关键词：土壤污染立法防治法律制度
随着我国工业化、城市化进程的快速发展，土壤污染问题已成为影响我国可持续发展的环境问题之一，为了缓解严峻的土壤污染形势，我们必须加强土壤污染防治工作，其中最重要的环节就是在法律方面有所突破，而我国至今没有专门的土壤污染防治的单行法律，导致土壤污染防治工作无法可循。这就需要我们建立长期稳定的法律制度，使得土壤污染防治工作步入法制化、规范化的轨道。
1．制定《土壤污染防治法》的必要性
任何一项立法活动都离不开对其立法的必要性分析，这是一项基础性的工作，这是因为法律在调整社会时是会计算成本的，而并非其所调整的社会关系的成本是都是最低的，因此在土壤污染防治法的立法中，其经济成本是否最低便是其必要性所在。
1．1我国土壤污染问题的现状迫切需要土壤污染防治的立法
我国土壤污染的形势相当严峻，土壤污染范围不断扩大，据不完全调查，目前全国受污染的耕地约有1．5亿亩。污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田200万亩，合计约占耕地总面积的1／10以上，其中多数集中在经济较发达的地区。不仅部分耕地受到污染，一些城市和矿山的土壤污染问题也越来越严重。此外土壤污染类型也呈现多样性，既有重金属、农药、抗生素和持久性有毒有机物等污染，又有放射性、病原菌等污染类型。土壤污染负荷也在逐步加大，重金属和难降解有机污染物在土壤中能长期累积，致使局部地区土壤污染负荷不断加大。由于土壤污染具有累积性、滞后性、不可逆性的特点，治理难度大、成本高、周期长，其对经济社会发展的影响将是长期性的土壤污染问题已经成为影响群众身体健康、损害群众利益的重要因素。土壤污染的现状使得我们不得不采取立法的方式，用法律制度来约束破坏土壤污染的行为予以预防、控制及解决各种污染土壤的问题。
1．2我国现行的法律无法满足土壤污染防治的实际需要，而修改有关法律难以达到预期的目的
在我国现行的法律法规中已有--一些关于土壤污染防治的规定，主要包括《环境保护法》、《土地管理法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》以及地方一些法规中都有对土壤污染防治方面的涉及，但是这些法律法规的内容只涉及到农业、自然保护区及人文遗迹等方面的一些规定，其范围满足不了现实的需要。在所涉及土壤污染防治问题的规定中，内容比较分散、不系统并缺乏针对性，而且土壤污染有其自身的特点，需要采取相对独立的防治措施。如果对这些规定进行修改，要需要很长的时间，而且会出现治标不治本，从成本的角度来看，并不合算，制定一部专门的土壤污染防治法是最经济的。因此，应当及时制定专门的《土壤污染防治法》，规定专门的、行之有效的制度和措施。
2．制定《土壤污染防治法》的可行性
2．1我国在土壤污染防治的立法并非空白，并积累了一些经验
在上面所述已知我国在一些法律法规中已涉及了关于土壤污染防治方面的规定，虽然这些规定分散不系统并缺乏针对性，但是这些规定在现实的实行中所呈现出来的问题就成为了土壤污染防治法的立法经验。在土壤污染防治的立法中我们可以对以往的法律法规中与实际相符的规定保留下来并进行完善。
2．2我国具有多年土壤污染防治工作的经验
我国土壤污染防治工作已在积极开展，在土壤污染防治技术工作上积累了很多的实践经验，在实践中，我国也相继出台了一些政策、办法及措施来解决土壤污染问题，有的地方还在农业环境保护方面的法规中对土壤污染防治工作做了规范。在新中国成立后的国家两次土壤普查以及近年启动的土壤污染状况调查，都成为了土壤污染防治立法的实践基础和科学依据。
2．3外国土壤污染防治法的借鉴
由于土壤污染问题的严峻形势，很多国家及国际组织都对土壤污染防治方面进行立法，目前美国、英国、日本、韩国以及国际自然保护联盟等国家及国际组织都已制定和颁布了土壤污染防治防治方面的专门法律法规。各个国家以及国际组织对土壤污染防治工作的重视并作出立法和修改的经验都可以成为我国土壤污染防治立法的良好借鉴。
2．4国家对土壤污染防治立法的重视是土壤污染防治立法工作的艮好支撑条件
国家对土壤污染防治工作越来越重视，正积极采取措旌，并取得了一定的成绩。自第八届全国人民代表大会第二次会议起，就不断有代表提出保护农村环境的议案，强烈呼吁加强对农村土壤污染的防治，特别是加强对耕地污染的防治因此，全国人大环资委从1994年起开始关注土壤污染防治的立法问题。鉴于我国土壤污染的严峻形势，根据全国人大代表多次建议，全国人大环资委在研究本届人大环境与资源立法规划时提出了抓紧制定《土壤污染防治法》的建议。
2．5学术界对土壤污染防治的关注
学术界对土壤污染防治给予了很大关注，逐步摸索出一整套防治土壤污染的行之有效的办法。国内学者一方面通过对外国具有土壤污染防治立法经验的国家进行研究找出一些有利于我国土壤污染防治立法的先进经验，另一方面对我国的土壤污染现状及我国的国情进行分析，进而对我国土壤污染防治法进行设想，这为制定法律奠定了良好的基础。
3．制定《土壤污染防治法》的立法模式
3．1《土壤污染防治法》应以基本法律为表现形式定位于土壤污染防治领域
法律作为法的一种表现形式，其地位和法律效力仅低于宪法，高于其他法，其所调整社会关系具有全面性、重要性。基于土壤污染工作在我国社会经济发展中的重要地位以及土壤污染给人类社会所带来的危害，这就是使得土壤污染防治法必定要以”法律”的形式定位。再者，在土壤污染防治领域中，土壤污染防治法要始终作为土壤污染防治领域中的”龙头法”调整土壤污染防治中所发生的社会关系。这有利于土壤污染防治工作有法可依，有利于约束那些破坏土壤污染的行为。
3．2制定一部”以活为主，防治结合”的《土壤污染防治法》
1月3日下午，《江苏省土壤污染防治工作方案》正式，方案明确规定了江苏土壤污染防治任务书和时间表。规定五年内实现土壤环境质量监测点位全覆盖和污泥处置设施全覆盖。
江苏版土十条正式明确土壤防治时间表
1月3日下午，《江苏省土壤污染防治工作方案》(以下简称土十条)在宁正式。省环保厅给出了江苏土壤污染防治任务书和时间表：到20xx年，受污染耕地安全利用率达到90%以上，污染地块安全利用率达到90%以上。到2030年，受污染耕地安全利用率达到95%以上，污染地块安全利用率达到95%以上。
五年内实现土壤环境质量监测点位全覆盖
土十条中指出，下一步将开展土壤污染调查，实现土壤环境信息化管理。统一规划、整合优化土壤环境质量监测点位。20xx年底前，完成土壤环境质量国控监测点位设置;20xx年底前，建立健全我省土壤环境监测网络，实现土壤环境质量监测点位所有县(市、区)全覆盖。
此外，20xx年底前，省环保厅、农委牵头将查明农用地土壤污染的面积、分布及其对农产品质量的影响。以耕地为重点，针对已有调查发现的超标点位区域进行详查，进一步摸清农用地土壤污染的面积、分布、主要污染物及污染程度;在典型区域开展土壤与农产品协同调查。永久基本农田严格保护，严控新增土壤污染土十条中明确提出：排放重点污染物的建设项目在开展环境影响评价时，应根据环境影响评价技术导则，增加对土壤环境影响的评价内容，并提出防范土壤污染的具体措施;各级环保部门要做好相关措施落实情况的监督管理工作。自20xx年起，有关地方人民政府要与辖区内重点行业企业签订土壤污染防治责任书，明确相关措施和责任，责任书向社会公开。省国土资源厅、农委牵头牵头，各地要将符合条件的优先保护类耕地划为永久基本农田，实行严格保护，确保其面积不减少、土壤环境质量不下降，除法律规定的重点建设项目选址确实无法避让外，其他任何建设不得占用。
五年内实现污泥处置设施全覆盖
据了解，生活垃圾对土壤污染的棘手问题在土十条中也有明确的规范。建立政府、社区、企业和居民协调机制，统筹建设建筑垃圾、餐厨废弃物、农贸市场有机垃圾、园林绿化垃圾等末端处理设施及收运体系，通过分类投放收集、综合循环利用，促进垃圾减量化、资源化、无害化。全面排查简易垃圾填埋场，全面治理积存垃圾，对土壤和地下水造成污染的，应立即采取管控措施。加快建设区域性城镇污水处理厂污泥综合利用或永久性处理处置设施，20xx年底前设区市全部建成污泥综合利用或永久性处理处置设施，20xx年底前县(市)实现污泥综合利用或永久性污泥处理处置设施全覆盖，污泥综合利用、无害化处理处置率达到100%，省住建厅牵头，鼓励污泥厌氧消化沼气用于发电上网、汽车加气或城市燃气并网。
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江苏省人民政府印发《江苏省土壤污染防治工作方案》，明确加强土壤环境保护，不仅为未来30多年江苏土壤改善规划了时间表，也完成了国家对大气、河道、土壤三面治理的蓝图。方案中提出了土方污染防治的工作目标，到20xx年，全省土壤环境质量总体保持稳定受污染耕地安全利用率达到90%以上，污染地块安全利用率达到90%以上。到2030年，全省土壤环境质量稳中向好，受污染耕地安全利用率达到95%以上，污染地块安全利用率达到95%以上。
去年国务院印发了《土壤污染防治行动计划》，简称土十条，对全国土壤污染防治工作做出了战略部署。本次江苏省的《土壤污染防治工作方案》中，对这十条细化为40项措施，也体现了我省对强化土壤污染防治工作的决心和信心。记者了解到，与省内水十条、气十条注重谈污染治理措施不同，江苏土十条更加注重谈管理体系建设。由于土壤污染防治的基础薄弱、家底不明，更加强调全方位、立体式的夯实各项基础工作，强基固本。主要工作内容有：土壤污染详查、推进地方立法、完善标准体系、加强联动监管、强化科技研发等。
开展土壤污染普查建立检测网
记者了解到，去年开始环保、农业、国土资源等部门已经组织开展了土壤相关调查工作。《方案》种明确开展我省土壤污染状况详查的时间表。20xx年上半年制定我省详查实施方案，并启动详查工作。针对我省有色金属矿采选、有色金属冶炼、石油开采、加工、以及农药、铅蓄电池、钢铁、危险废物利用处置等重点行业的在产企业用地、尚未再开发利用的已关闭搬迁企业遗留地块，从20xx年起开展详查工作，20xx年底前掌握土壤污染状况、污染地块分布及其环境风险情况。20xx年底前，查明农用地土壤污染的面积、分布及其对农产品质量的影响。以耕地为重点，针对已有调查发现的超标点位区域进行详查，进一步摸清农用地土壤污染的面积、分布、主要污染物及污染程度;在典型区域开展土壤与农产品协同调查。另外《方案》中规划20xx年底前，建立健全我省土壤环境监测网络，实现土壤环境质量监测点位所有县(市、区)全覆盖。
突出农用地和建设用地
《方案》种对农用地和建设用地作为重点，提出了明确要求。这两个领域分别设计食品安全、居住环境安全、社会关注度较高，能起到示范和带动作用。第四、五两条：加强农用地安全利用，保障农业生产环境安全、实施建设用地准入管理，防范人居环境风险，两个标题充分说明了我省土壤污染防治分类管理的思路。文件第(十二)、(十三)项提出要根据土壤污染状况，分别采取相应管理措施，核心是保障农产品质量安全。对轻度和中度污染耕地实施安全利用措施，对重度污染耕地实施种植结构调整或退耕还林还草计划。
目前面临土壤修复要建立、完善覆盖国土、农业、环境等各领域的土壤污染监测体系和管理体制，实施土壤污染的行政问责制度，谋求在全国范围治理土壤污染的治本之策。
建议11
法治的硬杠杠
默默无闻的土壤已经成为我们经济发展，全面建成小康社会目标的一个制约因素，并且这个制约因素正快速地加强它的负面影响，再不采取有效对策，它影响的不仅是经济发展，土壤生态的恶化将重创我们最根本的生存环境。
以法治“壤”
制止污染的继续恶化，修复已经造成的损害是亟待解决的问题，但是怎么解决，空喊重视无济于事，行政干预缺少整治力度，依法治国，同样也要依法治污，法律是最强有力的武器。但是，在过去相当长的时间内，我国没有一部专门针对土壤保护、治理的法律，与土壤相关的法律法规散见于《土地复垦规定》《土地管理法》《水土保持法》等法规中，这些法规仅从保护的视角以及宏观调控的视角规定了一些制度，甚至没有建立最起码的民事诉讼机制，在实践中处理土壤污染的情况很不理想，面对目前迫切而具体的土壤问题基本是隔靴搔痒。
随着人们生活富裕，对生活品质需求越来越高，生态环境以及食品安全问题成为人们最关心的话题，人们的诉求和持续发展的需要使国家开始重视生态安全对建设富国强国的重要，国家领导人也在各种场合多次提出对生态环境建设的要求，具体到被污染土壤的治理修复也需要相关法律加以规范，在此氛围下，土壤保护相关的法律法规开始加紧制定。
2015年1月1日，新修订后的《环境保护法》正式生效，在这次修订中，明解了生态保护红线，将生态红线以法律的形式确定下来;同时对污染物总量控制、环境与健康监测及影响评价、跨行政区域联合防治等环境保护基本制度进行了完善，对环境违法行为的法律制裁更加严格，同时也提高法律的可执行性和可操作性。新《环保法》对保护和改善环境，防止污染都将起到重要作用，是给环境污染的制造者戴上了紧箍咒。
新《环境保护法》实施的同时，一部专门针对土壤的法律，《土壤污染防治法》已列入十二届全国人大常委会的立法规划，按立法规划要求，在本届内将提请全国人大常委会审议;《土壤污染防治行动计划》人称“土十条”近日已由环保部提交至国务院，预计在2015年下半年或2016年正式出台。这两部法规对土壤治理、修复都做了详尽规定，有人甚至预测，“土十条”将带来土壤修复业的“黄金时代”。至此，在土壤问题上，国家连出法治重拳，击中土壤污染问题要害，为土壤的保护与恢复治理建立了强有力的保障。
治污要打“组合拳”
然而，土壤的保护与治理只靠重拳是不够的，有效解决土壤问题需要一套“组合拳”。第一，强化有法必依。法律法规再完备，如果执行不力，有法不依，法律也只不过是一纸空文。在有法可依的同时，有法必依是保障，加强法律监督，对违法严格按律惩罚，是保障土壤安全的重要一环，也是制止土壤修复中存在的各种混乱现象的有力武器;第二，制度落实到人。专人负责，违规问责是保证政策规定有效执行的手段。第三，完善行政规定，土壤保护与恢复仅依靠法律是不行的，不需要有政策、行政等多层次的约束或鼓励。与法律相比，行政手段应用范围更广泛，手段也更多，它不但可以制止、处罚，也可以是支持鼓励。行政与法律并重，可以多层次、多手段地解决土壤的保护、治理、修复问题。
建议2
建立土壤防治体系
不了解土壤就谈不到保护土壤，多年对土壤认识的缺失，是导使土壤受污染严重的原因之一，加大土壤污染的科普力度势在必行。人与土壤的关系，也是鱼与水的关系，水可以没有鱼，但鱼离不开水，人类的生存、发展、都建立在土壤的安全之上，土壤不安全了，什么都谈不到。
加强科普，树立风险理念
归根结底，土壤的污染都是人为原因引起的，是人造成了土壤污染和破坏，保护土壤、防止污染还是要靠人们自身觉悟和行动。目前我们的土壤保护意识远没有深入人心，加强土壤保护的宣传教育，提高人们的觉悟是土壤保护的工作之一。逐步增强国民的土壤环保意识和法制观念，树立自觉保护土壤环境的责任感，同时也要建立生态文明主流价值观，把生态文明纳入社会主义核心价值体系，形成崇尚生态文明的社会新风尚。提倡绿色低碳、文明健康的生活方式和消费模式。让人们树立一种危机意识，建立起土壤安全的风险理念。不要等到食品受到毒害，生命健康受到威胁才想起土壤的重要。
完善土壤信息数据
土壤的保护和治理离不开数据支持，只有对土壤污染状况有详细了解，对土壤危害心中有数，找出原因并提出对策，才能在土壤保护和治理上做到有的放矢。法国现在已经建立“土壤污染档案”，对本国土壤污染情况均有资料可查。中国目前土壤数据库还不完备，现有的土壤数据库中缺少可量化的土壤污染数据。
2005年4月至2013年12月，环境保护部会同国土资源部开展了首次全国土壤污染状况调查，首次对我国的土壤状况进行了一次摸底。范围涉及长江流域，黄河流域，东北平原，沿海经济带，西部地区等六大区域近300万平方公里国土，调查由国家拨款10亿元，这次的调查结果引起了国家对土壤状况的关注，开始将土壤问题提到关系国家未来发展的高度，也加快了各项政策法规的确立。
我国土地面积广阔，土壤情况差异较大，污染情况十分复杂，宏观的调查数据并不能详尽反映全部的土壤问题，具体到各地区又有不同的情况，因此完善更加全面、系统、详细的土壤数据库，建立专门的土壤污染档案是必须的。在国家数据库的基础上，各地方也需建立健全本地区的土壤情况数据库，归类土壤污染类型，确定污染程度和形成污染原因，评估土壤污染风险，对构建地区土壤污染防治法规，提升土壤监管能力将十分重要。
完善监控体系
监控体系掌握土壤情况变化的第一手材料，健全的监控体系是确保土壤保护政策正常实施运转的机制。
设立红线管控制度。生态红线管控是不能触碰的底线，红线制度将经济活动限制在资源承载能力之内，是一个资源消耗的最低限，是为遏制生态土壤退化趋势的质量底线。为土壤安全设置底线，就是要在红线划定的区域里施行严格管控，保证不越雷池一步。强化监管手段。建立土壤科学污染监测网，污染地区定期采样或定点安置自动监测仪器，进行土壤环境质量的测定，观察污染状况的定期变化规律，确定污染物质排放量，充分利用先进科学的技术手段，强化对土壤情况的监测对土壤保护与治理都十分重要。目前在发改委、财政部支持下搭建的生态管控平台，将实现“天地一体化”，就是运用卫星监测污染情况，哪里有污染情况一清二楚。加强政策、行政监管。提倡合理使用化肥、农药，垃圾、污水无害化处理，污染企业整顿等有可能对土壤造成污染的监管，同时提高资源、能源的利用率，改革工艺和设备，把污染消除在生产过程中。严格责任，奖罚分明。各级政府，无论是省市还是县乡，都要有相应的管控责任要求，并与政绩考核挂勾，增加资源、环境、生态等指标的考核权重。建立责任追究制度，对于造成资源环境生态严重破坏的干部，要终身追责。
建议3
建立生态补偿机制
其实，生态补偿在我国已悄悄试行多年，地方也有一系列探索，形成了一些具有地方特色的生态补偿政策。但是由于生态补偿实行起来很复杂，牵涉面多，国家层面生态补偿立法目前还处于缺失状态，因此各地生态补偿实践普遍存在法律依据不充分问题。生态补偿机制的建立与完善也离不开法律的支持。
实行“谁污染谁治理”原则，建立土壤生态补偿制度。让损害生态者赔偿、生态受益者付费、受损失者，生态保护者得到补偿。生态补偿有两个方面，一方面要加大对生态区的资金支持，另一方面要引导生态受益地区与保护地区之间通过多种方式实施补偿。
补偿机制就是找出“青山绿水”的保护者与“金山银山”的受益者之间的利益协调的办法，使生态保护者肯出力，才守得住“绿水青山”。
建议4
技术攻关亟需加大力度
土壤污染修复本身是一个全方位的学科，涉及农学、植物学、环境科学、土壤学等多个学科的交叉。我国土壤污染具有多样性和地域性的特点，需要有针对不同类型，研究和运用修复技术，增加了土壤修复的复杂性和难度，因此我国的土壤修复技术还有相当多的难题要攻克。
国外的土壤修复已经开展多年，中国开展的时间尚短，从环保部牵头制定《全国土壤环境保护“十二五”规划》起，才开始对于土壤修复日益重视。总体上来看，我国的土壤修复仍然处于试验阶段和市场培育期，修复技术方面的研发水平和应用经验都与美、英、德等发达国家存在相当大的差距。
从目前的情况看，由于土壤修复周期长，效果慢，耗资巨大，尤其是土壤修复技术水平有限，有些地方所谓的土壤修复就是火烧或挖走填埋，污染土壤焚烧法被很多地方使用，土壤焚烧后，有害物质没有了，但土壤也遭到破坏，很难与土壤修复联系起来。近年来，虽然也引进了很多国外的先进技术，但国外技术需要解决本土化的问题，否则有可能造成“水土不服”，在实践上能否应用还尚待时日。
