐，全州1447名森工企业职工失去劳动对象，企业停产，职工减收。为解决相关问题，全州采取撤销森工企业建制，组建12个国有林场的方式，对森工企业实行属地管理，全州6户森工企业实行转产分流，全面完成12个国有林场的组建，并分设14个分场，197个管护站，安置到天保工程的森工企业职工共846人，昔日的伐木工人变成了护林育树人。虽然这些措施基本解决了森工企业的职工出路问题，但如何维护职工利益以及林区职工群众和原来服务于森林采伐业的第三产业的人员的脱贫致富问题仍然是一个严峻的考验。
4.自然保护区管理落后
香格里拉境内有白马雪山、哈巴雪山、碧塔海、纳帕海等自然保护区，这些保护区对于天然林的保护、生物多样性的维护、自然景观的保持都做出了积极的贡献。但由于基础设施落后，管理人员不足，且缺乏专业技术人才，整体素质不高，致使管理能力弱。同时，由于实施天然林保护导致当地社区的经济收入减少，对当地社区和农户产生了不利影响，自然保护区与当地社区的矛盾日益突出。这些社会矛盾与冲突不利于对香格里拉森林资源的保护，也不利于社会的稳定与发展。
5.农村能源建设有待加强
山区群众建房、生产以及生活用材大多以木材为主，势必造成对森林资源的低价值消耗。而森林采伐是森林面积减少的主要原因，工业用材和薪柴的需求又是采伐率据高不下最主要原因。如果改变人们以木材为主用能结构，将大大减少森林采伐量，对森林资源的有效保护是大有裨益的。为此，从天然林保护工程实施以来，迪庆州加强了农村能源建设，能源建设已初有成效，但是以木材为燃料和以木材建房者大有人在。
6.水土流失、泥石流及滑坡等自然灾害明显增加
森林的乱砍滥伐导致给香格里拉水土流失严重。2001年该州水土流失的面积已达到4890平方公里，占到了土地面积的20.5％。挖沙采石行为也是滑坡和泥石流的重要诱因。在过去几年内，香格里拉县环保局至少关闭了200多家采石采砂场。尽管如此，大规模破坏生态的挖沙采石行为仍屡禁不止。在香格里拉县，随意开山采石的现象令人震惊，从县城放眼看去，就可见到城外四周山体都被大面积“开膛破肚”。据统计，县城周围被破坏的土石方至少有2500万立方米。开山采石破坏生态植被，由于高原脆弱敏感的生态系统使生态环境很难恢复，这也是造成塌方和泥石流爆发的重要原因之一。
.生态旅游对森林资源带来负面影响
中国人与生物圈国家委员会的调查显示，在我国已开展旅游活动的自然保护区中，有44%的保护区存在垃圾公害，12%出现水污染，11%有噪音污染，3%有空气污染。而在香格里拉，生态旅游对森林资源的负面影响仍然不可忽视。以迪庆州的三坝纳西族乡为例，从90年代中期开始大力发展旅游业以来，在水渠旁修了许多公路，破坏了本已脆弱的植被系统，加剧了当地的水土流失。在水土流失情况最为严重的东坝村，2001年的水土流失面积为17.70KM2，轻度流失面积为7.78KM2，中度流失面积为7.53KM2，强度流失面积为2.38KM2。
8.森林火灾影响森林资源的消长
建国前，香格里拉地区对预防和扑灭森林火灾不重视。建国后，增强了防火灾识，提高了控制森林火灾的能力，森林火灾次数逐年下降，火灾损失逐步减少。但从1975-1995年共计发生火灾651起，成灾面积为269184亩，损失林木1022029立方米，烧死幼树1011.44万株的数据来看，火灾仍然是造成森林资源减少的重要因素。虽然从1998年9月1日起，全州实施天然林保护工程，提高了森林覆盖率，但由于森林工业的萎缩，其所负担的防火基金得不到保障，1999年迪庆州的森林火灾数量急剧上升，仅4月间，一个乡的一起火灾就造成1.2万亩天然林毁灭，相当于1998年云南全省森林火灾面积的总和。
三、保护香格里拉森林资源的若干建议
1.进一步完善森林资源保护立法，加强执法，提高群众森林资源保护意识
为了强化林业管理，有效地保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，充分发挥森林的多种效益，实现香格里拉的可持续发展，可以根据我国《民族区域自治法》、《森林法》，将现有香格里拉森林资源保护方面的地方性法规、规章及政策进行整合，制定统一的《云南省迪庆藏族自治州森林条例》。该条例既可统领现存规定森林资源保护具体方面的地方法规规章，使整个地方法规系统化，更好的贯彻执行上位法律规范。同时，又可在该条例下完善森林资源保护方面的其他立法，进一步完善法规体系的系统性、整体性和综合性。此外，还应在搞好林业执法队伍建设和提高自身执法能力、建立健全执法人员奖惩制度、加强对执法人员监督与管理等方面做好工作。在提高群众森林资源保护意识方面，要做好宣传，提高群众的环境意识、生态意识、法律意识，同时要采取吸引群众参与森林资源保护的政策，使群众从森林资源保护中获得利益。对私人开放商品林建设、在公益林建设中引入民营机制，发挥森林资源的市场运做，才能保证群众持续有效的参与到森林资源的保护、利用和培育中，实现有效的行政执法。
2.实施国有森林资源管护经营责任制，促进林区职工群众脱贫致富
国有森林资源管护经营责任制的基本内容是，在国有森林资源所有权、林地用途、森林经营规程不变前提下，将全部林地按林场(所)林业户数分成对应的管护经营责任区，让职工群众在看好林、管好林、造好林的同时，合理开发利用林内的山副产品资源，所得收入归管护者个人，从根本上把管护责任与个人利益紧紧地捆在一起。目前，迪庆州的管护责任只是划分到各个责任单位，自然保护区统一由自然保护区管理机构管理，保护区以外的国有林统一由各国有林场经营管理，集体林由集体林权属单位经营管理，林业工作站负责监督指导。笔者认为，可以在划定部分公共管护区后，其他部分按职工户数划分为责任区，签订责任状，让职工真正成为森林资源保护、培育和利用的主人，把促进森林资源增长、增加职工群众收入、为林区职工群众提供广阔就业天地有机结合起来，将会产生一人管护，全家就业的实际效果。只要提高了职工群众的积极性，就会改变过去对森林资源单纯利用的模式，实现森林资源保护与人民富裕同时并举的目标。
3.加强自然保护区的建设，有效保护天然林
其一，加快基础设施建设。提高管理机构的基础设施条件，修建办公用房和职工住房等；建立宣教中心；加快信息网络系统建设；加大对森林消防和森林公安的设施设备的投入，最终提高管理能力。其二，增加管理力量，改善管理人员待遇，提供相应培训机会，提高整体素质，满足保护区工作的需要。其三，自然保护区与当地社区共建。其实社区是当地自然资源的使用者，只有当地社区也加入并以社区为基础的自然保护区系统才有可能真正达到有效持续的保护，才可能减轻国家对自然保护区的财政负担。为达此目的，应充分运用当地丰富的矿产、水能和旅游等非木材资源，开展兴修水利、修筑道路、建造桥梁等建设项目，开展生态旅游项目；推广科学种田、养殖、放牧；对林副产品进行合理有序开发与保护。最终形成当地居民持续的替代经济收入,这样既可促进经济发展又可有效保护天然林，处理好了发展与保护的关系。
4.推进农村能源改革，合理改善农村用能结构
加强农村能源建设，保护森林和维护生态，对于促进香格里拉农村经济、社会和生态环境的可持续发展极为重要。大力推广沼气池、太阳能、电能、节柴灶等替代能源，转变用能结构，推广替代木材的各种建房用材，减少对森林资源的低价值消耗。以云南省玉溪市为例，农村新能源代替烧柴，每户农户一年可以节省柴薪2.5吨，相当于保护半亩森林一年的树木生长量。新的农村能源计划完成后，建设19万口沼气池和21座秸秆气化站，相当于每年保护了10万亩森林的生长量。农村能源建设工作是一项系统工程，需要大量资金和技术的投入，需要相关部门的通力合作，更需要政府有利的组织、领导和鼓励。为进一步推进农村的能源改革，政府应解决相关资金技术问题，有效利用香格里拉丰富的电力和太阳能，促进香格里拉的农村能源建设，采取相应的政策鼓励农民使用新能源。
5.积极鼓励植树造林，大力推进绿化，有效防止自然灾害
其一，鼓励利用多种资金，采取多种形式进行植树造林，营造的林木谁造谁有，维护承包造林者的合法权益，调动全社会造林绿化的积极性；其二，规定优惠的措施，鼓励开发“四荒”植树造林；其三，有效科学地限制开山采石；其四，规定退耕还林的土地种类和实施退耕还林可以享受的优惠政策；其五，重点保护公路两旁的植被，防止塌方和泥石流中断交通，影响经济发展；其六，对基础设施建设项目进行环境影响评价，尽量减少对生态环境的破坏。只有森林植被的有效保护，才能发挥森林的生态效益，有效控制各种自然灾害。
6.加强对生态旅游管理，避免对环境的不利影响
其一，通过集中学习及与加强生态旅游相应的政策、经济、法律手段落实的方式，提高旅游经营管理者的环保意识。其二，加强游客管理。根据生态资源的承载量，控制游客的数量；有效控制游客的活动范围，重点保护一些脆弱而珍贵的生态环境；通过门票、旅游须知、导游图、旅游区内的环保指示牌，发放废品收集袋等手段，以“除了回忆什么也别带走，除了脚印什么也别留下”为口号，提醒游客注意环保，增强环境意识。其三，完善生态旅游相关立法和执法，保证生态旅游的健康发展。
7.落实森林防火责任制，加强森林防火管理
其一，加强森林防火责任制落实。在州政府与各县政府签订森林防火目标管理责任状基础上，县政府与乡镇政府、乡与村、村与户层层签订当年度森林防火目标管理责任制；其二，充分利用各种形式进行宣传，要求从自己做起，对别人监督，达到群防群治的目的，努力提高全民的防火意识；其三，加强火源管理，增加防范措施；其四，加强森林防火队伍建设；其五，坚持增加森林防火资金投入，加强防火基础设施建设；其六，始终坚持实施科技防火，加强科学防扑森林火灾技术的推广应用，譬如营造生物防火林带，加强森林防火等。
8.弘扬藏文化生态保护理念，提高生态意识，促进森林资源保护
在迪庆藏文化中，非常敬畏自然规律，对自然有种特别的感情，把自然界中的一切都视为是有灵性、神圣不可侵犯的事物，人们不可动其一草一木，这构成了人与自然和谐相处的迪庆藏文化的精髓。正是在这种文化理念之下，许多迪庆州的大山被赋为神山，至今仍然是保护最完好的原始森林。譬如梅里雪山雨崩村的神山，森林茂密、古木参天，被美国大自然保护协会的植物专家誉为“仿佛精心设计的园林”。尽管在追求经济发展潮流的冲击下，有的藏民淡化了这种生态保护理念，为求发展不惜破坏自然，但是，作为全民信教，有坚实的不杀生、普渡众生、保护生命、尊重生命的藏区，人与自然和谐发展的理念基础仍然是较为坚定的。因此，我们仍然可以通过高僧生态保护讲座等形式，宣传人类同自然环境协调发展的古老观念，进一步挖掘人们心中的自然生态保护理念，最终影响人们的行为，保护森林资源。
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目前，在我国不同层次的立法中都出现了表述森林概念的相关规定。《宪法》第9条第1款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《民法通则》第74条第1款规定：“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有，包括法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等；……”《物权法》第48条规定：“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。”
上面列举的法律条文中虽然都使用了森林这一概念，但是却没有一个对森林概念的清晰界定。笔者认为《森林法实施条例》中表述的森林资源就是宪法、民法、物权法中的森林，或者说是对宪法、民法、物权法关于森林表述的解释。而《森林法实施条例》中的森林则是指成片的树木。严格的说，本文所要探讨的保护对象是作为森林资源主体部分的森林，而不是《森林法实施条例》第2条中所定义的森林资源。下文中亦会严格的按照这个前提对森林概念的界定，进行环境法、民法、刑法等法学领域在保护森林方面的差异之比较，并在此基础上展开更深层次的探究。
一、各法学领域关于保护森林方式的概述
（一）民法对森林的保护
在民法领域中，对于森林的保护是基于物权制度，把它看成民法上的物来进行调整的。物作为民事法律关系客体之一，是指能够满足人们的社会需要而又能为人们所实际控制或者支配的，存在于人身之外的物质客体。我们可以看到，民法上的物是存在于人身之外的，具有非人格性，就是说与人身权不能交界。其次，民法上的物必须具有一定的使用价值，并且还能为人们所控制和支配。最后，民法上的物，目前多为有体物。按照这样的标准，森林就是民法意义上具有稀缺性和有用性且能够为权利人所支配的物。
按照物权法定原则，物权可以分为所有权、用益物权、担保物权和占有权。民法（物权法）对森林的保护大致可以归类为以下三个方面。
1．对森林所有权的保护
通过对所有权的一般理解，我们可以对森林所有权的四项基本权能做出表述：占有权是指所有人对森林进行控制或者管理的权利；使用权是指所有人按照森林的性能对其加以利用，以满足生产或者生活需要的权利；收益权是指所有人通过合法途径获取基于森林而产生的物质利益的权利，在民法中主要表现为收取森林产生的孳息的权利；处分权是指所有人对森林进行消费和转让的权利。
民法（物权法）对森林所有权的保护主要表现为：以确认权利主体为基础，当所有权人对物的占有、使用、收益、处分的权利受到侵害时，可以要求他人通过返还原物或者恢复原状的方式使所有权人受到侵害的权利得到救济或者以经济补偿的办法来使他人承担对所有权人的物的损害赔偿责任；如果存在危及到所有权人行使权利的情况，还可以要求他人消除危险或者排除妨害，以保证所有权人权利的行使。
2．对森林的用益物权的保护
用益物权是指非所有人对他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性权利。以所有权的存在和物的使用价值为基础，通过设立用益物权，用益物权人只要不违反法律规定或者设立该用益物权的合同的规定，就能独立、排他性的支配标的物。笔者认为，以开发利用国有、集体所有的森林为目的的使用权和以畜牧、养殖为目的而承包国有、集体所有的森林的承包经营权均可以视为用益物权。
法理上，对用益物权的保护主要体现在对所有权的限制上：在用益物权依法设立后，所有权人不能随意取消，只有具备法定的事由，所有权人才能终止用益物权；所有权人在行使所有权时，不得妨碍用益物权人行使权利；所有权人也不能随意变更用益物权人对所有权的义务内容；用益物权具有优先于所有权的效力。
3．有关森林的担保物权的规定
担保物权是指以担保债务的清偿为目的，而以债务人或第三人的特定物或权利设定的定限物权，担保物权可以分为抵押权、质押权和留置权。从《物权法》第180条、第183条的规定可以发现，虽然物权法对抵押物的范围作了正、反两个方面的限制，但是作为抵押的森林只要不属于第183条所规定的财产，不违反其他法律或者行政法规的禁止性规定，就可以成为抵押的标的。总之，森林的担保物权，就是以债务人或者第三人可以处分的森林使用权为债权担保，以确保债权实现的目的。由于物权法在立法时采用“一并抵押说”，在实际操作中需要注意到《物权法》第182条的规定，即森林抵押时，必须将其林地使用权一并抵押。
（二）环境法对森林的保护
根据我国《环境保护法》第2条对环境的定义，我们可以看到森林是环境因素的一种，属于一类自然资源。森林法作为环境与资源保护法体系中的单行法，对森林的保护作了非常具体而明确的规定。总结起来包括以下几个方面：界定了森林的权属；按照指定的林业规划、森林经营方案规范对森林的经营管理；通过设立森林公安、建立森林防火制度、封山育林制度、划定自然保护区以及植树造林等手段加强对森林的养护；采伐林木必须申请采伐许可证，通过设立行政许可的方式严格控制森林的年采伐量。
二、两者对森林的保护之比较分析
民法是市民社会的基本法。市民社会是近代的产物。黑格尔认为，市民社会有三个基本特征：首先，它是社会的一部分，不同于国家且独立于国家。其次，它构成个人权利，特别是个人财产权利的基础。最后，市民社会是由许多自主的经济单位或商业公司共同构成的集合体，这些经济单位或公司的行为独立于国家之外，且相互竞争。市民社会是由自主与自由的个人为单位构成的，这些个人是平等自主的个人，自觉地认识到自己的责任，独自决定自己的行为，近代市民社会因这种人的存在才能形成。在市民社会中，每个人以自己为目的，所有的他人对自己来说是皆无的。但是特殊的目的通过与他人的交往得到共同体的形式，这样在使他人幸福的同时，也使自己得到满足。总之，近代市民的自由、个人主义是与社会必然的结合起来的。我们可以发现，民法的伦理基础即人的相互尊重，旨在保障每个人的存在及尊严，意思自治仍然是民法的基本原理。由此可见，个人的自由、自主的生活即是民法的理想所在，是民法所要解决的核心问题。
民法中对于森林的保护，是着眼于保护森林所有权、使用权关系，是将其视为私人的财产而进行调整，不是也不可能以维持生态平衡、发挥森林的生态功能为宗旨。我国民法在立法实践中，对调整对象的量有明确的规定：只调整当事人以财产或者人身为内容而发生的社会关系。
诚然，造成森林破坏的原因是人类的行为，而作为民法上的物的森林也可以作为财产从而被民法所保护，由民法来对破坏森林的行为进行规制。但是我们不要忘记，民法的本位是权利。权利是构成民事法律体系的核心。如前所述，民法所要解决的问题是个人自由、自主的生活。民法的真谛便在于对于权利的认可和保护。在民法这一定型化的权利义务体系中，权利处于主导地位，即义务应当来源于权利、服务于权利并属于权利。在此基础上，民法设定权利是目的，义务是手段，法律设定义务的目的只是为了保障权利人权利的最终实现。在这里，权利才是第一性要素，义务是第二性要素。法律的力量在民法领域里仅限于禁止每一个人损害别人的权利，而不能禁止每一个人行使自己的权利。这就会导致权力所有人为利用所有物以实现对所有物的独占利益，而于法律规定的范围内采取各种措施与手段。
与民法不同，环境法产生的原因就是环境问题的不断加重。环境才是此法所要保护的对象，环境保护正是环境法存在的目的。具体说来，环境法对森林等环境因素的保护，是着眼于各种环境因素之间、每种环境因素内部的相关联性，因为这种相关联性的存在，使其能发挥生态功能作用，以维持生态平衡和促进人类社会的可持续发展。一旦某种环境因素脱离了环境，就会丧失这种生态功能作用，不再是环境法保护的对象。还是以森林为例，当它被砍伐成为木材之后，就失去了原有的涵养水源、防风固沙、防止水土流失等生态功能，就不在是环境法所保护的对象。而森林不管是砍伐前还是砍伐后，均是民法作为树木或者木材所有者的物权加以保护的对象。
某些条件下，环境法保护的对象与民法上的物会有所交叉（比如森林）。但是森林也是基于不同的标准而作为这两个法律部门的权利客体，对它的保护方式会因为环境法和民法的理念与价值追求的不同而发生变化。环境法的产生对原有的民法理念以及价值追求目标造成了强烈的冲击这是毋庸置疑的。但是笔者认为它们之间其实不存在直接的逻辑上的联系。一个作为私法领域里调整人与人之间纠纷的私法规范，一个作为在公法领域内对人与人因为环境保护所产生的问题的公法或者说社会法领域。二者其实并没有我们所看到的那样，有着很深的交集。民法如果要在保障权利主体权利实现的同时兼顾对森林生态效益的保护只有将民法纳入公法领域内才有可能实现。
关键词：依法治林；林业经济；可持续发展
中图分类号：D9文献标识码：A文章编号：1671-1297（2008）07-014-01
一、依法治林是实现森林资源可持续发展的重要保障
在市场经济诱惑下的相当一段时期内，有的求企业和个人为了眼前利益，对森林资源超计划、串量、串树种、越界和无证滥伐等，使森林资源遭到严重破坏。主要原因归根到底是治林没有法依。
随着《森林法》的颁布实施，国家相继出台了《野生动物保护法》、《环境保护法》、《草原法》、《防沙治沙法》、《行政处罚法》等五部与森林资源保护管理直接相关的法律，并先后又制定颁布了《森林法实施条例》、《退耕还林条例》、《森林防火条例》等林业行政法规和《森林采伐更新办法》、《林地管理暂行办法》等部门规章。于是，各地方政府相应地出台了保护、管理森林资源的地方性法规和规章。这些法律法规和规章为森林经营和管理提供了严肃的法律依据，大大地提高了人们对森林的认识，并确定了以“法律”的强制力来加快森林的培育、保护和发展战略。
二、坚持依法治林要处理好几个关系
(一)处理好林业发展与保护森林的关系
国务院在《关于加快林业发展的决定》中指出，“加快林业发展的指导思想是确定以生态建设为主的林业可持续发展道路，建立以森林植被为主体，林、草结合的国土生态安全体系，建设山川秀美和生态文明社会，大力保护、培育和合理利用森林资源,实现林业跨越式发展，使林业更好地为国民经济和社会发展服务”。这充分说明，加快林业发展，首先是加快生态建设和维护生态安全，增加森林植被，保护、培育和合理利用森林资源，所以，加快林业发展要在遵守《森林法》的前提下，处理好采伐与生长、木材生产与营林生产、短期效益与长远利益的关系，保证采、育、用三者的辨证统一，使采伐量建立在增加森林生长量的基础上。一要认真贯彻执行好森林采伐管理规程，坚持合理采伐，严格控制采伐量，做到采伐量小于生长量；二要建立森林资源永续利用制度，根据森林资源的实际情况，确定合理的年采伐量，建立建全森林资源档案，保证森林资源良性发展；三要坚持采、育结合，适地适树大造人工速生丰产林，大力提倡自费造林。并要按照有关要求，大力推广民有林，不断扩大新植林面积，并保证新植林的质量。四要搞好良种繁育，引种培育速生树种。
（二）处理好加快林业发展与责、权、利的关系
在《森林法》等有关法律法规指导下，尽快处理所有权与经营权分离问题，这是加快林业发展，保护、培育、发展森林资源的根本保证。一段时期来，由于我国在有关森林管理方面存在责、权、利的混淆，致使森林经营管理粗放，重视采林，忽视养林，轻视造林，缺少对林地、林木管理监督监测手段，不少地方（个人、单位或企业）只知采伐木材多少，卖钱多少，却不知资源消耗多少，丢失多少，还剩多少。因此,这就需要打破长期来的旧的管理模式，使林业从旧的体制和经营方式中解放出来，在承包经营，分户经营等方式中，加快推进森林、林木和林地使用权的合理流转方式，发展和振兴自己。通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式，参与流转，放手发展非公有制林业，重点国有林区真正实行两权分离，要用法律手段等形式确定国家与企业之间，所有者与经营者之间责、权、利的关系，达到责、权、利的统一。
1、要以林业局为单位，通过法律程序，确定经营区的各类土地面积和森林蓄积量。
2、要依据《森林法》等法律、法规确定承包期和包括各年度的森林覆盖率、生长量、采伐量、更新造林、森林保护等各项承包经营基数。
3、要根据林木生长周期长、见效慢的特点，确定经营承包的时间最低不少于20年。
4、要推进林业局长任期目标责任制。局长在依法确认法人责、权、利的基础上应以法人地位，按国家法律、法规和规定与主管部门及基层承包人（企业等）签定森林经营责任合同，并以法律形式确定森林经营责、权、利。
5、要加强对森林经营承包者的监督检查，要赋予监督检查部门的行政执法权和行政处罚权，在管理体制上，尽可能摆脱管理者对经营承包者的不必要的干预。
这样，经营承包者可以在风险和竞争中将自己的才干与森林经营成果有机结合起来，使森林消长、林业兴衰直接牵挂在经营承包者切身利益上，经营承包者视林业发展振兴为己任，充分发挥了经营者的积极性和主动性，有力保证了森林资源的可持续发展。
（三）处理好加快林业发展与依法治林的关系
加快林业发展首先要建立严格的依法治林和依法保障体系，没有法律的保护，林业发展就是句空话，因此，要加快立法工作，抓紧制定林业方面的法律法规，并根据新情况进行适时修订和补充，以便在加快林业发展的进程中有所遵循和保障。同时要完善林业执法监督体系，改善执法监督条件，提高执法监督队伍素质，加大执法监督力度，特别要在社会上加强林业法制教育和生态道德教育，采取各种措施和办法，广泛宣传《森林法》及有关法律法规和规定，及时侦破破坏森林资源的各种案件，严厉打击各种破坏森林资源的犯罪活动。
三、严厉打击破坏森林资源的违法行为
[关键词]国家森林所有权，国有森林的市场化，森林的经济效益，森林的生态效益
森林是国民经济的宝贵资源，它在保持自然生态平衡中具有极其重要的作用，是保障人们良好的生存环境和农牧业高产稳产的重要条件。森林对人类社会能发挥很多的功能，它在涵养水源、保持水土、防风固沙、调节气候、减少污染、净化空气、降低噪音等各方面，都起着非常重要的作用。这些作用，是森林对整个社会都具有的作用。
除了上述在保护自然生态方面的作用，森林还具有非常巨大的经济价值，它可以提供木材、能源及各种林副产品，
森林旅游可以带来不菲的经济收入。有报告显示，庐山的旅游门票收入在九九年达到近亿元。森林资源属于可再生资源，对其进行的开发利用应是在维持其再生能力前提下的持续利用、永续利用。也就是对其开发应当适度适量，遵循自然规律，维持其再生能力，保持生态系统的物质平衡，使其得到持续利用。更为重要的事，应当对其进行营造养殖，增强其再生能力。尤其像我国这样一个森林覆盖率非常低的国家，更要强调营造养殖。但是，人们为了暂时的经济利益，易于过度地采伐、利用森林。随着人口的增长，人类经常以违背自然规律的方式对森林进行采伐，使得森林的总量不断地减少。这同时损害了森林的社会经济效益和森林的自然生态效益。
我国的国有森林资源对于我国的森林覆盖率起着决定性的作用，如何实现国有森林的可持续发展，是一个急需解决的问题。实现森林资源良性发展的前提条件是解决好森林的经营问题，即如何更好地实现国家森林所有权的价值！
一、国有森林的市场化
国家对林地和林木结合在一起的森林所享有的占有、使用、收益、处分的权利为国家森林所有权。①在我国，除了法律规定属于集体所有的森林以外，其它森林属于国家所有。森林资源对于一个国家的经济、环境以及社会来说具有非常重要的意义，多数国家都在法律上规定了森林资源的国家所有权。《日本林业法》规定，“国有林系指产权归国家所有的森林，或按国有林业法规定的森林。民有林则指国有林以外的森林。”②《德国联邦森林法》规定，国有林包括属联邦单独所有或属州单独所有的森林；以及一个州拥有共同所有权的森林。印度尼西亚林业法规定，“国有林即在所有权无归属的土地上所长成的成块林区或成片森林。”国家对于森林资源的所有权，从国际范围来看是一种对于森林资源的主权，从国内范围来看是一种民事权利。国家是一种拟制的主体，不能实际行使所有权，我国现行法律规定，国家所享有的森林所有权是由政府机构依照法律的授权来行使。我国的国有森林在全国的森林蓄积量里占有相当大的比重，这部分森林对于我国的生态环境和林业经济的影响是非常大的。目前，我国的国有森林主要由国营的林业企业进行经营，而这些林业单位基本是由林业部门进行管理，其经营措施基本由林业部门制定。所以，国有森林主要是由林业行政机构进行经营的。但是，由行政机构代表国家对国有森林特别是对于用材林、经济林、薪炭林的经营管理，往往是低效的，甚至是无效的。从实现用材林、经济林、薪炭林的国家所有权的经济价值来看，行使国家所有权的林业部门很难真正关心国有森林实现了多少利润，因为利润的多少可能与官僚的个人利益没有太大的关系。而且，为了谋取私利，国有森林的管理者往往在国有森林的交易中损害所有权人的利益。从保护森林资源来看，作为国有森林经营者的林业部门自身又是国有森林的行政管理主体，在监督者和被监督者为统一个主体的情况下，在官僚的个人利益的驱使下，在官僚机构的一贯的惰性的作祟下，有关采伐数量、采伐方式等的法律规定常常很难得到遵守。我国的森林覆盖率在世界上是水平较低的。急需大力发展林业，加强对森林资源的保护。吸引社会上的投资，是一个很有效的途径。这就要求国有森林的经济价值能够通过市场体现出来，即，要求国有森林能够作为资产进入市场。首先，国有森林的行政管理主体和经营主体应当分离。国家作为所有权人，以一定的方式将国有森林的使用权转让给具有独立的法律人格的市场主体，由市场主体经营国有森林。行政管理主体的职能就是作为法律的监督者、执行者，经营者在行政管理主体的监督下独立经营国有森林。通过这种国有森林使用权的转让、所有权和使用权的分离，实现国有森林的资产化、市场化。国有林地同样可以通过此种方式进入市场。当然，国有森林的经济效益和生态效益的更高效的发挥，有赖于完善的法律制度的建立。经营主体所享有的权利、所承担的义务以及需具备的资质条件，所有权人的权利义务等，应当由法律予以明确，为国有森林进入市场提供法律基础。我国现有的相关法律规定为，“国家依法保护森林、林木和林地经营者的合法权益。任何单位和个人不得侵占经营者依法所有的林木和使用的林地。用材林、经济林和薪炭林的经营者，依法享有经营权、收益权和其他合法权益。”③这样的原则性规定，过于简单，对于实现国有森林的市场化来说还远远不够。
二、经营主体的权利义务
对于所有权人来说，实现国有森林市场化有双重目的，即更好地实现国有森林的经济效益和生态效益。而经营者真正的目的只有一个，获取利润。采伐权对于获取利润是至关重要的。所以，国有森林的经营主体的核心权利是采伐权。那么，如何确定采伐权的具体权利内容对于国家和经营者都是一个最为关键的问题。我国法律规定了森林的年采伐限额制度，国有森林的经营者也必须遵守这一法律制度。这样，经营者所享有的采伐权就同年采伐限额制度紧密相关。经营者享有采伐权在概念上是确定的，但是，采伐权的实际权利内容在年采伐限额经过政府的批准后才能得到确定。④采伐权在概念上是法定的，但在具体内容上是由政府决定的。政府在审核批准年采伐限额时，需要考虑一下两个因素：1保持森林的可持续发展，保证森林总量的递增。这就要求科学地确定采伐量。我国法律规定了用材林的消耗量低于生长量的原则。⑤根据此原则，森林的采伐量首要地取决于其蓄积量以及生长量。2经营者的经济效益，使经营者有利可图。政府在决定年采伐限额时，要考虑其所决定的采伐量能否给经营者带来利润。否则，国有森林的市场化是很难进行下去的。在年采伐限额制度的基础上，我国法律规定了采伐许可证制度，“采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐。”⑥根据此规定，经营者最终能否取得采伐权，取决于其能否取得采伐许可证。采伐许可证制度使得国有森林使用权人的采伐权具有了不确定性，但不能据此就认为采伐权是一项特许权，它仍然应该是包含在国有森林使用权中的一项法定权利。《森林法实施条例》规定了不得核发采伐许可证的几种法定情形：“（一）防护林和特种用途林进行非抚育或者非更新性质的采伐的，或者采伐封山育林期、封山育林区内的林木的；（二）上年度采伐后未完成更新造林任务的；（三）上年度发生重大滥伐案件、森林火灾或者大面积严重森林病虫害，未采取预防和改进措施的。”⑦经营者若无以上法定，便能够取得采伐许可证，获得采伐权。即，能否取得采伐许可证，不是由政府裁量的，是法定的。据此，采伐权在概念上是一项法定权利。另外，法律规定，“审核发放采伐许可证的部门，不得超过批准的年采伐限额发放采伐许可证。”⑧可见，决定采伐权的权利内容的，仍然是年采伐限额制度。但是，采伐许可证制度和年采伐限额制度是互相补充的法律制度，两者共同构成政府的公权力对经营者的私权利的限制。这种限制在经营者初始取得采伐权这种私权利时就存在，即，国有森林所有权人转让给使用权人的采伐权，本身就是一种受到公权力限制的私权利。这种限制是权衡个人利益和社会利益的必然结果，也是整个社会对公平、正义的再认识。在森林日益减少，其生态功能日益受到重视的情况下，对经营者的采伐权进行一定程度的限制愈来愈成为必要。除了采伐权受到限制以外，经营者对国有森林的使用权在多方面受到限制。如，我国森林法要求经营者根据政府制定的林业长远规划编制林业经营方案，以对经营者的经营行为进行宏观调控。政府通过林业发展计划对森林经营者的自主经营行为进行干涉，使经营者的经营行为与所有权人的发挥森林的生态、社会功能的目的保持一致。各国普遍采用了这种做法，如有些国家规定要求森林所有权人和林业权人必须按照林业发展计划进行林业的开发利用，以确保森林效能得到发挥。⑨而且规定，森林所有权人和林业权人要根据全国和地方的林业发展计划制定林业经营计划。林业经营计划经政府主管部门审查批准后，林业权人要依据批准的林业经营计划制定短期计划具体实施。不按照林业发展计划制定林业经营计划或不执行计划者，由政府主管部门提出警告或劝告，并可要求其修改林业经营计划。⑩因为森林即具有经济性，可以带来经济效益，又具有很强外部经济性，即生态性、社会性，现代林业经济中，经营主体不再享有纯粹的私权利，经营主体所享有的私权利处处渗透着政府的公权力的限制。
与经营者所享有的采伐权相对应的，是经营者所承担的支付使用金义务和采伐后的更新造林义务。采伐和更新造林是不可分割的。采伐行为对森林的生态、社会功能所造成的减损，只有通过更新造林才能得到补偿。我国《森林法》规定，“采伐林木的单位或者个人，必须按照采伐许可证规定的面积、株数、树种、期限完成更新造林任务，更新造林的面积和株数不得少于采伐的面积和株数。”⑾更新造林，是采伐者的一项法定义务，经营主体与代表国家行使所有权的机构订立的承包经营合同不能变更、免除此项义务。不仅构成违约，也构成违法，要承担违约和违法的双重法律责任。
相对于国有用材林、经济林、薪炭林，国有防护林和特种用途林的主要价值在于发挥其生态、社会功能，难以产生经济效益，因而主要目的在于获取利润的市场主体不愿对其进行投资，一般由林业行政部门代表国家对防护林和特种用途林进行管理、维护。但是，这里同样存在行政部门一贯的低效、无效，也同样存在监督者和被监督者二位一体的问题。应该创造条件，让市场主体对这两类森林进行维护、经营。某些防护林和特种用途林业可以产生一定的经济效益，如旅游、观光等所带来的利润也是不菲的。所以，只要允许经营者享有一定的权利、获取一定的利润，这两类森林也可以交给市场主体进行经营。防护林和特种用途林的经营主体的核心权力不再是采伐权，而是债权，即获得对其维护森林行为的报酬的权利。我国法律规定，“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。”⑿又规定，“防护林和特种用途林的经营者，有获得森林生态效益补偿的权利。”⒀对于可以发展森林旅游的防护林和特种用途林，国家作为所有权人可以把旅游经营权以一定的方式转让给森林的经营主体。旅游带来的利润可以实现以林养林，减轻政府的财政负担，也可以用来种植更多的防护林和特种用途林。
国有森林进入市场，由市场主体经营，经营者在获取利润的同时，负担了维护、发挥国有森林的生态、社会功能的义务，即经营者的获取个人利益的同时也要造福于社会。国有森林由市场主体进行经营，在实现经济效益发面与行政部门的管理、经营相比较，可能效率更高。但经营者为了获得更多的利润，往往忽略其所负担的造福于社会的责任，甚至故意地不履行此义务。如过度采伐、怠于更新造林等。但如果经营期较长，从长远考虑，经营者会积极地更新造林、适度采伐，因为那样更符合森林的经营规律，可以带来长远的更多的利润。为了使经营者遵守采伐量低于生长量的规定，就应当使其在遵守此规定的条件下能够获得利润。这可以通过市场实现。首先，政府应该放开木材的价格，由市场来决定木材的价格。比如，在价格较低时，经营者需要采伐100单位的木材才能获得合理的利润，而在价格较高时，经营者可能只需要采伐70或者50单位的木材就可以获得与原来相当的利润。提高木材的价格，还可以促进木材代用品的开发、使用，这又可以减少木材的采伐。其次，对于可以发展森林旅游的国有森林，国家可以将森林旅游的经营权包含在森林的使用权中，转让给经营主体。可以在法律中明确规定国有森林的使用权包括森林旅游经营权。此举可以促使经营主体积极地开发森林旅游，因为相对于采伐后的更新造林义务，经营森林旅游的成本低很多。而且，森林的经济利用决非只有用材一种方式，森林里蕴藏着许多由经济价值的利用方式，应当积极地开发更多的价值载体，尤其是有利于生态保护的利用方式。可以通过法律规定预先赋予经营主体对于可能开发出来的某些新的价值载体的经营权，享有这些权利以后，为了获取更多的利润，经营者会发挥积极性、创造性，开发出更新、更好的使用森林的方式。
注释：
①肖乾刚：《自然资源法》，法律出版社1992年版，第151页。
②《日本林业法》第2条。
③《中华人民共和国森林法实施条例》第15条。
④《中华人民共和国森林法实施条例》第28条。
⑤《中华人民共和国森林法》第29条。
⑥《中华人民共和国森林法》第32条第1款。
⑦《中华人民共和国森林法实施条例》第31条第1款。
⑧《中华人民共和国森林法》第33条。
⑨参见《日本林业法》第6条—第8条，《韩国山林法》第6条—第7条，《德国黑森州森林法》第6条—第8条，《印度尼西亚森林法》第6条—第8条。
⑩参见《日本林业法》第10条—第18条，《韩国山林法》第8条—第7条，《德国黑森州森林法》第19条。
⑾《中华人民共和国森林法》第35条。
