1.1现有财政政策一方面是家政服务工程；该工程为我国扩大内需、改善就业，以及完善家政服务体系等方面发挥了积极的作用。一方面是针对中小企业的财政扶持政策，这类政策主要侧重于人员、信息、金融方面。两外还包括财政扶贫政策。国家设立由中央和地方财政共同出资的财政扶贫专项资金，家庭服务从业人员大多来自农村，且多出自农村相对贫困家庭，是国家扶贫政策的惠及对象。
1.2我国家庭服务业财税政策存在的主要问题与不足①财政投入总量不足。我国家庭服务业是自发生成于市场需求，多年来受各种因素影响，家庭服务业都未能得到政府的充分重视，与之相关的国家财政投入长期以来总量明显不足。第一，用于家庭服务业的财政资金在促进就业的财政投入中比例非常小；第二，落实到家庭服务业上的各类扶贫资金极为有限。第三，目前家庭服务业从扶持中小企业财政投入中获益的可能性很小。②财政投入结构不合理、投入方式落后。财政资金在家庭服务业方面的投入被更多地用于成立家政服务公司等微观竞争领域，这不仅在很大程度上破坏了市场的公平竞争秩序，造成结构不合理、投入方式落后，而且也使得用于家庭服务员培训和教育的方面的资金更加不足。另外，财政资金对家庭服务业的融资扶持严重缺乏，家庭服务机构的经营规模扩大基本上只能靠自己的积累一步一步地实现。
二、家庭服务业发展中财政政策及建议
2.1政府主导，政策引导，促进多元投资。由中央政府有关部门出台一系列促进家庭服务产业发展的相关政策并积极鼓励和引导。各地有关部门要根据国民经济和社会发展“十二五”规划及服务业发展主要目标，结合本地实际制订具体家庭服务业发展规划、主要任务和保障措施。各有关部门要制订和完善相关行业规划和专项规划，研究制订家庭服务业发展评价体系，促进规划的实施，同时，也要根据家政企业的具体情况和特点制定发展、壮大、规模化经营等多元投资政策思路。
2.2在总体上加大对家庭服务业发展的财政支持力度，以弥补扶持资金总量严重不足的现状。通过灵活、综合运用多种财政手段，根据行业发展实际需要，不断调整财政政策的支持方式和重点、优惠财政投入结构，增强财政政策对促进该行业健康、快速发展的引导、支持和导向作用，有效提高政策的调控能力，增强宏观调控的科学性、前瞻性、适时性和灵活性。
2.3对家庭服务业的融资实行贴息政策。目前的家庭服务机构的小规模和信用状态决定了商业金融机构不愿意向其提供资金支持，因而融资困难成为家庭服务业发展的重要“瓶颈”问题。鉴于此，政府应将家庭服务企业纳入中小企业发展专项资金支持范围，在家庭服务业融资方面给予支持。商业金融机构向家庭服务机构提供的小额贷款，给予适当的补贴，通过这种方式，调动社会力量，鼓励商业金融机构开发针对家庭服务业的贷款产品，解决其融资难问题。
2.4加大财政投入，鼓励人员培训。改善从业人员的素质是当前产业发展的迫切需求，应设立专项财政资金用于家庭服务业从业人员及家庭服务职业经理和家庭服务培训师资的培训。除此之外，还要通过财政扶持等政策鼓励家庭服务机构对从业人员进行培训，可以考虑设立专项财政资金支持行业的设备更新、技术创新、人才培训和市场拓展，以及对职业培训机构给予政策支持和资金等。
一、指导思想和总体要求
坚持政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则，加快建立以居家养老服务为基础、社区服务为依托、机构养老为辅助、星光老年之家为网点，建立和完善各类养老服务机构协调发展、多种养老服务方式相互补充、覆盖城乡的养老服务体系。建立公开、平等、开放、规范的养老服务业准入机制，大力扶持公建民营、民办公助、民办民助、政府补贴、购买服务等方式兴办养老服务业，探索构建能满足老年群体多层次、服务多样化的养老服务新格局。
二、明确目标，加快建设养老服务业体系
1、科学规划，加快发展社会养老服务机构。在城乡规划、建设、旧城改造和新农村建设时，将社会福利院、老年公寓、养老院、敬老院和社区福利服务综合设施等养老机构建设优先纳入规划，安排一定数量的建设用地或提供相应的场所，用于养老服务机构的建设。认真贯彻和组织实施省政府提出“千亿惠民安康”工程，建设一批设施齐全、功能完善，有一定规模的社会养老服务机构，增加养老床位，实现老有所养。到2012年底：①以市办社会福利机构为示范，其他各种所有制形式社会福利机构为骨干，各类养老服务机构的总床位由现在2435张增加到4000张；②市区街道建立1000平方米以上综合性、多功能的服务中心；③社区建有100平方米以上的居家养老服务中心（站）；④依托现有的敬老院设施资源，在镇乡改扩建一处可集中供养、社会养老、康复、照料、娱乐、健身等多种服务功能于一体的综合性养老福利中心；⑤到2010年底建立农村星光老年之家100家。
2、全面推进，实现市区居家养老服务全覆盖。坚持以社区为依托，遵循就近方便原则，围绕老年人的需求，拓展居家养老服务领域，鼓励和引导社会中介组织、家政服务公司参与经营社区养老项目，重点为社会高龄、空巢、困难和需要护理老人提供日托、配送餐、生活照料、护理康复、心理慰籍，家政服务及临终关怀为主的服务。加大对以护理康复为主要服务内容的养老机构和服务行业的扶持力度。探索实行社会化养老服务网点信誉星级评定制度，不断提高居家养老服务水平。
3、面向农村，大力推进“星光老年之家”建设。依托村级老年协会和老年活动室等现有场所，进行改扩建，三年内建成100家农村“星光老年之家”。逐步推进农村新社区建设和居家养老工作，探索发展养老服务机构。动员社会力量兴办和拓展以老年人为主要对象的家政照料、医疗保健、精神慰籍、应急救援等服务机构和服务业务。
4、加大投入，确保养老事业的财政支持。要把发展老年社会福利事业作为我市社会保障体系建设的重点，建立长效的政府资助和补贴机制。市财政每年根据全市养老服务事业的发展需求安排一定的养老服务工作专项经费，主要用于公办养老机构的改扩建、民办养老服务机构的发展、居家养老购买服务、农村星光老年之家建设等补助。其中20万元专项为重点保障服务对象提供“福利服务券”的政府基金
三、落实措施，加大对养老服务业的政策扶持力度
1、供地优先制。优先安排养老服务机构的建设用地，鼓励企事业单位、个人利用闲置的房屋资产兴办养老服务机构。福利性养老服务机构，采取划拨方式供地；非营利性养老服务机构，可采取划拨、协议出让等方式供地；营利性养老服务机构，采取公开招标、拍卖、挂牌等出让方式供地，出让底价根据市场评估确定；由公共财政建设且闲置的国有房产经财政、国资管理部门同意，可按有关规定改造为养老服务机构；村级集体经济组织可安排本行政村集体土地建设养老服务机构。养老服务机构要确保土地真正用于养老事业，土地使用权和房产证直接颁发给养老服务机构，不得分割和改变土地用途。
2、规费减免制。建造福利性、非营利性的社会养老服务机构，建设部门减免城市基础设施配套费，减半收取营利性养老服务机构城市基础设施配套费；经贸部门对新型墙体基金先征后退；人防部门对人防工程易地建设费给予政策倾斜；林业部门优惠收取森林植被保护费。
3、税费优惠制。认真落实上级有关对养老服务机构的税费扶持政策，对福利性、非营利性的养老服务机构的养老服务收入，暂免征收营业税和企业所得税，暂免征收自用房产、土地、车船的房产税，城镇土地使用税、车船使用税；减免行政事业性收费（国家法律法规另有规定的除外）；养老服务机构缴纳水利建设专项资金确有困难的，可报经税务部门批准，予以减免照顾。企事业单位，社会团体和个人等社会力量，通过市慈善总会和民政部门向非营利性养老服务机构的捐赠，在缴纳企业所得税和个人所得税前按规定扣除。政府主办和特许经营的供水、供电、供气、通信、有线（数字）电视等经营单位，应为养老服务机构提供优质服务和优惠收费。其中：用水、用电、用气（燃料）等价格与居民用户实行同价；免收养老服务机构电话、有线（数字）电视、宽带互联网等一次性接入费，并减半收取通信费、视听费。
4、项目扶持制。⑴发改部门对建造福利性、非营利性、营利性的社会养老服务机构优先审批和核准；⑵对新建或改（扩）建的福利性、非营利性养老服务机构，床位在60张以上，总投资100万以上，符合城镇总体规划，达到消防、卫生标准的，市财政按每张床位2000元标准计算给予一次性补助，每所最多补助20万元；⑶现已营运的福利性、非营利性养老机构一年内新增床位20张以上，或一次改（扩）建投入建设资金20万元以上的，市财政按实际投入资金额的20%给予一次性补助；⑷对取得ISO质量体系认证的养老服务机构财政给予一次性奖励10万元；⑸镇乡、街道敬老院在保证五保户集中供养的前提下，剩余床位面向社会开放，收养社会老人每张床位予以一次性奖励1000元；⑹对社区居家养老服务站，经民政部门验收合格后，市财政每年给予补助1-2万元。对社区居家养老服务中心，建筑面积在100平方米以上，功能配套齐全，验收合格后，市财政给予一次性机构建设经费8-10万元，服务中心运营第二年起，市政财每年给予补助机构营运维护费2-3万元；⑺农村星光老年之家，经市民政部局和市财政局验收合格后，市财政给予一次性补助1-3万元。
同时，鼓励金融部门充分发挥信贷支持作用，支持老年社会福利事业发展，增加对养老服务机构及其建设项目信贷投入，适当放宽贷款条件，并提供优惠利率。对于规模较大、前景较好、市场急需的养老服务项目，市财政部门要给予必要的贷款贴息。
5、服务补贴制。建立“福利服务券”制度，实行政府购买服务或服务补贴。⑴对承担城乡集中供养五保对象和城镇“三无”人员任务的镇乡、街道敬老院，管理人员、服务人员的工资，由民政部门核定的人数，按当年最低工资标准计算列入市财政预算进行补贴；⑵对福利性或非营利性的社区居家养老服务中心设置公益岗，每个服务中心核定工作人员2人，每人按当年最低工资标准计算，由市财政补贴；⑶对政府重点保障的服务对象和特殊困难老人，按照特殊人群优先，独居、空巢老人为重点的原则，确定居家养老服务对象。服务对象由社区提出初步意见，经街道审查后报民政局批准。政府补贴分两种对象，第一种是政府全额购买服务的对象，其标准每户每月120元的服务补贴；第二种是减半购买服务的对象，其标准每户每月60元。补贴通过购买服务券的形式予以支付。
6、收费市场制。除政府投入的养老服务机构的收费应报价格管理部门确定外，其他养老机构的服务收费，由养老服务机构根椐设施条件、服务项目和标准及市场需求，自主确定收费标准，报民政、物价部门备案。民办养老服务机构接收的农村“五保”和城镇“三无”人员，其费用按有关规定支付或通过购买服务的方式承担，收养的农村“五保”和城镇“三无”人员人数达到该机构收养总人数40%以上的政府给予适当奖励。
7、培训免费制。养老服务从业人员和养老服务志愿队伍，经参加养老护理等相关职业技能培训，取得职业资格证书和结业证书的，由人事和社会劳动保障等相关部门按实补助。
8、社会参与制。鼓励社会各界、企事业单位、个人向养老服务机构捐资捐物，各养老服务机构应加强管理、财务公开、确保开支合理。积极发挥慈善总会在养老服务业中的重要作用。
四、加强领导，推进养老服务事业全面健康发展
市政府成立以市长为组长，分管副市长为副组长，民政、财政、地税、国税、国土、发改、建设、经贸、人防、水务、卫生、人事劳动、林业、供电、广电、电信、慈善总会、工商、残联、公安、司法、法院、总工会、镇乡人民政府、街道办事处等负责人为成员的发展养老服务业领导小组。
镇乡、街道及有关部门要把加快发展养老服务业列入议事日程，进一步强化政府公共服务职能，明确工作目标、落实工作责任、提高服务意识、强化业务指导、改进服务方式，全面推动养老服务社会化工作。
民政部门作为社会养老服务机构的主管部门应加强对社会养老服务机构的指导、管理和监督，会同有关部门制定和完善养老机构的建筑设施、卫生条件、质量标准、服务规范等行业标准；负责受理社会对养老服务机构投诉、举报的查处；负责对非营利性养老服务机构的年检、年审；建立财政补助的非营利性养老机构的规范管理制度，加强绩效考核，考核结果向社会公布，并建立依法监管制度，确保依法规范经营。
【关键词】张家界旅游综合改革旅游公共服务供给模式
旅游公共服务的建设是旅游业快速发展的重要基础，也是一个地方旅游业成熟的重要标志。旅游公共服务是公共服务在旅游领域的延伸，是现代旅游业发展不可或缺的重要因素，旅游公共服务供给是旅游公共服务体系的核心构成。旅游公共服务供给水平不仅反映了现阶段接待国（或地区）旅游业的发展水平，同时也是影响其未来持续发展的关键。张家界有着优越的旅游资源，而其旅游公共服务的建设水平明显滞后于旅游公共需求对其提出的要求，从而导致了旅游公共服务有效供给不足、质量不高等问题，成为张家界旅游综合改革的重要瓶颈之一。
一、旅游公共服务及其内涵界定
公共服务是研究公共管理的一个重要概念。作为一种公共产品，公共服务的消费同样具有非竞争性和非排他性。广义的公共服务与公共产品相同，既包括保障市场经济正常运行的法律制度等，也包括为纠正市场失灵和功能缺欠所制定的宏观政策、微观体制等抽象的公共产品，还包括政府所提供的具体的公共服务项目，而狭义的公共服务仅指那些由政府负责安排的具体的公共服务项目。无论是广义的，还是狭义的公共服务，都是由政府作为提供主体，面向全体社会成员提供的、不同于市场所提供的一般服务的特殊服务。
旅游公共服务是公共服务在旅游领域的特殊体现，是为应对旅游特定的服务对象所特别提供的、有针对性的公共服务和产品。两者为相交关系。旅游公共服务是指由政府或其他社会组织提供的，以满足旅游者共同需求为核心，不以营利为目的，具有明显公共性的产品和服务的总称。就其内涵来说，旅游公共服务的主体是多元化的，即政府和其他社会组织；旅游公共服务的目的不是营利，而是满足旅游者的共同需求；其性质具有明显的公共性。旅游公共服务主要包括旅游基础设施服务、旅游公共信息服务、旅游行业服务以及旅游公共安全服务等（如图1所示）。
二、现有旅游公共服务供给模式及其比较
作为一个前沿话题，旅游公共服务的供给包括供给主体和提供方式（即由谁提供和怎样提供）两个方面，而各界对旅游公共服务供给模式的研究并不多，而且不具体。纵观相关文献总共有以下观点：政府不应该是旅游公共服务的唯一直接提供者，社会其他部门也有可能进入旅游公共服务领域，参与旅游公共服务的供给；政府要通过建立专门机构来管理旅游资源和规范发展；公共部门与私营部门的合作是旅游发展的重要政策工具；构建公私伙伴关系是转型期中国旅游业获得强劲动力的必选模式。
具体地，侯晓丽基于低碳视角提出旅游公共服务的主体并不是孤立的，而是有机协作、相互补充的，通过制度约束形成明确的协作机制可以大大促进旅游公共服务供给的效率和水平，其中行业协会、社区、消费者组织等第三方作为政府和市场供给主体的补充，应成为旅游公共服务供给的重要力量；董培海指出随着旅游业的持续发展、产业链的拉长，公共部门整合旅游公共服务的综合功能将弱化，将竞争机制引入旅游公共服务领域，实现政府部门间、政府和企业间、企业和企业间的良性竞争以提高旅游服务质量和效率势在必行；李爽等根据其文献创建的旅游公共服务体系，沿着参与旅游公共服务的不同个体按其实际需要以货币的形式购买服务，但商业化经营最终不会、也不应抛弃公益性质这一思路，提出了旅游公共服务供给的四种基本模式，即政府部门直接提供旅游公共服务、政府通过市场手段提供旅游公共服务、政府与社会合作提供旅游公共服务以及旅游公共服务多主体参与供给模式。这三种观点都从提供主体及提供方式出发，对旅游公共服务供给模式进行了研究，三者皆提出旅游公共服务的主体要多元化，只是在提供方式上三者有不同的看法（如表1所示）。
三、张家界旅游公共服务供给模式创新
1、政府投资，提供旅游基础设施服务
基础设施属于公共物品，不具有私人物品消费的竞争性（一个人使用该物品会影响另一个人对该物品的使用）和排他性（可以通过设定界限使某些人能够使用）。缺乏竞争性和排他性的特征导致公共物品消费上的“搭便车”行为，对私人企业的利润吸引力不足，也决定了政府提供是最理想的制度安排。市场机制对公共物品调配作用的失灵，基础设施的公共属性和对投资的高要求，致使政府必须承担起投资建设基础设施的重任，从而满足社会公众的需要。从旅游交通服务设施来看，张家界高等级公路比例低、铁路及内河航运近年来基本没有变化、荷花机场的建设远低于国际水平，各种交通方式的客运量虽总体呈缓慢增长趋势，但客运能力相差悬殊（见表2）。然而，作为全国旅游综合改革试点城市，张家界的发展将对周边城市起到示范性的指导作用，同时，张家界作为一个拥有丰富旅游资源的国际旅游城市，其知名度以及国内外旅游人数逐年增加，使得旅游交通已经成为制约张家界旅游发展的瓶颈。而旅游交通的发展所需资金规模庞大，由于追逐立竿见影的投资回报，社会资金对交通建设缺乏积极性，而要完善旅游交通，必须依靠政府的力量。
2、政企合作，完善旅游公共信息服务
旅游公共信息服务系统包括旅游咨询服务、旅游解说服务、旅游网络信息服务等。基于旅游公共信息服务的公益性以及政府的服务型职能，政府方面应该负责旅游免费咨询热线和旅游咨询服务中心的设置及运营；同时坚持“游客为本”的原则，将旅游解说系统的建设纳入张家界市政建设中进行统一规划与管理，并鼓励张家界旅游企业创办旅游信息杂志，为游客提供旅游指南；而旅游网站是旅游公共信息服务系统的主要组成部分，是政府、旅游企业等部门借助网络媒介载体向社会公众开展高质量旅游信息服务的总称，包括以政府为建设主体的旅游政务网、旅游目的地营销系统、以企业为建设主体的企业网站，这些营销系统和网站对旅游者来说都是信息的平台。目前张家界在网站建设方面还相当欠缺，旅行张家界网是张家界唯一的官方旅游网站，此外还有由旅行社主办的张家界旅游导游网及张家界旅游网，除此之外再没有建设独立完整的网站。政府应积极打造张家界旅游政务网，并且协同各类公共服务部门和其他旅游管理部门为游客提供综合性的旅游公共信息服务。旅游企业方面应该积极配合政府部门创办旅游信息刊物，建设旅游企业网站及完善的营销系统，为游客的出行提供方便。旅游公共信息服务的完善将使张家界的旅游综合改革更进一步。
3、吸引民资，规范旅游行业指导服务
旅游行业指导服务包括旅游政策法规系统、旅游公益福利服务以及旅游规划开发。旅游政策法规主要包括旅游行业规范、条例及有关法规的设定，而此项权力只有政府拥有，就张家界而言，政府应当根据张家界旅游的实际情况，制定符合实际的法律规章以更好地服务于旅游业的发展。旅游公益服务强调了服务的公益性及社会性，政府在发挥服务型职能的同时，可以积极吸收民间资本，鼓励企业及社会组织应积极履行其社会职能，在张家界这种旅游立市的城市，就促进旅游就业及旅游生态保护方面，旅行社、酒店都可以发挥其积极作用。对于旅游规划开发，除了政府统一、科学地进行规划与开发外，也可以通过吸引民间资本的形式，促进旅游企事业单位与旅游地的交流与合作，为其提供进入优惠，通过旅游节庆活动及旅游展销会的开展，例如张家界美食博览会，达到对旅游目的地进行宣传与促销的作用。作为旅游综合改革试点城市之一的张家界，其规范的旅游行业指导服务，将对周边旅游城市的改革提供借鉴与指导。
4、社会协作，增强旅游公共安全服务
旅游安全是旅游业的生命线，是旅游活动进行的保障，是旅游业发展的前提，张家界以自然景观为主，多山地峡谷地势险峻，旅游安全事件随旅游业的发展而日益出现，给旅游地及旅游者造成极大的影响。旅游综合改革也给张家界旅游公共安全提出了更高的要求。旅游安全涉及的部门及机构极其广泛，因此，政府旅游主管机构包括旅游局、建委、林业局、环保局、消防队等应相互配合，共同形成旅游安全的机构群，制定旅游紧急预案机制，加强对景区及旅游企业旅游安全设施设备的监测和管理，加强旅游安全宣传与教育，增强旅游安全意识。旅游企业（特别是酒店）应配备相应的安全配套设施，如防火防盗系统及闭路监视系统等。旅行社应履行义务要求游客购买旅游意外险这一强制险种，以保障旅游者的合法权益。景区医疗部门应配备完善的救助系统，及时为旅游安全提供保障。遇到重大旅游安全救援服务，还需要目的地之间、甚至是国家间的合作才能成功完成。
四、结语
旅游公共服务是我国公共服务建设的基本领域，也是一个需要逐步完善的系统。2010年张家界被批准为全国首批旅游综合改革试点城市之一，这给张家界旅游业的发展带来了重大契机。应在充分借鉴国内外旅游公共服务研究的相关经验的基础上，依据张家界的实际情况，通过建立具体的旅游公共服务供给模式，充分发挥政府对旅游公共服务供给主导作用，同时鼓励社会各界参与，充分发挥社会主义市场经济对资源的优化配置，加强和完善旅游公共服务，努力把张家界的旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业，促进张家界国际旅游城市整体形象的提升。
（注：本文是吉首大学2013年大学生研究性学习与创新性实验计划项目“张家界旅游公共服务供给模式创新研究”的阶段性成果，项目编号：JSU-CX-2013-69。）
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