关键词：能源生态化;公众参与;能源环境;能源法
中图分类号：df467文献标志码：a文章编号：1671623x(2012)03006704
随着能源环境问题的日益严重，能源法开始了它的生态化进程。与传统的能源法相比，生态化能源法采用的是生态系统观、整体观的调整方法，不仅仅关注人类自身的生存与发展，还重视自然环境的保护和优化，即将引起各种能源环境问题的行为也纳入到能源法的调整范围之中。当然，能源法生态化并不是能源法与环境法的生硬结合，而是能源环境问题发展到一定阶段，内外因共同作用的结果。［1］公众参与原则早已在环境保护领域全面确立起来：1972年的《人类环境宣言》及其后的许多国际环境法文件都曾强调公众参与在生态保护中的重要作用。而在最新的《中国能源法（草案）专家建议稿》中，公众参与原则也列入基本原则之一：“公众有权依法获得能源信息，参与能源决策、能源影响评价、能源价格听证等活动，参与和监督能源法律、法规与政策的实施。”这也就意味着，公众将有权通过一定程序或者途径参与能源公共物品供应、使用及其有可能带来的一切对生态环境造成影响的有关能源决策活动，使得该项决策符合广大公众的切身利益。［2］107随着“后京都时代”的来临，作为温室气体排放大国的中国深知自己在全球气候变化问题上的重要角色，提出加速能源法生态化进程的问题。然而，在步入利益多元化的当今中国，仅依靠政府机构的力量来推进能源生态化的进程是远远不够的，换言之，公众参与已成为能源生态化进程中不可或缺的力量。一、公众参与能源生态化的正当性分析（一）能源环境社会性的内在需求能源环境问题最初被认为是一个“技术问题”，然而随着“技术神话论”的破灭，人们开始从社会角度来探讨其更深层次原因。能源企业大规模的生产、使用和输出能源的高排放特性决定了其所肩负的“环境责任”重大，尤其是高危行业的大型能源企业在环保问题上的任何疏失将可能引起社会秩序的动荡和国际法律争端的发生。当能源环境问题被界定为一个社会问题时，对于解决问题的方案，人们会倾向于通过社会中具有不同偏好的人群讨论来获得。然而人群的个体差异性决定了偏好和利益诉求各有不同，即使最终都指向同一公共利益，但其产生的直接追求和具体形态却可能千差万别。在这种情况下，需要对利益诉求的渠道和表达方式进行整合，需要防止优势群体利用其占有的优势地位限制弱势群体的利益主张，使弱势群体的利益诉求及其表达受到阻滞。公众参与制度的建立，其目的在于通过一种渠道的构建，赋予社会成员尤其是弱势群体利益伸张的机会与权利，形成允许弱势群体的利益主张得以“面世”的体制性公众空间。［3］其正当性在于能够使能源环境问题得到社会充分讨论，全面兼顾社会基本价值的多样性，使能源环境这一社会问题得以和谐解决。（二）提升政府决策品质，对“政府失灵”予以矫正在能源领域，政府治理主要通过公共政策的运用得以实现，政府制定公共政策，实现公共资源的合理分配，其主要目的是满足利益相关人的需求。但政府本身并非一个超利益群体，其自利动机往往使其在制定和实施公共政策时会偏离公共利益的轨道。公共权力的垄断会在公共管理和公共利益之间形成断层，其表达效果是有限的，这种表达机制实质上是对政府治理的一种否定，也增加了社会的不安定因素，只有提高公众参与度方可予以有效的矫正。能源环境是一个技术性很强的领域，全知的政府是不存在的。如果要获得所有全部的信息，并且具备判断全部信息正确性的能力，需要支付极其高昂的成本。政府在某些时候有限的知识和信息，使得政府的决策往往是在信息不对称或不完备的状态下进行，这直接影响到其决策的正确性，影响到能源政策、能源立法的形成与实践，其结果便是所谓的“政府失灵”。由于“政府失灵”的可能存在，使得能源法体系必然要引入公众参与机制，以此克服“政府失灵”带来的不利影响，成为必然之选。二、公众参
与能源生态化的基本方法笔者认为，公众参与能源生态化的基本方法至少应当包括以下三个方面。（一）能源环境信息向公众披露公众参与能源环境信息披露的依据是公民的环境知情权，即每个公民对政府或企业所持有的涉及社会公共利益的能源信息拥有适当的获得利用权。环境信息披露的主体，理论上应该包括一切实施环境行为的主体，尤其是当主体行为对环境造成了危害或本身有责任履行环境保护义务的时候，任何权利人都有权要求行为主体披露行为产生的影响及后期处理。对此，我国已有相关的法律规定，包括：2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中规定，企业要公开环境信息，对涉及公众环境权益的发展规划和建设项目，通过听证会、论证会或社会公示等形式，听取公众意见，强化社会监督；2008年5月1日起施行的《环境信息公开办法(试行)》中强调政府和企业的环境信息公开范围、程序、方式和相关责任，公民、法人和其他组织对违反该办法的行为可以向上级环保部门举报；最新的《中国能源法（草案）专家建议稿》第78条提出“能源企业与重点用能单位应当定期向环境保护行政主管部门报告环境保护绩效，并向社会公布……”（二）政府、能源企业与公众签订环境保护协议《中国能源法（草案）专家建议稿》第78条：“能源企业与重点用能单位应当与当地人民政府签订环境保护目标责任书，或者与当地居民签订环境保护协议……”环境保护协议是指政府与个人或个人与企业之间就环境资源使用权的确定和转移、环境行为的效果、环境损害赔偿及其他有关环境保护事项达成协议，用以确定各方当事人在环境资源使用和环境行为实施中的权利义务。这是一种具有成本效益的环境管理方式，1964年，由日本首先采用，美国、欧洲、加拿大、澳大利亚等国家也相继采用。实践证明，这是一项非常成功的环境政策手段和措施。［4］环境保护协议制度的优越性在于：其一，通过环境保护协议使当事人明确自己的具体环境权利义务，从而引导、规范其环境行为；其二，将模糊的环境保护理念具体化，将环境保护法定扩展至约定，节约了政府的行政成本和法院的诉讼成本。在我国目前能源立法中，仅仅尚未提及政府与公众之间的环境保护协议问题，笔者认为，政府作为能源环境制度的主导者，如何通过环境行政协议的方式实现有效的公众参与，这一问题亟待解决。（三）公众参与能源决策权与公众能源环境权益的救济权能源决策涉及公众利益，应保证给予每个公民参与涉及公共利益能源决策的机会。与此同时，当涉及公共利益的能源环境权益受到侵害的时候，应当使公众有效通过司法或行政程序，获得补偿和救济。1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》强调：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。”2002年《环境影响评价法》对公众参与的主体范围、程序和形式、组织召集人、对公众参与意见的处理等方面都作了具体规定。《中国能源法（草案）专家建议稿》第78条提出“能源企业对生态环境和公众健康造成损害时，应当承担停止侵害、排除妨碍和赔偿损失等责任。”三、完善公众参与能源生态化的（一）保持公众参与能源环境信息披露的适当性关于公众的环境知情权问题，学界均主张应“充分地保障”，对此笔者也保持认同。就能源领域而言，环境信息披露的方式究竟属于强制披露还是属于自愿披露，取决于是否涉及公共利益。但需要指出的是，我国目前立法对强制披露的边界问题尚未作出明确的界定，这就必然会导致实践中的不确定性。而能源环境问题的公众覆盖面大，破坏性强，引起的社会震荡极大，对此笔者认为，能源环境信息披露所引发的社会后果是否可控是必须要考虑的因素之一。从实际情况来看，如果个体环境行为模式比较单一、影响不大，是没有强制披露的必要的。同时，能源环境领域专业性很强，公众对相关信息和数据的解读必须具备相应的专业知识，否则容易形成误解，造成不必要的恐慌。而我国普通公众对专业的环境管理和污染防治知识是缺乏的，政府表达环境信息的专业性也有待加强。因此，笔者建议能源环境信息的披露必须经过充分论证，能源企业的环境信息涉及社会公共利益的，应报由政府论证后采用审慎原则决定如何公布，这就加强了政府的能源环境责任。毕竟环境信息披露是一项高成本的制度，而社会成本是必须考虑的事项。（二）增强能源环境
公益诉讼的落实能力公众对环境违法行为的举报和建议如果沦为一种摆设，则公众的参与意识就会越来越淡薄。要激励和保证公众的参与热情，就必须赋予公众环境诉讼权。［5］就能源环境领域而言，公益诉讼有利于将环境纠纷解决纳入法制轨道，避免公众因环境纠纷而动辄走上街头，减少社会不稳定因素。在我国，公众提起环境公益诉讼有着特殊的困境——有关环境公益诉讼的立法缺位、原告主体资格的认定仅限于“与案件有直接利害关系”、诉讼费用问题、环境公益诉讼期长、与诉讼时效形成矛盾、能源环境诉讼案件的专业性对司法审判能力提出了新的要求等等。笔者认为，关于能源环境公益诉讼制度，首先应置身于环境公益诉讼的框架下落实和完成，鉴于其特殊性，应在制度设计时主要从三个方面考虑。1.扩大原告主体资格将环境公益诉讼主体的资格由“与案件有直接利害关系”扩大到“任何人”。这里需要强调的是，适格原告的判断标准在于单纯的社会公益。［6］“任何人”是指任何公民、法人、公众团体、国家机关，即使与环境损害无利害关系，只要是以救济公益为诉讼目的，就可以对已经或者可能存在的能源环境损害提起诉讼。2.设置必要的前置程序如前所述，能源环境问题具有社会影响力大、成本高、专业性强的特点，假如允许原告主体随意起诉，必然会导致滥用。设置前置程序，允许公民、法人、社会团体等，经过调查发现处于继续或者连续状态的污染环境或者破坏生态的行为，可以向其调查认定的侵害环境公益行为人发出书面通知，要求停止环境侵害行为，排除危害，并采取有效措施恢复原状，也可以向环境保护行政主管部门提出书面举报，建议其依法履行查处职责。［7］这种前置程序的设计，目的在于尽可能在诉讼前将起诉事由消灭，同时也实现了环境公益诉讼的目的。3.诉讼费用规则向原告倾斜能源环境公益诉讼的原告所要面对的往往是无论社会地位还是经济实力均优越于自己的政府机构或者能源企业，按照现有的规则，假如原告一方败诉，将承担全部的诉讼费用，这显然会给原告方带来巨大的经济压力。因此可以考虑实行环境公益诉讼缓缴或减免制度，即假如原告方败诉，可缓缴诉讼费用或无需交对方的诉讼费用。四、结论能源法律制度的生态化变革同时也意味着一场深刻的生产、生活、消费方式的变革，是一次价值观的革命，公众是否认识、愿意接受并积极参与是实施变革的必要条件。［2］107公众参与能源环境保护，加强公众在能源环境责任中的作用，这已然成为解决环境问题的一个必不可少的重要环节，因为没有任何政府或者能源企业可以比公众本身更关注和了解环境利益。
［1］蔡守秋,王欢欢.论中国能源法的生态化［r］∥2008年中国能源法研究报告.北京：法律出版社,2009：311.
［2］赵爽.能源法律制度生态化研究［m］.北京：法律出版社，2010.
［3］晋海.公众参与：环境行政的必然趋向［j］.学术界，2006（4）：212—215.
［4］阳东辰.公共性控制:政府环境责任的省察与实现路径［j］.现代法学，2011（3）：73—81.
［5］邓小云.公众参与：生态城市建设的有效路径［j］.东岳论丛，2010（2）：167—170.
环境司法公众参与的路径及制度保障
论生物技术生态安全风险的法律防范
域外环境审判机构专门化的发展与趋势
环保非政府组织参与环境司法的现状研究
中国的环境公益诉讼及其立法设想
水污染事件索赔主体法律问题研究
气候变化下的农田水利政策与法律思考
程序框架:环境公益民事诉讼的特殊制度设计
构建和谐社会需进一步加强绿色法治工作
农村土地污染防治的法律问题及立法建议
海洋环境污染国家救济的权益与责任
环保议题的兴起与行政诉讼法修改的回应
行政公益诉讼:多维的功能未来的方向
环境公益诉讼的实体权利基础和序位
美国司法与行政在气候变化中的不同作用
第三届中欧社会生态与法律论坛综述
环境立法成本效益评估的功能与局限
水污染防治公众参与亟待环境公益诉讼
我国环境法治建设路径的动态维度思考
生态文明需要环境伦理与法制保障
对构建我国环境公益诉讼的思考
环境公益诉讼的规则要点与制度衔接
环境公益诉讼与若干诉讼制度辨析
野生动物意外致害的国家补偿责任探析
欧洲应对气候变化与低碳经济问题的反思
德国污染场地治理的法律基础及对我国的启示
对环境污染侵权责任的两条司法解释的建议
重金属污染风险防范与应急法律机制研究
红绿环境运动在中国的发展:一种初步考察
用生态文明理念指导《环境保护法》的修改
检察机关提起环境公益诉讼若干问题研究
论人与自然和谐发展的基本要求和实现途径
结合案例看环境公益诉讼的特点与识别标准
气候变化对中国可再生能源政策与立法的影响
浅谈检察机关在生态文明建设中的法律监督职能
我国“合同能源管理”中存在的问题与对策探析
后京都时代国际气候政策走势分析及法律应对
我国环境公益诉讼司法实践与制度构建调查报告
民间环保组织在环境公益诉讼中的角色及作用
推进生态文明建设的法治思维和法治方式研究
周密谋划生态资源司法保护,着力推进生态省建设
能动司法与联动执法——昆明环境司法的创新与实践
环境法庭的运作:新南威尔士土地与环境法院的经验
云南省首例环境民事公益诉讼案件审结的现实意义
检察机关提起环境公益诉讼的法理历史及其法律保障建议
自然资源损害救济体系:美国经验及对中国的启示
从一起大气污染集团诉讼案件的判决看我国的环境诉讼
一、环境法历史转型的类型的选择
根据环境科学的一般原理，环境问题包括由自然原因引起的所谓原生环境问题（或称第一环境问题）和由人为原因引起的所谓次生环境问题（或称第二环境问题）两大类；次生环境问题又可分为环境污染问题和环境破坏问题，前者主要指各种污染要素对各种环境要素的污染，如大气污染、水污染、噪声污染、固体废弃物污染、有毒有害物质污染、海洋污染等。传统的环境科学和环境法学主要解决次生环境问题，特别是其中的环境污染问题。世界各国早期的环境法基本上都是建立在污染防治法的基础上，日本早期的环境法尤为突出污染防治法的优先性。我国环境立法较多地借鉴了日本的经验，长期以来环境立法基本上囿于环境保护法的范畴，而理论界一直有所谓大环境法与小环境法之说。“大环境法观点其名称一般叫环境法，小环境法观点一般称环境保护法，其区别在于广义还是狭义的环境保护的划分。把资源保护、城市建设、环境卫生包括在环境保护里面的属大环境法观点。反之则为小环境法观点。我国立法、管理部门采取小环境法观点，而理论、教学部门则倾向大环境法观点，两种观点并存产生种种矛盾。”[2]而事实上，所谓大环境法，也基本上不涉及生态环境建设问题。
由小环境法向大环境法的发展，表现为环境法的历史转型，目前，世界上各主要经济发达国家均以不同途径、在不同程度上实现了环境法的历史转型，其作法大致有三种类型：
第一种类型是法国模式。作为大陆法代表的法国，其环境法的转型可形容为两条腿走路。法国的环境法渊源分为两大部分，一是于1960年至1980年期间制定的各单行公害防治法规；二是源于民法（如所有权、相邻权、地役权、损害赔偿等），并由此派生出农业、森林、渔业、矿业等自然资源专业法规，如国有土地法、都市计划法、海港法等，而且刑法的相关条文可直接纳入准用，这两类并行的法律规范统称为环境法。其中民法的有关规定产生较早，但自然资源专业法规的产生和发展要迟一些，直到1976年法国将这类规定整合为《自然保育法》，而公害防治法的产生较早但并未实现整合，且没有将二者编纂为环境法典。德国的作法与法国类似；前苏联和东欧各国的环境法基本上也属于这种模式，一般是将污染防治法与自然资源保护法合称为自然保护法。
第二种类型是以日本模式。日本环境立法采取先公害防治、后自然保育的作法。这种现象源于日本环境法产生时公害剧烈的特殊历史背景。在两次世界大战中，日本早期对公害没有警觉而任其发展，战后的日本专心致力于追求经济的高度成长，忽视环境保护，导致环境遭到极大的污染和破坏，在日趋严重的环境危机压力下，1970年日本修订后的《公害对策基本法》强调环境优先，将保护国民健康和维护其生活环境作为立法的唯一目的。1992年联合国环境与发展大会所确认的可持续发展的战略原则，对日本环境法的目的产生了重大影响。其于1993年制定的《环境基本法》，将其立法目的规定为：“必须以健全经济发展的同时实现可持续发展的社会构筑为宗旨，并且以充实的科学知识防止环境保全上的妨害于未然为宗旨，实现将因社会经济活动以及其他活动造成对环境的负荷减少到最低限度，其他有着环境保全的行动由每个人在公平的分配负担下自主且积极地实行，既维持健全丰惠的环境，又减少对环境的负荷。”现阶段，日本已将环境保护的政策由控制公害转变到对整个国土环境的保全，环境立法更加注重整体化的架构，形成了以综合性的环境基本法为中心，其他相关部门法为补充，包括污染防治、自然保护、环境纠纷处理及损害救济、环境管理组织等内容的环境法律、法规、制度和环境标准组成的完备体系。
第三种类型是以美国模式。美国于1969年制定了《国家环境政策法》为基本法，作为美国联邦及各州环境的宪法，立法工程浩大，内容除自然资源、生态环境的保育及污染防治外，也包括社会性的种类环境侵害（社区特征之改变，环境空间之拥塞、经济关系之受影响，休闲、美感上之破坏，人口稠密、交通大众运输系统之过度负荷、犯罪及可能形成犯罪，或影响社区安宁之计划或措置，核能及核废料运输所引起之恐惧感）。环境基本法的制订使美国环境法的转型带有突变的特色，内容十分广泛，且具有相当的超前性。
美国的环境基本法是在对以往的环境立法进行整合以适应经济和社会发展需要的基础上制定的。《国家环境政策法》出台后，美国在环境立法的指导思想上实现了从治理为主到预防为主的转变，对环境实行综合性保护，大量制定和修改了单行法规，扩大了环境法的领域，是美国环境法转型的标志。
上述各国环境法的历史转型虽然途径不同，但基本内容是一致的，这就是环境法的调整范围由污染防治为主，逐步扩大到污染防治与自然资源保护并重，进而扩大到对整个生态环境的保护和改善。并且，当代许多国家的环境法已发展成为拥有自己的法理基础和调整对象、结构严谨、相对独立的法律部门，并形成了以宪法关于环境保护规定为基础、以综合性环境基本法为核心，其他相关部门法有关环境保护规定为补充，包括污染防治、自然保护、环境纠纷处理、损害救济、环境管理组织等内容的环境法律、法规、制度和环境标准组成的完备体系。
我国环境保护法颁布二十多年来，法律的调整范围基本上未发生重大变化，环境法在立法上并未转型，依然是以环境污染防治法为核心的传统型环境法体系。在体制上，国家环境保护主管部门的职责范围依然限于污染防治，至于自然资源保护，则主要由相关的经济管理部门负责。随着我国经济和社会的发展，我国环境法制建设正面临着如何避免重蹈一些国家生态环境先破坏后恢复的覆辙、如何在促进我国生态环境建设事业的基础上实现国民经济的可持续发展等一些新课题。从我国环境保护发展的客观要求和国外环境法发展的历史来看，我国现阶段正在进入环境法的历史转型时期，其基本发展趋势是由传统的污染防治法体系转变为包括污染防治在内的生态环境保护和生态环境建设相结合的生态环境法律体系。论证这一历史转型的基本理论问题，对于探索出一条适合中国国情的环境法制建设道路至关重要，是当今我国环境法学研究的紧迫任务。
事实上，我国的环境法立法较多地借鉴了日本的经验，但并没有像日本那样完成立法的转型，亦没有像法国那样在物权法等相关部门法中充实和完善自然保育法方面的内容，更没有达到美国环境基本法那样的覆盖程度。虽然我国环境基本法第2条、第7条和第三章都有广义环境保护的内容，但缺乏操作性规范，只相当于一种宣示，最多属于“软法性”规范。环境法调整范围的局限性和环保部门职责的局限性是我国目前自然资源保护不力的一个重要原因。总的说来，我国环境法体系的形成过程采取了先污染防治后自然资源保护的途径，法律规范中法典化特征明显。
从历史发展的角度进行分析和展望，我国的环境立法具有跨越式发展的特点，表现为一方面大量引进国外先进的立法，通过超前性立法防患于未然；另一方面结合我国的特殊国情，不受国外立法的局限，跨越国外已过时的立法，使立法符合经济和社会可持续发展的需要。我国已经比较成功地实现了环境污染防治立法的跨越式发展，可称为第一步跨越；目前正面临着生态环境保护和建设立法的跨越式发展阶段，可称为第二步跨越。我国环境法的跨越式发展目标是：第一步跨越是防止先污染后治理的老路，而第二步跨越的目标应确定为防止经济开发建设导致的先破坏、后恢复的老路。
我国这两个跨越式立法阶段的结合表现为我国环境立法的历史转型。笔者认为，我国环境法要实现第二步跨越式转型，需突破两个瓶颈问题：一是突破传统的污染防治法瓶颈，向生态环境法方向的转变。国家环保总局负责人在谈到西部环保工作时强调，“一定要按照江总书记‘预防为主、保护优先’的要求，坚持污染防治与生态保护并重、生态建设与生态保护并举、城镇污染治理与农村环境综合整治并重、统筹兼顾综合决策的方针，力争实现西部环境事业的跨越式发展。”[3]二是突破行政管理法的瓶颈，向管理法与财产法相结合的方向转变。
我国转型后的环境法应定位为生态环境法，应由污染防治法与生态保护建设法（亦可称为生态保育法）两大部分组成，前者包括现行的各污染要素防治的立法，也包括海洋环境保护法和臭氧层保护立法（此二者亦与生态保育的规定相交叉）。生态保育法包括生态保护法和生态建设法两部分，前者可分为生物资源保护法、非生物资源保护法和人文生态环境保护法三部分；后者包括水土保持、植树造林、生态区域建设、国土整治、流域治理、气象和自然灾害防治等方面的立法。然而，是否需要在这两部分之上制定一部作为该两部分“母法”的环境基本法？笔者认为，因为我们已有环境法律规范较多的带有类似日本法的“基因”，考虑到历史的前后承接和立法资源的节约，新制定一部环境基本法或修改现行的《环境保护法》为名副其实的环境基本法也不失为一种解决方案。[②]
二、环境基本法的立法（修改）原则
制定一部环境基本法或修改现行《环境保护法》为真正意义上的环境基本法的造法活动必须遵守事先确定的立法（修改）原则，立法（修改）的原则是立法指导思想的具体化，是立法（修改）实体内容取舍、编排的依据。笔者认为，此次环境基本法立法（修改）的原则至少应该包括以下内容：
1、国家生态安全与公民生态环境生存权相结合，坚决保障基本人权。
“生态安全是指一国生态环境在确保国民身体健康、为国家经济提供良好的支撑和保障能力的状态。构成生态安全的内在要素包括：充足的资源和能源、稳定与发达的生物种群、健康的环境因素和食品。”[4]党的十六大报告提出的全面建设小康社会的目标包括：“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”“所谓生态环境是指以整个生物界为中心，可以直接或间接影响人类生活和发展的自然因素和人工因素的环境系统。它由包括各种自然物质、能量和外部空间等生物生存条件组合成的自然环境和经过人类活动改造过的人工环境共同构成。”[5]《中华人民共和国宪法修正案》（2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过）将《宪法》第三十三条增加一款：“国家尊重和保障人权。”作为第三款。环境权作为人权的重要内容，属于我国宪法所保障的人权已含涉的应有之意，与国家生态安全相对应，我们必须同时注重公民生态生存权的保护。
2、环保与经济建设相结合，坚持和发展二元论。
举与我国环境法制较为类似的日本法为例，日本环境法的目的，经历了从“经济优先”（1967年《公害对策基本法》）到“环境优先”（1970年《公害对策基本法》）的发展。1970年修订后的《公害对策基本法》将“保护国民健康和维护其生活环境”作为其唯一目的，是典型的一元论目的。但是，1992年联合国环境与发展大会所确认的可持续发展的战略原则，对日本环境法的目的产生了重大影响。其于1993年制定的《环境基本法》，将其立法目的规定为二元论（祥见前文论述）。2003年10月14日中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称“《决定》”）指明了“深化经济体制改革的指导思想和原则”，其中包括提出：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”笔者建议：应当坚持环境基本法立法目的的二元论，但同时应发展的确立当环境资源保护与经济建设相冲突时，环境资源保护优先于经济发展的法律目的先后序位。
3、污染防治与生态保护建设相结合，坚持走可持续发展的道路。
《决定》指出我们应当：“完善社会领域和可持续发展等方面的法律法规，促进经济发展和社会全面进步。”为了实现经济和社会可持续发展的目标，环境法应当包括调整有关保护和改善生态环境、合理利用自然资源、防治污染和其他公害的法律规范。笔者建议：把将来的环境基本法定位为一部污染防治与生态保护建设相结合的，坚持可持续发展道路的统领环境法治工作的全局的法律。
4、国家干预与公众参与相结合，反对把非政府组织、“第三条道路”独立化的倾向。
公众参与原则，亦称环境保护的民主原则。这项原则是指，环境法鼓励广大群众积极参与环境保护事业，保护他们对污染和破坏环境的行为依法进行监督的权利。这项原则最集中地体现了现代环境法的民主与法治要求，是环境法制建设的重要保证。在环境问题所涉及的法律关系当中，公众的环境利益是最容易受到侵害的，而公众相对于企业事业单位和行政部门处于弱者地位，如果没有公众参与，环境保护就必然失去发展的动力，就会流于形式，也根本无法保证法律的公平与正义。在我国，与公众参与原则紧密联系、相辅相承的是国家干预制度。环境法中的国家干预是指国家以社会公共利益代表者的资格（并非仅以国有资源所有者的资格），依法对各种开发利用环境资源的活动直接进行管理的政府行为。近一个世纪以来，在国家对经济和社会生活进行干预的理论和实践问题上尽管有很大争议，但在国家对环境问题的直接干预方面，总的趋势是不断加强，并日益与环境保护的公众参与相一致。这是由于环境污染已成为一大社会公害，损害了全社会的利益，因而国家出面干预已是势在必行。但笔者同时也反对单一地依靠非政府组织、“第三条道路”来解决一切环境问题的异想天开。
笔者的以上思考主要关于此次制定（修改）环境基本法所应当遵循的决定该法基本定位、取舍实体内容等方面的原则。除此之外，笔者认为，至少还应当确立以下立法技术方面的原则，即环境基本应从立法上致力于解决以下问题：确立环境资源保护中“预防—管制—整治与救济”相结合的全面有序的体系；确立环境法中核心法律概念的定义和范围；整合现行环境污染防治与资源保育领域相关法律的共通原理原则和措施制度；确立环境资源保护中各类主体的权利与义务；确立环境资源主管机关的权限划定标准等。
三、环境基本法的框架构建
如何借鉴世界上其他国家和地区有关环境基本法的先进立法体例，是此处制定（修改）环境基本法中另一个中心议题，这个问题的解决绝非一朝一夕之事。在此笔者将主要介绍世界上一些主要国家和地区已有的或新近的有关环境基本法的立法框架，以供比较借鉴。
（一）日本的《环境基本法》（1993年）[③]
该法由三章共46条和一条附则组成，其基本框架为：第一章“总则”，规定了：法律目的、主要核心概念的定义、环境资源的享受与继承、构筑对环境负荷影响最少的可持续发展社会、通过国际协调积极推进全球环境保护、国家的职责、地方公共团体的职责、企业的职责、国民的职责、环境日、法制上的措施、年度报告、防止放射性物质引起的污染等内容。第二章“关于环境保护的基本政策”，具体分为第一节“有关政策的制定与实施的方针”、第二节“环境基本规划”、第三节“环境标准”、第四节“特定地区的公害防治”（分为公害防治计划的制定与推进公害防治计划的完成两条）、第五节“国家为保护环境应当采的措施”（分为国家在制定政策时的考虑、环境影响评价的推进、为了防止发生环境污染国家应当采取的控制措施、旨在防止环境污染的经济措施、有关环境保护设施的配备及其他事业的推进、促进对有助于降低环境负荷制品的利用、有关环境保护的教育学习、促进民间团体等的自发活动的措施、情报提供、调查的实施、检视等体制的健全、科学技术的振兴和公害纠纷的处理与救济被害者等十三条）、第六节“有关全球环境保护的国际合作”（分为有关全球环境保护的国际合作、有关观测等的国际联合、旨在促进地方公共团体或民间团体发起的活动与对实施国际合作的关照等四条）、第七节“地方公共团体的政策”、第八节“费用负担与财政措施”（分为原因者负担、受益者负担地方公共团体的财政措施与国家和地方公共团体的合作等四条）。第三章“环境审议会议等”，具体分为第一节“环境审议会”（分为中央环境审议会、中央环境审议会的组织、都、道、府、县环境审议会与市、镇、村环境审议会等四条）、第二节“公害对策会议”（分为设立和所掌管的事务与组织两条）。附则规定了法律的施行时间。
一、基本情况
（一）项目情况。
xx县长江经济带生态保护和绿色发展项目共分四大类，项目合计（76）个，总投资（633.72）亿元。
其中：1.重大生态修复项目，共（7）个，总投资（14.75）亿元，已完成（1）个，在建（6）个；
2.重大环境保护工程项目，共（48）个，总投资（38.5）亿元，已完成（7）个，在建（41）个；
3.重大综合交通工程项目，共（12）个，总投资（475.58）亿元，已完成（0）个；
4.绿色发展项目，共（9）个，总投资（107.18）亿元，已完成（2）个，在建（7）个。
（二）取得的成效
近年来，我县在环境保护、绿色发展、制度建设等方面勇于探索、大胆创新，探索并逐步走上了一条经济效益与社会效益同升共进、人与自然和谐相处的发展道路。截止上半年，全县森林覆盖率保持在82.7%以上，我县环境空气质量优良率、集中饮用水源地水质达标率、出境断面水质达标率均为100%，全县环境质量持续改善，绿色优势持续巩固，生态红利持续释放，群众获得感和幸福感进一步增强，迈出了长江经济带发展和“美丽中国”建设排头兵的坚实步伐。先后被评为全国生态文明先进县、全国造林绿化百佳县、江西省首批生态文明先行示范县。
（三）存在的问题
1.资金存在较大缺口。随着长江经济带建设工作力度不断加大，环境保护和各项环境基础设施建设势必需要大量资金，xx经济基础较薄弱，且经济发展相对落后，建设需投入的资金与现有财力还是相差甚远，存在着很大的资金缺口。
2.基础设施短板亟需补齐。由于xx县历史欠账较多，对比全国各地更高起点改善基础设施的背景下，安远县的交通、能源、水利等基础设施仍跟不上时代要求，还远不能满足经济发展和生态保护的需要。
3.群众生态保护意识和积极性不高。一是乡镇部分群众环保意识、生态保护意识欠缺，乱倒乱排等行为时有发生。二是为了保护xxx，xx群众不能大面积开山种果，并且大力整治畜禽养殖污染，源区群众不仅减少了生产经营收入，还为改善环境付出不少资金，群众生态保护积极性不高。
二、项目储备情况
1.绿色发展、环境治理项目储备情况。我县为改善生态环境质量，加快绿色发展步伐，逐年提高财政预算比例。目前我县计划项目储备7个，总投资约58208万元。
2.绿色发展、环境治理项目投资导向和资金需求。绿色发展项目方面，我县以生态保护为前提，同时结合我县工业基础较为薄弱而生态优势较为凸显的县情，主要以发展旅游、生态农业、林下经济为重点投资方向，巩固提升环境质量的同时经济得到快速发展，群众生态收益逐年提高。环境治理项目方面，我县作为长江流域的重要支流地区和东江源头县，水环境治理、生态屏障建设是我县主要投资方向，根据每年环境数据比对，我县生态环境质量正逐年向好的发展趋势，群众生活质量和满意度持续提升。然而，我县也面临农村环境治理压力较大和绿色发展水平落后的问题以及资金投入难以为继的局面，主要资金需求为农村污水处理、垃圾处理等设施建设，旅游要素配套建设方面。
3.市县领导关注但缺投资的绿色发展项目。根据市委、市政府全力打造xxx成为“xx第一名山”的决策部署，我县大力实施了xxx景区改造提升工程、xx景区改造提升等工程，旅游基础设施进一步完善。为丰富xxx旅游要素配套以及推进全域旅游产业发展，我县正在继续实施xxx风景区整体开发建设项目，由于该项目总投资较大，缺少资金支持，仍有大部分项目无法动工实施。
三、工作建议
1.对项目储备建议。一是建议上级部门加大xxx上下游横向补偿项目储备的支持力度，有利于我县长江经济带建设，切实保护好东江源头，构建南方重要的生态屏障。二是建议上级对我县重大基础设施建设项目储备加大支持力度，
关键词：县域；环境与发展综合决策；机制障碍；机制创新
中图分类号：C911文献标志码：A文章编号：1002-2589（2014）29-0035-03
党的十八届三中全会再次提出深化生态文明体制改革，加快生态文明制度建设，推进形成人与自然和谐发展现代化建设新格局的目标和任务。县级政府作为国家政权的重要组成部分，在国家政权中居于“基石”位置，全面推进县域经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设是新时期新形势下的县级政府的重要任务。环境与发展综合决策是将环境与资源的承载力和经济发展问题作为决策行为和决策过程这一系统整体的两个对等方面进行综合考虑、综合平衡的政府行为，是生态文明建设与经济、政治、文化、社会建设协调沟通的桥梁和纽带。县域环境与发展综合决策要求县级政府以生态文明和大系统思想为指导，综合考虑环境、资源、生态与县域经济发展之间的复合影响和作用，以决策产生的整体效应满足各种利益需求，使县域发展具有可持续性。
一、县级政府实施环境与发展综合决策的重要性
（一）实施环境与发展综合决策是县级政府职能的体现
县域经济是一种不完全的市场经济，其无法实现县域资源整体最优化配置，这样客观上就要求政府对其进行调控和管理，对市场功能的缺陷予以弥补[1]。县级政府通过发挥经济职能，结合本县域的实际情况，进行环境与发展综合决策，处理好经济建设与环境保护的关系，能够有效解决企业自身效益和社会效益的矛盾。从社会职能方面来说，目前我国县域经济工业化不仅存在着较大阻力，而且工业化进行的不当也给当地造成了恶果。这同样需要政府实施环境与发展综合决策，大力保护与合理利用本县的自然资源，积极开展对环境污染的综合治理，加强生态环境建设，在发展经济的同时，注重经济效益与环境效益的统一。
（二）实施环境与发展综合决策是县域可持续发展的基石
县域可持续发展，包括县域经济可持续发展，社会可持续发展和生态可持续发展[2]。实施环境与发展综合决策，不能仅理解为控制工业化所带来的污染，也不能仅理解成自然资源与生态系统的单一良性循环，其最终目的是谋求人与自然、经济社会的可持续发展。因此，以综合决策为指导，结合县域实际，贯彻经济建设、城乡建设和环境保护同步规划、同步实施、同步发展的战略方针，执行预防为主、谁污染谁治理和强化管理的环境政策，转变经济发展方式，推动可持续资源战略的确立，能够促使县域人口、资源、经济、社会发展相互协调。综合决策作为微观环境管理的根本，是县域可持续发展的基石。
（三）实施环境与发展综合决策是贯彻科学发展观的出发点
首先，科学发展观要求以经济建设为中心，实现经济较快增长[3]。但在发展问题上，如果单纯追求经济增长速度，以经济增长率和GDP作为衡量发展的唯一指标，显然不符合科学发展观的本质要求。其次，科学发展观的核心是以人为本，现阶段倡导以人为本最明显最重要最迫切的莫过于提供给人们一个无污染的生存环境。而经济建设势必要破坏环境，使其质量水平下降、功能丧失，给人们的生产、生活带来影响。但为获得原始生态环境而放弃发展最终必然导致贫困的恶性循环，这也不符合科学发展观的最终目标。坚持科学发展观是我国经济社会发展的必然要求，而实施环境与发展综合决策则是县域政府贯彻科学发展观的出发点。
二、县域环境与发展综合决策机制的障碍与弊端
自1996年第四次全国环境保护会议提出环境与发展综合决策设想以来，综合决策大大改善了中央对资源和环境的整体调控能力，有效解决了地方政府宏观环境管理投入不足的问题[4][5][6]。但也应看到，由于受到传统管理模式惯性的影响，在市场经济条件下，尤其是全球化、信息化的背景下，县域环境与发展综合决策机制尚存在障碍与弊端。
（一）综合决策的非科学化、非民主化
在进行综合决策时，县级政府的公共决策系统，以及政府组织外部的协会、学会、传播媒体等确实起到了表达公众意愿、提供信息服务的重要作用[7]。但这些机构常常内化为政府机关的“附属物”，其政治依附性明显。因此，决策主体很难了解到公众的真实意见，愿望和要求，易陷入“封闭型”与“经验型”决策误区，从而使决策丧失科学性。环境与发展综合决策过程中的公民参与和专家参与，既是县级政府决策的公共性使然，又是其决策民主化的体现。但在目前的决策中，决策者常常有意识地选择来自自身系统之外、完全赞同自己行为的民众参与决策，或在与特定环境利益有关联的个人和群体中，只选择部分利益相关者参与决策。专家参与综合决策也多流于形式，专家意见成了领导意志的“辩护”和“注解”，而非始终保持客观中立，决策的民主性丧失殆尽。
（二）综合决策程序的非规范化
决策程序非规范化，一是由于国家法制建设滞后，地方行政权力游离于法律之上，政府如何决策不受法律约束。二是一些地方官员素质差、水平低，官本位思想浓厚，方法意识淡薄，致使决策程序混乱。主要表现在：部分决策忽视调查环节，不能根据问题的成因、实质及表现形式形成有针对性、切合实际的目标；部分决策忽视论证环节，没有建立和实行决策论证机制，也难以规划出两种或两种以上供选择的可行性方案；部分决策忽视评估环节，没有对拟订方案进行预测性评估和可行性评估，没有形成集体决策机制，不能用科学的思维方法果断做出选择；部分决策忽视公示环节，降低了决策的透明度；部分决策在执行过程中放弃了对决策的反馈修正，在执行之后，也没有及时跟踪评估。
（三）综合决策执行的无序化
县域生态环境脆弱，不可逆转性强，防止污染转移的压力大，要求执行刻不容缓。同时县域又是国家环境政策得以贯彻落实的主要地域空间，县级政府具有区域敏锐性和相对直接性优势也使执行环节更为突显。综合决策的执行水平一直较低，究其原因，关键在于综合决策执行机制的欠缺。其次，部分工作人员在执行过程中，首先考虑的是领导的意图，特别是在处理有损当地政府形象、敏感性强的污染事件和开展涉及本地区经济利益的环保工作时。这实际上是一种人治，是执行行为随意性和无序性的表现。县级政府部分领导也存在执行意识薄弱，对执行的必要性和重要性认识不够，自觉性差等问题。此外，在综合决策执行过程中缺乏公民参与，这就增加了执行的盲目性，使执行计划的可操作性和可行性降低。
（四）综合决策监督的虚化、弱化
现行的监督机制在决策的形成与执行中存在明显不足，主要表现在：监督主体地位不高，权力制约不到位。目前针对综合决策的监督，未将宪法和法律的规定落实到位而充分发挥县级人大及其常委会的监督作用，造成决策主体置国家法律于不顾，以言代法，以权压法，而不能够进行有效的权力制约；行政监督机制弱化。行政监察部门置于本级政府内部，其人、财、物的供给均要受地方控制，因此很难有效对县级政府的违法违纪行为做出强有力的监督；群众监督机制虚化。“由少数人决策，由少数人决定”的现象普遍存在，淡化了环境与发展综合决策本质上属于人民意志的执行形式和人民意愿实现手段的属性；监督体系运行不协调。从目前的实际情况看，各种监督之间的关系尚未理顺，彼此也缺乏联系和沟通。
三、生态文明视角下县域环境与发展综合决策机制的创新
县域环境与发展综合决策机制是从法律和制度的角度对决策主体的限制和制约，以确保决策的制度化和规范化，决策机制的创新，要努力寻求决策各个组成部分或各个要素之间的最佳搭配与组合，以各种要素能够有效耦合，同向运行，信息传递畅通为根本。依据生态文明理念和要求，创新的县域环境与发展综合决策机制主要应由决策的形成机制、执行机制和监督机制构成。
（一）优化决策的形成机制
1.建立信息搜集与传达机制。决策的形成过程实际上就是信息的搜集与传递过程[8]。丰富可靠的情报来源，迅速准确的情报传递与分析，能够为制定切实可行的决策提供依据。因此，拓宽信息收集渠道、提高现有信息机构与信息人员的专业化水平、维护信息的完整度、采取科学有效的收集方法、建立高效的信息传达机制，从而将与决策有关的信息及时传递到政府决策者手中，为相关问题能够尽快纳入决策议程提供依据。
2.建立利益相关者议政和民主参与机制。主要包括环保部门的参与和公民参与，前者参与决策时，决策者应从各个方面给予充分保障。其所提出的有价值的决策方案，政府决策者必须予以充分重视。另外，其为避免决策失误所指出的存在于决策中的环境风险，政府决策者必须予以充分考虑；后者参与综合决策，县级政府应提供多元化的公民参与渠道，最大限度地公开决策权限、决策程序和决策依据，并以参与者所反映多数人意愿的某种相关环境利益或权益为决策基础。
3.建立专家咨询与论证制度。在决策方案的起草阶段，政府决策者应组织专家提供政策咨询，进行初步方案设计，讨论并参与起草工作。在决策方案的选择阶段，政府决策者应保证在进行正式决策时存在两种或两种以上已由专家逐个做出利弊分析与评估的预期方案。在决策的实施阶段，决策者应发挥专家对决策实施效果的追踪调查和反馈作用，并通过专家的深度可行性研究报告，为今后决策提供参照。
4.建立严格的决策程序。其内容包括：要在充分调查的基础上发现问题，确定目标；在拟订决策方案时，要组织论证，规划出多种可行性方案；在制定决策时，要对各种拟定方案进行评估，确定最优化目标；在决策执行之前，要进行政策公示，提高透明度；在决策执行过程中，不断进行反馈修正，及时处理并解决执行中所出现的各类问题；在决策执行后，要及时评定决策实施的效果，并对决策进行复议。
5.建立决策失误责任追究机制。为保证县域环境与发展综合决策的民主和科学，减控政府决策者的失误，最重要的是要建立决策失误责任追究机制[9]。根据权责一致、权责相等原则，按照决策失误的严重性、该项决策做出时所对应决策权的大小，以及在决策中的表现和态度，对参与者、决策者和执行者等相关主体进行责任追究，包括道德谴责，追究经济责任、行政责任乃至刑事责任。
（二）规范决策的执行机制
1.建立促使决策执行规范化的程序机制。主要包括：规范县域环境与发展综合决策的传播，对决策的内容做出必要的说明和补充；指导并开展相关组织准备工作，确定决策的执行机构；着手综合决策的具体实施；做好决策执行部门内部各个机构之间以及执行部门与目标对象之间的沟通；敞开执行反馈通道，不断向政府决策者反馈执行信息，及时对决策修正、更新或调整执行决策的方式或方法；适时进行科学评估，分析决策执行后在社会各个层面产生的影响，判断执行方法或方式是否合理、合法、有效。
2.建立促使决策执行透明化的公示机制。为促使县域环境与发展综合决策各项执行工作公开化，解决目前普遍存在的任意、随意操作和暗箱执行问题，一是要向社会公众公开明示执行机关的执行标准、执行范围和执行内容。二是要提高执行程序的透明度，确保合法、公正地实现管理职能。三是要明确执行行为的时限及违示惩戒具体办法，自觉接受社会监督。
3.建立促使决策执行责任化的考评机制。首先，要组建评议考核机构，能够为评议考核制的运行提供组织保证。其次，要量化评议考核内容，指导执行单位按章操作。最后，要制定具体评议考核方法以及评议考核实施细则，并严格执行。
4.建立促使决策执行民主化的参与机制。首先，要让公民参与执行计划的制订，提高公民对综合决策执行的关切度，使公民的意愿得以充分表达。其次，要让公民参与执行评估与执行结果的评估，及时反馈综合决策的执行情况，防止执行结果浮夸、失真，并对执行人员的业绩做出评价。除此之外，还应建立健全综合决策执行的社会评价机制，以保证对决策执行评估的公平、公正和公开。
（三）完善决策的监督机制
1.强化人大监督制约机制。强化人大监督机制，是对县域环境与发展综合决策制定者、执行者进行权力制约，防止权力滥用、造成权力腐败的重要途径[10]。综合决策中同级人大的监督主要体现在以下几个方面：对综合决策制定、执行主体适格的监督；对超越权力所制定决策的撤销；对滥用行政权力，不以综合决策为依据违法执行行为的纠正；对相关决策制定、执行人员职务的罢免等。
2.完善行政监察部门监督机制。行政监察部门的监督，主要针对县级政府及其行政人员在制定、执行环境与发展综合决策时的各种违法违纪行为，监督的依据是环境政策及其相关法律规定。首先，要使监察部门享有独立的地位，变双重领导为垂直领导体制，不断增强其独立性和权威性，从而排除县级政府和其他机关的干扰。其次，要扩大监察部门的职权，赋予其一定的行政处分权和经济处分权。最后，要建立全面的监察机制。行政监察要在综合决策形成前后的各个环节介入，尤其是要强化预防监督，及时发现违法乱纪现象，及时排除。
3.健全公民监督制约机制。一是要扩大公民的知情权、参与权和选择权，让公众了解议案的内容，充分表达意愿，并真正赋予公众参与和选择议案的权利。二是要建立有效的公民监督机制，使公众能够跟踪监控决策形成、执行的全过程。三是要健全公民举报网络体系，有关部门在接到投诉和举报后应及时查实、反馈、答复。
4.各种监督机制的整合与协调。在具体监督过程中，各监督主体需协调一致，密切配合，从而增强监督合力。首先，要建立监督协调机制，或成立“监督协调委员会”之类的机构。这样既能发挥各监督部门的独立监督作用，又能使各监督部门之间密切联系、互相协调、积极配合。其次，在县域环境与发展综合决策中明确规定各监督主体的地位、职责、权限、监督的范围、方式和程序，从而使监督主体明确各自的工作任务与目标，防止其推诿扯皮。
四、结语
建立合理、规范、完善的县域环境与发展综合决策机制，是县域生态文明建设的重要内容，也是环境保护作为一项基本国策能否在县级政府决策层次得以落实的重要方面。县级政府作为决策主体，不仅意味着其具有至高无上的决策权力，同时意味着要承担由此引发的一切后果所具有的连带责任。县域环境与发展综合决策机制，就是从法律和制度角度对决策主体的一种限制和约束，以确保综合决策的制度化和规范化。有了这种机制，生态文明建设和环境保护才能成为县级政府的自觉行为，才能贯穿于经济活动的全过程，才能明确县级政府在重大决策问题上所应承担的责任和义务。否则，综合决策只能是空中楼阁、纸上谈兵。
参考文献：
[1]朱舜.县域经济学通论[M].北京：人民出版社，2011：451-468.
[2]刘吉超.中国县域经济发展模式研究评述及其反思[J].企业经济，2013（2）：154-158.
[3]邓明波，徐佩瑛.论生态文明的伦理内涵体系与科学发展观[J].重庆社会主义学院学报，2013（1）：12-15.
[4]多金荣.县域生态经济研究[M].北京：中国致公出版社，2011：53-79.
[5]赵溢鑫，詹宏旭.环境与发展综合决策的法经济学分析与制度要求[J].科技创业月刊，2009（7）：14-16.
[6]李冠杰.重金属污染条件下基层环境监管体制研究[D].杨凌：西北农林科技大学，2012.
[7]黄健荣.中国若干重要领域政府决策能力分析[J].南京社会科学，2013（1）：71-81.
[8]民盟无锡市委.加强环境与发展综合决策[N].无锡日报，2008-7-24（A03）.
关键词:新时代；西藏；生态文明；一带一路；生态管理；生态职能
2005年，同志提出“绿水青山就是金山银山”科学论断［1］;2012年，十八大将生态文明建设纳入“四位一体”提出了“五位一体”总体布局［2］;2015年9月，西藏自治区成立五十周年之际，题词“加强民族团结，建设美丽西藏”;2016年中央全面深化改革领导小组召开第28次会议，审议通过了《关于全面推行河长制的意见》［3］;中国共产党第十九次全国代表大会报告提出了推进绿色发展，打赢蓝天保卫战等重要论述［4］。不难看出，党中央国务院高度重视生态文明建设。西藏地处我国西南边陲，是我国重要的生态安全屏障，在“一带一路”经济长廊发展中发挥着重要作用。文章在分析生态文明建设中政府公共管理存在不足的基础上，探索和寻求新时代西藏自治区生态文明建设公共管理领域有待完善的对策建议。
1生态文明建设中的政府公共管理内涵
回顾人类发展史，生产力低下时期人类主要以采集狩猎为生，对自然认识还不清，有一种本能的依附和崇拜心理;到了以耕田、放牧为主时期，对自然进行了初步开发和利用，物质生产活动逐渐频繁，人与自然处于相对稳定状态;随着科学技术的出现，人类开始肆无忌惮地对自然进行开发和掠夺，大自然也毫不留情的惩罚了人类，致使人类遭到了惨痛的报复，如工业废气的肆意排放致使大气污染严重，城市雾霾增加;人类无节制开采和乱砍滥伐树木，造成土地沙化和水土流失;废水的不合理排放使的水体受污，水生物种大量灭绝打破了生态食物链。至此，人类开始反思自己的“所作所为”，探寻人与自然和谐发展的生态文明时代已经到来。21世纪，中国推动了生态环境的全球化治理。党的十八大会议以来，从实现中华民族永续发展，人民幸福安康，生态环境可持续发展的全局出发，创造性的提出了尊重自然、顺应自然、呵护自然、绿色环保、实现人与自然和谐相处为宗旨的生态环保理念［5］，以及“绿水青山就是金山银山”的重要论述，深刻阐述了既要经济发展也要生态环境，发展和保护相辅相成的新路径［6］。随着生态文明概念的出现，生态文明建设也相应受到社会经济和生态环境等领域的广泛关注，从而由政府公共管理引出了生态管理。有学者将政府生态管理的定义为生态型政府基于公众生态服务需要通过政府生态职能的转变达到保护生态环境，提供公共物品，满足公众需求目的［7，8］。笔者认为政府生态管理内涵盖以下几个方面:(1)管理主体为生态型政府;(2)管理客体为生态环境、经济、政治、文化和社会;(3)管理方式为政府生态职能的转化并强化;(4)管理目的及效果为稳定的政治局面、健康发展的经济态势、悠久的文化精髓、和谐美丽的社会环境和团结幸福的人民群众。此外，政府生态管理是顺应时代潮流且接地气的管理模式，是历经几十年理论探讨与实践经验提出的管理方式，其不仅涉及生态环境管理，而且关乎政治、经济、文化、社会和政府部门管理。政府生态管理既是多元治理的管理模式，也是以政府为主导，协同社会组织、支援团体和公众参与的多维模式。因此，政府生态管理思想的提出是理论联系实际的成功表现。
2我国生态文明建设中的政府公共管理存在的不足
对于生态文明建设中政府公共管理存在的缺陷，部分国外学者认为是传统公共行政和现代公共行政追求利益最大化，崇尚功利主义和物质主义，并试图征服大自然的管理模式所致。与国外不同的是，我国政府反思国外政府公共生态管理思维及做法，提出了一系列倡导保护生态的发展理念［9］，但是，生态管理仍面临以下困境:
2．1部分政府管理者生态环保意识相对落后，生态职能转变缓慢
由于部分生态管理者管理思维的局限，只明确部门内部职责与分工，缺乏部门间的沟通与协调，存在不同部门、不同级和不同地区生态管理政策不一致的现象，其一定程度上延误了行政执法，降低了执法效率，阻碍了政府生态管理职能的有效发挥。另外，政府管理工作中依然存在重结果、轻过程的现象，缺乏提前预防和干扰意识。一些学者认为，滋生该类现象，主要是由于部分政府生态管理人员淡薄生态优先理念，视经济效益为重点，为追求GDP增长不惜破坏生态环境［10］。
2．2政府生态管理制度不严谨，生态法律法规不完善
政府生态管理者对于环境污染制度不完善，表现为事前生态环保宣传教育力度不够、生态环保观念薄弱;事中监管不力，有意包庇企业，以环境为代价一味追求经济的增长;事后处罚成本较低，没有起到震慑作用，绩效评估指标不合理。总之，政府生态管理制度和生态法律法规有待完善完善。如我国环境法颁布到目前已有三十多年，法律法规体系不完备，内容更新速度慢，程序制定不严谨，部分法律法规之间互相冲突，给执法人员带来极大的不便。加之，部分执法人员业务水平不高，执法效率低，极大影响工作效率。此外，先排污后治理制度也不利于生态环境保护［11］。
2．3政府生态管理技术滞后
由于受到技术水平限制，大量天然不可再生能源在开采和使用中得不到环保技术支撑，导致生态破坏。如一些企业生产技术不达标，且单纯追求经济利益，采用粗放型生产模式，对薄煤层或结构复杂的煤矿直接露天丢弃，不仅浪费资源，而且破坏生态环境;石油开采也不尽如人意，因技术不达标而时常出现漏油事件，同样破坏海洋生态环境;对于用水排污量大的企业，如果没有先进的治污设备，其生产运营将对生态环境的破坏不可避免［12］。综上所述，技术受约束主要表现在两个方面:一方面是企业生产本身存在一定的负面影响;另一方面，人们的生活方式难免会对生态环境造成或多或少的破坏［13］。总之，生态管理技术的落后严重影响生态型政府的构建和生态职能的发挥，其势必对政府生态环保工程造成很大阻力。
3新时代西藏生态文明建设中的政府公共管理对策建议
针对我国生态管理面临的困境，结合西藏自治区特殊的区情，现给出以下三点值得借鉴的对策建议:
3．1提高政府生态管理者的生态环保理念，转变生态职能
生态管理者要摈弃老旧的生态管理模式，面对复杂的生态环境，不能只局限于环境管理，要打破原先单一的管理方式，拓宽管理视野。有时，政府生态管理者还需要跨部门、跨领域的思维方式去协调各方关系，即要重视生态环境，也要追求经济效益，还要兼顾其他，在多种效益中取得平衡。另外，通过宣传等手段改正治理生态环境是政府部门的事，与群众无关的片面思想，正确树立保护生态环境，人人有责的正确观念。同时还应通过线上媒体线下走访的渠道大力宣传生态环保知识，深刻领悟生态文明思想，增强国民环保理念，提高其生态环保素质，加强政府部门与社会环保组织间的合作，鼓励公众积极参与生态环保活动。
3．2完善政府生态管理制度，健全法律法规
加快生态文明建设，法律制度既是基础也是重点，生态环境保护需要完善和制定出相应的制度体系，如问责制度、政绩评估制度、终身追究制度等。其中问责制度是谁管理出现问题谁负责的体制机制，避免了消极应付，互相推诿扯破的情况;政绩评估制度通过规范评估程序，改进评估指标，参与评估主体多元化，显现管理程序化、规范化、严格化、制度化，有效防止一味追求经济而无视环境破坏;建立责任终身追究制度，对于环境造成的损害进行追究终生责任，有利于提高政府管理者的责任意识，做到治理提质，行动提速，实践提效［14］。将问责制度、评估制度和责任终身追究制度结合起来使用，更有利于生态管理工作的顺利进行。此外，管理人员还应提高自身管理意识和执法水平，改正理论与实际不相符的地方，颁布因地制宜的法律法规，制定谁破坏谁支付，谁受害谁受偿的制度，保证法规与制度的有效衔接，落实“依法治藏，富民兴藏”的战略思想。
3．3掌握生态环保技术，提高节能降耗
生态环境设备及技术落后而导致生态环境污染与破坏不仅是一个管理问题，更是一项技术难题，其主要包括两层含义。一方面，因生产技术未达标而造成生态环境破坏，即人类活动造成的破坏，如西藏区内开矿、修路等造成的不可避免的生态破坏，其属于生态主动破坏，主要通过优化生产工艺、加强技术创新等手段尽可能减少生态破坏;另一方面，因自然环境客观改造而非人类活动影响造成生态环境破坏，如2018年10月西藏金沙江滑坡、泥石流、堵江等造成的生态破坏。对该类生态破坏问题，主要通过高新生态技术进行生态修复，其属于生态被动破坏。总之，不论生态主动破坏还是自然破坏，均涉及高新技术。且西藏高海拔区生态脆弱，易破坏难修复，对生态治理技术提出了更高的要求。因此，掌握生态环保技术，提高节能降耗是新时代西藏生态文明建设中政府公共管理需要重点关注的对策建议。
