论文摘要：在构建和谐社会的大背景下，实现民族区域自治地方的长治久安和各族人民的健康致富，其社会保障事业的发展是重中之重。要加快民族区域自治地方社会保障事业的发展，必须在分析研究现存问题的基础上，采取如下有力措施：加快民族区域自治地方经济发展；构建具有民族区域自治地方特色的社会保障体系；完善社会保障资金管理制度；加快社会保障法制建设；摆正政府在发展社会保障事业中的地位；挖掘民族传统文化动力，以推动民族区域自治地方社会保障事业的发展。
进人20世纪80年代，我国积极探索并大力推进与社会主义市场经济体制相适应的社会保障体系建设。经过多年的探索和实践，从总体来看，以社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助为主要内容的社会保障体系已初步形成。但是如果进行横向比较，如同经济发展存在着地区差异一样，社会保障水平也存在着明显的地区差异。民族区域自治地方的社会保障问题已经成为中国社会保障制度建设中的一‘个撰踢马环节，是现阶段构建和谐社会形势下不容忽视的重要问题之一。
一、民族区域自治地方社会保障事业现状分析
民族区域自治地方的社会保障建设依赖于国家社会保障建设的大环境，经历了从建立到不断完善的艰难历程。目前在民族区域自治地方的城镇建立了国有企业下岗职工基本生活保障、失业保障和城市居民最低生活保阳‘三条保障线”制度;在民族区域自治地方的农村牧区部分地区也实行了新型农村合作医疗以及农村牧区社会救助等社会保障制度。这些社会保障方法在促进经济增长、缩小地区贫富差距、增强民族团结与社会稳定等方面发挥了重要作用。但是，因历史、社会、经济各方面的影响，民族区域自治地方社会保障问题依然严峻。
1.城乡社会保障制度发展失衡，农牧区社会保障权利严重缺失
我国的社会保障制度整体上即是在城乡分割的二元结构模式下建立的。城镇社会保障制度相对农村发展的速度较决、内容较齐全、实施也较完善，基本上覆盖了社会救济、社会优抚、社会保险、社会福利等方面。但在我国广大的农村，还有7.8亿的农民基本没有社会保障，农村养老保障制度严重滞后，农民缺医少药的状况还很突出。而此种社会保障权利的严重缺失，在民族区域自治地方的农村牧区地区更为明显。“据统计,2004年全国农村社会养老保险年末参保人数为5382.6万人，而五个少数剐矣自治区参保人数为275.5万人，仅占全国的5.12在民族区域自治地方的农村牧区地区，社会保障侧奴蹄蜷澎脐、救灾和优扶安置、五保赡养等方面有所体现，且也主要是基于刊蒯敞区和农业、牧业的特点而有锵雄脚喇定的。
2.民族区域自治地方保障能力低，社会保障资金缺口较大
社会保障主要有两大系统，即资金保障系统和服务保障系统，而当前制约民族区域自治地方社会保障发展的瓶颈是资金保障系统。民族区域自治地方大都处于“老、少、边、穷”地区，区域贫困人口多、贫困程度深，有些地区实行民族区域自治制度才刚刚不久，经济发展比较落后，社会集资能力低，个人刻寸能力低。地方财政也基本上是“吃饭财政，，，面对庞大、沉重的社会保障，地方政府基本上处于力不从心的境地，见表i0
可以看出，除广西外，其他四个自治区拐沛血和社会福利救济费、行政事业单位离退休经费和社会保障补助支出均已接近或超过当年财政收人的一半，更是达到92%。近几年各民族自治地方的经济虽在发展，财政收人也在增长，但相对脆弱的财政状况要提供支持社会保障需要的大量资金还有困难。
3.社会保障事业建设的地方立法滞后
社会保障制度是国家社会经济制度的重要组成部分，必须有一整套法律法规来加以规范，用法律来对社会保障所涉及的各种关系进行调整。这几年，国务院虽然先后颁布了《工伤保险条例》、《劳动保障监察条例》，人大也颁布了《劳动法》等一系列与社保有关的法律。但是目前，我国整体上还没有形成专门调整社会保障关系的基本法律，有关社会保障的规定是由劳动、人事、卫生等部门有关职能制定的。而国家专门社会保障法的缺失直接导致我国民族区域自治地方的立法失去了应有的参考与根据。加上民族区域自治地方本身发展的落后性也导致其地方社会保障立法与我国较发达的东部地区相比具有明显的滞后性，社会保障工作在许多方面只能靠政策和行政手段圈To
4政府系统内社会保障职责划分不明确，多元利益主体多头管理
当前，民族区域自治地方的社会保障基本制度框架虽已形成，但社会保障事业的发展仍处于政策选择和制度完善之中，对各参与主体的责任划分缺乏明确界定。中央政府与各自治地方政府职责划分不甚清晰，仍存在着“统放不分”的现象。2001年国家便正式在辽宁启动完善城镇社会保障体系的试点，却仍未能实现基本养老保险的省级统筹。目前养老保险仅在吉林、辽宁等几个省份实行省级统筹，全国近2000个统筹单位内基本形成的是各自为政、区域自治的无法连接、协调和共济的分割格局。我国的劳动、民政、卫生、工会、人事以及保险公司等多部门参与到社会保障领域，也形成了多头管理、业务之间互相重叠、制定标准五花八门、部门之间相互掣肘的现象。在多j研吐益主体的多头管理下，我国社会保障体系的建构基本上是政府行为，民力汉组处于被动地位，他们}}i亥体系月纤勾的影响力很小(王思斌认为)，我国社会保障体系至今还称不上是一个系统，而只是各部门社会保障制度的机械聚合。这种特点在民族区域自治地方亦有呈现。
二、加快发展民族区域自治地方社会保障事业的特殊性、重要性
民族区域自治地方作为我国一布川待殊的行政单元，其在自然地理、人文背景、经济基础、社会发展水平等方面都有着自己的特殊性，这种特殊性使民族区域自治地方各个方面的发展呈现出自己的特点。很多在内地发达地区很容易实施的社会保障措施和政策，在民族区域自治地方由于受诸多特殊因素的影响，难于有效实施。探索民族区域自治地方社会保障的特殊性、重要性，对建立适合于民族区域自治地方具体特点的社会保障制度、保障少数民族群众的社会经济生活、促进各民族关系和谐发展、祖国边疆的稳定具有重要的现实.意义。
1.民族区域自治地方社会的稳定与社会保障
民族区域自治地方社会保障事业是社会的稳定器。目前全国80%的少数民族是聚居在了全国最为贫困的西部地区、祖国边疆地区。在国家确定的592个扶贫开发重点县中，民族区域自治地方(不含)就有267个。在甘肃20个民族县中被国家和省列为贫困县的就有12个。如果这一群体的合法利益特别是经济利益得不到一定的满足，就会引发少数民族群众的不满，影响整个社会的正常秩序。社会的稳定、人类的安全有赖于社会保障制度的建立。社会保障事业是最大的积德事业，是并}J国利民的基础。西部大开发以来民族区域自治地方在聚精会神搞经济建设这种意识形态的指导下，民族地区稳定被置于十5}重要的地位。这样民族区域自治地方的社会保障事业的稳定功能也就被合理地凸显出来。
2民族区域自治地方落后的经济与杜会保障
民族区域自治地方社会保障事业是加快其经济发展的需要.虽然历史上在不同的自然环境下，各民族创造和发展了各自颇具特色的经济生活，但因受政治、自然条件等的制约，各民族区域自治地方生产力水平较低，且发展极不平衡。经济发展是政府社会保障功能得以加强的坚实物质握茹出，经济发展的落后，对民族区域自治地方政府社会保障服务的影响最大:社会保障资金短缺、需救助人口多、灾害抵御能力差、应保项目多等等。只有经济发展了，才能有充足的财力支持政府社会保障;同时，只有政府提供了充足优质的社会保障服务，才能更好地促进民族地区经济持续快速发展，经济发展与社会保障之间存在着密切的互补关系。
3.民族区域自治地方落后的社会发展水平与杜会保障
民族区域自治地方在教育、科学技术、医疗卫生和公共管理等社会发展水平方面比较落后。"2002年，西部民族区域自治地方有312个县尚未实现‘‘两基，，，占西部未实现‘两基，县总数372)个县的84线。2003年少数民族特困地区，传染病、地方病发病16.95万例，占总人口的1%。K2004中国可持续发展战略研究报告》对区域科技能力的刹略新疆(26)、<31)、宁夏<23)、内蒙<27)、广西(24)、青海(29)、四川(17),5个民族自治区和几个多民族区域自治地方省份禾限实力体处于劣势。‑}z]民族区域自治地方缺少管理人才，观念落后，导致其社会化服务和社会化管理的能力很低。民族区域自治地方落后的社会发展水平要求其更要加弓晏社会保障体系建设。
4生民族区域自治地方特殊的自然环境与社会保障
自然环境对民族区域自治地方政府社会保障服务的影响非常明显。一般来说，经济社会发展愈滞后，政府社会保障受自然地理环境的影响就愈大。从自然环境来看，民族区域自治地方大多地处边睡并多以山区为主，城市化水平低，农村人口多，自然资源丰富但生态环境脆弱，暴雨、雪灾、山体滑坡等自然灾害频频发生。自然环境严酷，使其生产效益受外界因素的影响较大，不确定性多。民族区域自治地方自然环境的特殊性说明，其对社会保障的需求要大于其他地区，尤其浏寸牧区社会保障是民族区域自治地方社会保障的重点，在社会保障中不能缺少}f%衣牧业灾害的保险。
加强少数民族社会保障问题研究，建立完善的少数民族社会保障体系，既是实现民族地区和谐发展并与各族人民“共同团结奋斗，共同繁荣发展”的目标追求，也是为实现各民族地区经济社会发展、有效保障广大少数民族群众基本生活的迫切需求。贵州民族地区经济发展水平和农村社会保障状况不容乐观，特别是少数民族聚居的贫困地区更是严峻，其中既有经济发展导致社会保障中的差异，也有自身结构性倾向所导致的问题，既有民族地区共性的问题，也有本身个性的问题。
一、贵州民族地区经济发展水平和农村社会保障状况
（一）城乡经济发展水平差距较大
一直以来，把扩大农村人口的增收比重、缩小城乡差距作为中国经济和社会发展中的一项要务，但这尤其对“欠发达、欠开发”的贵州来说无疑任务艰巨。突出表现主要存在于城乡经济发展水平差异大，并且逐年呈扩大的趋势。以城乡居民收入比例（以农民=1）为例，两者从1978年的2.39倍扩大到2008年的4.20倍，2009年进一步扩大到4.28倍。而从贵州城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入来看，则仅相当于全国平均水平的74.8%和58.3%，排在全国倒数第二位，经济水平落后，这是不争的事实[1]。
若就贵州省内少数民族聚居地来看，情况更严重。省内3个自治州（以下简称三州，即黔西南苗族布依族自治州、黔东南苗族侗族自治州、黔南布依族苗族自治州）、11个自治县和253个自治乡，少数民族人口占全省人口的37.85%，占自治地方总人口比重的60.12%[1]。这些少数民族人口最集中的地区同时也是贫困面最广泛、贫困程度最深的地区。全省50个国家扶贫开发工作重点县中民族自治地方就有36个，占全省总贫困县数的74%；根据贵州省扶贫办提供的数据，截至2010年底，贵州现有贫困人口505.3万人，70%以上的贫困人口集中于少数民族聚居地。少数民族集中聚居的农村实施国家“扶贫攻坚计划”实施多年，许多地方仍徘徊于“贫困―脱贫――还贫”的“贫困循环”的怪圈。民族地区农民脱贫致富的问题变得日益复杂而难以解决，“全国7个贫困人口中贵州就有1个，贵州6个农民中就有1个是贫困人口”。①以最具代表贵州少数民族农村经济状况的三个自治州为例，三州占全省人口总量的28.4%，创造的生产总值只相当于全省的20.8%，三州人均生产总值少于全省人均生产总值2401元[2]。也就是说，三州约占全省1/3的人口，创造的生产总值仅占全省的1/5，经济贡献率差。把三州2009年的城乡居民家庭人均收支及农村贫困状况与全国相比，从下页表1可见，贵州全省贫困发生率不仅远远大于全国的平均水平，而且几乎是西部地区贫困发生率的两倍。在新阶段扶贫开发工作重点县中，三州中，黔西南州所辖8个县，7个是贫困县；黔东南所辖16个县中，14个是贫困县；黔南所辖12个县中6个是贫困县，农村平均贫困人口发生率为18.4%。最高的黔东南州贫困发生率达到了21%，是全国平均贫困发生率的5.53倍，是西部地区贫困发生率的2.53倍。农村居民收入相当于全国水平的56%，低于省内农村居民收入2.3个百分点。农民人均粮食收入仅为378公斤/年，少数民族地区农民收入增长缓慢、积蓄能力弱，较大地制约着农村社会保障制度的发展。
（二）社会保障的现状
根据当前两种经济体制转换过程的实际，社会保障制度改革需要一个渐进过程。应当坚持低水平、广覆盖、多层次的基本方针，逐步实现“政策调整”向“法律规范”转变[3]。但贵州民族地区大部分都无法做到这一点，主要存在以下问题：
1.社会保障资金严重不足。由于经济发展存在地区差异，会导致社会保障会存在明显的区域差异。民族地区因为财政汲取能力有限，社会保障资金来源渠道单一，资金筹集能力比较弱，基金缺口很大，社会保险连年赤字，基本支付难以保证。贵州三州地区基本上是“吃饭财政”，尽管在中央财政的大力支持下，一些民族地区财政的社会保障支出比重虽已跃到了经济发达地区的数值区间，但相对广大农村需求而言，收不抵支，资金缺口大，依然问题突出。
2.社会保障体系结构性倾向突出。在城镇社会保障体系里，社会保障涉及的内容一般比较广泛，体系较为完整，而在三州地区农村的社会保障所涉及的内容较为单一，主要侧重于社会救济、救灾、优抚安置，五保赡养等方面。实践过程中，贵州民族地区保险种类单一，除养老保险、基本医疗保险进行得稍好一些外，其余的保险险种如失业保险、工伤保险、生育保险等则运行得比较差。农民（包括农村非正规就业的农民工等弱势群体）的社会保障远滞后于时展的需要，并非现代意义上的社会保险，只能算个人储蓄保险，多层次的社会保障体系的建立为时尚早，国家强制性基本保障唱“独角戏的尴尬局面没有改变。
3.社会保障覆盖范围窄、救助水平低。具体体现在层次低、范围小、项目不全、社会化程度低、保障标准欠科学、参保对象针对性不强等诸多问题。以2009年贵州全省城乡最低生活保障为例，全年农村最低生活保障支出为242304万元，农村最低生活保障费领取人数为323.98万人[2]，人年均最低生活保障费为747.89元/年，月均62.32元/月，根本无法保障领取人的正常生活水平。老年人连基本的生活问题都难以保证，医疗需求也难以保障，精神慰藉和文化娱乐需求则更是奢望。虽然现在贵州乡镇一级都建立了敬老院等养老机构，但由于家庭养老的观念根深蒂固，其入住率在本来就低的基础上还呈现出逐年下滑的趋势。基本医疗卫生设施和养老场所的投入量还体现在数量严重不足，救助水平极低的落后境地。从下页表3可以看出，三个自治州对比全国民族县（市）医院、福利院及其床位数每千人的拥有量，差距悬殊，被其他民族县（市）远远抛在后面。
二、主要原因
（一）历史原因
贵州民族地区农民长期以来受传统农耕文化的影响较深，同时贵州少数民族和民族地区与先进民族和发达地区起点不同，市场经济体制尚未建立，商品经济还极不发达，在整个经济社会发展中，又必须遵循市场经济的基本规律，面对统一的国际国内大市场，在以市场为主体的资源配置中，必然处于劣势。通过多年的扶贫开发，条件较好的少数民族贫困人口已有很大一部分摆脱了贫困，剩下的大多是贫困难度最大的特困群体。
（二）自然条件因素
贵州民族地区首先面对的是无法超越的地理区域局限的影响，农村耕地质量差、生产能力弱、开发整理难度大，人均耕地面积仅0.66亩，远低于全国平均水平。同时少数民族聚居区地处中国的中西部，幅员辽阔、气候条件恶劣，地貌特征复杂多变，且伴有石漠化面积大，危害严重，同时还兼有交通落后、信息闭塞的特点。与此相对应的是传统的生产方式、分散经营和落后的农村社会服务体系，这使得民族地区的农业生产效率极低。
（三）城镇化进程迟缓
由于长期城乡分割的二元结构，阻碍了城镇化的进程，人为地严格限制农村人口和其他经济要素向城镇聚集，使贵州城镇化率一直保持在12%的水平，这样的制度安排既减少了城镇建设的资金积累，又使农民无法脱离土地。至今贵州城镇化率为30%，低于全国平均水平17个百分点，在全国处于最低水平。城镇化发展滞后，导致农村大量剩余劳动力的存在，而民族地区土地市场发育缓慢，土地流转受到各方面的限制，不利于农民通过土地使用权的转让摆脱对土地依附关系，而成为真正的城镇居民。由此造成了贵州民族地区普遍存在产业结构不合理的现象：第一产业发展落后，其粗放经营的耕种方式，增加值有限，却在总的收入中却占很大的比重；第二产业则以资源主导型采掘、加工业为主，优势资源依赖现象严重。第三产业是典型的劳动密集型产业，农村剩余劳动力主要集中在工业和建筑业，传统的转移格局并未发生改变。从表4贵州产业结构虽然实现了三、二、一排序，但仍是低水平的排序，一产不活、二产不强、三产不大的问题仍然相当严重。
三、社会保障制度建设的思路与对策
（一）坚持经济发展的效率目标与兼顾公平并存的原则
1.努力发展民族特色产业经济。政府要积极创造条件充分放开对农民进城落户的限制，变城乡分割的二元户籍制度为城乡统一的一元籍制度。积极推进产业结构调整，优化农业产业和区域布局。按照民族地区生物多样性、气候多样性的特点，推进特色农业，生态农业、高效农业的发展，重点培育以民族文化体验、农业观光、避暑休闲为特色的乡村旅游，提高二、三产业在农村产业中的比重。加大对农民的培训和教育力度，吸引更多的人口向城镇聚集和为农民创造更多的就业机会。
2.注重公平。“古今中外社会保障理论界定，都没有将农村与城市分而论之；社会保障面前人人平等；社会保障制度的设计必须面向社会全体成员，兼顾城乡居民”[4]。贵州这样经济落后的多民族省份基本上只针对城镇居民提供社会保障，社会保障立法工作的关注点几乎全部集中于城镇居民，“二元”经济结构中得到制度保障的其实只有城镇这“一元”，而农村那“一元”则几乎完全被排斥在体制之外。这种制度设计对占中国人口绝大多数的农民显失公平，不利于保护农民，不利于民族地区的稳定。要树立“决不让一个兄弟民族掉队”的思想，要特别重视帮助少数民族地区尽快建立起覆盖全社会的社会保障体系，依法保障全体公民平等地享受社会保障，民族地区农村要坚持“强制参保为主，自愿参保为辅”的原则，坚持“个人缴费、集体补助、国家财政资金投入”三方共同负担的原则，坚持工业反哺农业、城市支援农村、发达地区支援欠发达地区，全盘运作的原则。
（二）促进民族贫困地区农村社会保障政府行为的着力点
1.探索农村社会保障制度建设与政府扶持相结合的保障方式。民族地区由于保障能力水平还比较低，而民族地区农村则更差，因此社会保障的侧重点应首先考虑以消灭贫困为基础起点。如果把农村社会保障制度建设与政府扶贫结合起来则是突破落后地区农村社会保障不足的一个有效途径，在此种方式下，充分利用扶贫基金加大对基础设施的扶贫投入，为民族地区经济发展创造良好的硬件条件。加强农村社区已有的资源环境的培育，比如完善农村社区组织的建设、农村经济的重建与加强国家对农村的金融支持力度，同时把劳务输出作为民族贫困地区增加农民收入的一项重要扶贫任务来抓，把兴农致富项目作为扶贫开发的重中之重，大力推行贫困人口参与式发展方式。这样就为农村社会保障制度的建设打下较好的经济基础，是真正意义上的变“输血式”扶贫为“造血式”扶贫[5]。
2.加强民族地区农村社会保障的法制建设。借鉴发达国家已有的经验，依据中国实际，结合财政、金融和税收体制的各项改革措施，应尽快建立、健全并制定适应新时期市场经济体制有关民族地区农村社会保障的法律法规。民族地区农村经济基础薄弱，生活成本较高，且普通农民基于“理性”的短视行为，看不到农村社会保障制度的长远效果，对农村社会保障的推行处于观望的态度，甚至抵保。在此情景下政府应当立法确定民族地区农村社会保障制度的强制性原则，保障农民参与。同时在确立农村社保缴费标准时，可以考虑不同时点的具体物价水平，可以参照城镇社保相同的基本生活保障水平作相应的调整。同时，为融合抵保情况的发生，制度设计上确定具体标准专门针对部分经济困难农民实行养老保险的豁免制度[6]。
四、重视民族传统在农村社会保障中的作用
（一）挖掘民族传统文化动力
由于历史和自然的原因，大多少数民族在贫困与恶劣的自然环境中共生共存，并在长期的社会经济发展中创造了各具特色的灿烂的民族文化，按照各自民族不同的心理、风俗、习惯、道德、宗教和婚姻家庭结构等，在民族内部和宗族之间同样也形成了独具民族特色的传统保障方式，具有一定的规范作用。这些民族传统社会保障办法中许多行之有效的经验，应当充分考虑。例如，贵州省从江县的侗族村占里，当地人在鸟雀与自然环境和人与船的关系启发下，依据本村的人口增长情况和田地总面积以及森林实际拥有数，约定本地人口数不得超过700人。为了保持本村人口数量在规定范围内，一直以来形成了一个传统，要求一对夫妻最多只能生育两个子女，这一寨规自古就开始一直沿用至今，由于这种村寨内的约定，致使当地人口也一直保持规定数额内，而居民的生活也闲适安定。为了保证寨规的长期性，占里人很早就设计了一整套相应的社会保障措施，对当地的社会安定和老年生活保障起了重要作用。比如，用30余条习惯法对耕地、山林、习俗、婚姻、人口、财产、治安等方面关系进行调整，保证社会生活的安定；创造以直系继承制为主，横向继承制为辅的财产继承制度，实行男女都有继承权的原则，并规定无论男女都有赡养父母的义务，从而使家庭财产和老人依靠无后顾之忧[7]。因此，在构建民族地区特色的社会保障体系中，尊重不同民族的传统文化是建立民族地区农村社会保障制度的基础，更是我们建设新时期农村社会保障制度的宝贵资源，应该得到深层的挖掘和发扬。
[关键词]医疗保障；事大主义；家族主义；连带责任
[中图分类号]G122；F842.6[文献标志码]A[DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2015.01.016
医疗保障作为社会保障的一个重要内容，其核心在于通过社会共助原则解决个人力量无法解决的医疗问题，其在增进公民健康、推动国家经济社会健康发展方面起着重要作用。医疗保障作为社会保障的一种制度安排，其建立和发展受到经济发展水平、社会文明程度和政治制度安排等多方面因素的制约。目前，学界对医疗保障发展的研究大多将视角集中在经济发展水平和政治制度安排等方面，以文化视角分析医疗保障发展的成果相对不足。从历史发展的进程来看，韩国作为我国近邻，相对完整地保存了自己独特的文化传统，其文化具有相对封闭性、完整性和历史连贯性，分析韩国民族文化在医疗保障乃至社会保障过程中的影响，能够为我国的医疗改革提供一些借鉴。基于此，本文拟在简要分析韩国医疗保障发展历程的基础上，结合韩国文化特点，着重分析韩国文化对于医疗保障发展的影响。
一、韩国医疗保障制度发展历程
韩国医疗保障制度的发展历程与其经济发展紧密相连，大致可分为非政府主导下的民间分散医疗救助、国家主导下的分阶段建立医疗保险阶段和社会环境大变化下的医疗保障制度整合三大阶段，分别对应其经济发展阶段的恢复期、高速发展期和稳定调整期。任何一项社会政策的实施，都离不开经济上的支持，并受政治制度、文化传统等因素的影响。
1.非政府主导下的民间分散医疗救助阶段
韩国政府在1948年建立之初就通过宪法规定保障公民的基本生存权和劳动者的劳动三权（团结权、团体交涉权和团体行动权），韩国宪法第19条规定“政府依法保障因老龄、疾病以及其他没有劳动能力的人的基本生活”，但宪法规定的该项基本权利由于战争和经济因素并没有得到真正实施，有关医疗保障政策只是出现在学术层面，如大学教科书等，这种状况一直持续到到1950年代前半期。1960年代前后韩国才出现有关医疗保障理论方面的探讨。1959年秋，每周四由韩国保健社会部议政局主持召开的有关引进健康保险制度的研究会，被视为政府层面就医疗保障进行政策性咨询的开端。由于当时韩国刚刚经历战后恢复的困难阶段，受经济力量不足的制约，韩国政府不仅无法满足大多数公民的医疗需求，而且也没有能力提出解决公民医疗问题的政策性构想，这种情况一直持续到1963年医疗保险法的颁布实施。韩国医疗保障的对象大多局限于特殊人群，如对战争难民、流浪者、灾民等的医疗救助，以及一部分医科大学学生举行的农村医疗服务上。
2.国家主导下的分阶段建立医疗保险阶段
韩国医疗保险制度始于1963年，经历了自愿保险和强制保险两个阶段。在自愿保险阶段，由于缺乏加入保险制度的强制性，该阶段基本处于发展的空白期。自1977年开始，雇佣500人以上的企业强制性加入医疗保险，医疗保险正式实施，其后强制加入的范围逐渐扩大到300人、100人、16人、5人，以及全体公务员和公民（见表1[1]）。由此可见，韩国医疗保险制度的建立经历了由局部人群逐渐扩大到全体公民、由分散的多头管理走向保险对象集中管理的发展之路，到1989年全体公民都享受到了医疗保险的给付待遇。1963年医疗保险法颁布后的12年里，韩国分阶段快速地完成了医疗保险全民覆盖的目标。
该阶段的医疗保险发展呈现出强烈的国家主导色彩，医疗保险制度的整体发展规划由政府统一制定，并由国家行政力量来强制推行，排除了由于适用对象的不同步造成的各种干扰。但这一阶段在保证了医疗保险制度顺利实施的同时留下了许多历史问题，如自由职业者的医疗保险待遇问题，过度保障大企业职员、公务员、公办学校教职工的利益等。
3.社会环境大变化下的医疗保障制度整合阶段
进入1990年代之后，韩国经济进入调整阶段，发展进入低速平稳阶段，同时社会环境发生极大变化，社会民主运动蓬勃发展，劳动者的维权意识增强，呼吁公平均等医疗保障待遇的社会运动不断涌现。在这种社会压力之下，1997年12月韩国制定颁布了国民医疗保险法，并以此法为基础，于1998年10月组建国民医疗保险管理公团，对既有的227个劳动组合保险和公务员、教职工团体医疗保险公团进行统一管理，实施统一的医疗保险制度。2000年1月1日，以1999年2月制定颁布的国民健康保险法为本，对公民健康保险管理运营体系实施了一体化管理。从2000年7月起，所有医疗保险组合的管理、运营都纳入到国民健康保险管理公团，实现了医疗保险组合的再次整合。在管理和运营整合统一的基础之上，依据2002年1月出台的国民健康保险财政健全化特别法，韩国于2003年7月对健康保险
财政实行统一管理，健康保险制度最终实现了管理、运营、财政的高度整合，韩国医疗保障走入新的历史阶段。健康保险管理公团的设立，保障了韩国公民平等享有健康的权利，既存的“碎片化”“局部化”现象得到缓解。“韩国的医疗保障制度，在借鉴德国和加拿大等国家形式的社会保险体系的同时，还追求公平性和效率性，取得了丰富的成果，值得其他国家借鉴”[2]。韩国医疗保障制度之所以发展比较迅速，且成效较大，除得益于其经济发展和政治安排之外，还与其本身特有的历史文化传统有着密不可分的关系。
其二，受事大主义倾向影响，韩国较多借鉴国外的医疗保险制度，并注意与本国实际相结合。韩国事大主义倾向表现在社会保障方面就是将福利问题和解决方案寄予大国，但由于社会制度有自身的生存土壤，外国的制度和解决方案难以在韩国扎根，会造成一系列的不适应症。美国学者Mintrom指出，政策制定者为学者或者专家时，政策实施的速度比政策制定者为官员时还要快[7]，而韩国的社会保障制度大多是由学者及专家推动的。1990年代之后，包括医疗保障制度在内的韩国社会福利制度取得快速发展与此相关，这种现象表明韩国对于自身历史文化传统中保留的许多有关社会福利制度及思想关心不足，沉溺于先进国家有关社会福利的文献研究，机械引用照搬，忽视了国内相关研究。
在韩国医疗保障政策的制定中，学术界起到重要的推动作用，而韩国国内研究医疗保障政策的学者和专家多出身于国外或有国外生活学习经历，如著名的医保专家金泰诚、俞光浩等都是从国外毕业后回国在高等学校任教，同时又担任政府咨询委员。韩国最初实施的医疗保障政策，基本都是参考先进国家或地区如德国、日本、中国台湾地区等的经验，博取众长而集于一身。而韩国对医疗保障制度进行的调整整合，较好地解决了国外各项先进医疗制度的本土化问题，比如1990年代末进行的医疗保险适用对象的整合，以及财政和管理机关的整合等。
其三，儒教文化使得韩国在发展医疗保障制度时采取了差等适用政策。儒教文化意识从某种意义上来说是反对人人平等的“反福利文化”[8]，其带来的影响大致有以下三个方面。一是官尊民卑论调。受这种论调影响，社会保障或者医疗保障首先考虑对公职人员的优待，医疗保障的首要适用对象为公务员和公立院校教职工。二是男尊女卑文化。儒教原本强调的是“男女有别”，而不是“男女差别”，但无论是在中国还是在韩国，实际表现出来的都是男女之间巨大的差别。体现在医疗保障方面，就是实施初期男性加入医疗保障后，家庭中的女性成员从属于男性的医保待遇，剥夺了女性加入医疗保障的权利，这当然与男尊女卑文化下的女性就业率较低有一定的关系。三是地区差别问题。与中国相比，韩国地区差别更大，这种差别不仅仅指经济发展方面的差异，更是指在这种差别文化之下，高级官员大多出自同一地区，即所谓的“地缘关系”“学缘关系”，以及重点发展京畿地区而忽视地方。在医疗保障方面，就是优先发展城市特别是大城市，而后逐渐扩大到较小城市及农村地区，这也成为导致医疗保障资源配置不均的文化性因素之一。
与我国台湾地区将普通劳工人员作为医疗保险优先适用对象不同，韩国在制定和实施医疗保险政策之初，把公务员作为首先适用对象，笼络了政府公务人员，这是韩国官尊民卑思想意识的体现。同时，将公务员、公立学校教职员、私立学校教职员、大企业和小企业员工、无业人士和农渔民等群体先后于不同时期纳入医疗保险的范围之内，还视不同的群体设立不同的保险组合，实施不同的医疗保险待遇，使得差别化问题在医疗保障领域表现得更为明显，成为之后韩国医疗保险改革“碎片化”“局部化”的渊源。
其四，家族主义对于社会保障或医疗保障来说既有促进作用又有阻碍作用。就促进作用来说，实施医疗保障时必须考虑被保险人的家庭抚养问题，即家庭主妇和儿童的医疗保障问题，这会促使医疗保障政策制定者出台较好的医疗保障待遇政策；而就阻碍作用来说，家族主义阻碍了社会连带性的发展，从而抑制了医疗保障的多样性发展。因为家族主义强调所有问题都要在家族内部、家庭内部解决，不重视家族外社会成员之间的互济作用，这与医疗保障强调的互济性理念相冲突。家族主义使得医疗保险主体为在职的男性工作者，造成男性的家庭负担过大，同时将医疗负担寄托于家族或家庭，割裂了社会连带性责任，造成韩国医疗保险脱保和不纳保现象的发生。据统计，2001年脱保和不纳保的韩国家庭为1613户，而2009年达到2023户[9]，其中大多是家庭收入较高、缴纳保险费较多、可以为医疗保险连带性做出较大贡献的家庭。
其五，政治社会意识推动医疗保障政策实施的主体实现了由政府到民间的转换，这种转变造成多元诉求下医疗保障政策的多变性。在中央集权制度之下，社会福利政策是否实施，主要依据于统治官僚是否感到有必要加强对百姓的统治。金一哲[10]曾指出，韩国社会是受政治权力影响非常大的“政治社会”，政治权力的变动对一般公民产生的影响要远远高于先进国家。受这种政治社会意识影响，公民会将过多的医疗保障目标的实现寄托于统治者，而当这种目标无法得以实现时，又会通过自发的政治性运动来实现，比如罢工。
在1990年代韩国实现民主化之前，医疗保障制度虽然存在群体间不公平问题，但医疗保障制度的总体目标在政府的强力推动下得到了顺利实施，为韩国后来医疗保障制度发展奠定了基础，在民主化之后，韩国公民更积极地参与到政治生活当中，对自己医疗诉求的渠道和方式愈加重视，而政府不再是强有力的集权政府，医疗诉求的多元性和政府主导力量的弱化，造成医疗保障政策的不稳定性增加，全民性医疗共识成为政府追求的艰难目标。
四、结语
文化是一个国家和民族历经久远形成的社会群体间的共性要素，它对医疗保障政策的制定和实施会产生促进或阻碍作用，是政策制定者在制定和实施相关政策时不可忽视的因素。韩国传统历史文化在促使韩国医疗保障制度迅速发展的同时，也造成了许多历史遗留问题和现实困境，是导致韩国当今政府制定的政策难以顺利推行的一大因素。我国在发展医疗保障的过程中，应在促进民众共识方面作出积极努力，增强民众的互济意识，培养良好的社会协同氛围，以群众性的支持来推进医疗改革，坚持政府主导之下的医疗保障制度改革，同时注重吸收国外经验教训，少走弯路，借助文化因素推动中国特色医疗保障制度的建设。
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作为一种人之为人的权利，自从人类走出自然状态，因为人性的觉悟，人就有一种区别与其它动物的权利。中国传统文化中亦有许多人权的因子，孔子云：“仁者人也。”意思是说，仁说明人之所以为人的道理。孔子又说“仁”的主要含义是“爱人”。董仲舒则说：“《春秋》之所治，人与我也……仁之法在爱人，不在爱我，……”中国近代的人权概念是西方文化影响的产物，魏源根据中国传统文化指出：“人者，天地之仁也。”严复等人根据天赋人权学说提出了“民权”。20世纪初，“民权”改称“人权”，“人权”概念从此在中国知识界成为话语。“人权”一词从舶来到写入中国宪法，历经百年沧桑。宪法历来被视为人权的保障书，人权的保障和实现离不开宪法，在一定意义上，宪法就是一国人权保障和发展水平的标尺。现行宪法的第四次修改把尊重和保障人权写入宪法，是保障事业的里程碑，标志着以宪法为基础的、有中国特色的人权保障制度已初步形成。随着尊重和保障人权写入宪法，现有法律制度中不符合宪法原则的部分将无可辩驳地遭遇质疑。这种由于根本法的修改带来的对整个法律体系的影响，将有力的推动事业的发展。
一、人权入宪是中国宪法发展的必然结果
（一）人权入宪是中国政治经济文化发展的必然结果
综观一个多世纪的中国宪法发展，人权的命运并不是一帆风顺的。中国的第一部宪法文件《钦定宪法大纲》（1908年），提出的是“皇上神圣尊严，不可侵犯”的君权宣言。孙中山先生主持制定的《中华民国临时约法》（1912年）是中国第一部体现近代人权思想的宪法，它虽然没有直接提出人权，但公开宣告“中华民国之属于国民全体”，在“总纲”之后设第二章“人民”，宣告中华民国人民不分种族、阶级、宗教，一律平等，规定了人民有身体、住宅、财产、言论、著作、出版、集会、结社、书信秘密、居住迁徙、信教等自由，以及选举权和被选举权、请愿权等基本权利和自由。而且，《临时约法》根据近代西方的分权原理，实行立法、行政和司法三权分立，采用责任内阁制，实行权力制约，为人权的宪法保障提供了宪法保障机制。但是，“约法”在制定时已经注定了它的悲剧命运。后来的北洋军阀政府和政府制定过六部宪法或宪法草案，包括曹锟的“贿选宪法”、段祺瑞的“段记宪草”和政府的训政约法，都不过是以宪法之名行专制之实，为自己的统治寻找宪法根据，尽管宪法文件中也装模作样地规定所谓国家“属于全体国民”，规定人民的基本权利和自由，但实际上人民的自由和权利根本无法实现，得不到基本的保障。
新中国的人权保障也经历了曲折的历程。在新民主主义革命时期，中国共产党在各根据地制定了许多重要的宪法性文件和人权保障条例，如《中华苏维埃共和国宪法大纲》（1931年）、《山东省人权保障条例》（1940年）、《陕甘宁边区保障人权财权条例》（1941年）、《晋西北保障人权条例》（1942年）、《陕甘宁边区宪法原则》（1946年）等。这些宪法和宪法性文件关于人权保障条款虽然比较简单，但已经准确地将“人权”词汇写入真正的法律规范之中，规定了现代人权的基本内容。根据地政府对保障人权的高度重视，从根本上与北洋军阀和南京国民政府的假民主、真专制，无视人民权利的宪法本质区别开来。新中国成立后，由于冷战思维的影响，1954年制定宪法之时，国内对于包括“人权”在内的西方思想基本持否定态度。“人权”概念被“公民的基本权利”取代。从1957年开始反右到“”结束，我国发生了许多公然侵犯公民基本权利的悲剧，连国家主席的人身权利都得不到保障。人权被视为资产阶级的专利，是“抽象的人性论”，谈论人权只能以批判资产阶级人权观和反对利用人权干涉别国内政为主题，“人权”几度成为。1982年宪法总结历史的经验和教训，完善了公民基本权利的规定，条文也由原来的10多条增加到20多条，并从原来的第三章提到第二章，突出了宪法保护公民基本权利的作用。
改革开放以后，我国找到了一条适合国情的促进和发展人权的道路，我国人权状况由此发生了历史性变化。我国先后加入了21个国际人权公约。1997年中国政府签署了《经济、社会及文化权利国际公约》，1998年又签署了《公民权利和政治权利国际公约》。2001年3月全国人大常委会正式批准《经济、社会及文化权利国际公约》，2003年我国政府正式向联合国提交了履行这个公约的首份履约报告。这表明我国全面推进人权事业的信心和决心，表明中国已经融入世界人权保障事业的潮流，正在努力扩大和加强保障人权的范围与力度。随着中国改革开放的深入和经济社会文化的飞速发展，公民的宪法意识和权利意识都有了很大的提升。自上世纪80年代之后，陆续出现了一系列涉及宪法中规定公民权利的案例。这些有超生子女是否享有计划内生育子女同等权利的争论、有农村出嫁妇女能否与男性村民一样保留自留地的纠纷、轰动一时的齐玉苓案、孙志刚案、怀孕大学生被开除案、大学毕业生身高歧视案、夫妻在家看黄碟被查处案等等，无不引发社会公众的广泛关注。一些外国国家和组织利用我国人权理论和法制中的问题，对我国人权事业进行歪曲和攻击。在依法治国建设社会主义法治国家的背景下，根据时势对宪法进行适当的修改，把“国家尊重和保障人权”写入宪法，不仅仅是国际人权交流合作的需要，也是现阶段保障公民权利的必然要求。
（二）人权入宪是中国现行宪法完善的必然结果
宪法是人类的一种优秀政治文明成果，它直接导源于人类对幸福美好生活的向往，旨在解决建立一种理想的国家，脱离那种“人人为战”、卑劣而无助的自然状态。宪法是人类安排自己幸福生活的根本方案，人类希望通过对国家机关权力的合理配置来保障自己作为人并且幸福的权利，所以，宪法正是人类从人的理性出发、从人的权利出发提出的一种政治形式。人权是宪法的起点和归宿，人类希望用宪法来保障人权，而决不是相反。基本人权原则是宪法的第一原则，人民是基本人权原则的表现形式，法治和分权制衡是基本人权和人民的现实保障。实际上，近现代宪法就是在基本人权、人民、法治和分权制衡四个基本原则的牵引下运转的，人类希望在基本人权的基础上来正确定位国家和人民的关系，并由此规定国家机关之间的关系以及公民之间的关系。
包涵人类理性的人权观念，使宪法获得了崇高的地位。一切违宪的法律无效正是在于这些法律在根本上侵犯了人权，人权保障是宪法之所以正当的根本原因。人民信仰宪法，把宪法当作最高法和根本法，就是因为宪法能成为他们保障权利的根本手段和权利救济的最后措施，如果宪法不能做到这一点，那这个宪法就不是真正的宪法。
从宪法的内在逻辑上看，宪法有立宪目的、宪法原则、和宪法规范三个层次。
立宪目的说明为什么立宪，宪法原则是立宪目的的具体化，宪法规范是宪法原则的规范化。立宪目的、宪法原则、宪法规范三者构成宪法的完整体系。一部成熟、完善的宪法，应该是立宪目的正当、宪法原则合理、宪法规范准确的逻辑体系，这个逻辑体系严密、协调，并通过准确的语言表达出来。
从宪法应有的结构上来观察我国宪法，可以发现现行宪法虽然包罗万象，从光荣伟大的历史，到辉煌的现实，从国家的指导思想、基本政策和总任务，到政治体制、经济体制和文化体制，从公民的基本权利到公民的基本义务，但现行宪法内在的三个逻辑层次表达并不是很明确的。现行宪法中写入了太多不属于宪法结构构成的内容，使得人们更多把宪法当成政治宣言、政治纲领，而不是法律原则、法律规范。现行宪法的四次修改在一定程度上完善了我国宪法的结构。特别是1999年和2004年的宪法修改，使法治和人权保障成为我国宪法的基本原则，成为两次修宪的最亮点。确认法治和人权保障，不仅体现了我国宪法对人类先进政治文明的重视，也使我国宪法的自身结构得到极大的完善，使我国宪法和运动进入世界政治发展的大洪流。在这个意义上，人权入宪是中国现行宪法完善的必然结果。
二、人权入宪对人权保障的影响
中国现行宪法的第四次修改，不但直接将“国家尊重和保障人权”写入了宪法，而且同时增加了保障公民权利的几项重要规定，包括依法保护公民的私有财产权、完善土地征用制度、健全社会保障制度等。人权入宪，使尊重和保障人权由政府的政策上升为国家根本大法的一项原则，不仅完善了的宪法保障，同时也为事业的发展开辟了广阔的前景，表明中国将在更大范围内，以更大的力度维护和促进人权事业的发展。宪法的这种修改对人权保障的影响可以从如下三个方面说明：
（一）人权保障作为宪法原则对宪法规范的影响
宪法原则由于它的抽象性质，在宪法中更多作为一种精神存在，需要宪法规范加以具体化，才能变得更具有操作性而为各个宪法关系主体所遵循。宪法原则使不同类型的宪法规范形成一个有机的整体，且不至于迷失方向。在宪法的内在结构中，宪法原则的法律效力高于宪法规范。新中国在历部宪法中规定的是公民权利，没有人权的概念，把人权保障作为宪法原则不但完善了宪法结构，也使宪法建立起了宪法规范和人权保障宪法原则的有机联系。尊重和保障人权是宪法规范的出发点和归宿，违反尊重和保障人权原则的宪法规范无效。人权保障作为一个宪法原则对宪法规范的影响主要表现在：
1、尊重和保障人权的宪法原则为涉及公民权利的宪法规范提供了源泉。公民权利是人权的法律形式。人权作为人的权利之源，具有公民权利不具有革新功能，它将不断催生新的公民权利，促进公民权利的进步和完善。人权入宪，使中国宪法真正确立了以人为本的思想，恢复了宪法的本来面貌。
2、尊重和保障人权的宪法原则为涉及国家权力的宪法规范提供了基础。国家权力是人权除公民权利外的另一种法律转化形式，用于人权的保障。人权是国家权力的正当源泉，人权入宪，使宪法初步理顺了国家权力和公民权利的关系，为人民服务不仅是国家权力的道德要求，更是宪法规定的强制义务。长期以来，中国的宪法和法律中更多确立的是如何保障国家权力的运行，忽视了设立、配置国家权力的目的，国家至上的观念使公民权利被置于较为次要的位置。尊重和保障人权的宪法原则要求国家权力的设立、配置和运行应当有利于人权的保障。人权为国家权力提供了界限，尊重和保障人权也同时成为国家机关工作人员履行职务的最高原则。
（二）体现人权保障的宪法作为根本法对其他法律的影响
宪法是国家的根本大法，是法律之母，人权作为一项重要原则入宪，必然带动我国整个人权保障法律体系的发展、充实与完善，同时也将促进人权保障新法律的出台和不利于人权保障的法律的废止。
1、体现人权保障的宪法呼唤完善人权法律体系。在当代中国，人权主要表现为宪法和法律上的公民权利，目前我国的人权法律体系是以宪法为核心、以法律为主干、以行政法规和地方性法规为补充的系统，一些因素使得这个系统存在有缺漏。这些因素主要是：（1）一些人权还没有或没有完全纳入法律体系。如生命权、迁徙自由权、罢工自由权、隐私权和知情权等。（2）一些公民的基本权利还过于原则，缺乏基本法律的保障。如平等权、言论和出版自由、宗教和信仰自由、结社权和请愿权等。（3）缺乏有效的违宪审查机制。由于有权监督宪法实施的机关未能充分有效行使违宪审查权，导致存在一些违宪的法律、法规侵犯公民的基本权利。
2、体现人权保障的宪法要求完善现行法律制度。现行的法律制度在人权保障方面做出了很大贡献，但也存在一些问题：（1）一些法律对公民权利的限制过于严格。如集会、游行、示威的自由等。（2）法律中关于人权与权力、人权与权利、权力与权利、权力与权力以及权利与权利等关系的设计还不尽合理。这主要表现在权力有限的观念还没有完全体现在法律中、在权力与权利冲突中还存在片面强调权力的倾向。（3）司法制度还不能完全适应人权保障的需要。我国的司法制度是在激烈的阶级斗争年代建立的，其主要功能是镇压敌对分子。这种制度在追求法治和人权的时代还有待改进。
可以预见，我国与人权保障有关的法律会越来越完善，一个以人权保障为核心的法律体系将会建立起来。在今后国家各项立法过程中，会更加注意把尊重和保障人权的宪法原则贯彻落实到相关的法律法规中，并且，将适时地对现行的法律法规的相关规定重新进行审查，以宪法为依据进行废、改、立，加以必要的充实、调整、完善和细化，从而把尊重和保障人权纳入制度化、法制化的法律轨道。
（三）人权保障精神作为一种价值观念对人们行为方式的影响
自清朝末年中国引入人权概念以来，在社会活动及日常生活中，人权其实是个比较陌生但使用率又相对较高的法律术语，这主要缘于中国自古就有朴素的人权观念，而人权在现实的法律中又得不到切实的保障。在新中国的四部宪法中，也没有人权相应的宪法地位。时代在变革，法律的文明含量也在不断提升。让人欣喜的是，尊重和保障人权作为专门的一款已被郑重地写入了现行宪法的修正案，这表明人权作为一种价值观念已经获得国家根本大法的认同，这种价值观念必将对人们行为方式产生深刻的影响。
1、对人权的重视将进一步在全社会树立以人为本的观念。在社会的所有构成要素中，人是第一要素。人们所奋斗的一切都与人类密切相连，但在人类历史的一些时期，由于国家权力的异化以及人类对物质利益的追求，常常使人们忘记了根本。无论是宪法还是其它社会规则，无论是国家治理还是其它社会管理，人始终是第一位的。对人权的重视使得人类的一切活动有意义，且不至于迷失方向。
2014年2月21日下午，衢州市人民政府召开第74次常务会议，会议原则同意《衢州机场（民航）净空和电磁环境保护管理规定》和《衢州市人民政府关于衢州机场（民航）净空保护区域和电磁环境保护区域的通告》，这标志着衢州机场净空管理工作进入了崭新的阶段。
衢州机场经过2年多时间的协调、落实，通过制定净空管理专项整治工作计划、责成机场相关部门具体负责、建立健全净空管理制度、跟踪超高障碍物处置，以及地方净空建章立制等工作，终于建立了净空保护长效机制，为安全飞行建立更好的保障。
一、城市发展与机场安全矛盾日显，净空保护迫在眉睫
衢州机场是一座城中机场，与市中心只有3公里的直线距离。随着地方经济的快速发展，机场净空保护限制高度已经不能满足城市发展的脚步。机场对障碍物高度的限制影响了城区的建设，同时城市发展的需求影响了机场飞行安全保障工作。城市规划的建设高度与机场净空限制的矛盾日渐突出。
除建筑物外，信鸽、燃放的孔明灯、航拍器等升空飞行物体也是机场安全运行的重大隐患。据信鸽协会的统计，衢州市市区有信鸽协会会员50余名，每户养殖信鸽60余只，未参加协会的信鸽养殖数量比协会更多，市区信鸽数量超过八千只。升空飞行物体中，孔明灯对飞行安全的影响最大，每年中秋节、元宵节等传统佳节期间，市民都会集中在大南门、广场等处燃放上千的孔明灯，大南门位于机场跑道06方向起飞爬升面处，孔明灯的燃放多次造成飞机改变跑道着陆方向，也曾发现孔明灯残骸飘落到跑道道面的情况。而航拍器等升空物体，由行高度较高，且没有划定的航线与区域，也会对飞行安全造成威胁。
二、净空整治紧锣密鼓，建立净空保护长效机制
（一）全面部署，做好净空整治活动的准备工作。按照《关于开展机场净空专项整治的通知》（华东局发明电〔2012〕282号）文件的要求，衢州机场自2012年3月起开展净空专项整治活动。一是成立净空专项整治领导小组和办公室，制定机场净空超高障碍物专项排查整治实施方案，成立净空巡查队。机场主要领导为领导小组负责人，机场净空相关部门领导为组员，办公室设在场务基建消防科。二是做好净空管理内部强化，展开净空相关知识及文件的学习，加强净空管理工作基础，提高净空管理人员队伍整体素质。三是规范净空巡查制度，按照区域分区块进行障碍物检查及超高障碍物跟踪。四是加强技术合作确保净空数据准确，与衢州信赖测绘有限公司签订测绘合同，测绘公司对机场发现的净空疑似超高障碍物在接到机场通知24小时内，进行经纬度、磁方位、至基准点的距离、黄海高程测量。五是与市规划、无线电管理部门沟通协调，掌握超高障碍物具体属性，做好拆降工作前的准备工作。
（二）攻坚克难，全面开展超高障碍物的拆降工作。在做好超高障碍物拆降工作准备的同时，衢州机场成立净空管理障碍物处置工作小组，按照超高建筑物的属性分成两个小组，分别由主要领导作为组长，全面跟进11处超高障碍物的拆降工作，而有3处经过调查与商议，拟不拆除。
（三）一鼓作气，全力推进机场净空保护的建章立制工作。2012年民航华东管理局、民航浙江监管局分别致函衢州市政府对衢州机场净空保护作出以下建议：第一，向社会公布民用机场净空保护区域；第二，建立净空管理长效机制，制定机场净空保护管理规定；第三，妥善处理超高障碍物拆降工作。净空保护建章立制，建立净空管理长效机制是净空管理的重要组成部分，是关键的一步，有了制度的保障，机场净空才可以真正得到保护。
2012年6月27日衢州机场驻场部队与衢州民航联合《告机场周边养鸽户书》，禁止机场净空区内饲养鸽子，并要求信鸽协会的活动需要征得机场同意后才可进行。2012年12月净空保护管理规定文件出台工作又再次启动，为了尽早出台净空管理文件，机场主要领导向市政府市长作了专题汇报，向华东民航管理局、浙江民航监管局及衢州法制办、规划、住建等相关部门征求意见并完善《衢州机场（民航）净空和电磁环境保护管理规定》，抓进度完成送审稿的定稿工作。2014年1月28日衢州市政府《衢州市人民政府关于禁止在市区范围内燃放孔明灯的通告》，衢州机场通过短信、张贴公告等形式加强对《通告》的宣传，2月16日由市公安局、安监局、综合执法局、消防支队和机场组成的联合执法组共派出千余名工作人员，夜查孔明灯，防止孔明灯的销售和燃放，有效制止了出现大面积燃放孔明灯对航班造成干扰的情况发生。同时衢州市政府下发《衢州市人民政府办公室关于成立衢州机场净空和航空电磁环境领导小组的通知》文件，明确了机场净空和电磁环境保护工作的组织机构及组成人员，为机场净空管理工作的顺利开展提供了有力支持。
三、净空管理成效显著，审批规范超高障碍物顺利拆降
（一）公布净空通告及管理规定，净空保护有了制度保障。2014年3月14日，衢州市人民政府通过报纸、网络等各种媒体向社会《衢州市人民政府关于衢州机场（民航）净空保护区域和电磁环境保护区域的通告》，并正式颁布《衢州机场（民航）净空和电磁环境保护管理规定》，净空管理保护工作有了真正的制度保障。通告向社会公布了净空和电磁环境保护区域范围和保护区的保护要求，并告知社会违反通告的任何单位和个人将被追究法律责任，净空保护得到了社会的重视。
（二）规范建筑物高度审批，净空管理得到机制保障。衢州机场以此次净空管理专项整治工作为抓手，积极与衢州市政府及市规划局等相关部门协调，将机场净空保护纳入地方建设项目审批，为后续与保护区内各规划行政主管部门对接落实相关工作奠定了基础。拟超高建筑物在审批高度时需要得到衢州市规划局和衢州机场的一同把关，净空管理得到了更加健全的机制保障。
（三）提升净空管理品质，超高障碍物顺利拆降。法律保护的建立与机制保障的健全使超高障碍物的拆降工作得到了顺利的进行。现11处需要拆降的超高通信铁塔的拆降工作已经完成大半，通信铁塔业主对拆降工作高度配合，而且在新建通信铁塔方面，也与衢州机场达成协议，由机场来把关铁塔建设高度，避免超过净空限制要求的高度。
关键词：司法审查；人权保障；解释权；一国两制
【中图分类号】D926【文献标识码】A【文章编号】1674-7526（2012）08-0481-01
1以司法审查保障人权的重要性
人权，被认为是建立“一个能尊重个体道德良知，能相互宽容理解，能民主自治的理想社会”而应赋予每个人享有的一种最基本和根本的权利和自由，包括了生活的权利，自由的权利，思考和表达的权利及法律面前人人平等的权利。这些权利是如此的重要，以至于越来越多的国家以宪法条文的形式把它们明确下来，并通过随后的相应立法保障这些权利的行使。香港十分注重人权保障，并通过了一系列制定法来落实这些保障。1991年6月1日香港人权法案条例的制定，使得公民权利和政治权利公约和经济、社会、文化权利公约这两个公约在香港有了实际执行效力。更重要的是中华人民共和国香港特别行政区基本法（以下简称基本法）于1997年7月1日生效后，人权作为一个周全的章节被明确规定在了这个特区宪法性法律中了，特别是其中的第39条还明确说明香港居民已享有的基本人权和自由不能以任何与基本法或已适用于香港的国际公约相抵触的方式限制。基本法第39条规定：“公民权利和政治权利公约和经济、社会、文化权利公约和国际劳工公约适用与香港的有关规定继续有效，通过香港特别行政区的法律予以实施。香港居民享有的权利和自由，除依法规定外不得限制，此种限制不得与本条第一款规定抵触。”
根据基本法第158条的规定，有两个主体拥有对基本法的解释权，分别是全国人民代表大会常务委员会（以下简称全国人大常委会）和香港法院，因此就有了潜在冲突的可能性。许多观点认为因为全国人大常委会在基本法解释上有最终话语权，所以香港特别行政区的司法独立性被削弱了，司法审查的作用也大打折扣。
对此，笔者持不同观点，认为在实际操作中，全国人大常委会不会过于能动地来行使它的解释权。此观点基于以下理由：首先，香港司法体系不同于中国大陆，香港居民也早已习惯并接受法院作为法律的解释主体。为了尊重香港的这一实践传统，全国人大常委会在解释权行使上会倾向于持保守态度并自我约束；其次，考虑到香港法院比全国人大常委会更能了解香港本地的法律争议问题，由全国人大常委会来行使解释权对于解决争议来说会不尽方便，也不够及时；其三，在对人权的认识及保护范围上两地也有不同的标准。因为法律传统和历史背景的不同，两地对许多涉及人权的法律问题都有各自不同的理解和看法，因此，全国人大常委会放手由香港法院担起解释的主要责任更有利于维护香港居民的利益。综上，人权保护的重担主要就落在了香港法院的肩上。
2以司法审查保障人权的有效可行性
香港司法审查制度的有效可行性具体说来建立在以下三个基础上，即理论支持，立法保障和司法实践基础。
首先，香港的司法审查制度坚实的理论基础来源于英治传统下的依法而治和三权分立这样一些宪法性原则。
其次，在人权保护领域的司法审查权能够存在同样可以在基本法中找到立法基础。根据基本法第8和第11条的规定，不管是基本法生效前存在或后存在的特区法都不可以和基本法相抵触。由于基本法处于特区最高法的地位，条款第39实际上就对重要的人权提供了一个宪法性的保护，并赋予了法院以司法审查权来废除侵犯了这些宪法性人权的相关立法。除了对司法审查制度的立法肯定，法院的司法独立性也是必不可少的，而从立法上看，回归后，香港法院在司法独立这一方面似乎未受影响。
再次，香港的司法实践也已经证明了司法审查对人权保护做了重要贡献。在回归前，香港法院就被赋予了司法审查权来确保在香港实施的任何立法不违背英皇制诰和皇室训令这两个英治政府的主要宪法性文件。另外，英皇制诰的第七条还特地修改以使之后新的立法不能与香港人权法案条例相抵触。与殖民地时期的宪法性文件相比，基本法对人权提供了一个更广泛的保障，覆盖了更复杂的领域，关注了更多方面比如土地、教育、劳工等的问题。在这些涉及基本人权的问题方面，法院通过行使解释权运用各种法律解释方法来最大限度的保障了公民的这些权利。
3以司法审查保障人权的局限性和前景
尽管司法审查在人权保障方面取得了巨大成就，确也存在其自身的局限性。根据基本法第158条，法院的司法解释权是一种授予的权力，受到一定的限制。首先，这一解释权只有在审理具体案件时才能行使；其次，法院只能解释香港特别行政区拥有自治权的事务领域；其三，如果司法解释和全国人大常委会的解释有冲突，全国人大常委会的解释拥有最终效力，法院在审理其后的案件时必须遵从这一立法解释。15年来，人大常委会曾行使此最终解释权并在此权力下做出了四个解释，这四个解释一直以来被学界和司法界批评为损害了香港司法的独立性。但是坦白来说，在目前一国两制的政策下，这是两种不同法律体系融合过程中不可避免会出现的一个局限，而且这一局限还将长期存在。这是一个我们必须面对的现实，在目前也找不到更好的解决方式。
然而，司法审查作为保障人权的手段前景并不灰暗，首先，立法解释拥有最终决定权的设置更多的是一种保障一国的必要的宪法性构架，而不是作为一个削弱香港司法独立性的策略；其次，两种解释权的界限基本法规定得很明确，这可以有效防止全国人大常委会就任意事项做解释。在“一国两制”和“港人治港”的政策下，司法解释将是一种常态，而立法解释只在一些特殊的情形下才会启动；其三，普通法传统将予以保留已在基本法中明确阐明，而基本法是根据中英联合声明的精神制定的，我们相信中国会遵守它的承诺，履行国际条约的责任；最后，香港特别行政区的繁荣和稳定对香港及整个中国来说才是最重要的，因此，中央政府在行使解释权时会尊重香港特别行政区的自治权并予以自我约束。
参考文献
[1]AlanBMorrison《fundamentalsofAmericanLaw》Oxforduniversitypress1996
