关键词：政府绩效审计；科学发展观；和谐社会
一、政府绩效审计的含义
绩效审计是指由独立的审计机构或人员，依据有关法规和标准，运用审计程序和方法，对被审单位或项目的经济活动的合理性、经济性、有效性进行监督、评价和鉴证，提出改进建议，促进其管理、提高效益的一种独立性的监督活动。经济性是指以最低费用取得一定质量的资源，简单地说就是支出是否节约；效率性是指投入和产出的关系，包括是否以最小的投入取得一定的产出或者是以一定的投入取得最大的产出，简单地说就是支出是否讲求效率；效果性是指在多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果，简单地说就是能否达到目标。按国内外公认的解释，绩效审计也称“3E”审计。可以说，政府绩效审计就是一种将经济监督与经济管理结合起来，对经济活动的节约、效率和效果进行综合考核和评价的审计方法。
二、开展政府绩效审计的缘由
1.开展政府绩效审计是审计事业发展的必然趋势。随着经济和社会发展的需要，审计职能作用的范围不断扩大，传统的合规性财务审计逐步向绩效审计延伸，成为国家审计发展的一种趋势。公众作为公共资源的所有者，希望获得政府使用和管理公共资源的效率和效果方面的信息；而政府机构为了更好地发挥作用，管理和控制活动不断增强，开支也与日俱增。在这种情况下，人们越来越关注政府资金的支出、投向、效益和效果状况，要弄清这些问题，任务理所当然地落在了审计机关的身上，因为审计机关可以为社会公众提供政府管理资金和资源的有效信息。
2.开展政府绩效审计是审计署倡导和鼓励的探索性审计内容。早在1991年的全国审计工作会议上，审计署就提出“既要继续进行财务审计，又要逐步向检查有关内部控制制度和绩效审计方面延伸”的工作思路。2002年1月15日，李金华审计长在全国审计工作会议上强调指出：“绩效审计是世界发达国家审计机关的重要任务，加入WTO以后，我国经济与世界经济的一体化增强，审计机关之间相互交流与合作增多，有更多的相通之处需要我们相互借鉴。我们要抓住机遇，积极在效益审计方面进行探索”。同年6月初，李金华审计长在广东省考察审计工作时，对深圳市开展绩效审计工作给予了充分肯定，并要求很好地总结，以探索出自身的规律性，进行理论上的升华。近几年来，我国兴起的领导干部经济责任审计和专项资金审计，除了对其真实性、合规性和合法性进行审查外，还开始对其经济性、效率性和效果性进行评价，这说明绩效审计的观念在我国已经开始萌芽、成长。
3.开展政府绩效审计，许多国家已经为我们探索出了不少有益的经验。目前，广泛开展绩效审计的国家包括美国、英国、加拿大、德国、瑞典、挪威、荷兰、澳大利亚等，其中有些国家的政府审计机关还总结出了一些相对成熟的绩效审计方法和规律。
三、政府绩效审计在我国的发展现状
社会主义审计制度建立于1983年，自此我国的政府审计在监督财政、财务收支的合法性和合理性，促进国民经济持续、健康发展上发挥了很大的作用。但它始终只是作为一种较低层次的审计，还有更广的空间可以发挥作用，完全可以成为一种综合性的经济监督。与西方国家不同的是，我国的财政并非真正意义上的公共财政，与之并存的还有大量以盈利为目的的国有资产财政，这就为我国政府绩效审计工作的开展加大了难度，也就是说，应该将国有资产财政部分的经济效益审查与公共财政部分的经济效益审查并重。总括起来，我国目前的政府效益审计主要是指国家审计机关对政府及其各隶属部门、事业单位发生的经济活动的经济性、效率性和效果性所进行的审查和评价。但无论是在审计的深度上还是广度上，我国政府绩效审计都未能达到应有的效果。因此，在强调构建和谐社会的今天，以新的角度对我国的政府绩效审计重新审视有重要的意义。
四、科学发展观之于政府绩效审计
1、科学发展地看待其本质
对于绩效审计的“3E”，现在也有人提出增加环境性（Environment）和公平性（Equity）两个内容，变成“5E”，但从内容上讲，环境性和公平性可归于效果性范畴。无论“3E”还是“5E”，都必须坚持全面、协调和可持续的发展观才能实现。这既是建立和谐社会的要求，也是统筹国民经济全局的要求。
我们的科学发展观有三个重要理念：一是发展；二是以人为本；三是统筹兼顾，达到全面、协调、可持续。综合起来，就是要在统筹兼顾中达到以人为本的发展。也就是说，我们在发展中不仅要协调好国民经济内部的各种关系，而且要协调好人与人之间的各种关系。这就要求我们解决好经济与社会协调发展的问题，形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会，即社会主义和谐社会。
可以说，它对开展政府绩效审计具有现实指导意义。科学发展观强调以人为本，就是做任何事情都要以满足人们的需要为出发点和归宿，我们开展政府绩效审计也要体现以人为本的根本目的。人们的需要通常可分为两种：一是以个人或家庭为单位提出的私人个别需要，另一种是以社会为单位提出的社会公共需要。所以，坚持以人为本的一个重要内容，就是同时致力于满足私人个别需要与社会公共需要。一般而言，前一种需要不是审计的对象和内容。随着我国国民经济的不断发展，公共开支也成倍增长，它占国内生产总值的比重日益增加。2003年我国财政支出比1990年增长了7倍。2000年到2003年我国财政支出分别为15886、18902、22012、24607亿元，占GDP比例分别为17.8%、19.7%、21.5%、21.1%，呈增长态势。如此数额巨大的财政支出是否真正满足了私人个别需要和社会公共需要？其使用的合法性、合规性和效益如何？只有通过审计才能判别。近几年来我国采取积极财政政策，政府支配的经济资源更加庞大。政府实际上是受人民之托，作为受托方使用和管理公共资源。正是这种受托经济责任关系构成了政府绩效审计的理论基础。
在当今民主社会里，政府负有使用最有效的办法管理各项资源，并使其最大限度地达到目的的责任。人民作为公共资源的所有者具有获取政府使用和管理公共资源的效率和效果信息这一社会公共需求的权利。正如杨时展教授所说：“随着民主制度的发展，人民或纳税人就不仅仅要求政府及公职人员‘取之于民，用之于民’，并且要追究政府及公职人员在‘用之于民’时所发生的浪费，不经济的支出和低效率的责任，要求进一步追究货币的代价，经济地用之于民。随着民主制度的更进一步发展，人民或纳税人不但要求一切开支要经济地用之于民，而且要求一切开支要严格按照人民的意志而不是责任人随心所欲的‘赐予’来用之于民，不仅要求开支必须合法、经济，而且要求开支必须达到人民预定的目标，充分体现人民或纳税人的意志……今后，随着民主制度的更进一步发展，人民不但将关心政府支出的合法性、经济性、效果性，而且将更关心它的连带作用，即社会的福利性……”可见，开展政府绩效审计并将审计结果实行国际通行的公告制可以满足人民的社会公共需求，体现以人为本的根本目的。
2、科学发展地看待其评价标准
评价标准，也就是绩效标准，是管理部门或审计人员衡量经济效益优劣的尺度，是审计人员分析、评价并出具审计意见的依据。1999年6月1日，财政部等联合印发的《国有资本金效绩评价规则》、《国有资本金效绩评价操作细则》，以及同年6月29日财政部印发的《国有资本金效绩评价指标解释》（后均经修订），可以看成是绩效审计的配套法规。除此之外，目前尚无绩效审计的具体规定，审计人员还没有一个公认可接受的适用于各种情况的审计标准可供利用，在这种情况下，就造成了对绩效的评价无据可依，无疑会影响绩效审计的质量和审计结论的可信度。应该说以什么样的标准对政府的绩效进行评价是开展政府绩效审计的关键。以科学发展观为核心的和谐社会虽然也没有给出具体的评价标准，但却指出了评价标准的一般原则，即全面、协调、可持续。我们认为，这一原则也可作为我们制定政府绩效审计标准的一般原则。
过去，我们把“发展是硬道理”片面地理解为“经济增长率是硬道理”，于是，一些地方政府片面追求GDP增长速度，大搞“政绩工程”，造成了重复建设和浪费资源的现象。而按科学发展观的要求，以科学的政府绩效考核标准体系作为制度保障，就能有效激励和约束政府官员的行为，最大限度地使官员的个人效用与公共效用一致起来，减少损失、贪污、贿赂等行为的发生。还有一些地方为了一时的GDP增长付出了人力、物力、财力、生态、环境的巨大代价，同时引发了当地诸多社会矛盾，给地方的持续发展带来了长期的包袱。而按构建和谐社会的要求，坚持以经济建设为中心，坚持“五个统筹”，注重人与自然的良性互动，会避免许多损失浪费，实现人与自然的协调发展，促进社会的可持续发展，缓减社会矛盾。
当然，政府绩效审计标准也包括其考核标准。在制订上也要贯彻全面、协调、可持续发展的原则。这就要求我们，一是在标准体系的设置上要全面反映经济、社会和人的全面协调发展，不能片面地用经济指标考核政府。二是在经济指标的设置上既要重视反映GDP增长短期绩效指标，又要重视长期绩效指标，使短期绩效指标服从长期绩效指标，注重经济和社会发展的可持续性。三是在各类指标设置上注重绩效与公平结合。政府利用资源的效率、效果方面的问题是绩效问题，而不同主体的利益分配等则是公平问题。由于不同的利益主体对绩效与公平偏好各不相同，因此，在绩效审计指标设置上，应保持独立性。四是定量指标与定性指标结合。即把国家的法律法规，党和政府的各项方针、政策和政府预算、计划的具体指标，各项业务规范和经济技术指标，以及工作效率和效果的有关相对量指标等相结合。
3.科学发展地看待其全面实施
目前的政府绩效审计中，更多的是针对基本建设投资、金融业务进行的，而对于主要的公共部门，即行政事业单位的经费开支、专项资金，现在还很少开展。与此同时，国有企业是开展经济效益审计最早的领域，近年来随着现代企业制度以及有效激励与约束机制的逐步建立，注重企业绩效已经越来越成为企业经营管理者的自觉行为，这些企业的绩效似乎已不再是政府审计所关注的重点问题，有向内部审计倾斜的趋势。然而，目前在国有企业中存在的一个显著问题就是对外投资的绩效问题，许多不良资产是由于投资决策失误、管理不善、或化公为私导致的。另外，随着政府采购工作的兴起，对政府采购活动的审计已经开展了好几年，目前主要关注的仍是真实和合规，对于整个采购活动的经济性、效率性和效果性则考虑不多。科学发展观强调的全面、协调、可持续发展，是经济发展、政治发展、社会发展和人的全面发展的统一，是经济社会与人口、资源、环境的统一。全面、协调、可持续发展是科学发展观的基本主线，也是构建社会主义和谐社会的核心内涵。这就要求政府绩效审计一方面要扩大领域，一方面要兼顾经济性、合规性与效率性的统一，使政府绩效审计得以全方位的事实。
总之，随着中国政治和经济体制改革的深入和国民经济的发展，尤其是随着科学发展观和构建和谐社会目标的提出，政府绩效审计的需求也日益强烈，绩效审计的开发已成为不可逆转的大趋势。因此我们用新的眼光去看待，以科学地发展观为指导，促进其不断有效发展是具有重大意义的。
参考文献：
[1]周汉庭。中国政府审计学，延边出版社，2003.7.
[2]汤土云。政府绩效审计，苏州审计，2003年第12期。
科学合理的科技政策是国家科技进步、社会生产发展必不可少的重要条件。有效的科技政策可以引导与规范社会资源的合理流动，提高科技资源的利用效率。政策部门制定了大量的政策和法规，在这些政策和法规实施一段时间之后，有必要对其实施效果进行分析和评价，而只有建立了一个完善的政策评估体系，才能促进和加快科技政策制定体系的完善。世界范围看，政策科学的历史可以追溯到1951年哈罗德・拉斯韦尔与同事共同发表的《政策科学：近来在范畴与方法上的发展》一文，至今不过六十多年的历史，因而该学科还是一门新兴的不成熟的学科，尚未形成一个得到普遍公认的研究范式。但由于发达国家具有成熟的市场经济和完善的民主程序，因而在实践中积累了不少可资借鉴的经验。西方当今政策评估的大体演变方向是沿着技术评估（单一评估）――道德评估（社会评估）――系统评估（综合评估）的线路发展的。这个线路只是对政策各个层面的揭示与评价，无法全面地反映在整个政策生命中评估的时间序列问题，同时西方国家的政策评估更注重于对效率的追求，忽视了公平。我国的科技政策研究出现得较晚，是20世纪90年代以来，随着我国市场经济体制的深入发展，政策评估才开始真正出现。国家科技部于2000年12月颁布《科技评估管理暂行办法》，河北省、云南省、重庆市等地近年来均有一些实践探索。唐云峰（2004）提出了用时间序列的划分方法更能揭示政策评估中存在的问题；匡跃辉（2005）对科技政策评估标准与方法进行了论述；肖士恩（2010）从创新性社会的角度设计了科技政策评估的标准和指标体系。这些研究大多从公共政策的角度进行研究。本文拟从政府绩效审计的视角对地方政府科技法规、政策执行效果制定评价指标体系，为政策制定者提供借鉴。
绩效审计已成为现代审计的主流形式之一。政府绩效审计为各国政府提高公共管理的效果、明确公共管理责任以及加强公众对社会的监督、提高政府行为的透明度方面提供了一个有效的手段和工具。传统上，绩效评价的目标和标准是“3E”即：经济（Economy）、效率（Efficiency）、效果（Effectiveness）。经济性是以最低费用取得一定质量的资源，即支出是否节约（成本－投入）；效率性是指以一定的投入取得最大的产出或以最小的投入取得一定的产出（投入－产出）；效果性是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果（产出－结果）。近年来，有些国家（加拿大、英国、澳大利亚等）提出了“5E”概念，主张增加环保（Environment）和公平（Equity）两个内容。环保性，主要关注自然资源的有效利用和生态环境维护情况，要求特定主体的行为活动必须以保护环境为前提。公平性，主要着重于特定主体（包括政府活动）对社会的贡献程度，包括所产生的利润分配和再分配的公平性和对维护社会稳定、促进社会发展的影响程度。由此，运用政府绩效审计的“5E”评价标准，结合整个政策的生命期从科技政策的制定、政策执行的形式和组织机构、政策执行的监控与反馈、政策执行的效果等方面进行定性与定量相结合的评价。这样政策的运行能得到有效的监督和反馈，通过发现政策运行中存在的问题，为政策的调整甚至对于失败的政策进行终结都提供真实可靠的信息。
二、评价指标构建
评价指标体系的构建主要是指标选取及指标之间结构关系的确定。指标的选取和指标关系的确定既要求对理论（包括所涉及的专业领域的知识、系统评价理论等）有深邃的把握，也必须具备丰富的经验。因此，复杂系统的指标体系的建立过程应该是定性分析和定量研究的结合。由此，以下评价指标既包括定性指标，也包括定量指标。
（一）科技政策的制定一项科技政策是否有效，首先取决于政策制定决策。一个决策失误的政策，再规范的执行和管理也无济于事。因此，实施科技政策评价，应首先注重对政策决策的科学性、合理性做出独立评价。评价政策制定程序是否规范、合理既包括政策制定的可行性研究报告及审批是否严格遵守审批程序；承担政策决策咨询业务、项目可行性研究业务、项目评估业务的各种中介机构是否具有独立性和超脱性；行使政策最终决策权的有关部门、人员是否履行和尊重可行性研究和项目评估的科学结论；还包括政策决策形成的各个环节上是否建立了完善的决策责任机制，是否使参与决策的每个主体都能承担起相应的责任和风险。因此可设置“政策制定程序的规范性”、“政策决策机制科学有效性”两个指标进行评价。
（二）科技政策执行的形式和组织机构科技政策执行的好坏在很大程度上取决于地方党委和政府对科技工作和科技进步的重视程度。可设置“科技管理部门机构建设与履行职能情况”指标。该指标一方面考核地方党委和政府支持科技管理机构改善工作条件和为其配备强有力领导班子、支持其开展工作的情况；另一方面考核科技管理部门履行职能情况。具体的，可通过以下定量指标评估科技管理部门机构建设情况：科技管理部门编制人数、科技管理部门实际人数、科技管理部门中本科及本科以上学历人数。还可通过人均科学技术普及支出及技术开发和服务机构数评价科普基础设施建设及活动开展情况进行补充说明。
（三）科技政策执行的监控与反馈地方党委政府负有对政策执行的监控职责。地方党委或政府开专门研究解决由科技管理部门负责或参与的科技进步工作中重大问题的专题会议，听取科技管理部门科技工作专题汇报，可通过每年召开会议的次数及会议纪要，评价地方政府监控科技科技政策执行中的情况。另外科技进步、加强人才工作和党政领导科技进步目标责任制等方面的规章和政策可评价党政领导科技进步目标责任制的建立和实施情况，考核目标责任制实施产生的成效。
中央相关各部门颁布的各项科技政策在地方政府都应有对应的细则或条例。对中央政策执行的监控情况可从执行效率评价，具体指标可以是中央政策到地方省细则的滞后时间，在滞后时间方面可选取国家某一具体的科技法律或政策，考察其在地方政府的滞后时间。地方政府可采取网络、电视媒体、专题会议和科普推介等多种手段促进科技政策的知晓率，使服务中介和大型企业的网站成为企业和公众了解、反馈相关科技政策的主渠道。
（四）科技政策执行的效果如前所述，政策执行效果既包括经济方面的，也包括公平正义、环境保护等方面。在经济效果方面主要选择了以下几个指标：科技投入经费、科技成果、科技对社会经济的促进作用、企业技术创新投入等。当前企业还未成为科技创新的主体，科技政策对科技经费仍起着主导的分配作用，因而科技投入经费在一定程度和一定意义上反射科技政策及其效果。可通过科学技术支出占当年财政一般预算支出比例、科学研究与试验发展活动的投入两个定量指标评价科技投入经费情况；科技成果方面可通过地方获得的部级科技奖励（包括国家科技进步奖、国家发明奖和国家自然科学奖三项）数量和专利申请数（授权数）来进行定量的评价；科技对社会经济的促进作用，通过地区GDP增长率、人均收入增长率、城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入的增长率等定量指标进行评价；企业技术创新投入方面可从地区大中型企业基本情况（企业个数、有科技活动的企业数、从事科技活动的人员数）开始分析，再就大中型企业科技活动经费筹集额、企业科技活动经费支出额两方面进行评价。
科技政策作为指导整个科技事业发展的战略，要想调控科技的合理发展，其活动首先就得符合公平正义。科技政策不能只着眼于导向科技的合理性，而不追问自己活动的理性原则。惟有自身活动符合公平正义，具有完整的人格底蕴，科技政策才有纯粹的资格和能力去导向科技。而加强对包括标的群体的道德关怀，首先就属于公平正义的范畴，符合历史发展的趋势。评价该方面的指标是社会满意度。政策实施后，对所涉及到的人群有怎么样的影响，可通过调查问卷的形式来获取，社会满意度高，说明社会对该政策的实施是认同的，反之，则说明政策的实施效果不好。
最后应将环境污染纳入评价地方政府科技政策效果的指标体系中，该项目强调科技政策在追寻经济价值目标时，还应考虑社会的纬度。可将“节能减排”作为具体的评价指标，用“工业三废排放”定量考核政策的环保效果。以上评价指标可通过表1反映：
［本文系湖北省科技厅2011年软科学项目（项目号：RKF0036）阶段性研究成果］
参考文献：
一、政府绩效审计的理论基础
1.委托理论。Jensen&Meckling（1976）等提出了广义的理论。他们认为，合作者双方具有不同的劳动分工和目标时，就产生了问题。在现代企业理论和信息经济学中，委托关系事实上就是居于信息优势与信息劣势的市场参加者之间的相互关系。简单地说，只要在建立或签订某种合同前后，市场参与者双方所掌握的信息不对称，这种经济关系就可以被认为委托关系。最常见的委托关系即股东——经理人之间的关系。在社会政治领域，公众委托政府管理好社会，那么公众与政府之间也构成了委托的关系。
2.公共受托责任理论。所谓公共受托责任是指政府作为受托方对公共资源进行管理和经营，在资源有限的情况下，对公共资源的所有者——公众负有不断提高公共资源的使用效率和效果的责任。政府部门的经济受托责任体现在：一方面，委托者为了其经济利益的保值增值，必须对所委托的经济资源的使用和管理状况进行有效监督；另一方面，受托人为了向委托人证明自己对经济资源的效益管理，需要独立客观的第三方加以证明。政府绩效审计就是为了促进政府更好地履行受托责任，以更高的效率来进行社会管理。
3.公共产品理论。公共产品理论是正确处理政府与市场关系、政府职能转变、构建公共财政收支、公共服务市场化的基础理论。学者普遍认为，非排他性和非竞争性是公共产品的两大特征。至于公共产品理论，它具有三个特征：效用的不可分割性、受益的非排他性以及消费的非竞争性。对政府绩效评价就必须以公共产品理论为基础，紧紧地围绕公共产品的特性来进行。对政府而言，也就是要做到经济效益与社会效益的平衡。在选择绩效评价指标的时候，要尤其注意到这一点。
4.科学发展观理论。总书记指出：要按照“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求推进各项事业的改革和发展。我们认为，科学发展观是指导政府绩效审计以及绩效审计评价体系构建上的重要原则。主要体现在评价指标的遴选上。如，指标的设置上要全面反映经济、社会和人的全面发展，不能片面地用经济指标来考核政府。也就是说注重经济效益的同时，更加注重社会效益，如对环境的影响、对可持续发展的影响和对社区居民满意度的影响等。
二、我国政府绩效审计评价体系的构建
1.政府绩效审计的原则与目标。对于政府绩效审计的原则和目标，理论界主要赞同的是基于经济性、效率性、效果性、公平性和环保性的“5E原则”。所谓经济性是指政府要以最低的投入达到最终的目标。比如说在购买公共产品时没有浪费，严格控制实际支出等等。效率性，即产出与投入之间的关系，包括以最小的投入取得一定的产出或者是以一定的投入取得最大的产出；效果性指的是政府部门决策执行之后在多大程度上达到预定的政策目标、经营目标和预期结果。除此以外，值得我们好好关注的是公平性和环保型原则。公平性，是指审查在社会利润分配方面是否公平及其对社会秩序的影响。比如说公共资源的分配、居民收入的分配是否出现差距过大而有失公平的现象。环保型，是指审查政府对自然资源的有效利用和对生态平衡的维护情况。我们认为，在以科学发展观为指导的发展思路下，政府绩效的环保性将被放在一个突出的的位置上。
2.平衡计分卡理论与政府绩效审计。平衡计分卡理论由美国管理会计学家卡普兰和复兴公司总裁诺顿于1990年提出。其核心思想是通过对企业财务（Financial）、顾客（Custo-
mers）、内部过程（InternalBusinessProcess）以及学习与成长（LearningandGrowth）等四个方面指标的计量来综合反映企业绩效。它与传统的只重视财务绩效考核不同，它将财务指标与非财务指标结合起来，将短期指标与长期指标结合起来，通过四个维度来综合、全面地反映组织现行的运作状况和未来的发展潜力。我们设想，将平衡计分卡的思想引入到政府绩效审计当中来，有助于构建一个科学的绩效评价体系。
3.政府专项资金绩效评价指标体系的构建。专项资金是国家为了扶持某项事业的发展而为其专门设立的具有专门用途的资金。专项资金具有专门性与及时性的特点。近些年来，为拉动经济发展和改善民生来源，专项资金的投入已经成为各级政府资金使用的重头。大到三峡工程、南水北调工程以及西气东输工程之类的宏伟项目，小到地方各级政府的专项事业投入，都需要专项资金的运用。加强对专项资金绩效的审计，对政府整体绩效审计有着重要指导意义。下面结合卡普兰和诺顿的平衡计分卡思想，兼顾政府专项资金使用的短期与长期目标、投入与产出、经济与社会效益等方面的平衡，以专项资金为例，提出了基于五维角度的政府绩效审计评价体系。
（1）专项资金财务业绩维度。对于企业来讲，这一维度就是所谓的财务指标维度。对于政府使用专项资金的绩效审计，我们主要结合经济性原则和效率性原则思想设计了以下指标：①成本收益率指标。成本收益率指标的计算公式为：成本收益率=总收益/成本×100%，它是用百分比手段衡量资金使用绩效的一种方法。该比率越高，说明收益大于成本，专项资金的使用效率也越高。成本收益率可以通过搜集数据将收益与成本货币化。当然要考虑好货币的时间价值等因素。②资金使用率。这一指标主要考核的是政府究竟有多少闲置的空闲资金。我们知道，如果存在着大量的资金闲置，会导致政府专项项目效益降低。③资金到位率。资金到位率和资金使用率一样，也是考察政府专项资金使用效率的重要指标。审计人员可以通过检查有无专项资金拨付不及时或者长期挂账的现象。④投资回收期。投资回收期指的是政府投资大型公共项目时收到的现金流量来抵偿全部投资成本所需要的年份数。投资回收期是评价投资项目在财务上的回收能力的静态指标，以年为单位计算，是一种非折现方法。
（2）社会公众维度。对于政府来说，全体社会公众就是顾客。政府需要最大限度地实现公众的愿望、满足公众的需要、维护公众的利益。我们结合公平性原则，可从以下方面进行评价：①人民生活水平指标。这一指标主要针对改善民生的专项事业投入。通过衡量专项事业投入后当地百姓生活水平是否得到提升来测算。主要指标如人均可支配收入增长率、恩格尔系数、就业率、增长率等具体指标来衡量，反应的是当地政府提高人民群众生活水平的绩效。②社会公共服务满意指标。社会公众对政府专项工程或专项事业的投入满意吗？大型工程的建设是否影响到了当地百姓的日常生活？我们可以通过调查、访谈的方式进行考核。我们也可以设计指标考核。例如，针对专项工程施工区域，居民迁出率、拆迁安置率等指标都可以在一定程度上反映群众的满意度。
（3）内部管理维度。各级政府和部门在有限资源的约束下，应当优化内部工作流程，完善政府内部管理，以有效完成本职工作。在政府绩效审计中，内部流程方面的评价应以政府技术、业务和管理流程为重点考核对象。对于专项事业来说，可以重点针对负责管理、使用专项资金的部门给予考核。考虑绩效审计的经济性、效率性原则，我们设计评价指标如下为：①内部控制指标。考核专项资金使用项目组内部控制制度的制定、执行状况，看是否合法、科学。②组织结构和人员配置指标。通过调查这一指标，考察政府是否存在人员冗余、结构臃肿、效率低下的情况。
（4）科学发展维度。环境问题伴随着经济的飞速发展而显得愈发突出起来。如何解决好经济发展与环境保护的矛盾也是考核政府部门绩效的重要维度，这是贯彻好科学发展观指导思想的重要体现。科学发展维度的设置充分考虑了政府绩效审计的环保性原则。我们可以从以下指标来考核：①资源保护指标。通过调查专项工程当地森林覆盖率、人均绿化面积拥有率、水土流失率等指标来考察当地政府在专项开发式保护资源方面的绩效。②环境治理指标。审计人员可以专项工程当地工业三废排放量、月均或者年均PM2.5值等指标来考核当地政府在治理环境污染上的绩效。环境保护、治理专项资金指标。审计人员可以考核政府是否设立这方面的资金来促进生态保护。
三、结论与建议
基于国外公共危机管理审计的实践，我国亟待开展事故灾难预防绩效审计。本文在明确事故灾难预防绩效审计经济性、效率性、效果性及生态性审计目标基础上，从企业安全生产责任方对安全生产的认知情况、安全生产专项资金支出情况等两个方面设计绩效评价指标体系，以期对事故灾难预防工作进行总体评价。
关键词：
事故灾难预防；绩效审计；审计目标；评价指标体系
0引言
人类社会的发展过程就是不断应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各种公共危机事件挑战的过程，频发的公共危机事件给经济社会带来巨大损失。在各种公共危机事件发生之前，各国政府机关及国际组织开展了大量的公共危机预防绩效审计，如地震预防绩效审计（加拿大审计署，1997）、禽流感、极端海洋污染和危险化学品应急预防系统功能评估（爱沙尼亚国家审计署，2007）、城市灾难预防工作绩效审计（洛杉矶城市控制办公室，2008）等。我国政府审计机关对公共危机事件也采取了积极的应对措施。在汶川地震中，我国审计机关整合全国的审计力量开展全过程跟踪审计，及时发现和纠正了援助款物管理各环节中存在的问题。但是，我国的公共危机管理审计仅针对危机发生后的援助款物开展财务收支审计，在审计时间上属于事后审计，在审计类型上属于财务审计，鲜有开展事前绩效审计的实例。全国人大常委会2014年8月31日表决通过了新《安全生产法》，新法确立了安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产工作十二字方针”，其中的预防为主”要求把安全生产工作的重心放在预防上，强化隐患排查治理，打非治违”，从源头上控制、预防和减少生产安全事故。因此，如何借鉴他国经验，贯彻风险管理和绩效观念，尽快开展事故灾难预防绩效审计，即在审计时间上开展事前审计，在审计类型上开展绩效审计，对于充分发挥政府在应对公共危机中的作用具有重要意义。因此，本文在界定事故灾难预防绩效审计目标的基础上，设计预防绩效审计评价指标体系，为开展事故灾难预防绩效审计奠定基础。
1事故灾难预防绩效审计的目标
绩效审计的核心为3E”审计，即经济性、效率性和效果性，近些年，生态性和公平性在加拿大、英国、澳大利亚等国家的审计实践中逐渐被推行，由此形成5E”审计。结合事故灾难预防绩效审计内容多、范围广、系统性强的特征，绩效审计目标包括经济性、效率性、效果性和生态性四个方面。对于企事业单位而言，防范事故灾难的发生主要体现在安全生产管理方面。因此，以经济性、效率性、效果性和生态性为审计目标，从企业安全生产责任方对安全生产的认知情况、安全生产专项资金支出情况等两个方面设计绩效评价指标体系。
2绩效评价指标体系设计
2.1绩效评价指标体系设计依据
事故灾难预防绩效审计评价指标制定依据种类繁多、专业性强，而且分布比较分散，缺乏系统性。按照制度规范的层级关系，制定依据主要包括：（1）法律层面，包括由全国人大常委会颁布的《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国突发事件应对法》等；（2）行政法规层面，包括由国务院颁布的《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家安全生产事故灾难应急预案》、《国务院安委会办公室关于进一步加强安全生产应急预案管理工作的通知》等；（3）部门规章层面，包括由国家安全生产监督管理总局颁布的《企业安全生产应急管理九条规定》、《企业安全生产风险公告六条规定》、《生产安全事故应急处置评估暂行办法》、《国家安全监管总局关于进一步加强安全生产应急平台体系建设的意见》等。
2.2绩效评价指标体系设计原则
设置事故灾难预防绩效审计的绩效评价指标体系，需要遵从以下原则：（1）相关性。指标体系需要与绩效评价目标相联系，从经济性、效率性、效果性、生态性四个方面评价事故灾难预防工作的绩效；（2）可操作性。指标体系将定量指标与定性指标相结合，要求便于操作、易于度量。定量指标易于取得，在缺乏数据的情况下可以采用调查数据取代；定性指标可以根据语义差别分析法加以判断；（3）独立性。指标体系需要按照其层级关系细分，彼此之间互相独立，既不存在包含关系，也不互相重叠；（4）全面性。指标体系应尽可能全面地代表绩效评价的内容，避免重大遗漏。
2.3绩效评价指标体系
目前学术界并未建立事故灾难预防绩效审计评价指标体系，这不但影响了审计人员的工作效率，也影响了审计效果。本文依据绩效评价指标设计原则，从企业安全生产责任方对安全生产的认知情况、安全生产专项资金支出情况两个方面设计2个一级指标，然后再依次设计5个二级指标和13个三级指标。这些指标既有定性评价指标，又有定量分析指标，各评价指标相互独立、相互制约，形成完整的评价指标体系。
（一）企业安全生产责任方对安全生产的认知情况
安全是企业生存和发展的根本，需要提高企业安全生产责任方对安全生产各项制度的认知程度，普及安全生产法律法规和安全知识，提升安全生产责任意识、事故防范意识和自我保护意识。企业安全生产责任方对安全生产的认知情况建立的二级指标包括：（1）安全生产监管部门对安全生产的认知情况；（2）企业管理层和员工对安全生产的认知情况。在第一个二级指标下面需要设置三级指标包括：①安全生产监管部门对安全生产法规及政策的认知情况；②安全生产监管部门对安全生产重要性的认知情况。在第二个二级指标下面需要设置的三级指标包括：①企业管理层和员工对安全生产法规及政策的认知情况；②企业管理层和员工对安全生产重要性的认知情况。
（二）安全生产专项资金支出情况
关键词：生态文明；生态文明制度；生态文明审计
一、引言
党的十报告将生态文明建设上升到了“五位一体”战略布局的重要内容之一，党的十八届三中全会提出建设生态文明，构建生态文明制度体系，生态文明建设已然成为我国新一轮全面深化改革，加快经济转型，促进人与社会和谐发展的重要推进器。生态文明建设是一项复杂而艰巨的系统工程，涵盖了政府、企业、公众等多个参与主体，涉及到政治、文化、法律、经济、制度和社会等各个专业领域。在生态文明建设过程中需要大量的政策作为支持或约束，需要投入大量的资金以及精确地实践操作（王爱国，2017）。因此，如何鉴证这项复杂而又庞大的工程？如何鉴证在生态文明建设过程中的经济性、效率性、效果性、公平性呢？这就迫切需要在生态文明建设中引入具有“免疫系统”的国家审计，构建现阶段以政府为主导的生态文明审计，让生态文明审计融入到生态文明建设的全过程当中，充分发挥生态文明审计的预防、揭示和抵御作用。本文对生态文明、生态文明制度、生态文明审计现有研究成果综述的基础上，初步提出生态文明审计内涵及实践路径。
二、生态文明与生态文明制度研究综述
1.国外研究综述。生态文明及生态文明制度在西方工业化国家是伴随着“马斯河谷大气污染”、“伦敦雾”等在内的“公害事件”逐步延伸出来的概念。这些环境事件逐步使人们意识到在认识和改造自然的过程中，生态环境保护的重要性。G.P.Marsh（1864）在《人与自然》一书中，着眼于全球分析了人类对自然环境的影响，着重强调了人类对自然环境的破坏将会带来极大的危险。西方发达国家开始陆续制定并颁布相关环境保护法律和法规，例如，英国政府于1956年通过的《清洁空气法案》、美国政府于1969年制定的《国家环境政策法》。1972年的斯德哥尔摩人类环境会议首次将制度化、规范化引入到了环境保护领域，从此逐渐完整的环境保护立法体系和职权分明的环境监管体系，成为西方工业化国家治理环境的主要制度性工具。1987年通过的《我们共同的未来》报告中首次揭露了人类在追逐利益的过程中，在改造自然环境中的不合理行为，提出可持续发展理念，走循环发展利用之路。90年代后，西方工业化国家逐步意识到“环境经济政策工具”在治理环境污染的有效性，逐步采取综合运用价格、税收、信贷、收费等经济手段将外部成本内部化和从末端治理转向源头治理，实现经济与环境保护的双赢。斯诺（1994）提出生态文明制度应是推进生态文明政治、经济、法律、文化等建设的行为规则，这些规则制定与执行的科学性与效果性决定着生态文明的建设成效。21世纪以来，随着民众对环境保护意识的逐渐增强，绿色经济、循环经济、低碳经济等迅速发展。西方各国的生态文明建设制度也各有特色，德国创新性的将循环经济概念融入到法律体系当中；美国将“循环经济”作为科学化能源政策制定的重要依据。
2.国内研究综述。“生态文明”理念在我国于2005年首次提出，党的十报告将生态文明建设列入到推进中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，十八届三中全会强调要把生态文明建设放在突出地位，建立产权清晰的生态文明制度，生态文明及生态文明制度学术研究在我国实现了质的飞跃。谷树忠（2013）以党的十报告为基础，提出生态文明内涵可以从以下三个方面理解，一是人与大自然的关系，二是生态文明与现代文明的关系，三是生态文明建设与经济建设的关系。其认为生态文明应是一种人与自然环境和谐共生、体现现代文明理念，助推经济发展和要求的一种系统。并设计了自然资源节约与保护、生态环境保护与治理、生态系统保护与修复和国土开发与保护四种实现生态文明的路径。陈旭（2013）、刘峰（2013）等认为生态文明制度建设可以从以下几个方面着手：一是探索研究绿色发展制度；二是探索研究生态补偿机制；三是探索研究违法责任追究制度和监管制度；四是探索研究系统性和整体性的生态文明制度建设。巩固、孔曙光（2014）对已有生态文明概念辨析的基础上，将生态文明概念分为“类型说”和“要素说”，并认为类型说能更好的概括生态文明概念。狭义的生态文明是实现人与自然和谐共处的一种理想社会状态；广义的生态文明是指一切有利于实现狭义生态文明的所有因素，生态文明建设是一个渐进的过程，在建生态文明建设过程中必须不断吸纳各种有利因素。沈满红（2014）提出生态文明制度主要包括如环境法律、规章和政策的正式制度以及环境保护方面的意识、观念、风俗等非正式制度。张云飞（2015）提出应加快步伐转变现有粗犷的生产生活方式，以发展生态产业为核心，以生态环境管理为手段，以生态效益为发展最终目标，加快推进生态文明制度建设。
三、生态文明审计研究综述
1.国外研究综述。1992年，环境审计委员会（WGEA）正式成立，该组织在国外掀起了环境审计理论与实践交流的高潮，国外学者对环境审计在促进经济发展与环境治理方面的研究层出不穷。Ammenberg（2001）、UNCTAD（2004）认为为了保证生态文明审计的效果及审计报告的公平性必须保证审计主体地位相对独立性并同时建立一套系统的生态效率指标。DixonR（2004）、ChiangC（2004）提出应当在以财务审计师为主体的审计团队中补充专门从事环境状况审计的审计人员，从而可以相对独立的开展生态文明审计，有效促进生态文明审计制度的建立。Nicolace（2011）提出生态文明审计是对与生态文明有关的经济活动进行系统的、连续的、有证据的客观验证过程，生态文明审计应被视为一种有用的环境管理工具。Evans（2011）利用工厂层次数据分析法验证了环境审计在应对生态危机上的重要作用。Banerjee（2016）通过整合及优化经济环境核算体系及各类资源价值计量模型，认为这些模型可以帮助政策制定者评估政策实施前后潜在的经济和环境影响。为生态文明审计的价值审计提供了坚持的理论基础。国际最高审计组织（INTOSAI）提出生态文明审计至少应当包括以下内容：一是反映经济主体是否遵守相应法律法规的生态文明制度执行性审计，二是反映经济主体投入与产出关系的生态文明制度效益性审计，三是反映生态文明政策合理性的生态文明审计制度适应性审计，四是反映预防风险的生态文明审计制度完备性审计。
2.国内研究综述。我国对环境审计的正式研究最早可以追溯到1983年，环境审计正式成为政府审计的有机组成部分。2008年资源环境审计第一次被视为六大审计类型之一，标志着环境审计服务生态文明建设方面取得了飞跃性的发展，生态文明审计作为作为一个研究课题被学者广泛研究。刘家义（2012）、唐洋（2014）在对环境审计本质属性（受托责任观、免疫系统观）阐述的基础上提出目前环境审计研究的内容主要聚焦于项目本身的绩效性，研究内容较为微观，然而生态文明建设制度的层次与要求更高，因此加强生态文明审计以推动生态文明建设是审计机关履行生态文明职责的具体措施之一。孙晗（2014）利用PSR模型与层次分析法，并结合费用分析、风险分析等实证方法验证了环境审计在应对生态危机中的重要作用。刘西友（2014）认为生态文明建设对审计工作提出了新的要求，因此落实生态文明建设，实现生态平衡就必须构建多元化的审计工作格局，积极开展生态文明审计。沈洪涛（2014）从会计的管理和监督两大职能以及会计的受托责任观为切入点，认为会计在生态文明制度建设中可以从以下几个方面发挥积极作用：政府层面可以通过构建排放权交易制度、建立生态补偿机制、征收环境税使企业外部成本内部化；企业层面应当构建生态会计系统和生态文明内部审计，履行企业生态文明保护义务；社会层面公开环境信息，建立对话工作机制，提高社会公众生态文明保护意识。马志娟（2014）将生态文明与政府环境责任审计相结合，提出了在生态文明建设背景下政府环境责任审计的理论基础、审计要素、实施路径、审计方法，为构建生态文明审计框架指明研究方向。郑国洪（2015）定义了生态文明审计的内涵，认为具备监督职能的生态文明审计应作为国家治理的途径之一，并对生态文明审计服务国家治理的路径，推进生态文明建设的作用以及生态文明审计面临的问题进行了探讨。王乐锦（2016）在分析国外机构及学者对环境资产价值计量的理论基础及国际实践，并结合我国现实状况提出采用预期生态系统服务流量未来回报的折现值估算生态系统资产价值，为生态文明审计奠定坚实的审计核算基础。唐滔智（2016）以京津冀等六省环保资金审计为例，提出生态文明审计在实际运用过程中存在着审计涉及知识面广、内容多、资金来源广、每项审计内容重点不同，无统一审计评价标准、资金使用部门较多等难点，并提出了现阶段生态文明审计实践的重点依然应当是财政收支审计。都新英（2016）以政府审计在河南省的实践经验为例，提出了政府审计在促进生态文明建设的作用机制及在实践过程中制约政府审计的一些问题，为生态文明审计的研究指明了方向。
四、结语
我国现阶段针对生态文明、生态文明制度及生态文明审计的研究主要聚焦于概念及内涵研究，尤其是针对生态文明审计尚无具体的进阶路径研究及具体实施案例研究。结合国内外现有文献研究的基础上，本人认为生态文明审计的内涵是指对我国生态文明建设所涉及到的主要内容，尤其是对生态或环境存在影响的重要领域和关键环节进行的一种新兴的审计业务。现阶段在我国开展生态文明审计可以自然资源资产负债表审计、领导干部自然资源资产离任审计、节能减排审计三个方面作为试点开展生态文明审计（王爱国，2015），生态文明审计宏观上应至少对以下内容进行审计：（1）生态文明制度的健全性、科学性、合理性、可执行性、效益性；（2）与生态文明意识有关的文化内涵、文化素养、公民意识等的认可度和范导性；（3）生态文明建设资金的真实性、合规性和合理性；（4）生态文明建设绩效的经济性和公平性。在审计过程中可以采用绩效审计“5E”性要求构建生态文明审计具体评价指标（王爱国，2017）。
参考文献：
[1]王爱国,杨美艳,刘毅.我国生态文明绩效审计评价指标体系构建与应用[J].山东社会科学，2017(05)：166-172.
[3]谷树忠胡咏君,周洪.生态文明建设的科学内涵与基本路径[J].资源科学,2013,(01):2-13.
[4]陈旭.论我国生态文明建设的制度设计创新[J].四川行政学院学报,2013,(02):5-7.
[5]巩固,孔曙光.生态文明概念辨析[J].烟台大学学报(哲学社会科学版),2014,(03):15-23.
[6]沈满洪.生态文明制度的构建和优化选择[J].环境经济,2012(12):18-22.
[7]张云飞.生态理性:生态文明建设的路径选择[J].中国特色社会主义研究,2015,(01):91.
关键词：国家理论；经济责任；审计评价?
政府党政领导经济责任审计（以下简称党政领导经济责任审计）是从20世纪90年代后期展开的具有中国特色的审计新领域。由于当前国家政治授权产生的问题与信息不对称问题比较突出，因此，党政领导经济责任审计是当前对权力监督的一个重要手段，具有特殊的历史意义。1999年中共中央、国务院联合印发的两个“暂行规定”和2006年修订通过的新审计法为经济责任审计提供了法律依据。但由于我国经济责任审计尚处于探索阶段，尤其是党政领导经济责任制尚未建立起来，党政领导经济责任审计对象特殊,审计范围广泛,不同层面的党政领导干部的工作范围、工作对象差距很大，因此，探索和规范党政领导经济责任审计具有重要意义。更为重要的是由于经济责任审计是针对“个人”的责任审计，党政领导经济责任审计直接涉及党政领导干部任期的是非功过，关系到党政领导干部的升黜，因此，审计评价是经济责任审计诸环节的核心与关键问题。本文拟在现代西方产权经济学的国家理论基础上，构建党政领导经济责任审计评价指标的整体框架，并扼要探讨党政领导经济责任审计具体评价指标设置的原则，为进一步出台党政领导经济责任审计的实施细则或经济责任审计准则的制订、规范党政领导经济责任审计提供一个参考依据。
一、相关研究评述
界定党政领导经济责任审计内容是构建党政领导经济责任审计评价指标框架的基础。2006年修订的新审计法第25条规定:“审计机关按照国家有关规定,对国家机关和依法属于审计机关监督的其他单位的主要负责人,在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况进行审计监督。”，这仅仅给出我国经济责任审计监督的总体内容，对构建经济责任审计评价指标提供了指导意义。现实中党政领导经济责任审计内容十分复杂，想用一把尺子来界定其审计内容是很难做到的。吉林省审计学会课题组［1］在总结一些典型地方党政领导经济责任审计实践经验的基础上，归纳了党政领导经济责任审计内容。他们将党政领导干部经济责任的范围分为四个层面、三个范畴和二个系统。四个层面主要由省部级、地厅级、县(区)局级、乡、科级四个层面的干部。三个范畴主要包括块块领导干部、条条领导干部、事业单位领导干部。二个系统包括党委系统和行政系统。并提出采用一般分类与特别分类两种办法来探讨党政领导经济责任审计的内容，认为党政领导的经济责任审计的一般内容应该包括三个方面:（1）审计党政领导干部所在地区、部门、单位财政财务收支的真实合法性。（2）审计党政领导干部在执政期间重大公共投资项目的效益。（3）审计、评价党政领导干部在执政期间主要工作目标完成情况。最后根据行政区党委，行政区政府领导、政府部门领导界定了党政领导干部经济责任审计的特别内容。在审计署2007—2008年立项课题研究报告（2009）中，以蔡春教授领衔的西南财经大学课题组［2］的《经济责任审计评价方法研究》将党政领导和企事业负责人的目标经济责任的内容分为治理责任、管理舞弊控制责任、经济权力控制责任、效益或绩效责任和环境保护责任，并根据各类目标经济责任，构建相应的经济责任审计评价指标。将党政领导经济责任评价指标分为民主政治建设和绩效两个方面的评价。民主政治建设方面主要包括权力范围、组织结构和问责体系、信息透明度、廉洁自律、申诉和执行机制、党风廉政内部监督制度落实、政务公开程度等指标；绩效方面包括真实性、客观性、合法性、投入产出的“3e”、内部控制、资源利用等指标。青岛市审计局课题组［3］的《部门领导干部经济责任审计评价方法研究》将政府部门分为经济运行管理部门和社会事务管理部门，在确定部门经济责任审计内容的基础上，将部门经济责任审计评价指标分为经济决策权指标、经济管理监督权指标、经济执行权指标和履行廉政职责情况指标四大类。刘世林和牛玉韬［4］认为经济责任审计评价指标应与评价对象、评价责任、任职目标、评价范围挂钩，并构建了经济责任审计评价指标体系。该指标体系给出的党政领导经济责任审计评价的一级与二级指标为：（1）财政财务收支评价（主要包括财政预算执行情况、资金收入与支出、企业财务收支情况等）。（2）资产管理与购建评价（主要包括资产综合情况、长期资产管理情况、流动资产管理情况、固定资产购建情况等）。（3）经营业务管理绩效评价（主要包括综合经济社会发展水平、社会和谐和经济发展环境情况、领导干部决策能力和水平等）。（4）个人及行政执法情况评价（主要包括组织性违法违纪情况、个体性违法违纪情况）。?
以上研究对党政领导经济责任审计评价指标体系的构建提供了有益的借鉴，但不同程度地存在着局限性：（1）审计内容界定和审计评价指标框架的构建多采用归纳法对评价指标进行分类，没有运用演绎法，将审计评价指标框架构建在一个扎实的理论基础上。（2）各研究采用不同的分类标准构建审计评价指标框架，但由于主要采用的是归纳法，没能显示各类指标之间逻辑关系，同时各类指标也难免存在一定的重复交叉内容。本文拟以现代西方产权经济学中的国家理论为基础，着眼于党政领导经济责任审计评价指标整体框架的构建及具体评价指标设置的原则，但本文并不涉及具体的审计评价指标的构建。?
二、以国家理论为基础的党政领导经济责任审计评价指标框架的构建?
现代西方产权经济学中的国家理论包括规范的国家理论和实证的国家理论。所谓规范的国家理论，主要是对国家行为的矛盾性质进行思考，它有三个基本内容：一是从国家在某些方面所具有的任何其它组织和个人所无法替代的角度论证国家行为的合效性；二是从信息的缺失和国家行为的个人性来论证国家行为所包含的违背经济效率原则的性质；三是界定国家经济行为的边界；而实证国家理论主要是探索国家行为根据的理论，主要是关于国家的本质和对国家“悖论”的解释。由于规范国家理论可以为党政领导经济责任审计内容提供了理论依据，所以这里是以规范的国家理论来构建党政领导经济责任审计评价指标框架。根据规范国家理论，国家在产权界定、保障私人权利、提供公共物品等方面具有任何其它组织和个人所无法替代的作用，具有合效的性质；但由于国家行为的强制性（即非市场自由交易）和关于国家行为成本和收益的可靠信息的缺乏以及国家行为的个人性可能导致国家行为对帕累托效率的偏离，具有违反效率的性质。国家经济行为的边界是国家组织比其它任何组织和个人具有优势的经济领域。图1是从规范国家理论的角度，给出党政领导经济责任审计评价指标的整体框架。
在党政领导经济责任审计实务中，六个审计评价模块可进行相应简化：（1）国家界定产权的法律法规的制定具有很强的程序性，一般不能归结为党政领导的“个人责任”，因此，有关法律法规的制订一般不作为党政领导经济责任审计与评价的内容。（2）权利范围模块并入日常行政与执法和重大经济决策两个模块中，但这里要特别注意的是，由于现代国家大多偏离了古典经济学中的充当“守夜人”的国家模型，现代国家基本奉行凯恩斯的经济干预政策，不仅是公共物品的供应者，而且充当了私人物品的供应者和需求者，因此，重大经济决策审计评价不仅包括了提供公共物品经济决策，也包括了其它如大额非常规经济拨款、大额非日常采购等重大决策。总之，党政领导经济责任审计评价指标框架可分为四个模块：（1）日常行政与执法，简称“日常行政”评价模块。（2）重大经济决策，简称“重大决策”评价模块。（3）遵纪守法与廉政建设，简称“遵纪廉政”评价模块。（4）工作业绩、经济目标完成情况与社会满意度等，简称“工作业绩”评价模块。?
由于党政领导经济责任审计评价的具体指标在不同级别、不同类型的党政部门之间存在很大差异，且党政领导经济责任审计评价的具体指标也是动态变化的，所以本文将着重于党政领导经济责任审计评价指标体系的整体框架的构建（如表1所示）。?
在以上党政领导经济责任审计评价的几个模块中，重点和难点是重大决策中的重大经济决策和工作业绩的评价。重大经济决策的特点是：（1）重大经济决策责任一般可以直接问责到负责人。（2）重大经济决策的效果复杂，往往涉及经济效益、社会效益和生态效益，很多效果无法进行定量分析。（3）重大经济决策的效果往往具有时滞性，甚至有的项目的短期和长期效果是矛盾的，党政领导重大经济决策的经济责任审计评价按照决策—执行—结果的顺序，主要是对三个方面的评价：重大决策的合规性评价、执行过程评价和结果的效益性评价，效益性评价是对重大经济决策的经济性、效率性、效果性、公平性和环境性评价，即通常说的“5e”评价。显然具体评价指标对于不同的重大经济决策也是不同的。由于公共投资项目是重大经济决策中最为复杂，审计评价最难的，所以这里给出公共投资项目的评价指标体系，如表2所示。?
表2党政领导重大公共投资项目?
决策的经济责任审计评价指标?
评价内容层次与具体指标
合规性立项程序合规性；可行性研究科学性；概预算合理性
决策执行过程项目内部控制及其执行情况（项目责任制、建设程序控制、现场控制）；概预算执行情况；项目进度；项目质量指标；项目安全指标
效益性经济效益（常规的财务指标如投资回收期、投资收益率、财务净现值，财税贡献等）；环境效益（能源消耗和污染排放等指标）；社会效益（增加就业，增加群众收入，促进公平等）?
党政领导的工作业绩、经济目标完成情况和社会满意度的评价在不同类型、不同级别的政府部门间的差异最大，变化最大，这方面的评价往往存在着指标设计争议大，数字不易获取，缺乏客观评价标准等困难，工作业绩评价指标如表3所示。
表3中社会和谐度评价的具体指标包括恩格尔系数、贫困人口占总人口比率、就业率、居民平均受教育程度等；社会满意度评价的具体指标包括基尼系数和发生率等；干部管理水平评价指标包括：中层以上干部群众评议合格率、中层以上干部群众投诉升降率和高级技术人才流失率。?
三、党政领导经济责任审计评价指标设置的原则?
下文笔者将在扼要分析党政领导经济责任审计评价特点及各评价模块间的逻辑关系基础上，总结党政领导经济责任审计评价指标设置的原则，但完整具体的评价指标不是本文研究内容。?
党政领导经济责任审计目标是对党政领导在任职期间经济责任履行情况的真实性、合法性和有效性的评价，包括对“经济履行过程”和“经济履行结果”的评价。“日常行政”模块是对党政领导日程行政执法的经济履行过程的评价，包括对财政财务收支、行政执法、资产管理、内部控制、权力范围等内容的评价；“重大决策”模块是对重大经济决策程序合规性、决策执行管理与重大经济决策结果的效益性等三方面的评价；“遵纪廉政”是反映党政领导在日常行政和重大经济决策过程中的遵纪守法和廉政建设情况；“工作业绩”模块从履职结果上集中反映了以上三个模块的履职情况。由于不同类型、不同级别政府部门的工作业绩表现不同，所以该模块宜分不同类别、不同级别设置评价指标。各模块的逻辑关系如图2所示。?
?
图2党政领导经济责任审计评价模块的关系图?
党政领导经济责任审计评价与国企负责人经济责任审计评价相比，具有的特点主要有：（1）由于党政领导从事的社会宏观经济、社会事务和行政事务管理工作，其工作结果大多不能进行定量分析，所以党政领导经济责任审计评价指标设置应涵盖党政领导履职过程与履职结果，而对国企负责人经济责任审计评价偏重于负责人对企业最终经济业绩的影响。（2）动态性。由于社会经济的发展及政治体制的改革，党政领导的职责与目标经济责任在不断发展，因此党政领导经济责任审计评价指标应是动态发展的，这点在“遵纪廉政”和“工作业绩”两个评价模块中表现更为突出。（3）差异性。区域党委、区域政府、政府部门之间；经济管理政府部门与社会事务管理政府部门之间；不同级别政府之间，其党政领导的经济责任存在很大差别，因此，不同类型和级别的党政领导经济责任审计评价指标的设置存在很大的差异，这点在“工作业绩”评价模块表现最为突出。?
综上所述，我们可将党政领导经济责任审计评价指标的设置原则总结为：?
（1）逻辑统一原则。各评价模块的党政领导经济责任审计评价指标的设置保持逻辑一致，应避免指标间的重复、脱节和冲突的现象。（2）过程与结果并重原则。党政领导经济责任审计评价指标的设置要涵盖党政领导履行经济过程和履职结果。（3）动态发展原则。党政领导经济责任审计评价指标的设置要根据经济社会的发展与政治体制改革的要求，在评价指标的框架内，做到动态调整和不断发展。（4）一般指标和特殊指标相结合的原则。正如上文所述，党政领导经济责任审计评价的差异性主要表现在“工作业绩”评价模块上，为了设置简化科学的评价指标，对“日常行政”、“重大决策”与“遵纪廉政”三个评价模块，可设置通用的党政领导经济责任审计评价指标，至少可设置通用的二级评价指标，而对“工作业绩”模块，可分不同类别、不同级别设置特别的评价指标。
参考文献：
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［4］刘世林，牛玉韬.经济责任审计评价指标和评价程序［j］.中国内部审计，2006，（12）.?
