一、本实施意见所称企业国有资产（以下简称国有资产），是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。按照分级履行出资人职责的原则，市本级国家出资形成的国有资产，属市本级政府管理。
二、本实施意见所称市本级国家出资企业，是指市本级国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。
市人民政府授权市国有资产监督管理委员会（以下简称市国资委），代表本级人民政府对市本级国家出资企业履行出资人职责（以下简称国有资产出资人）。
三、履行出资人职责的原则
（一）权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合。
（二）政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，不干预企业依法自主经营。
（三）所有权与经营权相分离，加快推进国有企业改制重组。
四、国有资产出资人享有的权利、义务和责任
（一）国有资产出资人对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。
（二）国有资产出资人向市政府报告履行出资人职责的情况。
（三）国有资产出资人承担国有资产保值增值责任，国有资产损失责任追究。
五、建立和完善国家出资企业法人治理结构
公司制企业要按照权责明确、有效制衡的原则，依法设立股东会、董事会、监事会。国有独资公司不设股东会。公司经理、副经理、财务负责人等高级管理人员，履行报批程序后，由董事会聘任或解聘。董事、高级管理人员不得兼任监事。
国有独资企业要进一步完善企业领导体制和组织管理制度。
六、规范国家出资企业内部管理
国家出资企业应当依法经营管理，要建立健全内部监督管理和风险控制制度，依照相关规定建立健全财务、会计制度，规范进行会计核算和内部审计，向国有资产出资人及相关部门提供真实、完整的财务会计报告。接受国有资产出资人监管及政府相关部门行业管理等。接受社会公众的监督，承担社会责任。
七、做好国有资产基础管理工作
国有资产出资人负责市本级国家出资企业国有资产产权登记、资产统计、资产评估监管、经营者业绩考核、清产核资、综合评价等基础管理工作。
为核实市本级国有资本存量，界定、理顺产权关系，对市本级国家出资企业全面进行产权界定和清产核资。
八、履行国有资产出资人重大事项审批程序
国有独资企业、国有独资公司合并、分立、改制、上市、国有产权转让、增加或者减少注册资本、发行债券、进行重大投资、为他人提供大额担保、转让重大资产、进行大额捐赠、分配利润，以及解散、申请破产等重大事项，按规定权限由国有资产出资人决定或由国有资产出资人研究后报市政府审批。
国有资本控股公司、国有资本参股公司上述事项，依照法律、行政法规以及公司章程的规定，由公司股东会、股东大会、或者董事会决定，由股东会、股东大会或董事会决定的事项，国有资产出资人委派的股东代表或派出的董事，应按照国有资产出资人指示行使权利，并将履行职责情况和结果及时报告国有资产出资人。
九、推进和规范国有企业改制重组
企业改制依照法定程序，由国有资产出资人决定并报请市政府批准，按照《关于进一步推进和规范国有企业改革工作的意见》组织实施。企业改制应当制定改制方案和职工安置方案，依照政策妥善安置职工，并在改制中确保职工权益落到实处，按照规定进行清产核资、财务审计、资产评估，准确界定和核实资产，客观、公正地确定资产的价值。国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行。关闭破产企业依照法律有关规定程序组织实施。
十、强化监事会监督管理职能
对国有独资企业、国有独资公司实行国有资产出资人委派监事，组成监事会制度；对国有资本控股公司、国有资本参股公司依照《公司法》的规定设立监事会，国有资产出资人委派专职监事参加监事会。
监事会以财务监管为核心，监事会对企业的财务活动及企业负责人的经营管理行为进行监督，确保国有资产及其权益不受侵犯。采取列席股东会、董事会、经理办公会等有关会议，查阅财务会计资料，听取企业汇报，向财政、工商、税务、审计等部门调查了解等方式，检查企业财务，验证企业财务会计报告的真实性、合法性；检查企业经营效益、利润分配、国有资产保值增值、资产运营等情况；检查企业负责人的经营行为，并对企业经营管理情况提出评价意见和建议。
国有资产出资人委派监事常驻企业，切实履行监管职责，实现事前、事中、事后监督控制。事前监督重点了解和掌握企业决策情况；事中监督重点关注重大事项运行情况，加强对企业季度财务报表的分析，及时跟踪企业日常财务和经营情况；事后监督对企业做出真实、客观、公正评价，提出意见和建议，帮助指导企业建立和完善各项监管制度。监事会对企业监管要延伸到企业子公司、孙公司实施全面监管。
监事会实行定期检查报告和专项检查报告制度，定期检查分为半年检查和年度全面检查，根据需要对企业进行专项检查，并在检查结束后，及时作出检查报告。日常监督遇到重大事项随时向国有资产出资人报告。
企业应当配合监事会依法履行职责，提供监督检查所需资料，定期、如实向监事会报送财务会计报告，并及时报告重大经营管理活动情况，不得拒绝、隐匿、伪报。
十一、加强国家出资企业审计监督
国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司，由企业内部审计机构每半年进行内部审计一次，并于第二季度终了15个工作日内将审计报告上报国有资产出资人。
每会计年度终了或任期届满，由国有资产出资人聘请会计师事务所进行年度审计和任期审计。审计结果作为企业负责人年度或任期经营目标考核、奖惩兑现的依据。另外，国有资产出资人根据需要可聘请会计师事务所对企业进行专项审计。
市审计部门按照年度审计计划进行经济责任审计和企业经营者离任审计。
十二、国家出资企业管理者的选择和任免
按照党管干部和董事会依法选择经营管理者，以及经营管理者依法行使用人权相结合原则，建立适应现代企业制度要求的选人用人机制，推行公开招聘、竞争上岗等市场化选聘经营管理者方法。对国家出资企业经营管理者，按干部管理权限实施报批程序，由国有资产出资人依照法律、行政法规以及企业章程和管理者任职资格和条件的规定，任免或建议任免。
（一）任免国有独资企业的经理、厂长，副经理、副厂长，财务负责人和其他高级管理人员；
（二）任免国有独资公司的董事长、副董事长、董事、监事会主席和监事；
（三）向国有资本控股公司、国有资本参股公司的股东会、股东大会提出董事、监事人选；
（四）国有独资公司、国有控股公司经理、副经理、财务负责人等高级管理人员，由国有资产出资人履行考察、审批程序后，由董事会聘任或解聘；
（五）国有企业所出资的上市公司、拟上市公司以及涉及公用事业类主业的子公司等重要的子公司经营管理人员。
十三、建立和完善企业经营管理者业绩考核奖惩制度
国有资产出资人对其任命的企业经营管理者实行年度和任期考核。考核范围：
（一）国有独资企业的经理、副经理、财务负责人和其他高级管理人员；
（二）国有独资公司、国有资本控股公司的董事长、副董事长、董事、经理、副经理、财务负责人和其他高级管理人员；
（三）国有独资企业、国有独资公司和国有控股公司党委（总支、支部）书记、副书记、纪委书记。
国有资产出资人要科学合理核定企业年度经营业绩和任期经营业绩考核指标。以企业清产核资结果为基础，核定国有资产存量，确定国有资产保值和增值指标。结合企业发展规划及经营状态，对照同行业先进水平，依据企业经营收入、成本费用、盈利水平等指标合理确定经营业绩考核指标。由国有资产出资人与企业签订经营业绩考核责任书，并对责任书执行情况实行动态跟踪和监控。
年终或任期届满，国有资产出资人组织专门人员进行考核，依据考核结果，按照《市市属企业负责人经营业绩考核暂行办法》、《市人民政府履行出资人职责企业负责人薪酬管理暂行办法》（试行）规定，进行企业经营管理者薪酬奖惩兑现。对完成考核指标的企业予以兑现薪酬；对造成国有资产损失的或经济效益下降的，调整当年及任期内的薪酬。
十四、建立国有资本经营预算制度
对市本级监管的国有企业取得的国有资本收入及支出纳入预算管理。市财政部门负责编制国有资本经营预算草案，国有资产出资人作为国有资本经营预算单位，负责提出国有资产出资人经营预算建议草案。国有资本收入上缴财政，国有资产出资人负责监管企业国有资本收入收缴。国有资本收入主要包括利润收入、股利股息收入、企业产权转让收入、清算收入和其他国有资本经营收入。国有资本经营预算支出主要包括资本性支出、费用性支出和其他支出。国有资本收入收缴管理办法和国有资本经营预算编制办法，由市国资委和市财政局另行研究制定。
设立市本级国有经济发展基金，纳入国有资本经营预算管理，由国有资本出资人用于国有资本再投资和国有经济布局结构调整，具体办法另行制定。
十五、建立健全企业资产损失责任追究制度
市本级国家出资企业经营管理人员和其他有关人员违反国家有关规定以及企业规章制度，未履行或者未正确履行职责，造成企业直接或间接资产损失的，经调查核实和责任认定，将分别追究直接责任、主管责任、分管领导责任和重要领导责任，具体办法由国有资产出资人另行制定。国有资产出资人及行业管理部门决策失误或监督管理不利，造成国有资产损失的，按规定追究相关人员的责任。
当独董最怕的就是信息不对称。例如笔者唯一主动辞去独董职务的上海一家民营企业，当初对外公告的原因是“工作繁忙”，而真正的原因是公司在给独董提供信息方面存在很大缺陷。这家从事贸易的公司借款、担保非常频繁，经常传真相关文件给董事签署。比如贷款5000万，传真过来要求签字时，按理说公司只有如实告知前面贷款、还款、结余的具体情况，独董才能评估风险――因为独董不在公司不可能统计得很清楚。但实际上公司总是疏于提供这些信息，这让人心里就很不踏实。笔者曾在董事会上就此事正式地提出过意见，但事后公司依然故我，于是只能选择辞职。几年后该公司曝出重大问题，即贷款很多，货出去了钱没有回来，大量的资金滞留在国外。到2007年末，该公司境外应收账款达9.62亿美元，占总资产的101.7%，企业被大股东“掏空”。
作为具有专业法律背景的独董，笔者在对合法合规性的判断上有优势，履职主要采用在董事会上善意提出建议的方式，没有投过反对票；履职这么多年，没有受到过交易所公开谴责、证监会罚款。但说实话，独董签字有时心里并不是很有底。比如募集资金后是不是真的投向了承诺的地方，效率怎么样，会不会有不良后果等。尤其是，独董要对关联交易进行把关，但关联交易难免有不太公正之处，不一定能判断出来。
甚至有时候独董对很多事情确实无能为力，这也带来履职风险。有家上市公司，该披露财务报告的时候却披露不了――涉及一笔过亿元的资产权属争议，大股东认定其是对上市公司的借款，需要上市公司归还，上市公司则说改制过程中已成自己的资产，不能再作为大股东的资产。结果证监局因信息披露不及时找公司谈话，独立董事也很着急，笔者甚至直接去找大股东协调。尽管事情最终得以处理，但仍因为信息披露不及时，该公司遭到交易所公开谴责。
作为董事决策，应当谨慎又谨慎，但董事责任险仍有必要推行，这一保障可以鼓励董事们大胆决策。然而国内很少上市公司购买董事责任险，笔者任职的上市公司中均未有购买。此间传媒曾报道某家公司的独董曾联合提议购买董事责任险，却没有获得公司的认同。猜测个中原因，可能是公司认为这笔费用支出较大，且自认治理规范，因而没有必要。
公司治理是现代企业制度的核心，董事会依法规范运作是公司治理的关键。
中国电力建设股份有限公司（以下简称“中国电建”）自成立以来，根据《公司法》、《证券法》及其他有关法律、法规，建立健全了权责明确、规范运作的公司法人治理结构，制定了《公司章程》等27项有关公司治理、运作、管理的基本制度，明确了决策、执行、监督等方面的职责权限，形成了规范有效的运作、监督、管理机制。股东大会、董事会、监事会、经理层职责明确、权限清晰，在具体运作中各司其职、各负其责，齐心协力，做到了按现代企业制度及上市公司的监管要求规范运行，有效保证了公司的持续良好发展。特别是董事会依法规范运作，在公司治理中发挥了关键作用。
董事会制度健全，议事规则切实有效运行
董事会制订了董事会议事规则，独立董事、董事会秘书工作规则，董事会战略委员会、审计与风险委员会、人事薪酬与考核委员会议事规则。董事会及董事会各专委会均能按照有关法律、法规、《公司章程》及议事规则，切实做到规范、有效运作，依法按规履责行权，在公司发展战略、重大事项决策、风险防控、推进公司调整优化结构、加快转变发展方式等方面发挥了重要作用，促进了公司治理能力、经营能力和核心竞争力的不断提升，切实维护了公司、股东和其他利益相关者的合法权益。
董事会运行机制健全并规范运作
董事会规范运作，履责行权，必须具有切实可行的运作机制作保证。中国电建董事会十分重视运作机制的构建并做到切实有效运行。主要体现在：
抓议案规范化建设。对董事会议案撰写及汇报作出明确规定与要求，如制发了投资类议案拟写模板，对投资类议案的主要内容模块、框架格式等作了明确规范，不断提高议案质量和规范性，保证董事会能够清晰、准确、全面地了解议案内容，提高董事会审议决策效率，保证董事会审议决策的质量。
抓议案审核的规范化流程建设。对经理层提交董事会审议的议案，要求采取审核、评估，法律咨询等内控程序，要有可行性、合法性、合理性论证。要求经理层履行完备的内部审核程序，即“二级单位论证主管部门初评投资评审会评审总经理办公会审议并明确意见董事会专委会审议并提出明确意见董事会审议决策。坚持严格审核、层层负责的流程，确保提交董事会审议议案的质量。
抓董事会议事规则的执行到位。严格按照议事规则规定，印发会议通知、议案，保证董事有足够时间审阅议案。在决策权限、表决程序等各环节，按章依规办理。董事在董事会会议前对议案作了仔细审阅并认真准备审议发言意见，在会议审议中，每项议案都严格按照“经理层汇报―董事质询―发表审议意见―表决”的流程进行，与会董事对每项议案独立表达意见，按规表决，绝不走过场、走形式。公司法律顾问和上市保荐人列席所有董事会会议，确保董事会依法按规决策。
董事会秘书充分发挥协调沟通作用
在独立董事、外部董事审阅议案期间，董事会秘书积极主动沟通协调议案拟写部门，为独立董事、外部董事释疑解惑，提供补充材料，或组织专题汇报，帮助独立董事、外部董事全面准确了解议案内容，以便在董事会上高效审议，科学决策。
近年来，随着PPP项目不断增多，项目投资额度大、不确定因素多，且地方政府要求签约的时间紧，从而造成了“经理层要抢抓市场机遇与董事会决策程序完备”之间的矛盾。面对这种情况，作为董事会与经理层联系的枢纽，董秘充分发挥沟通协调作用：一方面协调经营主管部门向董事们提前汇报项目情况，说明相关原因；另一方面，在履行公司内部审核程序时，协调经理层相关领导加快审核进度，确保相关议案按期上会，以满足董事会审议时限要求，也满足地方政府对投资项目给定的签约时限要求。注重对重大PPP项目的风险因素把关，要求对重大投资项目议案，必须附有法律意见书，对总经理办公会审议后所提出的风险关注点，要求在议案中落实风险防控的具体措施。
独立董事/外部董事依法按规履责行权
公司的独立董事、外部董事，在出席董事会会议前认真阅研议案等资料，在会议期间认真听取经理层汇报议案，与其他董事和经理层人员深入讨论，独立、客观、审慎地发表明确的意见，依法按规表决。并且，还结合审议议案，从各自专业角度出发，就公司整体战略、业务规划、深化改革等方面提出全局性、系统性、前瞻性的意见和建议，为董事会在公司治理和公司持续良好发展中，发挥了关键作用，起到了参谋和督促作用。
董事会每年还安排独立董事、外部董事对国内外重大投资项目和子企业进行实地考察，了解公司的真实经营管理情况，了解董事会决议的执行落实情况，听取经营管理层的意见，提出指导性的建议和督促性的工作要求，并形成考察报告提交董事会和公司经理层，帮助公司不断改进和加强管理工作，促进公司的良好发展。
高度重视董事会决议的执行落实
2014年，董事会建立了决议执行落实情况报告制度，明确规定了董事会决议执行、落实、报告的责任，以及与公司经理层、管理部门、项目执行主体单位间的信息沟通程序，跟踪了解各环节执行董事会决议的动态，并由董事会办公室汇总执行落实情况向董事会报告，对董事会及时了解决议的执行落实情况起到了积极的作用。
为提高董事会决议执行情况的报告效率和针对性，2016年，董事会对原实行的决议执行情况综合报告制度，改进为决议执行情况实行备案制、报告制、重新审议制，即，公司董事会审议通过的各项决议，公司经理层在负责执行落实过程中或执行落实结束后，分别对不同执行落实情况，按季度向董事会报送备案、向董事会报告，向董事会提请重新审议。通过这一制度的改进，完善了董事会决议执行落实的责任主体及责任，进一步明确了工作机制和流程，优化了决议执行的跟踪方式，便于董事会从更加准确精炼的反馈信息中，了解决议执行情况，使董事会对于决议事项实现了全过程闭环管理和全方位信息掌握。
依法合规做好信息披露工作
〔关键词〕监事会；监事会信息权；监事会同意保留权；监事会审计权
〔中图分类号〕DF41191〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2016）01-0089-08
引言
中国上市公司的监事会一直未能很好地发挥监督职能，无法满足资本市场及投资人对良好公司治理的需求，为此，2005年公司法在许多方面进行了改革，赋予了上市公司监事会更加广泛的权利，对监事会相关制度进行了完善，如根据公司法第54条、55条、119条的规定，当监事会发现公司经营情况异常时，有权聘请会计师事务所协助其工作，费用由公司负担，这在一定程度上强化了监事会的监督能力；根据公司法第40条、101条的规定，监事会具备了临时股东会的提议召开权，根据公司法第41条、102条的规定，监事会被赋予特定情况下股东大会的召集权和主持权，这也方便了监事会与股东大会之间的沟通和协调，便于监事会将其认为重要的监督事项提交股东大会审议或者向股东大会报告，增加了监事会对于大股东的威慑力和对中小股东的保护能力。〔1〕可以说，2005年修法在一定程度上完善了我国上市公司监事会制度，提升了上市公司治理水平。但客观地讲，中国上市公司监事会制度在法律文本上还很粗糙，由于法律规定的缺位导致监事会的监督权利有限，监事会所需的监督信息匮乏，监事会制约董事会的手段不足。监事的选任及履职受到大股东的强力控制，导致上市公司监事会根本无力对董事会进行实质有效地监督。同时，监事义务与责任制度的不完善，加之独立董事制度的并存，也使得上市公司的监事会无动力作为、有理由不作为，这些都深刻地影响着我国公司法的现代化，严重阻碍着上市公司治理机制的完善，也在深层次上制约着中国企业参与世界竞争的水平、程度和结果。上市公司治理实践中，董事、经理违反法律、法规侵害公司和股东利益时，监事会的选择性沉默彰显了中国上市公司监督机制的不畅，而关于监事责任诉讼的少见恰恰从侧面印证了一股独大的强势和监事责任的缺位。这些文本上的、理论上的、潜在的、显性的诸多弊端都说明我国上市公司监事会制度亟需改革。
改革需要睿智、魄力和知识。睿智用来发现问题，中国上市公司监督机制面临的种种问题，恐怕无论是理论界还是实务界早以谙熟于心。魄力用来面对困难，当下最缺乏的可能就是正视上市公司监督机制存在的问题，摆脱小修小补、走一步算一步的惰性思维。知识用来解决问题，解决问题的知识和智慧只能来源于中国既有的和国外发达国家的理论、实践资源。好在无论是作为监事会制度起源国的德国，还是作为同属东亚文明圈的日、韩，都在上市公司监督机制方面为我们提供了足够的理论和实践积累，他们的上市公司监督机制都已不同程度地走上了现代化、专业化的监督之路。如果我们一定要说中国上市公司监督机制存在的问题与监事会有关作者认为，中国上市公司监督机制存在的首要问题是模式选择问题，中国公司法历史地选择监事会和独立董事同时作为上市公司的监督机构，这使得对上市公司经营管理活动的监督变得异常复杂。在此情况下，我们亦主张将中国上市公司的监督机制打造成选择模式，在分别完善监事会制度和独立董事制度的前提下，允许上市公司在两种监督机制之间进行选择。使公司法致力于为市场参与主体提供最优的法律产品，而非不合时宜的徒增成本的管制。相关内容可参见龙卫球、李清池《公司内部治理机制的改进：“董事会-监事会”二元结构模式的调整》，《比较法研究》，2005年第6期。，那就是中国上市公司监事会仍然名不副实，无法真正履行监督之职。而欲实现监事会的有效监督，必须使监事会的组成人员专业和独立、占有信息充分、监督手段有效、监督义务明晰、监督责任实化。概言之，便是监事会能够发挥监督者的功能。本文即从监督人员资质的重新定位、监督权利体系的重新建构、监事义务及责任的进一步完善等方面论证上市公司监事会制度改革的时代内涵，并通过介绍国外发达国家的相关具体制度安排，为我国公司立法提供文本借鉴。
一、监督人员资质之重新定位：监事会组成人员的专业及独立
中国上市公司监事会制度改革的逻辑起点是监督人员资质的专业化与独立性，因为无论监事会经营管理信息的占有多么充分，监督权利的内容多么丰富，监事会的义务和责任安排多么完美无缺，但如果作为监事会组成人员的监事专业素养、职业操守、工作热情有限，即如果监事会成员并不具备与作为其监督对象的董事会成员进行对话的能力，那么无论如何也无法实现对董事会经营管理行为的有效监督。由于立法对监事任职资格缺乏科学严密的规定，我国上市公司监事会的人员组成一直广受诟病，实践中诸多上市公司监事会主席由与大股东具有直接利害关系的相关人员兼任，且对监督之职漠不关心，监事会往往由党群干部、普通职工等不具备专业知识和经验的人员组成。〔2〕这在很大程度上说明我国关于监事会的公司立法在以下两个方面存在严重问题：一个是因为缺乏监事积极任职资格的规定导致的监事专业素质无法保证的问题，一个是因为缺乏监事独立性的规定导致的监事会被大股东或者董事会控制的问题。监事的专业素质无法保证导致监事的监督能力不足，监事选任及履职受大股东控制导致监事无法公正履职。这两方面都在不同程度上影响着上市公司监事会的监督水平。为此，对我国上市公司监事会进行现代化改革，首先需要完善监事积极任职资格，完善监事选任程序，保证监事会由专业、独立的监督人员组成。
（一）完善监事积极任职资格
上市公司规模庞大、管理架构复杂、经营领域广泛、经营资产数额巨大的特点都要求管理者具备较强的专业素质和较好的职业操守。实践中，因为监事需要对上市公司的财务状况和经营管理行为进行监督，所以作为监事会组成人员的监事必须能够读懂上市公司的财务报告和审计报告，这对监事会组成人员的资质提出了更高的要求。而我国公司法恰恰缺少关于监事积极任职资格的具体规定，在这方面，《德国公司治理准则》给我们提供了很好的借鉴。《德国公司治理准则》第541就有这样的表述：“在提出关于监事的选任建议时，应注意到有关人员能否随时为监事会工作，是否具有合格履行职务所必需的知识、能力、专业经验以及充分的独立性，此外还要考虑到公司的国际业务、可能的利益冲突以及（章程）规定的监事年龄限制。”德国联邦最高法院就Hertie案所做的判决也同样可以参照：“每名监事都必须具备或努力掌握独立负责地履行其职务所必需的知识及能力，即使没有第三人的帮助，他也必须能够对公司业务做出客观公正的判断（评价）。〔3〕参照上述规定和判决，我们可以在将来的相关公司立法中对监事的积极任职资格做如下规定：“担任公司监事应具备独立、合格履职所需的知识、能力和经验。”
（二）限制监事兼职数量
监事准入门槛提高的一个必然结果是专业化监督人才的稀缺问题，而专业化监督人才的稀缺又会导致监事兼职过多，而监事过多的兼职一方面会影响监事对监督工作的投入，另一方面可能使监事陷入不必要的利益冲突。关于监事可以兼职公司的数量，德国《股份法》第100条第2款第1项规定：“如果一个人分别在十个必须设立监事会的商业公司中同时担任监事职务，那么他不得再担任监事之职。”自从德国颁布《企业控制和透明度法》以来，监事会主席这一席位是重复计算的。综合考虑上市公司监事对工作的精力投入以及尽可能地减少利益冲突，我国将来的公司相关立法可以进行如下规定：“监事可以在不具有从属关系的三家以下（包括三家）上市公司监事会任职。”
（三）保持监事的独立性
根据我国公司法第38条、第100条的规定，选举和更换非由职工代表担任的监事是股东大会的职权。由于我国大部分上市公司由国企改制而成，股权过度集中造成的上市公司内部人控制现象比较普遍，所以如何使监事选任和监事履职不受大股东控制和影响，避免监事在监督董事会经营管理活动过程中陷入利益冲突，就成为保证上市公司监事会独立性的重要议题。解决监事免受控制股东影响的切入点有以下几个方向：拉开监事人选与公司高管的绝对距离并控制上市公司监督机关与管理机关之间的人员流动，避免使监督陷入母子公司之间的利益冲突，避免使监督陷入与竞争公司、金融机构的利益冲突，适当稀释股份在监事选任过程中的权重等等。关于拉开监事人选与管理层的距离（禁止公司高管兼任监事）我国公司法已有明确规定，当下的重点乃是解决其他几个问题：
1.严格控制董事会成员、经理等人员向监事会的流动。原因在于，董事、经理等上市公司高管向监事会的流动容易使监事处于利益冲突之中，如果曾经的董事会成员、经理等到监事会任职，一方面其可能隐匿在任时所犯的错误，同时也可能反对继任者进行战略调整和转向，这都不利于其与现任董事会成员保持距离。〔4〕但董事会成员、经理等人员的经验有时又是监事会需要的，为此，德国公司治理准则第544部分规定的两年的“冷却”期间可资借鉴，即“董事会成员、经理人员在任期结束的两年之内不能到监事会任职”。
2.禁止交叉任职。如果允许上市公司附属企业的董事会成员等公司高管出任公司的监事，被监督者反而成为监督者，这会使监事陷入自我监督的冲突之中。为此，公司立法应对这种交叉任职行为做出禁止性规定。但我国相关公司立法并未对此做出规范。关于交叉任职禁止，韩国商法第411条“监事不能兼任该公司及子公司的董事、经理人或其他使用人”的规定可资借鉴。〔5〕
3.引入适当比例的独立监事。我国已有一些学者主张引进独立监事制度具体建议参见罗礼平《监事会与独立董事：并存还是合一――中国上市公司内部监督机制的冲突与完善研究》，《比较法研究》，2009年第3期；彭真明、江华《美国独立董事制度与德国监事会制度之比较研究――也论中国公司治理结构模式的选择》，《法学评论》，2003年第1期。，因为适当人数的独立监事有利于使监事会免于陷入利益冲突，能够独立、客观、公正地处理公司监督事务。这里有两个问题需要探讨，一个是独立的标准，一个是独立监事的比例。关于独立的标准，欧盟委员会的建议标准为“与公司的股东和管理层没有任何可能影响其判断的经营、家庭或其他关系”，而《德国公司治理准则》的标准为“与公司及其董事会没有经营上或个人的可能引发利益冲突的关系”，争议的焦点在于监事与大股东有利益关系可否被视为独立。〔6〕考虑到我国“一股独大”现象的广泛存在，加之我国公司立法在中小股东保护方面的不足，我们可以考虑采用欧盟委员会的标准。关于独立监事的比例，可以考虑将独立监事的比例规定为三分之一，因为适当的独立监事可能保证监督的公正，如果过多的独立监事可能因其均缺乏与公司或企业有关的专门的知识、技能和经验，导致监督的无效率。实证的研究也证明了这一点。〔7〕
4.限制大股东在监事选任过程中的权重。大股东侵害中小股东利益的重要手段之一即是在监事会中安插利益代言人，从而造成对中小股东利益的侵害。因此，为有效地牵制大股东，监事应保持中立性，为解决大股东与中小股东的利益冲突，保护中小股东利益免受大股东侵害，在监事选任时有必要抑制大股东的影响力。〔8〕可以考虑的解决路径是，稀释大股东在选举监事过程中的权重，进而减少大股东在监事选举中的发言权。韩国商法第409条的规定可资参考，“上市公司持有表决权股份之外的超过发行股份总数3%之股份的股东，就其超过的股份在监事选任中不能行使表决权。且可以以章程降低上述比例。”
二、监督权利之充实：构建以信息权为核心的监督权利体系
欲实现上市公司监事会对董事会经营管理行为的实质性监督，监事会必须掌握充足的监督信息，必须掌握关乎公司生存发展的重要经营信息，即监事会应享有信息权；监事会必须对上市公司的重要经营管理决定具有一定程度的控制力，即监事会应享有同意保留权；监事会应当对上市公司的财务管理行为具有监督能力，进而对企业的经营管理风险进行有效的预判并积极采取防范措施，即监事会应享有审计权。
（一）监事会的信息权
我国上市公司监事会对公司经营管理参与的有限性导致信息占有上的不对称，从而无法对董事会经营管理行为进行有效监督，使监事会变成了上市公司治理结构中的“漂亮花瓶”。监事会的信息权在上市公司监事会制度改革中，具有举足轻重的作用。监事会的监督主要指向董事会的经营管理行为，然而根据现行法律规定，监事只能通过列席会议或者进行调查等手段获取监督信息，董事会成员出于自身利益的考量或行事的方便，往往倾向于不提供或提供更少的经营管理信息尽管根据我国公司法第55条、119条的规定，监事可以列席董事会会议，并提出质询或者建议。但是可以列席并不是义务，意味着监事也可以不列席，不列席并不直接导致监事法律责任的承担。同时，法律也没有明确具体由哪些监事来行使此项权利，再者，对监事选任握有重权的大股东如果不希望监事列席董事会，不排除监事会本能地选择集体缺席。所以当前情况下，上市公司监事并不能通过列席董事会获得充分有效的监督信息。同理，尽管我国公司法第151条规定，董事、高管应当如实向监事会提供有关情况和资料，但这种规定的操作性和有效性仍然不言而喻，无法从根本上解决上市公司监事会信息匮乏问题。，在没有足够动力的情况下，监事会及其成员完全可能怠于获取信息。解铃还须系铃人，监事会履行监督职能所缺乏的信息只能来自于对上市公司进行经营管理的董事会。我们可以此为出发点来构建上市公司监事会的信息权制度。
1.信息权的主要实现途径与救济
监事会的信息权是德国公司法上的一项重要制度，主要指监事会通过董事会的定期或特别报告、注册会计师（审计师）以及必要时的亲自调查获取监督信息的权利。〔9〕从理论上讲，监事会为了合格地履行监督职责，应可以从所有公司参与方那里获得需要的监督信息，如监事会可以从董事会、高级管理人员、公司审计人员、公司普通员工、与公司交易的相对方甚至公共媒体处获得监督所需信息。然而出于监事会和董事会良好合作关系的考虑，在一般情况下，不宜绕过董事会从其他雇员处获得监督所需信息，而从与公司交易的第三方处或公共媒体上获得监督信息的成本可能更大，所以监事会所需监督信息最直接、最可靠的来源就是董事会。为此，我们可以参考德国法、韩国法上通过为董事会设定报告义务来解决我国上市监事会监督信息匮乏问题，使监事会能够与董事会分享涉及公司经营发展的重要信息。
（1）信息权实现的主要途径：董事会的报告义务
考虑到监事会所需监督信息的质和量，可以为董事会设定各种具体的报告义务。在这方面，德国相关公司立法给我们提供了有益的借鉴。根据德国《股份法》的规定，董事会的报告分为定期报告和特别报告。定期报告包括季度报告、年度报告和收益报告。〔10〕在定期报告中，董事会需要每年至少一次及时地将其计划实施的公司经营政策以及企业计划方面的原则性问题向监事会作出报告，至少每季度就业务进展情况、特别是销售情况以及公司状况以周期比较的方式向监事会做出报告，使监事会可以定期地、合规则地、同步地获取公司经营管理信息。〔11〕特别报告包括具有重大意义的法律行为、重要事由、风险管理机制、监事会或个别监事所要求的报告。某法律行为是否重大取决于其对公司整体活动及当前经营政策可能产生的影响，目的在于给予监事会与董事会进行讨论的机会。如果某事由属于负面事件并且对公司的利益造成了严重危害，该事由即属于重大。风险管理机制的报告义务则来自于德国《企业管理及透明度法》的规定。这里尤其需要提及的是，监事会（做出决议）及每名监事在常规报告之外都可以要求董事会向监事会提交一份与公司存在必要关联的所有事务的报告。〔12〕通过为董事会设定各种报告义务，可以使监事会全面地、主动地掌握公司经营发展的各种信息，对公司的经营困难和风险提前做出预判，从而有效履行监督职能。
（2）对监事会信息权的救济：损害赔偿之诉
无救济则无权利，而法律对信息权提供救济的前提是信息义务的违反及法律责任的确定。董事会报告的迟延交付、不完整交付、不准确交付或者完全没有交付即属报告义务的违反。由于监事会信息权的行使依赖于董事会的配合与协作，而董事会向监事会提供报告的目的又是对自己的管理行为进行监督，所以立法必须对董事会违反报告义务的行为规定严格的义务与责任，如此才能使董事会积极主动地履行报告义务。根据德国《股份法》第93条的规定，董事会违反报告义务可以通过公司的损害赔偿诉讼进行追偿，对于违反报告义务的董事会成员，根据德国《股份法》第407条之规定可以通过科处罚款督促其履行义务。至于负有报告义务的董事会成员的确定，可以认为与损害发生的原因有关的董事当然负有报告义务，知情的董事亦应负有报告义务。〔13〕
2.信息权的限制：监事会及其成员的保密义务
每一种权利都有被滥用的危险，监督信息不足可能会给公司及股东利益带来损害，同样，如果全面详尽的监督信息被非法提供给第三人，同样会给公司带来无法挽回的损失。在监事会全面掌握公司经营发展重大信息的情况下，监事会及其成员必须保证那些对公司极为重要的信息不会被第三人获取。为此，在建构监事会信息权时，有必要考虑为监事会及其成员设定相关保密义务。为此，德国《股份法》第116条第2句明确规定：“监事尤其有义务对所获得的机密说明（报告）及机密讨论守口如瓶。”在此情况下，如果一名监事有过错地违反了保密义务，那么他可能要承担相应的损害赔偿责任或刑事责任，或者遭到监事会的解聘。〔14〕
在我国公司法已为监事会设定调查权的基础上，我们有必要通过立法再为监事会增设信息权，并以董事会报告义务的设定作为监事会信息权的主要实现手段，同时以监事会的保密义务之规定保障监事会信息权正确行使。
（二）监事会的同意保留权
根据我国公司法第53条、117条、152条的规定，上市公司监事会享有的权利包括：对董事、高管人员侵害公司利益行为的纠正权，对违反法律、行政法规、公司章程或者股东会决议的董事、高级管理人员提出罢免的建议权以及特定情况下代表股东对董事、高级管理人员的诉权。但是，这都是一种事后救济措施，是监事会在发现已存在损害公司利益情况下的一种被动反应机制。如果我们不满足于监事会的这种被动监督权，进而赋予上市公司监事会对公司特定重大业务一定程度的批准权（或者叫否决权），就可以在相当程度上降低进而有效防范上市公司的经营风险。
这种批准权在德国法上被称作监事会的同意保留权。监事会的批准权是一个富有力量的监督工具，使得监事会可以对董事会的经营管理措施施加有法律约束力的影响。法律或章程规定应经监事会批准的特定重大事项未经监事会批准，董事会不得实施。当然监事会批准权的行使是以不危及董事会对企业的独立经营和领导为前提的。因此，需经监事会批准的任何经营决策都需要董事会和监事会密切合作。为了达到上述目的，董事会亦应向监事会提供做出重要决定所需的经营信息。这样，监事会在公司重要决策的早期就获得了监督所需要的充分有效的信息。〔15〕监事会的信息权也通过同意保留权得到了强化。
1.同意保留权及同意保留事项
同意保留权意味着经公司章程规定或监事会决议，董事会实施特定类型的业务必须首先征得监事会的同意。从中我们可以看出，同意保留权具有如下几个特点：一是同意保留权可以由公司章程或者监事会决议事先作出规定；二是同意保留的业务必须特定；三是特定业务如果未得到监事会的同意，一般情况下董事会即不得开展相关业务。监事会的同意保留权可以通过监事会列明需要自己审批的清单的方式实现，考虑到同意保留权的设置不能影响到董事会的独立管理权和自主决定权，所以其范围必须明确而清晰。德国法上设置同意保留权的事项一般包括：年度预算和投资计划，数额巨大的收购、出让，接受或提供数额巨大的贷款，数额较大的公司投资，地产交易，建造新的建筑或者改造老的建筑，向其他企业参股或者出让其持有的股份，提供担保，决定申请贷款或者对外提供贷款，聘用高级管理人员，设立或者解散子公司和分支机构以及发行公司债券等特定事项。〔16〕结合我国公司法中关于股东大会职权的相关规定，可以在未来公司立法中单独规定监事会同意保留权，并将同意保留的范围限定在重大投融资、重大项目、重大交易、重要人事任免等特定事项上。
2.同意保留权的行使
根据德国《股份法》第111条第4款第3项的规定，在监事会拥有同意保留权的情况下，监事会不仅必须审查有关措施或者业务的合法性，而且必须审查它们是否符合公司的经营目的、是否具有经济效益。监事会必须根据其自身经验来做出同意与否的决定。如果监事会拒绝同意，那么董事会可以召集股东大会。只有股东大会以3/4以上的绝对多数票否决监事会的反对意见后，董事会才可以开展相关的业务。如果董事会不顾监事会的反对，依然开展了相关的业务，那么该业务在对外关系中依然有效。相应的，董事会必须因此承担损害赔偿责任（德国《股份法》第82条和93条）。〔17〕我国公司立法也可参照德国法的上述规定，将董事会实施特定业务的最终决定权交由股东大会行使，同时，需要绝对多数还是相对多数的反对才可以否决监事会的决议，应结合监事会的决策能力综合考量。无论如何，能够将监事会和董事会之间真正的争议问题提交股东大会表决，已经起到了风险缓冲作用，并将提高最终的决策质量。同时，监事会的信息权在同意、批准的过程中也已经得到了强化，因其提前了解到了公司的重大经营管理信息，也间接地起到了保护股东特别是中小股东权利的作用。
（三）监事会的审计权
因为监事会很难胜任决算审计这项专业性和技术性极强的任务，所以决算审计人员作为监事会履行审查及确定年度决算义务（德国《股份法》第171条、172条）时的助手应运而生。〔18〕这说明了两点：一是公司决算审计人员的功能定位也是监督，二是公司决算审计人员在历史上是为了弥补监事会在财务监督方面的不专业而出现的。但综合我国《公司法》、《上市公司治理准则》、《上市公司章程指引》等有关规定我国公司法第55条第2款规定，监事会可以在发现公司经营情况异常的情况下，聘请会计师事务所等协助其工作，费用由公司承担。这相当于规范监事会与公司外部审计人员之间关系的规定。我国证监会、经贸委颁布的《上市公司治理准则》第67条规定，监事会可要求公司董事、经理及其他高级管理人员、内部及外部审计人员出席监事会会议。证监会颁布的《上市公司章程指引》第40条规定，股东大会负责对公司聘用、解聘会计师事务所做出决议；第157条规定，公司内部审计制度和审计人员的职责，应当经董事会批准后实施。审计负责人向董事会负责并报告工作。，我们发现，我国上市公司的监事会虽然在必要时可以聘请会计师事务所，但股东大会仍具有对公司聘用会计师事务所的决议权，公司内部审计人员仍向董事会负责并汇报工作，这就使得上述审计人员仍然摆脱不了现实中董事会对其施加的影响和控制。所以，事实上上市公司监事会很难通过会计师事务所的专门审计和上市公司内部审计人员的审计对董事会的违规、违法行为进行调查，因为他们时刻处于这样的利益冲突之中：一方面他们的合同和薪水受制于董事会，另一方面他们要对董事会的经营管理行为进行监督。而这是与公司聘请或设置审计人员的初衷相违背的。在这方面德国的公司立法改革曾经面对过与我们同样的问题：在1998年的《企业控制及透明度法》之前，德国与我国现行做法相同，由董事会负责与公司外部审计人员签订合同，进行审计授权。而德国1998年的立法改革将这一权力划归监事会所有，公司审计人员成为监事会监督手臂的延伸，监事会成为公司审计报告的接收者，并且每个监事会成员都可以要求得到一份公司审计报告〔19〕，这就有效地避免了作为监督者的公司审计人员与作为被监督者的董事会合谋侵害公司及股东利益。同时，这也在客观上强化了监事会的信息能力。欲发挥审计人员在监督董事会经营管理方面的作用，必须加强监事会与审计人员的合作。为此，我们需要在如下方面对我国公司立法既有审计制度进行改造：首先，修改《上市公司章程指引》中关于公司内部审计的相关规定，使公司内部审计人员向监事会负责并汇报工作。其次，修改《上市公司章程指引》中关于股东大会对聘请会计师事务所享有决定权的相关规定，使监事会具有排他的、与负责公司财务审计的会计师事务所签订聘任合同的权利，并且规定监事会及其成员为公司审计报告的唯一受领人。
三、监事义务及责任之细化：建立权责明晰的监事义务、责任体系
在监事会掌握关涉公司发展全局的重要信息，具备履行监督职责的基本能力和素质，并对董事会和公司审计人员具有一定现实影响力的情况下，监事会及其组成人员未必就能忠诚、勤勉履职，因为如果监事义务、责任规定缺位，怠于履职的成本较低，同样可能存在监事“在其位，不谋其政”的局面。关于监事义务和责任的粗糙规定很可能是中国监事会没能有效发挥监督作用的最重要原因。为此，进一步完善有关监事义务与责任制度，就成为中国上市公司监事会制度改革的重要一环。
（一）明晰既有的监事义务
我国公司法第148条规定了监事及公司高管人员的忠实义务和勤勉义务，并通过第149条对违反忠实义务的行为进行了具体列举，对监事为了私人利益而牺牲公司利益之行为，以及监事损害公司利益之行为进行了规范。但我们无法忽略的是监事仍然可能因消极的不作为而损害公司利益，并且这种损害未必就会小于前者。故公司法同样有必要对监事违反勤勉义务的行为及其法律后果做出具体、明确的规定。同时，由于目前我国公司法关于监事积极任职资格规定的缺位，导致上市公司的监事履行监督职责的能力还非常有限，这就更需要我们的公司立法对上市公司监事究竟该勤勉地履行哪些义务做出详细规定。我们需要通过公司立法促使监事积极作为。为此，可参考德国法上监事参与义务的规定，即每名监事均有义务参与履行监事会所负的职责并行使其享有的法定权利，此类参与义务具体包括：共同工作义务，要求每位监事参与到监督工作之中；判断义务，此义务为监事对监事会全体合议事项所负之义务；组织义务，即监事必须设法使监事会的组织及工作方式与法律相符合且运行良好；信息义务，监事必须设法了解监事会工作所必需的所有事务；审查义务，对公司的财务管理及风险情况进行审查等。〔20〕通过明定此类义务，可以为监事的行为提供积极的指引，也有利于监事责任的明确和承担。因此，在我国公司立法中有必要对监事的参与义务进行规定并细化，以此规范监事的监督行为。
（二）部分监事权利向监事义务的转化
我国公司法第55条规定，监事有列席董事会会议的权利，在发现公司经营情况异常时，有进行调查的权利。立法在表述该项权利时，使用的词是“可以”。按照该条字面意思理解，监事可以列席，也可以不列席，这也符合对于权利的一般理解。从体系论解释，此条为监事权利的规定，然而权利无疑是可以放弃的。如果我们从立法目的出发，上市公司监事在发现公司经营情况异常时，必须采取有效措施查明真相，避免公司遭到损害或者尽量减小公司可能遭到的损害，包括对公司经营管理情况进行调查，此处监事的调查权与其说是一种权利，毋宁说是一种义务，这种似是而非的规定造成了监事权利、义务的同时虚化，而这又成为上市公司监事不能积极履行监督职责的另一重要原因。解决这一问题的有效办法是将上述特定监事权利规定为监事义务，通过将监事特定的权利义务化，强化监事的责任意识、促使监事勤勉敬业。据此，我国公司法第54、55条规定的大部分监事、监事会职权均应规定为监事义务，通过变权利为义务，避免监事规避责任，督促其勤勉履职，提高监事履行监督职责的主动性，改善上市公司监督机制，提高其治理水平。
（三）完善监事损害赔偿责任制度
尽管我国公司法规定了监事的损害赔偿责任，但还是略显粗糙。综合公司法第148条、150条、152条的规定可以得出如下结论，上市公司监事违反法律、行政法规或者公司章程的规定给公司造成损失的，需要承担赔偿责任，可以提起损害赔偿之诉的主体为董事会或连续180日以上单独或者合计持有公司1%以上股份的股东。监事的责任应为过错责任，监事欲免责，须对自己无过错负证明责任。但公司法对是否存在监事会集体责任，监事与董事或其他高级管理人员共同实施损害公司利益的行为该如何处理并未做出规定，但这在上市公司实践中却时有发生，很多损害公司利益的行为都是经由监事会集体决议的，甚至是由监事（会）与董事（会）共同行为所导致的。为此，我国公司法有必要对监事损害上市公司利益的集体责任与连带责任做出规定，建议在公司立法中规定：“因监事会决策损害公司利益的，参与决策的监事对损害负连带责任。监事（会）与董事（会）共同损害公司利益的，承担连带责任。”此外，各国公司立法还对监事损害第三人利益的行为做出了类似规定，以调整监事与股东、投资人、公司债权人等参与方之间的利害关系，我国公司立法亦有必要学习借鉴。
结语
中国上市公司监督机制面临种种问题，不是因为监事会制度不管用或水土不服，而是因为我们的监事会制度还很不健全，监事会缺乏足够的信息提前应对公司经营风险，监事的任职门槛过低、独立性欠缺，监事会在审计方面的专业化监督能力以及其能够对董事会施加的影响都非常有限，监事义务、责任的缺位也使监事多“选择性沉默”。在这种情况下，与其说我们的监事会制度不管用，不如说我们并未给予它足够的耐心和关注，使其具备本应具备的制度功能。同时，特定历史时期立法机关对独立董事制度的偏爱也并非监事会制度低效或无效的充分根据。监事会和独立董事带来的制度内耗，更需要我们为监事会正名呐喊。中国上市公司监事会尽管在监督权限上与德国监事会有很大不同，但作为我国上市公司专司监督之机构，在监督机构的专门性上与德国的二元制监督模式相同。关于公司监督机制，一般分为三种模式：一元模式、二元模式、选择模式。一元模式一般指在公司监督机制方面，不单独设立专门监督机构，由董事会内部的独立董事行使监督职能，以英美为代表。二元模式一般指公司除董事会外，还设立专门监督机构――监事会，以德国为代表。选择模式即允许公司在一元模式与二元模式之间进行选择，法国即是选择模式。二元模式下的监督机关（监事会）与业务管理机关（董事会）分别独立设置，监督机关杜绝了自我监督的机会〔21〕，监督机关的独立存在也具有组织上的效率优势〔22〕，但距离在被拉开的同时，与一元制相比却丧失了监督信息占有和共享方面的便利，这导致了监事会监督的事后性、滞后性和被动性。中国上市公司的监督机制要有出路，必须对监事会制度进行改革，通过监事积极任职资格和独立性的规定提高其对话能力和监督水平；通过增加信息供给从根本上转变监事会的监督方式，变监事会对董事会的被动式的历史性监督为主动的展望式监督，通过强化其监督权利，使其在公司权力博弈中，具备对董事会的现实影响力；通过监事义务和责任的制度安排，对监事的行为作出积极地指引，也能够对上市公司监事的不作为进行实质性约束，进而实现对董事会经营管理行为实质、高效的监督，从而保护公司和股东权益，改善上市公司治理水平，提升中国企业的国际竞争力。
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内部控制通常被认为可以提高公司治理水平和保护投资者利益。我国财政部等五部委在2008年制定并颁布了《企业内部控制基本规范》，并明确指出：内部控制的目的是合理保证企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进企业实现发展战略。随后颁布的相关配套指引则明确产品质量、安全生产、财务报告等都属于企业内部控制的范围。但是近年来，随着三鹿、中航油、南方航空等企业内控失败事件的曝光，引发了资本市场广大投资者对上市公司内部控制质量的担忧。
内部控制是由企业全体员工负责执行的，目的在于合理保证企业的经营合法合规及财务报告信息完整可靠，其能否有效发挥作用与企业的内部治理联系密切。参考美国的做法，我国《企业内部控制基本规范》明确规定企业应当在董事会下设立审计委员会，负责对企业内部控制进行审查，并对内控的实施及自我评价情况进行监督、协调内部控制审计等。也就是说，审计委员会作为公司治理结构中监督内部控制运行的专门机构，理论上来说应该可以提高内部控制的质量。审计委员会制度在我国已经经过十余年的实践与发展，绝大部分上市公司都已经设立了审计委员会。在国外，审计委员会也已被实务界及理论界证实是一种有效的上司公司治理机制。但是，有研究指出，我国上市公司审计委员会的设立更多的是为了满足监管机构的要求及安抚媒体、传递公司治理结构完善等信号。因而，在中国独特的经济运行背景下，借鉴西方发达国家设立起来的审计委员会是否能改善公司治理，提高内部控制质量这个问题十分值得进行探讨。对此，国内学者已经进行了广泛的研究，但是结论存在争议。
二、理论研究成果回顾
杨忠莲和杨振慧（2006）指出公司审计委员会的设立可以减少财务报表重述的发生，即审计委员会能一定程度地帮助改善财务报告的质量。宋绍清和张瑶（2008）发现，设立审计委员会可以增加上市公司内部控制信息披露的程度。张先治和戴文涛（2010）使用问卷调查，发现审计委员会的设立对企业内部控制有积极的影响。宋文阁和荣华旭（2012）发现审计委员会的设立有利于内部控制目标的实现，证明了我国《企业内部控制基本规范》所做规定的合理性。董卉娜和朱志雄（2012）发现，审计委员会设立时间、规模和独立性等特征对内部控制质量有正面影响。刘焱和姚海鑫（2014）指出，专业的审计委员会有助于提高上市公司内部控制质量。但是另一方面，部分学者认为审计委员会并没有发挥对内部控制的监督作用。其中，程晓陵和王怀明（2008）研究发现，审计委员会的设立能提高公司绩效，但对财务报告质量和公司对法律法规遵循影响不明显。洪剑峭和方军雄（2009）实证研究发现，审计委员会没有发挥提高会计盈余质量的作用，并指出我国上市公司审计委员会制度的设计尚不完善。鄢志娟等（2012）使用案例研究的方法，发现审计委员会的功能不完善会造成公司财务报告的违规。陈汉文和王韦程（2014）则发现审计委员会在内部控制质量改善中没有起到应有的作用。
从以上研究审计委员会对内部控制质量影响的文献回顾中可以看出，审计委员会作为治理结构中监督内部控制运行的专项机构，其对内部控制的治理效果并未得到学术界的一致认同，有相当一部分学者认为审计委员会并未发挥改善内部控制的作用，没有达到监管机构制定审计委员会制度的初衷。那么，是什么原因使得这样一个理论上可行，在美国可行的一个制度在中国企业的治理效果打了折扣？
三、审计委员会治理效果不理想原因分析
（一）审计委员会的独立性不强
审计委员会在履行对内部控制运行的监督和评价等工作时，其成员必须具备很强的独立性，才能够客观、公正地行使其职权。因此，独立性是审计委员会有效发挥其在内部控制方面职能的重要保障。但是现实情况是，由于我国制度安排及企业本身特有的原因，审计委员会的独立性并不如人意。究其原因，有以下几点。首先，我国上市公司中“一股独大”的现象比较普遍、董事长和总经理的职位也往往重合，在公司的日常管理中具有绝对的权威。审计委员会作为董事会下设的一个专门委员会，其成员由大股东或董事会提名和任命，也就是说实际上是大股东进行选定的，他们与大股东及公司高管有着密切的利益联系，对审计委员会的独立性产生消极影响，无法代表广大中小股东的利益。另外，董事会负责内控控制的建立和运行，当其维护大股东的利益时，其下设审计委员会的成员出于自身利益的考虑，独立性就会受到损害，往往会被迫放松对内部控制的监督。最后，《上市公司治理准则》第五十二条规定审计委员会中独立董事应占多数，而不是全部，使得上市公司出于机会主义的动机而尽量降低审计委员会成员中独立董事的比例，且有部分上市公司并未达到要求，这也在一定程度上损害了审计委员会的独立性。
（二）审计委员会履职情况有待改善
审计委员会的履职能力是保证其顺利完成其对内部控制监督与评价等相关工作的基本前提，主要包括两个方面的内容：专业能力、履职时间及获取信息能力。由于审计委员会的主要工作职责之一就是审核管理者是否依据适用的会计准则来编制财务报告，以提供完整可靠的财务信息。因此，其工作与公司的会计、审计工作关系联系紧密。对于专业能力来说，我国《上市公司治理准则》只规定了审计委员会中至少应有一名独立董事是会计专业人士，而对其他专业人士没有做任何规定。但是对于审计委员会来说，其职责还包括对内部控制其他方面的监督评价，成员仅仅拥有财务、会计知识是不够的，且现实中部分上市公司仅限于达到监管机构的要求甚至并没有财务专家，审计委员会成员的专业性还有待提高。而就履职时间来说，充足的时间是审计委员会成员适当履行其对内部控制监督职能的最基本前提，但是上市公司独立董事一般都兼职于多个企业，缺乏适当履职的时间，使得他们无法对上市公司进行全面了解并发表有意义的建议，损害了其履职能力。对于获取信息能力来说，董事长和总经理常常两职合一，是内部控制制度执行者，可能会为了维护自身利益拒绝向审计委员会提供内部控制运行的关键信息，阻碍审计委员会履行职责。最后，激励约束机制的不完善也在一定程度上影响了审计委员会成员的履职积极性。独立董事在上市公司仅领取固定的津贴，且缺乏对其履职情况的考评机制，这对其履职的积极性造成了负面的影响。
四、改善审计委员会对内部控制治理效果的建议
（一）提高审计委员会的独立性
独立性是审计委员会有效履行其职责，提高内部控制质量的重要基础和前提条件。为了提高审计委员会的独立性，监管机构及上市公司可以从以下几个方面进行努力。首先，为了避免使审计委员会成为公司大股东跟管理层维护自身利益的一个制度工具，必须在相关制度安排上改变对审计委员会成员的聘任规定，彻底改变企业实际控制人对审计委员会成员任用与解聘的绝对权力。对此，可以尝试由董事会、提名委员会及相关中小股东共同推荐审计委员会成员的相关人选，在股东大会上尽量采取累积投票制的方式进行选聘，使得选聘出来的审计委员会成员并不仅仅代表大股东及管理层的利益，而是成为真正维护广大投资者利益的代表。其次，审计委员会中独立董事所占的比例在很大程度上可以代表审计委员会的独立性，因此监管机构可以借鉴美国等发达国家的做法，在制度上强制规定审计委员会成员中独立董事的比例必须达到100%，否则，能真正独立于公司及相关管理者的审计委员会成员过少就会影响审计委员会的独立性，导致审计委员会无法公正、严格地监督内部控制的运行，履职效果没有达到制度设计的初衷。
作为现代企业治理结构中最核心的决策机关，董事会如何有效履行自己的决策职责，是企业利益相关者最关注的问题。而公司治理结构发展的历史表明，董事会专业委员会的设置和有效运作，是做实董事会职责、提升董事会运作效率和质量的有效治理方式。
专业委员会登上舞台
在现代企业的公司治理结构中，主要存在两种治理模式:以德国为代表的双层治理结构；以美英为代表的单层治理结构。实际运作中，两种模式各有优缺点。双层结构的优点是监督层对于执行层有更大的独立性，缺点是远离公司实际业务，缺乏足够的信息履行自己的职能；单层结构的优点是对公司业务掌握了更多的信息，缺点是容易为内部人所操纵，变成董事会本身蜕变成“橡皮图章”。
20世纪后期两种治理结构相互融合，特别是有向单层结构演变的倾向。为解决单层结构下的天然缺点，外部董事、独立董事、董事会专业委员会的解决方案先后应运而生，并最终成为目前最有效的解决方案。
从企业内部看，董事会是一种以有限会议的形式进行集体决策的一个集体性的管理机构。这种工作方式决定了它无法仅靠几天或几次短暂的会议完成对对公司经营管理重大事项的高质量决策。而且，随着企业生产经营的内外部环境的日益复杂和经营管理模式、手段变化的日益加快，董事会的决策，越来越需要建立在专业基础上的深入细致的事前研究，才能在最终的董事会会议上做出有效的审议和决策。这也是促使董事会各专业委员会诞生的一个根本的内在性因素。
四大关系决定作用发挥
公司治理，关键在于治理“人”和“关系”。董事会的专业委员会要想有效发挥作用，必须处理好四大关系。
专业委员会与股东的关系。标准普尔曾经对我国的公司治理进行过专门的评价，其核心结论之一就是：股权结构不够合理（主要是一股独大），大股东干预过多。特别明显的表现是，多数改制后的国有企业更多时候表现为行政领导机关附属单位的“翻牌”公司，上级行政机关继续干预企业的人、财、物的选拔与决策，专业委员会根本无法有效发挥作用。因此，如果想做实董事会的职责，让专业委员会充分发挥作用，首先需要股东转变观念，在遵循现代企业治理的规律和正确的公司经营理念下设计公司章程和董事会议事规则，设定好自己的权力边界，保证公司利益和自身利益的整体最大化。
专业委员会和董事会的关系。这一点对于股权分散的公司来说尤其重要，因为在这样的公司里，董事会是真正的权力和决策中心。专业委员会能否真正帮助董事会把职责落地，关键在于董事会能不能用正确的理念、定位和制度来管理和规范自身及下属各委员会的履职行为。
在GE，董事会以诚信作为基石和基本理念，并用它引导着公司董事会的价值判断和行为方式，解决“做什么”、“为谁去做”以及“如何去做”等关键问题。它对自己的角色定位非常明确，即：认真关注和保证股东的长期利益；监督公司管理层的行为，以使其经营行为符合股东的利益；负责任地使公司利益相关者的意见得到应有的反映。为此，它有针对性地设置了审计委员会、管理发展和薪酬委员会、提名和公司治理委员会、公共责任委员会，并在委员会的成员构成、职责权限、议事规则等方面赋予其充分发挥作用和履行职能的空间；同时在董事会的整体框架内，设置了这些委员会的自我管理、自我更新和自我发展的内生机制。
由于董事会的专业委员会是在董事会的集体领导下开展工作的，因此，各专业委员会一方面要充分发挥自己在专业领域的作用，另一方面又要受到董事会集体的领导和管理。在GE，各专业委员会在每次的委员会会议之后，都需要向董事会汇报委员会的会议决议和会议情况，必要时要提请董事会讨论。而在戴尔，每次董事会的会议中，对专业委员会工作的审议都会作为一个固定的会议议程。
专业委员会之间、专业委员会与监事会之间的关系。对不设立监事会的企业来说，处理好专业委员会之间的相互促进和相互制约的关系，对董事会和专业委员会的健康运作至关重要。比如，在一些治理良好的企业中，各专业委员会的成员由提名委员会提名，董事会讨论通过。而提名委员会的提名、治理委员会对公司治理机制的改进建议，则又可能是基于管理发展委员会（或领导力发展委员会）、薪酬委员会、审计委员会等相关委员会的专业评估报告。
而设有监事会的公司则会采取在监事会下也同时设立一些专业委员会的做法，对董事会及其下属各专业委员会的工作进行监督和评价，履行应尽职责的同时，代行部分董事会专业委员会的职责，避免了重复设置。比如，在中国银行的监事会下，便设有“履职尽责监督委员会”和“财务与内部控制监督委员会”，而董事会下就不设类似的审计委员会、提名/治理委员会。这样，就既促进和保证了董事会职责的履行，又防止了双方职责的交叉、重叠和冲突。
专业委员会与企业管理层/执行层（含其下属部门）的关系。专业委员会如何处理好与管理层/执行层的关系，也是其能否有效运行的关键。在GE，其专业委员会每位成员每年都会考察至少两个业务部门，亲自体验GE的经营，并有针对性地和管理层交流沟通相关问题。而无论是GE的管理发展和薪酬委员会还是戴尔的领导力发展和薪酬委员会，都会和现任管理层一道来商讨管理层的薪酬方案，共同讨论其继任者的问题和包括其本人在内的领导力发展计划。
而在中国工商银行，则采取了“双汇报告路线”制的方法来管理董事会专业委员会和管理层、监事会的关系。比如，其审计委员会下辖的“内部审计局”，会将自己的报告经由第一汇报路线汇报审计委员会，同时经由第二汇报路线报告高级管理层和监事会。
强化自我管理
所有的组织、机构、团体，如果想要健康有效地运行，都需要对自身进行自觉地管理。专业委员会的自我管理，首先体现在勤勉、尽职。比如，GE各专业委员会每年召开会议讨论自己分管领域内专题的次数，是国内同类企业的三到四倍，甚至更多。以2007年为例，其审计委员会总共召开了22次会议、管理发展与薪酬委员会召开了8次会议。
