关键词：建设用地节约集约利用技术管理
中图分类号：TU984文献标识码：A文章编号：1672-3791（2012）12（b）-0041-02
1在技术层面上
一种良好用地管理办法，必须要有相适应的制度和可操作性的规程做保证。
研究节约与集约利用土地，根本的问题就是要应用规划的手段，从科学发展观的高度，去用心捕捉能带动城市扩张，又能规范农村建设用地的基本措施。把土地的开发强度与产出率作为一个因子，扩大研究成果，满足建设用地市场需求，有序实现集约（如图1）。
1.1坚持从规划入手，提高规划的功能和作用，力求规划的科学性、严谨性和实用性，注重规划的前瞻性
土地利用规划是一个完整、长期的系统工程，完善土地利用规划体系是科学利用土地的前提，它是由不同类型、不同层次和不同时序的规划所构成的交互网络系统。要建立健全逐级控制、分工明确、重点突出、衔接统一的规划体系，必须强化省土地利用总体规划的战略性和政策性，提高地（市）级以下土地利用规划的针对性和可操作性。规划不论大小，但都不能偏离有理、有据、有序、有效的基本原则。有理就是说编制或修编规划必须从长计议、理由充分、观点鲜明，发展方向清晰，理得清、挑得明、有说服力，可操作性强。有理有据就是说土地利用规划在编制期间必须分析过去发展中的利弊，着眼编制后的发展前景，从战略的高度和对未来发展的深度提出定性与定量结合的数据、指导规划编制，体现规划的实用性。有序就是在编制规划过程中必须坚持短、中、长规划结合，体现规划的阶段性和实现规划的长效性的有机统一。有效就是说规划不是一纸空文，是付诸实施的指导性文件，规划编制过程必须把有效性作为发展方向，在编制中注重其土地利用的节约与集约的基本要求，规划在实施过程必须达到经济效益、社会效益与生态效益的高度统一。
1.2从产出入手，坚持土地利用的开发强度与产出率挂钩
土地是不能再生的稀缺资源，土地的开发利用不加以控制，没有一个定量的经济标准，不仅是浪费资源，严重的说是通过毁灭资源。实施土地的综合利用，必须把开发强度与产出率一并加以研究，力求低开发实现高产出。特别是工业项目的开发，不少地方圈地现象严重，几百亩的用地仅见一层的厂房，建筑密度不到25%，年产值也聊聊无几，给国家提供的税收也很少，这样的开发必须限制，考察土地利用是否集约、节约用地产出率是个基本要求，工业用地是这样，房地产开发用地，第三产业用地、城市用地和农村用地都必须坚持以产出率为基础，鼓励支持高产出的用地项目，以满足飞速发展的经济建设的用地需求，做到用地节约、产出集约。
1.3要从标准入手，城乡规划要把用地标准作为土地利用的强制性内容加以控制
以人口总量、建设用地的规模为基础，制定规划利用土地标准，推行节约集约用地的原则，对城镇布局、产业布局、功能分区、基础设施配置进行科学安排，确定合理的城镇用地规模，加强与土地利用相关行业规划与土地利用总体规划的衔接，制定出土地利用的标准化文件。要建立健全科学合理的客观和微观用地指标控制体系。宏观方面，城乡总人均用地、城镇人均用地及农村居民点人均用地分别控制着城乡建设用地总量，城镇用地规模和农村居民点用地规模，实现对城乡建设用地总量的控制要求，合理制定各项人均用地控制指标；微观方面，抓紧各项工程项目建设用地指标的制定和修改工作，优先开展城市基础设施项目，教育和公共文化体育卫生基础设施项目建设用地指标的编制工作，重点做好城市、集镇和村庄内部各项建设用地指标以及城市规划区范围内道路等市政工程建设用地指标的编制工作，其中要特别严格把关控制农村宅基地标准，各工业园区、开发建设用地指标、居住区用地指标及其环境生态相关建设用地指标。
1.4从空间入手，加大土地利用的节约、集约程度
城乡用地空间的整合，不仅仅是城乡两种地域景观的物质空间整合，它还是包括经济空间、社会空间和生态空间的整合。因此，城乡空间规划不再是单纯意义上的用地空间规划，应该是土地、经济、社会和生态规划的结合和统一。需要国土、规划、计划、经济、环保等多个部门相互配合、建立横向联系机制，避免各自为政，相互制约。然而要实现土地利用的节约与集约，还必须从建筑物用地的纵向来考虑土地利用的空间布局。即开发土地上下空间布局的利用：一要坚持节地升空，出让土地时就要科学提出容积率的标准，让更多的建筑物升向空中，减少土地资源的浪费；二要节空伸地。空中的资源得到有效利用仅是节地的一个方面，同时要考虑向地下要资源，把建筑物能向地下延伸的部分都往地下延伸，开辟地下建筑空间，更多地满足建筑的配套需求。
2管理层面上
管理是一种制度与行为的统一体。城乡建设对用地的需求，必须把两者有机结合起来。特别是在当前土地资源严控，各地争相寻求建设用地，以实现城市扩张、项目落地而不顾土地在使用上的节约与集约的前提下，不顾影响环境和无序建设的情况下，必须建立健全可持续发展的土地资源保障体制和严格的用地审批制度，为经济的发展找到双赢的路子，着力做好城乡土地利用规划。
2.1加强规划对节约和集约利用土地的指导
加强土地利用总体规划对城乡建设用地规模的控制。新土地管理法在土地利用总体规划对城乡建设用地规模控制的地位和作用，作了明确的规定，在加强对土地清查、实施土地资源评价的基础上，以节约和集约用地求发展为指导思想，以科学合理、节地挖潜、集约利用土地为原则，合理地编制、修订土地利用总体规划，真正发挥土地利用总体规划在控制城乡建设用地总量上的龙头作用。
加强各规划间的协调配合工作。一方面要切实做好城乡规划与土地利用总体规划的相互衔接工作。土地管理部门要与城乡规划管理部门密切配合，通力协作，正确处理好局部和整体、近期建设和远景发展、城市建设和耕地保护、经济建设和环境保护的关系，坚持城乡规划在用地规模及布局上服从于土地利用总体规划，使城乡规划与土地利用总体规划在编制、修订和实施中保持协调；另一方面要充分发挥近期建设规划的综合协调作用。近期各类、各级建设规划要与国民经济和社会发展规划的相互衔接，与土地利用总体规划相衔接，通过合理制定土地供应计划，统筹安排规划期年限内各类、各级建设用地的规划、布局、比例和开发时序，确保节约和集约用地目标的实现。
完善城乡规划的编制和管理工作。针对当前城乡规划的薄弱环节，完善城乡规划的编制和管理工作显得十分重要。可以采取下面三个方法。
（1）加强城镇体系和区域发展规划编制，充分发挥产业集聚效应，加大力度整合土地资源。
（2）加强村镇规划的编制。村镇规划要合理确定农村居民点数量、布局和建设用地规模，在符合农民意愿的前提下，统筹规划农村居民点，迁村并点。统筹安排乡村工业用地，严禁零散布局。通过村镇规划加强对农村宅基地的管理，从而减少农村建设用地。
（3）加快城乡规划立法，在已编制完成的城乡规划与规划管理工作间建立起有效的约束性联系，从而使城乡规划从编制到实施的过程能有效地得到保障。
2.2制定节约和集约利用土地的规划控制标准
建立科学合理的宏观和微观用地指标控制体系。加快制定建设用地指标，建立科学合理的宏观和微观用地指标控制体系。宏观方面，要根据城乡总人均用地、城镇人均用地及农村居民点人均用地的要求，确定城乡建设用地总量、城镇用地规模和农村居民点用地规模，从而合理制定出各项人均用地控制指标；微观方面，要抓紧各项工程项目建设用地指标的制定和修改工作，优先做好城市基础设施项目、教育和公共文化体育卫生基础设施项目建设用地指标的编制工作，重点做好城市、集镇和村庄内部各项建设用地指标以及城市规划区范围内道路等市政工程建设用地指标的编制工作，其中要特别严格把关控制农村宅基地标准、各工业集中区、开发区建设用地指标、居住用地指标及其环境生态相关建设用地指标。
合理确定城乡建设用地规模。凡不符合节约和集约用地标准的规划，不得审查通过，必须按规定进行修改调整。严格控制城乡建设用地的外延扩展，实行城乡规划和用地总量管理，即在建设用地规模上要受土地利用规划的制约，在城市用地上要依照城市规划组织实施，从根本上实现城乡建设用地从外延粗放型向内涵集约型的转变。
2.3加大产业结构调整和城市用地布局调整
随着社会经济的飞速发展，城镇化进程的加快，产业结构的调整，客观上要求城市用地结构和布局也应随之进行调整，特别是城市房地产业，工业用需求的加大，客观上要求我们必须通过各种有效的措施以实现建设用地的节约与集约。如可以用收取级差地价的方式允许企业用地的变更，达到充分、合理、高效利用土地的目的，同时应鼓励发展第三产业，增加第三产业用地实行土地置换。
2.4建立区域土地集约利用评价考核制度
全面掌握城镇和开发区存量土地面积、类型、用途、权属、分布等状况，建立土地集约利用评价考核体系，开展城市及开发区土地集约利用评价，制定盘活存量土地的实施方案和积极稳妥的政策措施，促进存量土地的开发利用。
2.5建立和完善规划执法监察制度
建立和完善规划执法监察制度可以通过建立规划巡回执法检查制度，实行规划执法监察公开制度，建立纠正行政违法、不当行为制度，建立违法案件统计报表制度，以及完善规划动态监察制度来实施。
2.6建立规划审查制度和规划调整管理制度
建立规划审查制度和规划调整管理制度可以通过下面四项措施来实施。
（1）强化建设用地项目的规划审查。（2）加强对城市和城镇规划的审查、审核。（3）加强对土地开发、复垦、整理规划的审查。（4）完善规划调整的管理、规划调整和修改制度、违反规定随意调整修编规划的责任、规划的公众监督。
参考文献
关键词：土地利用规划；地方分权化；中央政府；法律制度
中图分类号：D922.34文献标识码：A文章编号：1672-3104（2013）06?0097?06
土地利用规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件对土地开发、利用、治理、保护目标，在空间和时间上所作的战略性布局和统筹安排。《土地管理法》和《全国土地利用总体规划纲要（2006―2022）》强化了中央对土地利用总体规划的控制。土地利用规划长期处于集权控制之下，中央规划管理部门直接决策，参与地方规划编制与审批，而中央的指导也属于技术性的，规划的内容则安排得过细、缺乏弹性。在土地利用规划决策权过分集中在中央的背景下，地方政府对规划制度的需求无法体现，导致地方政府成为中央政府土地利用规划法律政策实施的异己力量。地方政府主导的城市规划权和中央政府主导的土地利用规划权形成了激烈博弈的局面。笔者认为，土地利用规划权的日趋地方化有其实质上的合理之处。在经济转型背景下，中央政府能否在适度集权模式下充分发挥地方的优势，通过中央与地方合作，在发展中协调中央与地方的权力配置，对提升中央土地利用规划权力实施效果具有重大意义。
一、我国土地利用规划权配置的现状
及弊端
目前，我国土地利用规划权力配置沿用计划经济体制传统，即土地利用规划的编制、管理权力集中于中央政府。在立法上，《土地管理法》第17条规定：
“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。”第18条规定：“下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标。”此外，《全国土地利用总体规划纲要（2006―2022）》提出，地方各级人民政府应按照下级规划服从上级规划的原则，组织修编土地利用总体规划。省级土地利用总体规划要强化战略性和政策性，重点确定本行政区域土地利用的目标、指标和任务。地级和县级土地利用总体规划要突出空间性和结构性，合理调整土地利用结构和布局，重点明确中心城区和城镇建设用地区的范围。乡级土地利用总体规划要提高针对性和操作性，重点将土地用途落实到地块。由此可见，在土地利用规划决策结构方面，中央政府和主要土地利用规划决策者存在“中心化”现象，地方决策主体则处于边缘化地位，从而削弱了其他弱势决策主体的话语权。中心化现象会产生土地利用规划中责权不对称、言路堵塞、信息无法及时传递和反馈等一系列弊端，从而导致土地利用规划决策成本的增大和决策失误概率的增加。从深层次看，该结果系因规划体制与现行的政府土地利用规划事权严重脱节，无法实现技术与体制之间的平衡所致。
（一）信息不对称
中央在土地利用规划决策方面的过分集权化会产生信息不对称。从土地经济学视角看，在权力主导型的宏观调控制度下，调控的合理性建立在政府掌握充分信息和知识的假定之上。随着知识的高度开放并走向公共性，这种优势并不必然存在。由于中央政府及职能部门不占有关于土地利用规划的全部相关信息，因而不可能制定出一个整合规划。土地利用规划的整体协调方式不能掌握其所需要整合的不同城市活动的分散知识。关于适合用作商业、住宅和工业发展适当地点的知识基本由不同的市场主体所掌握，而这些信息也不可能集中收集到一个中央调制机构。因此，中央政府几乎没有理由对土地利用模式进行微观管理。[1]中央政府在规划决策时所拥有的信息只是各地方总和信息的一部分，因为中央规划者是根据自身的偏好以及编制规划的需要来确定所搜集的信息，并排除了自己不感兴趣或不易获取的信息。地方政府的利益诉求在中央的土地利用规划编制中被化约，必然会导致中央土地利用规划决策缺乏科学性与可行性。
（二）地方利益诉求被忽略
土地利用规划要想达到良好效果，既要体现地方经济发展的要求，又要在全国范围内进行土地利用的综合平衡。这就意味着，中央和地方都要参与到土地利用规划编制的过程中，这种中央和地方政府同时参与规划的优点在于考虑了国家和地方的利益。[2]在中央规划集权体制下，地方政府的合理诉求无法在中央的土地利用规划法律与政策中得到回应，因而土地利用规划法律政策实施过程中难免会发生中央与地方意志的碰砺、冲撞甚至激烈对抗。中央政府为了强制推行其土地利用规划法律政策，难免要加大执法力度，扭转地方政府的不配合、不协作。在一定条件下，由此产生的问题是在执行中央土地利用规划法律政策上，地方政府有时以受控制的角色搞“上有政策，下有对策”，表现出反向控制的倾向。在分级调控权的范围内实施区域性调控政策时，地方政府会在自身利益驱使下对中央土地利用规划调控政策与法律进行歪曲执行，如“你有政策我有对策”替代性执行、“阳奉阴违”象征性执行、“搞土政策”附加性执行、“断章取义”选择性执行，还有“虎头蛇尾”敷衍性执行。以保障性住房规划为例，保障性住房规划与具体城市有关联，并且需要地方政府予以具体实施，说到底，保障性住房规划是个地方性的事务。但是中央出台的规划法规政策仅突出了对保障性住房用地的强制性保障，并未赋予地方政府参与决策权。当前，全国保障房开工建设的任务重、时间紧，保障房用地规划任务层层分解，各地都领到了数量不小的责任目标①。各地方政府为此都大感力不从心，如果对中央保障性住房规划落实不力，还会被问责。在这种情况下，中央政府并未根据特定条件的变化而动态地进行适度调整各地保障房土地利用规划指标，也没有赋予地方灵活确定保障性住房用地规划自。因此，地方政府在保障性住房规划方面的积极性一直不高。
二、域外土地利用规划地方分权化
立法模式及其启示
（一）英国地方土地利用规划权制度模式
1.中央规划权对地方的影响
英国的规划体系为国家层的规划政策导则，区域层的区域规划导则，地方层的结构规划、地方规划和单一发展规划。在中央政府一级，环境部是城市规划管理的主管，此外，交通部、通商产业部、历史遗产部、农业水产部等部门也同时参与地方政府的规划指导监督。各级地方政府都设有相关的区域及土地利用规划部门进行规划管理及开发控制。地方政府拥有土地利用规划的决定权，而中央政府可以通过修改初始规划法、规划行政文书、规划审查结果上诉重审、特殊情况下的自治权限的强行介入、自治权限外特定区域的设定、补助金制度的设立等途径，对地方的规划管理审查权进行干预。[3]而且，从中央主管部门相关指导性的行政文件的频率和内容范围等实际情况看，中央主管部门对地方规划制定和实施进行的政策和及时的指导是全面而具体的。从中央政府与地方政府关系来看，英国的土地利用规划是在地方自治的前提下，中央政府仍具有较强的影响，中央政府拥有制定与修改政策准则的权力，这也是左右地方政府开发管制的重要权力。
2.地方在规划中的自治权
在英国，开发管制乃是地方当局接受开发者的申请并进行决策，决策过程由地方议会听取地方规划师专业与行政意见后加以决定。此外，地方当局以土地使用政策准备的开发计划作为决策的参考，但是开发计划并非有法定约束力的计划。县委员会和区委员会都作为地方规划当局行使法律授予的权力。根据2004年《规划与强制购买法》，如果在某一区域内既有县委员会又有区委员会，国务大臣可以命令，在该区域内设立一个联合委员会，行使地方规划当局的职能。[4]英国的地方规划均由地方政府规划部门自行编制，地方规划内容是全面而详细的（如卡迪夫1997年地方规划），内容涉及从宏观政策直至地块规划要求等。这种规划并没有三年、五年或十年规划目标的概念、而是一年一稿、每年都要根据社会经济发展的不同情况进行相应的修改。[5]土地利用规划结合地方政府架构的变化，改变过去一套顽固的、例行的和官僚的程序规划体系，更强调地方政府效能的发挥和社会公众的参与，强调可持续发展原则的贯彻执行。随着2004年《规划与强制购买法》的颁行，在新的规划体系中，国家尺度的规划政策导则被更为简洁的规划政策描述取代，区域尺度的区域规划导则被法定的区域空间战略取代，地方尺度的地方规划被地方发展框架取代（包括地方发展方案、地方发展文件以及社会参与文件）。在空间规划中存在一种“第三条道路”的方式强调网络性、关联方式以及需要多层级部门整合和地方治理的合作形式。英国在土地利用规划决策中的地方自治模式很好地解决了中央政府的宏观调控和地方政府的独立自主之间的平衡问题。
（二）德国土地利用规划地方分析化模式
1.中央与地方规划编制权的共享
在德国，联邦空间规划的主体是联邦政府城市发展房屋交通部与各州（通过州空间规划）部长联席会议共同编制。编制规划时要听取各州的意见。[6]在德国的空间规划体系中，区域规划是位于州空间规划以下的实现联邦州内不同区域发展目标的一种功能性规划。联邦空间规划法要求那些包含了多个高度聚集中心的州编制区域规划，并要求区域规划与其上、下级规划之间建立“交互反馈机制”。
2.中央政府规划权力行使的辅原则
在中央与地方规划权力关系中，中央政府的规划决策处于地方的辅助地位。中央负责的区域规划与州空间规划的任务不完全相同，区域规划以土地利用为核心，旨在完成以下目标：补充和实现具体的联邦空间规划和州空间规划原则、目标；总览区域内部的结构和发展问题，制定特定目标，适当顾及地方政府规划；根据区域发展需要，协调上级项目，并把项目宗旨结合到区域规划中。根据《联邦建设法典》，地方城市土地利用规划的任务是计划和控制涉及建筑及其他用途的土地，是很具体、很独立的规划，而只有在规划过程的最后阶段才涉及联邦州的相关规定。
（三）荷兰地方土地利用规划权制度模式
根据欧盟辅原则，荷兰2008年出台的《空间规划法案》也规定了上述原则。当更高的利益处于危险之中时，中央和地方政府会以比以前更为强势的手段来干预土地利用规划。可以说，荷兰中央空间规划权的关键就是协调，立法更多地赋予了地方政府空间规划自治权，后者表现为以开发为中心、空间规划分权、放松管制以及分区管制外的地方实验项目。
1.以开发为中心
空间规划以开发为中心意味着空间规划从保持现状向可持续发展的开发转变。这导致的一个重要后果就是荷兰废除了第四次备忘录强调的中央政府限制性干预，这为在农村建设住房提供了广阔空间。中央政府不再直接干预规划，取而代之的是允许地方政府决定其认为是负责的空间规划行为。
2.分权化
空间规划分权化意味着对规划任务的重新分配。在《国家空间战略》中，地方政府、社会团体、市民和私人行为者已经明确被邀请参与到土地规划中来，从而保证对地方空间规划达成共识以及规划政策执行具有广泛的支持基础。《国家空间战略》加强了地方活力，中央政府只有在国家或国际利益受到威胁时才能对空间开发设置限制。
3.放松管制
随着社会和政治上对中央空间规划权的不断抵触，地方政府、个人和企业规划自由的呼声日益高涨。从2008年《空间规划法案》实施以来，规划权力层级正在逐渐简化，地方政府的规划决策程序变得更加便捷，提升了地方政府规划决策的效率。另外，新法案对于中央政府、省级、市级政府的责任分配更加清晰。地方政府出台的城市法案优先权在不断扩大：中央政府对关键城市网络节点和阿姆斯特丹南轴以及5个国家关键项目――鹿特丹中心、海牙中心、乌特勒之中心、阿纳姆、布雷达进行投资建设。所有的城市政府都可以行使土地开发优先权；中央与市政府有权签署集中发展城市的合作协议。在这种合作关系中，中央与地方政府都将不得不做出妥协与让步，这意味着中央的规划决策必须为地方政府规划制定和解释留有合理的空间。[7]
4.分区管制外的实验项目
由于中央政府本身只能启动小规模的建筑工程和活动，因而地方政府的首要义务是保证中央目标的实现。所谓试验项目是指中央政府采用立法、投资或合作的形式促进与帮助地方规划项目的有效实施。因为中央政府当然不能期望将空间规划责任转嫁给地方政府并听之任之。其目的是为地方政府行使土地利用规划权提供清晰的指引，以及在工具性和参与性干预之间完成立法地位的转换。在该实验项目中，各层政府均将中央政府视为必要的且权威的空间规划参与者，中央与地方政府共同参与空间规划决策，以指导程序、提供实验空间、支持开发创新能力，提供财政刺激和决定规划项目开发治理。
（四）域外规划分权模式对我国的启示
英国、德国和荷兰均为土地利用规划立法的代表性国家，对我国具有以下几点启示：第一，上述国家土地利用规划权配置的立法趋势表明，在地方自主的格局下，土地利用规划权日趋地方化。前述国家的土地利用规划法律都采取了中央与地方自上而下与自下而上相结合的规划民主互动机制，强调下位规划的特色与个性、自主性，防止上位规划对下位规划的过度限制。第二，中央与地方土地利用规划权的配置采用辅原则。中央土地利用规划不能无限制地对地方土地利用规划加以约束，而应为地方土地利用规划保留足够的自主空间。第三，规划涉及的事项与地方自主性事务之间关联程度越高，地方政府的参与程度就应当越大。土地利用规划权在中央和地方合作框架里，国家与地方结成地位对等、互相协商的合作伙伴；而地方政府在获得部分土地利用规划决定权的同时，也需要承担相应的规划义务。第四，中央与地方规划权呈现动态的配置，立法通过赋予地方土地利用规划适度的立法权，使地方政府的规划决策随着地方的社会、经济和环境变化，富有及时回应性。
三、构建我国地方土地利用规划权
制度的基本思路
（一）地方政府分享土地利用规划权力的意义
1.市场经济需要地方参与土地利用宏观调控
地方政府参与是土地利用规划决策对市场失灵做出的必要回应。在经济转型背景下，地方政府更加靠近土地市场，在组织上更能体现地方的诉求。将土地利用规划权更多留给市场，或者追求纵向行政系统内部的自愿合作，能够达成多层级政府规划管制内的共识。赋予地方政府合理的土地利用规划决策权，有助于地方政府基于地方公共利益诉求，密切关注民众的规划权利问题，并为其提供正规的疏通渠道。实践证明，赋予地方适度的土地利用规划决策权有助于贴近公众的需要，实现土地利用规划目标。
2.表达地方发展的合理诉求
赋予地方政府参与宏观调控决策权有利于表达地方合理发展诉求，其理由是：公共物品是分级次的，不同级次的公共物品从提供的效率来看又是不尽相同的。随着地区差异的增大和市场的一体化倾向，中央与地方之间在土地利用规划中呈现出极为复杂的利益冲突，将使规划权力的配置逐步突破中央集权的管理边界。[8]在土地利用规划中，地方政府的价值性被充分张扬，能够充分调动其在地方治理中的积极性，实现地方的主体性和责任性，使其在土地开发系统中依据所处区域的社会经济发展情势，制定符合地方情况的土地利用政策，应对各种现实的挑战，完成土地关系调整的权变。
3.促进地方的制度实验与制度创新
分权改革和市场经济的发展使地方政府在微观领域内获得了较大的配置资源的权力，地方成为相对独立的行为主体和利益主体。中央政府只有在“中央―地方”这一“委托―”关系中设计“激励相容约束”的制度机制，才可能使地方政府按照自己的期望行事，减少其对策性的道德风险。[9]在土地利用规划领域，我国的土地市场化改革的特点是个针对地方放权让利的过程，也是使地方政府成为“中心”的过程。地方政府土地利用规划试验和试错的方法已经成为土地利用规划逐渐适应新挑战的普遍方法。因为，转型时期土地利用关系的动态性使规划立法一方面由于经验、理性的局限不可能制定得绝对刚性，不得不选择富有弹性的规划立法；另一方面，由于缺乏足够的创新知识，中央政府通常要借助地方政府对土地利用规划制度进行创新“实验”，以便对其加以事后的立法追认或立法调试。
（二）地方土地利用规划权改革的制度设计
1.赋予地方土地利用规划的自治权
根据《城乡规划法》第4条的规定，“县级以上地方人民政府应当根据当地经济社会发展的实际，在城市总体规划、镇总体规划中合理确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准。”据此，立法需要厘清土地利用规划权纵向配置的各个层级，土地利用规划必须建立在尊重地方自、“剩余权力归地方”的基础之上，只有在土地利用规划政策与地方社会经济发展目标相适应，地方政府才会积极配合中央政府土地利用规划政策的实施。
我国幅员辽阔，各地土地资源与利用需求差异较大。土地利用规划应当因地制宜，中央应当适度放权给地方，以便地方政府能够对当地社会经济发展需求做出及时回应。借鉴其他国家的成功经验，我国立法应当加强中央和地方政府共同规划的责任。首先，国家和省级规划应当注重宏观性、战略性，国家规划明确国家宏观战略与目标，提出土地利用规划的原则性问题；省级规划根据国家规划目标与各省实际提出具体的规划条例，国家应给予各省一定的自；地市级规划应注重协调性，具有上下沟通的作用。[10]其次，地方政府规划参与权具体形式分为多个层次，包括中央政府在行使土地利用规划权时应当听取地方政府的意见，这是较低参与层次的形式；地方土地利用规划决策参与程度较高的形式还有参与起草、取得地方政府的同意、组成制定规划的共同组织等。最后，对规划法律中强制的内容，例如生态环境和历史文化遗产保护的规划，地方当严格按照中央政府土地利用规划实施执行；而对于指导性的内容，则可以根据地方不同的情况尊重地方政府的自主选择行使土地利用规划权力。
2.中央与地方规划权力的动态配置
《土地利用总体规划编制审查办法》第17条规定：“省级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：……规划实施的机制创新。”基于转型时期土地利用规划立法的动态性，2000年国土资源部出台的《土地利用规划实施管理工作若干意见》提出了深入调查研究，搞好试点示范，积极探索实施规划的有效机制和途径，要求各级土地行政主管部门要根据经济社会发展需要和客观情况变化，有针对性地开展调查，研究解决规划实施中的问题。近期要重点围绕实施西部大开发、加快城市化发展、加强生态环境建设等规划实施中出现的新情况、新问题，搞好规划实施试点。各省、自治区、直辖市可以相应开展规划实施试点工作。
借鉴荷兰规划实验项目的立法经验，立法者应当明确：即使在可以明确、详细规定规划权力的情况下，中央土地利用规划法律也往往要预留一定的制度创新空间给地方。在经济转型期，土地利用规划立法应当采用“宜粗不宜细”，使用委任立法、“空白立法”和“例外立法”技术。这种立法技术的弹性适应了转型时期土地利用规划政策多变性的特点，便于地方政府灵活地行使土地利用规划权。同时，地方实验立法如果出现对社会的消极影响，需要及时纠正，以便保持规划的公平正义。因此，必须保证地方政府土地利用规划权的行使受到中央土地利用规划法律与政策的约束和指引。
3.加强规划中地方与中央的民主互动
实现目标的行政权力与制度的交往权力可以通过一种功能性权力分立而建立起来。因为民主法治国的任务不仅仅在于平均的分配政治权力，而且通过对它的合理化而剥去其暴力性。[11]中央和地方应当按土地利用规划效率原则分配权力，寻找激励和约束配置的最优机制，在地方更具有信息优势和效率时就应给地方更多的规划权力空间。从博弈论的视角考察，中央与地方的协商民主关系实质就是要改变以往的中央与地方“对立”思维，强调二者互动，且在建构公正和互动范式时重视民主原则的作用。民主是手段，互动是目的。通过立法在中央与地方间建立一个集体选择的平台，在这样的平台上，对权力的分配、行使、监督、调整在集体选择规则下的完成行为与权力的选择；各方可以有效地显示地方的偏好，最大程度地协调地方利益与全国利益的冲突。[12]因为中央宏观调控的制度化过程与地方层面的制度化过程经常交织在一起，中央制度与地方制度会不可避免地冲突，这些会对中央制度的执行产生影响。当中央层面对地方层面已经发挥作用并且已经变成制度的方式记录不充分时，就可能发生中央/地方制度的不协调与冲突。查韦斯认为，中央政府与地方政府存在五种互动类型，从最协调到最不协调：互补性、适应性、替代性、压抑性和竞争性。[13]在中央与地方土地利用规划权配置方面，如果权力下放到地方，低层级土地利用规划常用来实现它们的土地利益目标，这样就有可能出现地方的目标与国家的目标不一致；或者虽然一致，但是行为却表现出与目标不一致的情况。此时，高层级或上一级的土地利用规划容易被低层次群体所忽视或拒绝，而低层次的土地利用规划即使效力较弱，甚至没有强制措施，也会得到人们的遵守。[14]
基于以上分析，我国立法可以借鉴德国空间规划法中地方分权的立法经验，加强中央与地方的互动和反馈机制，中央与地方在土地利用规划权配置上要注意寻找统一性和多样性这两个同样值得追求的“黄金分割点”。具体而言，地方政府应当保障中央制定的土地利用规划总体目标的实现，中央政府也应当建立与地方政府沟通协商的程序规则，倾听地方政府在土地利用规划中的合理诉求。
注释：
①例如，2013年，青海要完成17.62万套保障房建设目标，上海新开工和筹措保障房总体目标为1500万平方米，江苏确定的保障房建设计划包括新增公租房、廉租房15万套、经济适用房6万套等。
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2022年是十四五”开局之年，也是国土空间规划编制的关键之年、攻坚之年和收官之年，还将是新一轮国土空间规划落地实施的启幕之年，国土空间规划管理工作面临着前所未有的新形势、新任务、新变革和新挑战。2022年，全省国土空间规划工作要紧紧围绕努力建设新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口”和争创社会主义现代化先行省”的奋斗目标，以加快规划编制审批启新程、以做好规划过渡衔接谋新措、以完善规划政策标准发新声、以实施规划数字化转型”赋新能、以优化规划行业生态拓新局，推动国土空间规划改革不断深入、国土空间治理能力不断提升，实现国土空间规划从生根萌芽”到开花结果”。
一、始终坚持正确政治方向
（一）坚持以党的政治建设统领国土空间规划工作。深入学习领会和贯彻落实党中央国务院、省委省政府关于国土空间规划工作的政策方针和决策部署，面向新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，努力在国土空间上谱写八八战略”新篇章；坚持政治理论学习和业务工作实际相结合，在厅党组的统一部署下，切实加强党的建设，认真落实三会一课”制度，谋划主题党日活动和支部结对共建；坚持把纪律和规矩挺在前面，加强纪律教育，强化作风建设，持续排查和更新国土空间规划工作党风廉政风险点，筑牢拒腐防变防线。
二、全面推进规划编制审批
（二）编制完成省级国土空间总体规划。及时跟进全国国土空间规划纲要编制进度，积极对接和参与长江经济带国土空间规划、长三角生态绿色一体化示范区国土空间规划、上海大都市圈国土空间规划等跨省域相关专项规划编制，持续争取国家对我省规划的政策支持；将编好我省首部多规合一”的国土空间规划作为年度工作的重中之重，抓紧完善省级国土空间总体规划成果方案，力争上半年完成规划成果编制，按程序报国务院审批。
（三）加快市县乡镇级国土空间总体规划编制。修订国土空间规划分区分类指南、图示图例、基数转换办法、市级和县级总体规划编制技术要点，制定乡镇级总体规划编制技术要点，加强省对地方规划编制的工作指导；强化国土空间规划自上而下、上下协同”，在地方各级规划编制中逐级落实省级总体规划确定的各项控制性指标、强制性内容、重点任务和政策举措；出台《浙江省市、县、乡镇级国土空间总体规划审查管理办法》，积极推进市、县、乡镇级总规审查报批，牵头组织报国务院、省政府审批的规划审查工作，力争在年内完成市、县级规划编制审批工作。
（四）统筹划定落实三条控制线。在生态保护红线勘界定标工作试点基础上，推进全省生态保护红线勘界定标和数据库建设；制定《浙江省生态保护红线监管办法》，切实加强红线保护监管工作；总结宁波、舟山海洋两空间内部一红线”试划工作经验，按国家部署组织沿海城市全面开展划定工作，并确保与生态保护红线的衔接；总结城镇开发边界试点、试划和划订工作经验，结合市县级国土空间总体规划编制，全面划定城镇开发边界，统筹协调落实生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界，确保三条控制线”不冲突、不交叉、不重叠。
（五）强化总体规划对相关专项规划的指导约束。完成大都市区、大湾区国土空间规划；制定出台《浙江省国土空间专项规划管理办法》，对相关专项规划实施清单目录管理；强化总体规划对相关专项规划的指导约束，做好相关专项规划的规划符合性审查，并及时将相关专项规划成果纳入国土空间规划一张图”管理。做好部门对接和协同，重点推进一批生态修复、海岸带和基础设施等领域相关专项规划编制，谋划研究有机更新、老旧小区、未来社区、生活圈等城乡生活设施和服务设施相关专项规划编制，不断提高相关专项规划对国土空间利用和品质营造的支撑和引导能力。
（六）有序开展国土空间详细规划相关工作。依据新一轮国土空间总体规划，开展既有详细规划（主要包括已批准的控制性详细规划以及各类村庄规划）评估工作，明确既有详细规划的延用、调整、修编、废止等差别化方式；分城镇单元、村庄单元、特定功能单元等板块，制定《浙江省国土空间详细规划编制技术要点》，研究适应新体系要求的城镇、农村规划编制方法，探索生态、郊野、历史文化保护传承等不同功能区域的规划编制路径，分类指导全省详细规划编制；专题部署多规合一”实用性村庄规划编制行动计划，按需编制、应编尽编”推进村庄规划编制，支持乡村土地全域综合整治和生态修复工程实施，促进乡村振兴。
（七）加强国土空间设计（城市设计）工作。落实《浙江省城市景观风貌条例》要求，在各级各类国土空间规划编制中加强国土空间设计（城市设计）手法应用，启动《浙江省国土空间规划（城市设计）导则》制定工作；积极开展总体城市设计和详细城市设计工作，加强城市景观风貌的规划设计和控制引导，有关内容纳入国土空间总体规划，并通过国土空间详细规划予以落实；积极探索乡村、生态地区国土空间设计方法，不断丰富规划方法、营造美好环境、彰显地域特色、改善空间品质。
三、切实做好规划过渡衔接
（八）先行划订城镇开发边界。部署城镇开发边界划订工作，制定《关于加强近期国土空间规划实施管理的通知》，在3月底前指导全省各地完成城镇开发边界划订方案；方案经批准后纳入国土空间规划一张图”实施监督系统，作为近期用地审批、规划许可的重要依据，确保近期（至新的国土空间规划批准生效前）规划管理各项工作平稳有序推进。
（九）持续优化规划额度保障机制。对国家预支给我省的新增建设用地指标进行额度管理，制定《关于2022年规划额度管理工作的通知》，按照守住底线、规模核销、动态优化、省级统筹”的原则，保障近期重大急需建设项目的用地空间；落实好规划额度相关分配、核拨、审查等工作，根据各地规划额度使用情况适时进行全省统筹。
四、着力完善规划政策标准
（十）大力推进国土空间规划法制化建设。《浙江省国土空间规划条例》已列入省人大立法预备类项目，按照《国土空间规划法》进展和有关要求，加快推进我省国土空间规划法规立法进程；深入开展立法调研，充分征集专家、部门、地方意见，力争在年内形成条例初稿；对接和指导有需要的地方开展国土空间规划地方性法规制定工作；同步研究国土空间规划有关运行、管控以及调整等实施政策。
（十一）深化细化主体功能区战略制度。结合国土空间总体规划编制，按照上下结合的方式，明确主体功能区分区深化细化方案；会同相关部门，研究主体功能区有关规划、用地及其他门类的配套政策和实施路径，推动主体功能区战略制度形成；配合部研究制定主体功能区目录调整技术指南，研究主体功能区评估和一定条件下动态优化的政策标准。
（十二）初步形成具有浙江特色的国土空间规划技术标准体系。在制定各级各类国土空间规划编制技术要点的基础上，进一步开展国土空间规划技术标准建设，重点加强国土空间规划强制性内容和引导性要求、三条控制线”统筹划定落实、规划分区管控、规划用地复合性兼容性要求、城乡生活圈规划配套、综合防灾与公共应急空间规划指引、城市更新规划指引等技术标准研究，不断完善并初步形成有特色、擅运用的规划技术标准体系。
（十三）谋划一批全域国土空间综合治理试点。进一步支持和阶段性总结丽水市国土空间规划支撑绿水青山就是金山银山”转化实践试点、瑞安市和南太湖新区全域空间治理试点等经验，结合国土空间规划编制和实施，扩大相关试点范围，在省内其他市县谋划一批全域国土空间综合治理试点，集成创新和总结提升生态、农业、城镇、海洋等各类空间政策及其协同机制。
五、深入实施规划数字化改革”
（十四）继续推进空间治理平台建设和场景化应用。做好省级空间治理数字化平台的迭代升级，继续推进一库”数据归集、共享及支撑工作，完善一图”图集，数据归集和数据治理标准，深化规划协同场景应用，开发城乡建设用地交易等新场景。按照急用先行、逐步完善、成熟一批、应用一批”的原则，深化空间治理平台省级部门应用，统筹推进市级平台建设，持续推进平台运营和维护。
（十五）基本建成全省规划一张图”实施监督系统。与国土空间总体规划编制同步推进国土空间规划一张图”实施监督系统，省级在完善规划成果审查等模块功能的基础上完成系统终验，各市相应完成系统建设；制定印发市县乡级国土空间总体规划以及详细规划数据库标准、成果数据汇交（入库）要求，完成配套质检工具开发，结合国土空间规划编制审批，开展规划成果数据汇交和入库工作，形成可分层、可叠加、可视化的国土空间规划一张图”，夯实国土空间规划实施监督、评估监测预警工作基础。
（十六）构建国土空间规划城市体检评估体系。继续按照部有关工作要求做好城区范围划定工作和城市蔓延测评，探索城区建筑总量、人口密度等分析监测；在国审城市体检评估工作的基础上，基于国土空间规划一张图”实施监督系统，推进其他市县城市体检评估工作，建立完善一年一体检、五年一评估”的国土空间规划定期评估和动态调整制度；组织城市安全韧性、交通通勤、开敞空间等专项体检评估研究。
六、不断优化规划行业生态
（十七）加强业务培训和交流。承办全国省级国土空间总体规划工作现场会，组织市县政府领导规划工作培训；围绕规划编制和管理重点工作，组织开展全省系统条线业务培训，提升系统业务能力，依靠学习走向未来”；扩大业务交流，积极与兄弟省（区、市）交流合作，鼓励各地交流合作，取长补短提升规划编制管理能力水平；充分发挥行业协会平台作用，整合行业资源，多元化组建各类专业委员会，鼓励开展学术会议、论坛、沙龙等各类业务交流；继续推进阳光规划”工程，加强规划的社会参与和监督，实现规划共谋共绘共管共享。
（十八）完善行业和资质管理。加强行业建设和规划师队伍建设，谋划责任规划师制度建设；制定我省规划资质管理办法，依托国土空间规划一张图”实施监督信息系统，优化完善行业资质管理模块，强化行业资质管理，按照互联网+监管”的要求，完善双随机”抽查对象数据库，适时开展全省规划编制单位双随机”抽查工作；探索建立黑名单”黄名单”制度，严格管控规划成果粗制滥造、弄虚作假以及贯彻落实多规合一”不力的行为，推动形成向上、有为的行业风气。
附表
2022年浙江省国土空间规划重点工作任务、内容与推进时间计划表
工作任务
工作内容
时间节点
一、始终坚持正确政治方向
（一）坚持以党的政治建设统领国土空间规划工作
深入学习领会和贯彻落实党中央国务院、省委省政府关于国土空间规划工作的政策方针和决策部署，面向新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，努力在国土空间上谱写八八战略”新篇章。
持续推进
理论学习和业务工作实际相结合，在厅党组的统一部署下，扎实推进党建各项工作。
持续推进
把纪律和规矩挺在前面，加强纪律教育，强化作风建设，持续排查和更新国土空间规划工作党风廉政风险点，筑牢拒腐防变防线。
持续推进
二、全面推进规划编制审批
（二）编制完成省级国土空间总体规划
及时跟进全国国土空间规划纲要编制进度，持续争取国家对我省规划的政策支持。
按国家部署
积极对接和参与长江经济带、长三角生态绿色一体化示范区、上海大都市圈等各项跨省域相关专项规划编制。
按国家部署
抓紧完善省级国土空间总体规划成果方案，经专家论证、省委省政府研究和省人大审议后，按程序报国务院审批。
6月
（三）加快市县乡级国土空间总体规划编制
完善各项规划技术指南的编制，修订国土空间规划分区分类指南、图示图例、基数转换办法、市级和县级总体规划编制技术要点，制定乡镇级总体规划编制技术要点加强省对地方规划编制的工作指导。
4月
强化国土空间规划自上而下、上下协同”，在地方各级规划编制中逐级落实省级总规确定的各项控制性指标、强制性内容、重点任务和政策举措。
9月
积极推进市、县、乡镇级总规审查报批。出台《浙江省市、县、乡镇国土空间总体规划审查管理办法》，牵头组织报国务院、省政府审批的规划审查工作。
12月
（四）统筹划定落实三条控制线
开展生态保护红线勘界定标工作，推进全省生态保护红线勘界定标数据库建设。
持续推进
切实加强生态红线保护监管工作，制定《浙江省生态保护红线监管办法》。
12月
总结宁波、舟山海洋两空间内部一红线”试划工作经验，在沿海市县全面推进划定工作。
按国家部署
总结城镇开发边界试点、试划和划订工作经验，结合市县级国土空间规划编制，统筹协调落实生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界，确保三条控制线”不冲突、不交叉、不重叠。
9月
（五）强化总体规划对相关专项规划的指导约束
完成大都市区、大湾区国土空间规划编制。
6月
制定出台《浙江省国土空间专项规划管理办法》，对相关专项规划实施清单目录管理。
12月
强化总体规划对相关专项规划的指导约束，做好相关专项规划的规划符合性审查，并及时将相关专项规划成果纳入国土空间规划一张图”系统。
持续推进
重点推进一批生态修复、海岸带和基础设施等领域相关专项规划编制。
12月
谋划研究有机更新、老旧小区、未来社区、生活圈等城乡生活设施和服务设施相关专项规划编制，不断提高相关专项规划对国土空间利用和品质营造的支撑和引导能力
持续推进
（六）有序开展国土空间详细规划相关工作
依据新一轮国土空间总体规划进行既有详细规划（主要包括已批准的控制性详细规划以及各类村庄规划）评估，明确既有详细规划的延用、调整、修编、废止等差别化方式。
9月
分城镇单元、村庄单元、特定功能单元等板块，制定《浙江省国土空间详细规划编制技术要点》，研究适应新体系要求的城镇、农村规划编制方法，探索生态、郊野、历史文化保护传承等不同功能区域的规划编制路径，分类指导全省详细规划编制。
持续推进
专题部署多规合一”实用性村庄规划编制行动计划，按需编制、应编尽编”推进村庄规划编制，支持乡村土地全域综合整治和生态修复工程实施，促进乡村振兴。
6月
（七）加强国土空间设计（城市设计）工作
落实《浙江省城市景观风貌条例》要求，在各级各类国土空间规划编制中加强国土空间设计（城市设计）手法应用，启动《浙江省国土空间规划（城市设计）导则》制定工作。
9月
及时开展总体城市设计和详细城市设计工作，加强城市景观风貌的规划设计和控制引导，有关内容纳入国土空间总体规划，并通过国土空间详细规划予以落实。
持续推进
积极探索乡村、生态地区国土空间设计方法，不断丰富规划方法、营造美好环境、彰显地域特色、改善空间品质。
持续推进
三、切实做好规划过渡衔接
（八）先行划订城镇开发边界
部署城镇开发边界划订工作，制定《关于加强近期国土空间规划实施管理的通知》，及时指导全省各地完成城镇开发边界划订方案。
3月
城镇开发边界划订方案经批准后纳入国土空间规划一张图”实施监督系统，作为近期用地审批、规划许可的重要依据，确保近期规划管理各项工作平稳有序推进。
4月
（九）持续优化规划额度保障机制
对国家预支给我省的新增建设用地指标进行额度管理，制定《关于2022年规划额度管理工作的通知》，重点保障近期重大急需建设项目的用地空间。
3月
落实规划额度相关分配、核拨、审查等工作，根据各地规划额度使用情况适时全省统筹。
12月
四、着力完善规划政策标准
（十）大力推进国土空间规划法制化建设
加快《浙江省国土空间规划条例》立法进程，深入调研并征集各方意见，编写条例初稿。
12月
对接和指导有需要的地方开展国土空间规划地方性法规制定工作。
持续推进
同步研究国土空间规划有关运行、管控以及调整等实施政策。
持续推进
（十一）深化细化主体功能区战略制度
结合国土空间总体规划编制，对主体功能区进行分区深化和细化。
6月
会同相关部门，研究主体功能区有关配套政策及实施路径，推动主体功能区战略制度形成。
持续推进
配合自然资源部研究主体功能区评估和一定条件下动态优化的政策标准。
4月
（十二）初步形成具有浙江特色的国土空间规划技术标准体系
在制定各级各类国土空间规划编制技术要点的基础上，进一步开展规划技术标准建设。
持续推进
重点加强规划强制性内容和引导性要求、三条控制线”统筹划定落实、规划分区管控、用地复合性兼容性要求、城乡生活圈规划配套、综合防灾与公共应急空间规划指引、城市更新规划指引等技术标准研究。
12月
（十三）谋划一批全域国土空间综合治理试点
进一步支持和阶段性总结丽水市国土空间规划支撑绿水青山就是金山银山”转化实践试点、瑞安市和南太湖新区全域空间治理试点等试点经验。
6月
结合国土空间规划编制和实施，新谋划一批全域国土空间综合治理试点，集成创新和总结提升生态、农业、城镇、海洋等各类空间政策及其协同机制。
持续推进
五、深入实施规划数字化转型”
（十四）继续推进空间治理平台建设和场景化应用
做好省级空间治理数字化平台的迭代升级，继续推进一库”数据归集、共享及支撑工作，完善一图”图集，数据归集和数据治理标准，深化规划协同场景应用，开发城乡建设用地交易等新场景。
持续推进
按照急用先行、逐步完善、成熟一批、应用一批”的原则，深化空间治理平台省级部门应用，统筹推进市级平台建设。
持续推进
（十五）基本建成全省规划一张图”实施监督系统
与国土空间规划编制同步建设一张图”实施监督系统，省级在完善规划成果审查等模块功能的基础上完成系统终验，各市相应完成系统建设。
6月
制定印发市县乡级国土空间总体规划以及详细规划数据库标准、成果数据汇交（入库）要求，完成配套质检工具开发。
6月
结合国土空间规划编制审批，开展规划成果数据汇交和入库工作。
12月
形成可分层、可叠加、可视化的国土空间规划一张图”，夯实国土空间规划实施监督、评估监测预警工作基础。
持续推进
（十六）构建国土空间规划城市体检评估体系
继续按照部有关工作要求，做好城区范围划定工作和城市蔓延测评，对城区建筑总量、人口密度等指标进行探索分析监测。
按国家部署
在国审城市体检评估工作的基础上，基于国土空间规划一张图”实施监督系统，推进其他市县城市体检评估工作，建立完善一年一体检、五年一评估”的国土空间规划定期评估和动态调整制度。
12月
组织各类专项体检评估研究，重点对城市安全韧性、交通通勤、开敞空间等专项体检进行评估研究。
持续推进
六、不断优化规划行业生态
（十七）加强业务培训和交流
承办全国省级国土空间总体规划工作现场会。
按国家部署
组织市县政府领导规划工作培训班。
7月
围绕规划编制和管理重点工作，组织开展全省系统条线业务培训，提升系统业务能力。
持续推进
扩大规划相关业务交流，积极与兄弟省（区、市）交流合作，鼓励地市之间、县区之间交流合作，取长补短提升规划编制管理能力水平。
持续推进
充分发挥行业协会平台作用，多元化组建各类专业委员会，整合行业资源，鼓励开展学术会议、论坛、沙龙等各类业务交流。
持续推进
继续推进阳光规划”工程，加强规划的社会参与和监督，实现规划共谋共绘共管共享。
持续推进
（十八）完善行业和资质管理
加强行业建设和规划师队伍建设，探索并谋划责任规划师制度的建设。
持续推进
制定我省规划资质管理办法，依托国土空间规划一张图”实施监督信息系统，优化完善行业资质管理模块，强化行业资质管理，按照互联网+监管”的要求，完善双随机”抽查对象数据库，适时开展全省规划编制单位双随机”抽查工作。
12月
探索建立黑名单”黄名单”制度，严格管控规划成果粗制滥造、弄虚作假以及贯彻落实党中央多规合一”不力的行为，推动形成向上、有为的行业风气。
[关键词]总图设计；规划；用地；规划设计
中图分类号：S611文献标识码：A
一、前言
随着我国工业和农业建设的不断发展，对土地的需求量在不断的增加，如何在有限的土地上实现最优的空间利用是当前总图设计与规划中考虑的重点。通过规划和设计提高土地的利用率，减少不必要的资源浪费。
二、厂址和运输线路选择与节约用地
众所周知,厂址选择涉及产品方案、市场营销、资源、能源环保、用地交通多种因素,总图运输包括用地分配和运输方式选择等项工作内容,在厂址选择中往往它能起到取舍方案的决定作用。反过来,厂址选择恰当与否又将影响总平面布置的经济合理性,占用农田和建设投资的多少,厂址与运输的协调性。结合物料运输选厂,常以距离短便捷为好,因为这样线路占地少的工程,基建费和经营费都省。
三、土地规划的原则
1、建立严格的用地审批制度
各级土地管理部门要完善土地审批程序，严格土地审批手续。在建设项目立项时，要充分考虑土地的供应量，在用地选址时，考虑土地用途管制的限制，在审批用地项目时，严格按照《土地管理法净和土地利用总体规划》进行。
2、完善土地开发整理政策措施
为了顺利完成土地开发整理计划，应设立土地开发整理专项基金。土地开发整理项目，做到少花钱，开发整理一片，成效一片。同时建立服务体系，对土地开发整理提供物资、资金、技术等服务，保证土地开发整理工作按计划有序地进行。
3、深化土地使用制度改革
以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，需严格按有关规定缴纳土地使用权出让金等土地有偿有使用费用。这样一方面用地单位会从实际经济效益出发，主动节约、集约利用土地；另一方面，新增建设用地的土地有偿使用费，又可为土地开发整理提供经费来源，从而有效保证了用地计划和土地开发整理计划的实施。
4、土地利用计划检查
土地利用计划下达后，还必须对用地计划执行情况进行经常性、系统性的检查。首先，要检查用地计划贯彻落实情况。计划执行单位是否把土地利用计划规定的目标和任务作为本单位实现的目标，是否制定了执行计划的相应措施，以保证国家计划的实现。
四、合理布置节约用地
1、合理缩小建构筑物之间间距
在厂区总平面布置中，建构筑物之间间距在满足工艺、运输、消防、防爆、防噪、卫生等安全防护间距要求的前提下，又考虑各建构筑物间的消防通道后，可以对相邻建构筑物的间距进行适当缩小，以减少厂区的占地面积，也可降低资金的投入和能量的消耗。
2、合理综合管线
在厂区总图布置中，管线沿道路敷设，通常敷设在道路两侧。为达到减少通道宽度以节约土地资源，在管线布置中，可将地上地下的管线分别集中布置。在满足管线各自工艺要求及相关规范规定，防止其相互干扰的情况下，尽量共架、共沟。架空管线能够沿建构筑物平行铺设时，可挂建构筑物外墙壁、柱子，充分利用建筑物外墙空间敷设管道。
3、合并厂房
在厂区总图布置中，根据车间的生产性质和特点，对于一些生产工艺特点相同、使用功能相近、联系密切、能够合并的生产厂房尽量合并；另外对于一些变配电设施布置时，尽量靠近其负荷中心，能和其使用用户合并尽量合并。合并后的厂房，多个建构筑物合并成一个建构筑物，就不用考虑建构筑物之间防护间距要求。另外，还能使各车间之间的外部运输变为车间内部运输，缩短工程管线及运输线路的长度，减少能量的消耗同时节约用地。此外，还可以向空间发展，厂区多采用多层建筑，即竖向合并。
4、充分利用厂区空地
在进行厂区总图布置时，尽管已经十分注意了节约用地，但由于设备技术要求、工艺特点及客观条件等各种原因，厂区内仍会留下一些空闲土地，如铁路线路的扇形地带、高架建构筑物及高架胶带通廊底下、架空管道下面、不规则建构筑物附近等。对于这些土地，可以合理的布置一些辅助建构筑物，如仓库、厕所、变配电室、机修等。对于一些面积较小的零散空地，还可以进行绿化种植，不仅美化厂区环境，而且扩大绿化面积，也相对的节约了厂区用地。
五、土地规划管理建议
1、建立健全管理机制和体系
土地规划管理是一项较大的系统性工程，需要建立系统、全面的管理机制和体系。规划管理体制要立足我国国情和城市发展前景。在机制建立前要对土地目标、功能、特色进行定位。同时要对经济效益、社会效益、生态效益制定相应的设计方案和实施措施。土地管理体系的总原则是“先规划，后建设”，把所有因素都进行仔细考虑，最大力度做好各因素之间和合理布局，既要考虑土地总体规划，又要考虑某区域的个性规划。把建设职能和管理职能的关系相互协调好，统一规划、分级管理、以块为主、条块结合、条条保证、权责一致。土地规划管理是一项繁杂的工作体系，在实际操作过程中我们要坚持科学发展、以人文本的原则进行控制和管理，创造经济合理、人文发展的和谐土地。
2、加强用地管理
用地管理是对土地中可利用的土地资源进行规划和管理，实现城市空间的合理布局，通常采取行政、法律、经济等综合性措施来合理安排土地资源的合理布局。土地规划设计中的用地管理是土地建设的核心内容，规划的合理性直接影响了功能布局、环境质量、形态和社会经济的发展。合理组织用地是城市规划管理中的主要内容，也是其他管理活动的基础。
3、规划管理中的信息化管理
现代信息化、数字化、智能化发展速度越来越快，它的运用已经渗透在现代土地规划管理当中。特别是计算机储存技术、网络技术和3C技术的迅猛发展，使土地规划管理手段更多、速度更快。信息是规划管理中的重要资源，规划管理的整个过程就是信息的输入、输出、储存、反馈的过程。信息管理技术能够对信息进行收集、加工、处理、储存，能够把资料形成数字化信息，能够使信息资料网络共享，提高管理效率，实现管理的扁平化统一。特别是土地呈现组群式形态的时候，建立信息化的通信渠道能够实现网上规划审批，也能够城区和城区之间的数据传输和信息传达提供高速的沟通平台。基础地理信息系统（GIS）、办公自动化系统（OA）、网络通信系统（MS）是建筑规划管理中的管理系统，能够依赖计算机技术和信息技术进行。
4、加大公众参与程度
城市规划管理要充分吸纳社会公众的意见和建议，在现行城市管理发展中明确规定群众参与机制，树立公众参与的观念。特别是对于重大工程，让公众多了解、多参与，进行监督，还可以减少规划实施的阻力。
六、结束语
在当前社会经济发展的过程中我们要对土地资源进行合理的利用，减少土地资源的浪费，最大限度的提高空间的利用率，保证在有限的土地资源上进行合理的规划和设计，实现功能的最大化。
参考文献
一、规划修编的指导思想、原则、目标
指导思想：贯彻党中央和国务院关于运用土地政策参与国民经济宏观调控的指示精神，在空间上落实全面、协调、可持续的科学发展观和“五个统筹”的战略思想，适应我县社会经济、健康发展的新形势，以严格保护耕地为前提，以严格控制建设用地为重点，以节约和集约利用土地为核心，建立以提高综合效益为核心的土地利用价值体系，实现土地资源的可持续利用，保障我县社会经济的可持续发展。
原则：坚持五个“结合”，即与上轮土地利用总体规划的结合、与*”规划和城市总体规划的结合、与上下级规划之间的结合、与国家宏观调控政策的结合、与规划实施管理的结合；坚持“政府组织、部门合作、专家领衔、公众参与、科学决策”的原则，提高规划成果的科学性、权威性和可操作性；坚持因地制宜、求真务实的原则，加强基础调研，提高规划成果的实用性；坚持定量与定性分析、宏观与微观分析、传统方法与现代技术方法相结合的原则，在广泛借鉴国内外先进经验的基础上，力求创新。
目标：加强用地的空间整合，优化城乡用地功能结构和空间布局，提高土地利用效率，为加快经济社会战略性调整，促进区域经济协调发展提供用地保障；严格保护农用地，建立基本农田的“红线与绿心”工程，积极推进土地整理复垦，不断提高土地生态服务功能；建立土地利用总体规划实施保障体系，促进各项职能在空间上的有序发展。
二、工作任务与范围
工作任务：全面评价上一轮规划的实施情况，总结规划编制和实施的经验，客观分析存在的问题及其原因；分析发展战略、产业结构和布局调整政策以及人口增长趋势等与土地资源开发利用的关系，明确社会经济发展对土地利用的要求；分析土地利用现状、潜力及其变化情况，预测各类用地需求，研究规划期内土地供需状况；研究提出规划期间土地利用的重大战略，落实战略目标、方针、布局和重点；研究提出土地利用结构和布局调整的方向、规模和调控措施、制订各乡镇主要用地控制指标，确定土地资源保护、利用整治、开发的重点区域、重大工程和重点项目；研究提出实施规划的政策措施，包括如何执行国家法律法规、完善规划体系、调控机制、管理制度等，保证规划的实施；建立土地利用总体规划修编数据库，为建设全县土地利用规划管理信息系统，及时掌握规划实施动态，为政府决策提供科学依据和手段。
工作范围：本次规划修编范围为本县行政辖区内全部土地，总面积约2396平方公里。
三、规划期限
规划期限：本次规划期限为**—**年，其中：基期年为**年；近期年为*10年；远期年为**年。
四、组织分工
为做好本次规划修编工作，我县对县土地利用总体规划修编工作领导小组进行了调整，成立规划修编办公室，张家科同志任办公室主任；成立规划修编专家组，由*地源不动产咨询评估有限责任公司组织由土地资源管理、农业、测绘、地理、工程和信息等专业中高级人员参加本次修编工作。各乡镇和相关单位要明确1—2名具有较强的业务素质，且熟悉土地利用规划的工作人员作为联络人，具体负责规划相关工作。
五、工作步骤和时间安排
1、准备工作（*09年4月10日—*09年4月*日）：调整怀远县土地规划修编工作领导小组，成立规划修编办公室，召开全县规划编制动员大会，明确相关负责任和联系人，研究确定工作方案和经费预算，启动有关考察、专家咨询工作，签订规划编制委托协议。
2、规划外业调研（*09年4月21日—*09年4月30日）：组织开展前期调研，收集相关资料。
3、专题研究阶段（*09年5月1日—*09年5月*日）：在外业调研基础上完成相关专题的研究工作。
4、大纲编制阶段（*09年5月21日—*09年6月13日）：在专题研究的基础上，编写规划大纲，并组织专家评审和报审批机关认定。
5、编制方案（*09年6月14日—*09年8月7日）：综合拟定县级和乡镇级规划方案，形成征求意见稿。
6、协调论证（*09年8月8日—*09年8月21日）：征求有关部门、各乡镇、有关专家和社会各界对规划的意见，组织协调和论证；综合各方面意见，修改、完善，形成规划送审稿。
关键词：国土空间规划；建筑方案；建筑设计；方案审查
早期的国土空间规划主要局限在小尺度范围内，随着城市的演进及国家制度的进一步确立，国土空间环境、人文环境都发生了重大的变化。尤其是进入21世纪，随着全球化、数字化、信息化的不断深入，大城市空间密集程度不断提高，为保持空间发展的协调性、整体性和战略性，越来越多的国家将国土空间资源规划作为国家发展的基础战略，开展协调部署和战略式的管理。
1国土空间规划概述
1998年国务院改革机构，设置国土规划的专门职能部门，2009年，我国又启动了福建、重庆中部地区以及其他多个省份的国土规划编制工作。在此之后，2017年，我国正式颁布《全国国土规划纲要》，标志着国土空间规划工作打开了崭新的局面。总的来说，国土空间规划是对国有土地空间进行全方位的规划，以保障资源的可持续建设，对完善规划体系、形成规划合力有着重要的影响。一方面，国土空间规划强调对领土领空领海的全面管辖和规划，既是对自然要素的规划，又是对人文要素的规划，作为社会空间发展的物质条件，国土空间规划具有明显的整体性；另一方面，国土空间规划形成的过程是指向未来的，是面对全体国民整体的，因此其规划的执行具有强制性，必须在统一用地分类标准、统一调查、统一评价的基础之上，形成具体的规划纲要。
2建筑方案审查现存问题
2.1违反建筑设计规划的要求
建筑设计方案审查主要是对强制性、条件性及建议性的设计内容开展审查。但是，部分建筑方案不符合强制性规定，例如与地质条件不相符，容积率、绿化设计、日照、采光要求不达标等。建筑设计也需要符合地方性的法规和国家的相关管理框架。建筑院呈现的效果图，往往只注重建筑主要立面的呈现，缺少对建筑次要立面的呈现，如果审查不够全面彻底，就会丢失细节，影响审查的精准程度，形成“阴阳脸”的情况。
2.2建筑设计缺乏内涵
在进行建筑设计图纸设计时，根据建筑项目的内部情况、外部情况，通过审查的方法了解图纸设计的实现度。在未能真正投入之前，设计图纸只能是一种预期，因此需要对建筑设计效果的整体方案内容进行核查。目前，很多地区审查上报的建筑设计方案的过程不够民主，不够科学，涉及的建筑设计内容比较简单，不能够达到良好的效果，因此也影响了审查的规划和落实。
2.3建筑设计方案存在漏洞
当前法律框架制度不够完善、实际操作流程存在缺陷，现有的相关规章、框架、制度，对这些漏洞的修补作用还比较有限，因此影响了建筑设计审查工作的推进。部分建筑设计人员缺乏责任意识和使命意识，将规划审查员当成设计的“校对员”，缺乏自纠自查的能力，忽视设计当中的一些指标或者瞒报指标，存在侥幸心理，影响了方案的实际效力。部分审查部门人员流动性较高，有经验的审查人员较少，对于一些隐蔽性强的漏洞无法识别，也会影响综合审查的效果。
3国土空间规划管制下的建筑方案审查对策
3.1完善审查工作管理机制，加强对违规行为的惩处
（1）设计部门应以相关法律为基础进行框架的构建，开展有效的设计审查工作，在现有的工作框架之内，调整工作的流程，完善审查工作，此外，设计单位在内部也要强化监督机制的建设，促进审查工作机制的不断完善。（2）不断完善审查机制，使总体规划布局与用地类型、建筑物功能性质、经济发展等相适应，避免审查不够彻底而造成不公平的现象，损害合法权益者或扰乱市场的运行。例如，某地区在审查的过程中过于疏漏，造成用地性质改变，将原有的工业用地用作公寓住宅性项目，这种违规操作诱发的风险极大。针对此现象应进行清查，严肃处理审查不到位现象，对已经出现的违规行为进行公示，上传到综合信息平台当中，起到警示效果。（3）审查机制的完善，还要注重国土空间、公共空间的布局和配套措施的落地，例如建筑退缩和间距，应满足国土空间规划布局的相关要求；项目基础地区的规划条件和选址意见需要统一呈报，空间和景观设计的规划必须与周边环境相协调，整个规划的上传要满通组织的相关要求，完善约束机制，加强审查和落地配套。
3.2保障审查工作的公平、公正
（1）在建筑方案审查设计时，按照相关规定进行审查，保障当前的审查工作，接受公众的监督，发现建筑审查工作开展过程中工作人员自身存在的问题，对工作人员进行严格把关，提高审查的效率。对周边环境造成不利影响，要责令设计机构重新设计建筑方案。建筑设计需要做好公共空间的配套落实，在国土管制空间规划的背景之下，符合相关要素的规定，做好竖向设计，征求相关管理部门的意见。（2）完善审查条件，满足土地使用条件的要求之后，才能够对审查的内容进行下一步的管理，如用地面积、容积率、建筑密度、建筑高度等一系列的量化管理指标，项目的容积率和合同约定的条件也要符合上传的规定内容。我国目前在国土空间信息统一规划平台建设的过程中，要求各个地区全面落实建筑工程规划管理的要求细节，但是一些建筑方案提交的步骤没有按照设计方案与管制指标的衔接及统一性要求进行，影响了规划的有效性。未来需建设更加完善的数字化管理平台，提升综合信息沟通效果，增强审查的一致性。利用大数据技术，开展建筑设计方案的自动抓取、自动存储、自动分析，建设设计方案数据库，开展对比分析，了解设计方案当中不符合规定的细节。建设信息统一上传归口，方便不同地点的信息员统一录入信息，提升审查信息管理效率。（3）完善标准体系，坚持公平性、公正性和服务性的原则，在审查的过程中做到一视同仁，满足配套实施的条件，兼顾效率性和公平性，在设计方案审查时，要积极与原设计单位进行有效的沟通，推进项目的落地，提高系统覆盖的范围，尽可能完善现有的标准和体系。在国土空间管制规划推进的过程中，如何落实新时代建筑设计方案审查的规划许可制度、保障必备环节能够与现有审查机制有效衔接起来，是各部门需要统一探讨和协调的问题。在强化体系构建的同时，提升各个部门之间的系统性，提升审查效率，建设良好的内部沟通体系。（4）国土空间管制规划背景之下，建筑方案审查面临的问题增多，要想推进曲线管控体系的建设，就需要深入结合新技术，尤其是物探技术、远程识别技术、数字化技术，要打破现有空间规划体系对设计规划审查带来的问题，不断地提升技术，应用综合技术手段，提升建筑方案审查的精准性，降低成本，有效识别潜在的风险，并开展细节导向的审查管理，适应国土空间规划管理要求。
3.3完善建筑审查相关法律基础
修补当前与建筑方案审查相关的漏洞，及时地解决现有工作存在的问题，避免风险的发生，不断完善相关的法律法规基础，强化有效的管理，根据实际情况进行立法建设、司法建设和执法建设。（1）未来在建筑空间许可上，应不断完善法律法规，完善相关审查机制，落实工作管理系统。建筑设计方案审查通过以法律、法规、条例、规范及规章制度作为有效的运行基础，各部门严格执行城乡规划相关法律、配套法规政策以及部门规章制度，落实法制监管方案和意见，做好方案审查工作的系统执行。一个地区在落实空间管制规划时，如何实施差异化的土地政策，如何配合精细化的财税制度，如何健全精细化的投资政策以及产业的政策，以改善营商环境，是各地区政府需要面临的一个主要的问题。在未来的审查管理上，重点协调该问题，强化多样化手段的联合应用，开展精细化审查管理，识别风险，强化协同性建设。（2）在审查上还要跟随经济发展，时代进步的方向，应用新的技术，提升审查的效果。在数字化的管理运行上，保障监督机制的高效运行，受理范围、受理地点和办理依据的灵活调度，共同应用法律监督、群众监督和舆论监督，提高综合审查的实际管理效果。规划设置条件也是需要各地区在执行国土空间规划标准时做好协同调度的一个主要问题，“做好生态环境保护红线，坚持底线思维，强化底线管控”，提高三条底线的科学性。落实双评价，真正做好覆盖范围界定划、定时限和边界内容，处理好管控对象，但是各地区条件不同，面临的外部环境不同，因此设置规划条件时不能一刀切。
4结束语
综上所述，国土空间综合管制规划背景下，建筑规划管理需要不断细化，以建筑相关法律机制为设计基础，保障建筑设计审查公平、公正。同时，完善审查管理机制，逐渐解决管理当中存在的问题，避免出现违反规定条件或规定的设计标准存在漏洞的现象出现，提高管制的精准性。
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