我国自改革开放以来，特别是1985年3月11日中共中央、国务院发出《关于放宽政策、加速发展水产业的指示》的文件后，渔业发展取得了突飞猛进的成就，成功实现了由捕捞为主向养殖为主的历史性转变。据统计，从1989年以来我国的水产品产量已经连续20年居世界首位，2002年起，我国水产品的出口额亦位列世界第一，目前我国的养殖鱼类产量已占全球产量的20%。2008年我国水产品养殖产量为3412万吨，与捕捞产值之比为70比30，当年我国渔业的总产值为5520.64亿元人民币。④但是，当前我国渔业发展却面临着诸多问题，如酷渔滥捕、竭泽而渔造成渔业资源的严重破坏，水域生态环境污染和破坏影响了渔业资源的生长条件，水域围垦与河湖水工程或设施对内陆水域鱼类资源造成严重影响等。⑤近年来，渔业发展过程中最为突出的问题是近海渔业资源减少，捕捞成本升高。近海渔业资源减少的原因是多方面的:首先，我国在上世纪实施休渔政策前，由于缺乏渔业资源的保护意识，对鱼类进行过度捕捞，致使海洋资源直到现在也难以恢复。其次，随着现代科技广泛运用到渔业捕捞中，渔业捕捞技术和设备日益先进，从而加剧了对渔业资源的过度捕捞。再次，沿海地区经济的快速发展占用了大量的滩涂和浅海水域，导致渔业养殖水面大量丧失。最后，全球公海竞争日趋激烈，致使国内传统作业渔场大幅缩小。有关资料显示，目前世界上已有100多个国家宣布了200海里专属经济区，100多个国家对大陆架外部界限采取了各取所需的态度，致使海域划界纠纷迭起，双边矛盾和多边矛盾不断产生，其本质是对海洋资源的争夺。⑥由于过度捕捞的恶果短时间内难以恢复，作业渔场的日益丧失，近海渔业资源逐渐减少，在春季我国很多地方的渔船为减少损失只能“趴港”，出现了“半年闲”的现象，捕捞成本因此大幅提高。⑦上述问题的存在导致渔业资源不断衰退，渔业养殖与捕捞的各项指标难以实现，这些问题均与现行渔业捕捞行政许可制度不完善有着直接的关系。实践经验表明，在法律上完善渔业捕捞行政许可制度，是确保国家对渔业实施有效管理的关键。
二、我国渔业捕捞行政许可的特征和性质
渔业捕捞是指通过投入渔船、渔具和劳动力等生产要素，在一定资源量的渔场捕捞水生生物资源的经济活动。渔业捕捞行政许可是渔业行政主管部门及其渔政渔港监督管理机构为控制捕捞强度、合理利用渔业资源所采取的一项重要行政管理措施。我国《渔业法》第23条第1款中规定:“国家对捕捞业实行捕捞许可证制度。”由此，我国在法律层面上确立了渔业捕捞的行政许可制度。⑧根据我国《行政许可法》第2条的规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。⑨渔业捕捞行政许可是指渔业行政机关依据行政相对人的申请，准许其从事渔业捕捞活动的具体行政行为。因此，渔业捕捞行政许可有其自身的特征和性质。实务研究余秀宝李璇我国渔业捕捞行政许可问题探讨⑦⑧⑨据《半岛都市报》2009年2月16日报道，黄海水产研究所等单位的调查显示，近年来，青岛近海若干名贵的鱼类资源如大黄鱼、真鲷等已经绝迹，木叶鲽、乌贼、孔鳐等已形不成渔汛。虽然近年来通过增值放流等方式使得渔业资源有所恢复，但从2006年开始，青岛近海几乎没有形成较大的渔汛。另据《威海晚报》2011年6月2日报道，威海近海的渔业资源几乎被耗光，相关部门即使采取人工造礁、放流等形式对近海渔业资源进行修复，也难以从根本上解决问题，渔民或因此而转产。在1986年《渔业法》颁布之前，国务院于1979年颁布的《水产资源繁殖保护条例》第一次以行政法规的形式创设了渔业行政许可制度。该《条例》第17条第1款规定:“各级水产行政部门及其渔政管理机构，应当切实加强对水产资源繁殖保护工作的管理，建立渔业许可证制度，核定渔船、渔具发展数量和作业类型，进行渔船登记，加强监督检查，保障对水产资源的合理利用。”当然，当公民、法人或者其他组织向行政机关申请从事特定活动时，行政许可机关可能作出三种决定，即“准予决定”、“不准予决定”和“部分准予部分不准予决定”，但无论哪种决定均是行政许可决定，唯有如此理解，才能与《行政复议法》和《行政诉讼法》的相关规定保持协调统一。是故，我国《行政许可法》第2条对行政许可的界定只着重于“准予决定”而忽略了其余两种“决定”，可谓是一大憾事，因本文主旨所限，此处不予展开论述。
(一)渔业捕捞行政许可的特征
1.渔业捕捞行政许可的交互性渔业捕捞行政许可是根据行政相对人的请求进行的，不存在行政许可机关单方面作出决定的情形。而在渔业捕捞行政处罚中，如渔业行政机关对违反《渔业法》等法律、法规相关规定的行为人吊销捕捞许可证的行为，就无需行政相对人的请求，渔业行政机关单方面作出即可。
2.渔业捕捞行政许可的被动性这是因为渔业捕捞行政许可必须依行政相对人的申请进行，渔业行政机关不会主动为相对人颁发一个捕捞许可证，只有当行政相对人提出申请后，渔业行政机关才会对符合条件的申请人颁发捕捞许可证。而渔业捕捞行政处罚则是由渔业行政机关(或被授权的组织)主动进行的，如对违法捕捞的行为进行罚款、没收渔具等。
3.渔业捕捞行政许可的授益性渔业捕捞行政许可引起的法律后果是行政机关准予行政相对人从事渔业捕捞活动，行政机关的许可行为使得行政相对人获得捕捞渔业资源的权利，从而免除其不得任意捕捞渔业资源这种不作为的义务，而渔业捕捞行政处罚如吊销捕捞许可证则是对行政相对人权益的剥夺。
4.渔业捕捞行政许可的要式性渔业捕捞行政许可是一种要式行政行为，要式行政行为是指行政行为的作出必须遵循法定的程序并具备一定的书面形式。我国《行政许可法》第39条规定:行政机关作出准予行政许可的决定，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的行政许可证件。《渔业法》规定了渔业捕捞许可证发放的程序和形式。
(二)渔业捕捞行政许可的性质
1.渔业捕捞行政许可是一种无条件放弃的许可无条件放弃的许可亦即权利性许可瑏瑠，是指行政相对人取得许可后，得依其自由意志决定是否行使该许可所赋予之权利或资格。无条件放弃的许可与附条件放弃的许可相对，附条件放弃的许可亦即附义务的许可，是指行政相对人取得许可后，必须在一定期限内行使该许可，否则将被课以法律责任。尽管我国《渔业法》第25条规定:“从事捕捞作业的单位和个人，必须按照捕捞许可证关于作业类型、场所、时限、渔具数量和捕捞限额的规定进行作业，并遵守国家有关保护渔业资源的规定，大中型渔船应当填写渔捞日志。”但是，此条规定并不是行政相对人不进行渔业捕捞(即不行使渔业捕捞许可所赋予的捕捞渔业资源的权利)所应承担的义务，而是行政相对人在渔业捕捞作业过程中所应承担的义务，渔业捕捞行政许可仍是一种权利性许可。瑏瑡
2.渔业捕捞行政许可是一种附期限许可以行政许可的存续时间为标准，可分为长期性许可与附期限许可。长期性许可是指长期持续有效的许可(若行政相对人放弃许可或者因法定事由被主管机关吊销许可证的则例外)。附期限许可是指被授予的许可只在一定期限内有效，逾期则不具有法律效力。2007年修订的《渔业捕捞许可管理规定》(下称《规定》)第32条对渔业捕捞许可证的有效期限作了规定。
3.渔业捕捞行政许可是一种非排他性许可非排他性许可是指行政相对人获得许可后，并不能排除其他行政相对人获得该项许可。渔业捕捞行政许可的申请人只要符合法定条件，即可获得渔业捕捞许可证。
三、我国渔业捕捞行政许可存在的问题
(一)渔业捕捞行政许可的主体及其存在的问题根据我国《渔业法》第23条的规定，渔业捕捞行政许可主体包括国务院渔业行政主管部门和县级以上地方人民政府渔业行政主管部门，不同的许可主体拥有不同的捕捞许可证发放权限。国务院渔业行政主管部门对下列三类捕捞作业实施许可:海洋大型拖网、围网作业，到我国与有关国家缔结的协定确定的共同管理的渔区从事捕捞作业，到公海从事捕捞作业。县级以上地方人民政府渔业行政主管部门对前述三类作业类型之外的捕捞作业实施许可。瑏瑢《规定》第19条还确定了以下几种作业也需国务院渔业行政主管部门许可，分别是到南沙海域、黄岩岛海域作业的;跨海区界线作业的;到特定渔业资源渔场、水产种质资源保护区作业的;因养殖或者其他特殊需要，捕捞农业部颁布的有重要经济价值的苗种或者禁捕的怀卵亲体的;因教学、科研等特殊需要，在农业部颁布的禁渔区、禁渔期从事捕捞作业的。渔业捕捞行政许可机关这种“多头”作业虽然便利了行政相对人，分散了行政机关的职权，但不利于渔业捕捞许可标准的统一掌握和实施，影响执法的统一。
(二)渔业捕捞行政许可的内容及其存在的问题根据我国《渔业法》第25条和《规定》第18条的规定，渔业捕捞行政许可的内容包括:作业类型、场所、时限、渔具数量及规格、捕捞限额、捕捞品种等。渔业捕捞行政许可的作业类型分为刺网、围网、拖网、张网、钓具、耙刺、陷阱、笼壶和杂渔具(含地拉网、敷网、抄网、掩罩及其他杂渔具)共9种。渔业捕捞许可证核定的作业类型最多不得超过其中的二种，并应明确每种作业类型中的具体作业方式。拖网、张网不得与其他作业类型兼作，其他作业类型不得改为拖网、张网作业。关于渔业捕捞行政许可的场所，《规定》将海洋捕捞作业场所分为A类渔区、B类渔区、C类渔区和D类渔区四类。瑏瑣关于渔业捕捞行政许可的时限，《规定》第32条规定:“海洋渔业捕捞许可证和内陆渔业捕捞许可证的使用期限为5年。其他种类渔业捕捞许可证的使用期限根据实际需要确定，但最高不超过3年。”现行渔业捕捞许可证的限制条件过多，捕捞许可证登记的主要内容应是持证人的信息、分配给持证人的渔船功率指标、受过行政处罚的记录等。对作业类型、生产海域、捕鱼方法的限制不利于生产力的发展。从法律上讲，对全国各地千变万化的渔具渔法给出准确的定义、统一的名称也是不现实的，难以操作。对于有害的、要取缔的渔具渔法应该在处罚条款中规定。瑏瑤
(三)渔业捕捞行政许可的程序及其存在的问题国务院渔业行政主管部门审批的捕捞作业，行政相对人申请许可证时并非直接向国务院渔业行政主管部门提出申请，而是首先向省级人民政府渔业行政主管部门申请，省级人民政府渔业行政主管部门自申请受理之日起20日内完成审核后报农业部审批。农业部自收到省级人民政府渔业行政主管部门报送的材料之日起15日内作出是否发放捕捞许可证的决定。若申请人是中央直属单位，直接向农业部提出申请，农业部自申请受理之日起20日内作出是否发放捕捞许可证的决定。瑏瑥向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门申请渔业捕捞许可证的，依照《行政许可法》的相关规定进行。大多数的渔业捕捞行政许可由多级行政机关逐级审核，其许可程序冗长，渔业捕捞行政许可的层层审批直接导致行政相对人申请许可证成本的增加。同时，层层审批环节极易导致“权力寻租”行为的发生，从而滋生腐败。
(四)渔业捕捞行政许可证的效力及其存在的问题瑏瑦渔业捕捞行政许可证的效力包括时间上的效力和空间上的效力两方面，空间上的效力涉及法律的地域效力问题，笔者不予过多阐述，本文着重论述渔业捕捞行政许可的时间效力问题。《规定》第32条规定:“海洋渔业捕捞许可证和内陆渔业捕捞许可证的使用期限为5年。其他种类渔业捕捞许可证的使用期限根据实际需要确定，但最高不超过3年。”由此，我国根据不同种类的渔业捕捞许可证将捕捞许可证的有效期限分别定为5年和3年以内，在其他种类渔业捕捞许可证的使用期限问题上具有一定的灵活性和可操作性，从而确立了海洋渔业捕捞和内陆渔业捕捞的许可证与其他种类渔业捕捞的许可证具有不同的有效期限的制度，在一定程度上发挥了渔业捕捞许可的时效性作用，对渔业资源的合理配置和渔业的可持续发展产生了积极的影响。但是，无论是海洋渔业捕捞还是内陆渔业捕捞，都具有不同的作业类型，包括刺网等九种。海洋渔业捕捞多以海洋机动渔船拖网作业、灯光围网作业为主，而内陆渔业捕捞多以流刺网或钩钓作业为主，不同作业类型所用的设备、投入的资金以及人力大相径庭，对渔业资源的捕捞程度、对渔业环境的破坏程度也不可同日而语，将海洋渔业捕捞许可证和内陆渔业捕捞许可证的有效期限均定为5年，“采取统一的有效期，虽然方便了捕捞许可证的发放工作，但在一定意义上讲，却抑制了捕捞许可在调控捕捞强度方面其功能作用的充分发挥。”瑏瑧另外，相同有效期的规定使得二者在相同期间内享有同等捕捞的权利，不仅不利于充分保护渔业资源，而且也悖于公平、公正的原则。瑏瑨《规定》第33条规定:“使用期一年以上的渔业捕捞许可证实行年度审验(年审)制度，每年审验一次。公海渔业捕捞许可证的年审期为二年。渔业捕捞许可证的年审工作由发证机关负责，也可由发证机关委托申请人户籍或企业所在地的县级以上渔业行政主管部门负责。”虽然相较以前的海洋和内陆水域捕捞许可证每年进行一次年审的规定更为科学瑏瑩，尤其是方便了公海渔业捕捞的作业，瑐瑠但在实践中，“一年一度的捕捞许可证年审，则变为只是每年征收渔业资源增殖保护费的一种手段。国家各项法律、法规及行政规章制度的制定，都应以广大人民群众的最大利益为出发点。在规定捕捞许可的有效期限时，同样不能只考虑发证机关的工作方便，而应充分考虑广大捕捞生产者的利益。”瑐瑡
四、完善我国渔业捕捞行政许可的建议
(一)转变渔业捕捞管理的方式我国《渔业法》第1条规定:“为了加强渔业资源的保护、增殖、开发和合理利用，发展人工养殖，保障渔业生产者的合法权益，促进渔业生产的发展，适应社会主义建设和人民生活的需要，特制定本法。”从一定意义上说，我国渔业捕捞管理(包括渔业捕捞行政许可)还停留在帮助和鼓励渔业生产者进行生产的阶段，处于美国上世纪七十年代以前的水平。美国在1976年前渔业管理的目的是发展渔业生产，满足市场需要。1976年后，美国颁布了《渔业保护和管理法》并开始实施。该法提出了渔业管理措施，将重点转移到渔业的综合管理和科学研究上。一方面限制外国渔船作业，控制本国渔船数量及作业天数，降低捕捞强度，保护水域环境和珍稀野生动物，改善生态环境。1996年修改后的《渔业保护和管理法》更加明确了控制捕捞强度的条款。另一方面加大了渔业科研的力度，强调为渔业生产管理、渔业政策等服务。瑐瑢美国渔业管理已实现了由生产型向管理型的转变。美国的上述做法值得我国借鉴，以完善我国包括渔业捕捞行政许可在内的渔业管理制度。
(二)明确渔业捕捞行政许可的目的我国《渔业法》第21条规定:“国家在财政、信贷和税收等方面采取措施，鼓励、扶持远洋捕捞业的发展，并根据渔业资源的可捕捞量，安排内水和近海捕捞力量。”由此可以看出，我国渔业捕捞行政许可的首要目的是鼓励、扶持捕捞业的发展，其次才是根据渔业资源的可捕捞量安排捕捞力量。而美国《渔业保护和管理法》第一章即规定其立法目的首先在于“采取果断的行动来保护管理美国的渔业资源”。这里所指的渔业资源不仅包括渔业资源本身，还包括它的栖息地;不仅指二百海里专属经济区内的鱼，也包括二百海里外溯河性鱼类。其次，它的目的才是“鼓励开发未充分利用的渔业资源”，并且是以最佳产量模式来发展生产。然后，该法在总的指导方针中指出“要促进并保持渔业资源的生物多样性”，渔业要从长远的、全局的利益出发来开发利用。美国在《渔业保护管理标准》第1条中又指出:渔业保护措施就是要防止过度捕捞促使渔业生产达到最佳效应。由此可知，美国渔业立法的原则是按渔业资源自身的规律来制定，即以渔业资源自身的再生特性来安排捕捞生产，从而真正达到渔业生产的可持续发展。瑐瑣尽管截至目前，我国已经实现了养殖量大于捕捞量的转变，但面对渔业发展过程中出现的种种问题，应明确渔业捕捞行政许可的目的，以保护渔业资源为首要目标。
(三)提高渔业捕捞行政许可执法人员的素质随着我国渔业管理法律法规的逐步健全，渔业管理活动中无法可依的局面基本上已不存在。但是，现阶段我国包括渔业捕捞行政许可执法人员在内的渔业管理队伍素质整体不高，尤其是既懂渔业方面的技术问题又懂法律知识的执法人员十分匮乏，致使在管理活动中不时出现违法的情形。因此，培养或引进一批渔业知识和法律知识兼具的执法人员显得尤为迫切。
关键词:渔业捕捞;权益保护;海洋使用权
中图分类号:F307.4文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)24-0046-02
目前,长期从事海洋渔业捕捞的渔民正面临“失海”和潜在性失海的危机与困惑,“失海”渔民的基本权利――渔业权存在制度上的缺失,并与海域使用权在权利设置上存在冲突,成为新弱势群体。因而需从法律制度层面解读渔民的权利,进而逐步解决诸如渔业权、海域使用权等权利在冲突中建立新的权利架构,为“失海”渔民的权益保护提供根本性的支持。
一、从事海洋渔业捕捞的渔民“失海”原因
第一,国家工业建设用海、工厂工业用海造成渔民捕捞性“失海”。第二,国家海上交通航运现代化建设用海而造成渔民大面积“失海”。如航道开辟与使用、海上桥梁建设等。第三,国家油气建设用海而造成渔民大捕捞性“失海”。如海上石油勘探与开采、石油管道,天然气、液化汽海底管道的保护性用海。第四,国家通讯建设用海而造成渔民大面积捕捞性“失海”。仅从东海区尤其是浙北渔场的捕捞海区通过的国内与国际海底通讯光缆(如:中日光缆、中美光缆、环球光缆、欧亚光缆等)就有九条,按海底通讯光缆保护性用海要求规定,每条光缆的左右两侧各1海里内不允许船只抛锚和进行渔业生产。第五,国家现代化深水港码头及外轮锚地建设用海而造成渔民大面积捕捞性“失海”。第六,海防军事用海。第七,海洋环境保护不善,给渔业捕捞造成大面积“潜在性”失海。第八,国际性原因造成渔民捕捞性“失海”。中国与日本,以及中国与韩国的过渡海域,曾是中国渔民可以渔业捕捞的公用海域。随着《中日渔业协定》和《中韩渔业协定》的签订生效,中国渔船难以进入中日和中韩过渡海域进行渔业捕捞,以致渔业捕捞空间大幅缩小。
二、“失海”渔民权利和利益受损的表现
第一,“失海”渔民的海洋使用权和渔业捕捞权受到损害。第二,“失海”渔民的经济利益受到损害。第三,“失海”渔民的正常的日常生活受到损害。第四,导致“失海”渔民生产和生活的安全隐患。第五,“失海”渔民心态和情绪上的不良影响。第六,环境污染等对“失海”渔民身体健康的破坏性影响。
三、导致渔民“失海”的管理与政策问题
第一,国家对海洋管理的多头化和条块分割,以及对海洋实行多途径的开发是造成渔民“失海”的必然原因。渔民“失海”和由“失海”导致他们各项权益受损是由国家(政府)和社会原因造成的。国家和各级政府对海洋实行多途径开发是现代化经济建设的必然趋势,而这一趋势又是造成渔民捕捞性“失海”以及各项权益受损的必然结果。第二,法律的缺失和对渔民权利和利益不够重视是造成渔民“失海”和权益受损的根本原因。直到至今,中国尚未制定“渔民海洋使用权利保障法”和“渔民渔业捕捞权益保障法”等相关法律,渔民的海洋使用权和渔业捕捞权只是在国家《宪法》和《海域使用管理法》等相关法律架构下的一种变通性权利享受,而这种变通性的权利弹性较大,缺乏专门的法律确定性,其法律保障性相对比较弱化。因此,这是造成渔民“失海”和权益受损的根本原因。第三,对海洋重开发、轻保护是造成渔民“失海”和权益受损的社会原因。国家和各级政府根据需要对海洋进行必要的开发是无可非议的。但在开发的同时,应该注重规划与保护。而现在不少地方只重开发不加保护,更不考虑渔民利益。因而这是造成渔民“失海”及各项权益受损的社会原因。第四,国家和各级政府配套救济措施滞后是“失海”渔民和权益受损的一个重要原因。救济工作滞后主要表现在:一是在海洋经济开发中存在片面性,热衷于开发与项目的引进,轻视或不顾渔民的利益。二是对渔民面临的“失海”问题,以及渔民由“失海”导致各项权益受损等系列问题缺乏应有的认识和必要的预计、考量及认真的研究。三是对海洋渔业面临“失海”困境,缺乏必要的救济措施。
四、渔民“失海”问题的调控与对策建议
沿海地区、渔区的渔民“失海”问题事关海洋渔业发展和广大渔民的权利和利益,是海洋社会中不容忽视的问题。如何妥善地应对,进行有效的调控与处置,应该得到各级政府和有关部门的重视。各级政府和有关学者在揭示和研究这些问题的同时,试图以法律救济、社会救济和出路救济诸方面提出了一些对策与建议。
第一,法律支持与救济。渔业权是渔民固有的生存权利,属于渔民的基本人权的范畴,这种权利作渔民的基本人权,属于第一位阶的权利,其设定不可能也不需要以低位阶的其他权利作为其依据或基础。
渔业权历史悠久,在历史上渔民一直享有渔业权,而且这一权利是世界上公认的,渔业权在漫长的历史进程中基于渔业本身的需要而获得了其天然的正当性。渔业生产者的渔业活动对渔民本身来讲是为了生存而生产,而渔业获得物对于社会来讲则也是人民的必要生活资料,间接讲渔业权是为人类的生存而存在,该权利当属于第一位阶权利,高于一般的海域使用权的行使。因此,在渔业法律体系中应引入“渔业权”,以弥补渔业法重行政、轻民事、重管理、轻权益保护的不足。
渔民“失海”从社会发展角度看难以避免,但“失海”的随意性和救济的滞后却主要由于对渔业权法律制度的漠视,当渔民的生存空间――海洋成为行政权可以随时且随意剥夺的时候,渔民的“失海”必然会伴随着一种新的弱势群体的产生。为了规范政府的用海行为,必须重视渔业权的存在,当“失海”渔民成为新弱势群体时,法律也应成为主要的救济手段。
国家和省以上立法机关要对广大“失海”渔民的各项权利和利益保护问题给予专门的公平立法。通过专门立法,一是进一步确立广大“失海”渔民除宪法规定外的更加明确的专门法律地位。二是使“失海”渔民的各项权利和利益保障上能有法可依。三是体现“人性化”的公平立法,有利于促进社会的和谐稳定。
第二,社会救济与支持。要建立“失海”渔民的利益补偿制度。利益补偿是对利益受损者直接有效的利益救济。而建立“失海”渔民的利益补偿制度与沿海地区的社会稳定问题密切相关;要建立“多元型”的“失海”渔民社会保障制度。筹措“失海”渔民的各项社会保障基金;要建立“失海”渔民各类社会保障资金相关的管理制度,使“失海”渔民在社会救济保障中得到实惠。“失海”渔民利益补偿实际上是一项政策性制度。主要由国家和政府对“失海”渔民给予必要的经济利益补偿,其中主要由省(市)以上人民政府或上级有关部门负责政策制定,体现出较有实际的政策效果,同时国家财政转移支付中对此给予倾斜。要建立“谁开发、谁负责”补偿办法,使“失海”渔民在海洋开发征用中共同受益。要有权益救济的法律依据,不能停留在人为层面。要走出暂时性、临时性措施层面。建立经常性的保护机制。
尽管“失海”渔民不是失地农民,但他们由诸多原因造成“失海”后,进而导致他们的经济、生活等各项权利和利益的受损,并由此使他们的择业、生活、医疗、养老等风险进一步增大,这种情形在本质上与失地农民没有什么区别,因此,对“失海”渔民的系列问题也应视为三农问题中的特殊问题,并采取妥善措施予以解决。
第三,出路救济与支持。要为“失海”渔民谋求转业和再就业新路子。一是帮助“失海”渔民从提高文化和技能素质上实施救济。这是因为主广大渔民长期以来缺少教育和培训,普遍存在文化和劳动技能较低的状况,“失海”以后,要他们自己谋求转业和再就业是缺乏社会竞争能力的。因此,需要各级人民政府和上级有关部门的重视和帮助。根据“失海”渔民的年龄和文化层次,有计划有目的地组织他们进行文化和相适应的劳动技能培训,提高他们的素质,以适应他们转业和再就业的需要;二是发展与港口业相配套的海、陆运输业等为“失海”渔民解决转业和再就业问题。要将适合海运和陆运的“失海”渔民组织起来成立专门运输产业体,并通过省(市)以上人民政府与港口管理部门协商,建立长期转运业务关系。同时,再组建相配套的服务行业,与港口转运形成配套产业板块;三是有计划地发展以转产渔民为主体的渔、港、景为特色海洋文化旅游产业。并将旅游中的吃、住、游形成配套格局。
参考文献:
关键词：渔业反补贴反补贴调查预警应诉
一、国际渔业反补贴:定义与性质
补贴是为世界上绝大多数国家所采取的政策性措施,由于补贴对一国企业的生产成本人为地降低,增强了该国企业的生产能力并对国际贸易造成不正当的扭曲效应。为此,wto达成了《补贴与反补贴措施协议》(scm协议),第一次在一百五十多个wto成员之间统一了补贴的定义。尤其值得一提的是,原来由各个成员政府根据本国法律实施的反补贴程序也得到了高度的统一。根据该scm协议,反补贴是指凡进口商品在生产、制造、加工、买卖、输出等过程中接受来自其本国政府或公共机构的直接或间接的财政捐献(协议中使用的是“financialcontribution”一词),并对进口国已建立的国内产业造成实质性损害或产生实质性损害威胁,或对建立国内产业造成实质性阻碍的,进口国政府可对该进口产品进行反补贴调查,采取价格承诺、征收反补贴税等反补贴措施。
从性质上判断,渔业反补贴税是在海关环节征收的税种,可以起到削减进口能力的阻遏作用。其主要目的是抵销国外政府对其渔业出口企业的补贴,避免国外渔产品制造商或出口商享有不公平竞争利益,对本国渔产业产生不利影响。渔业反补贴是一个程序性事项。目前wto各个成员谈判的是渔业补贴的实体部分,也即:哪些补贴应被禁止?哪些补贴应被允许?哪些补贴应视其损害后果而予以削减?至于渔业反补贴的程序规则,wto各个成员认为渔业反补贴在程序事项上完全可以沿用既有的规则(scm协议)的规定。
二、国际渔业反补贴:现状与问题
渔业是人类最古老的生产行业之一,也是人类经济生活不可或缺的组成部分。随着经济的发展和人口的增长,人类对渔业资源的需求与日俱增。而造船和捕捞技术的进步也使这一需求不断得到满足。然而,渔业资源的过度开发是一个十分复杂的问题,它不仅涉及到环境保护,还与贸易、发展、社会甚至文化等各个方面紧密相关。
一些国家和国际组织根据自己的职责和需要,从不同角度对该问题进行了研究,其结果表明,渔业补贴与渔业的过度开发存在着密切联系。1999年,一些成员国便向wto的贸易与环境委员会(cte)递交了有关渔业补贴问题的提案,之后有关该议题的争论就未曾休止。2001年,《多哈宣言》更是明确地将渔业补贴列入了规则谈判议程,成立了专门小组负责渔业补贴新纪律的谈判。一系列渔业补贴的新纪律正在不断孕育之中。
渔业反补贴是个全球性课题。目前主要存在以下问题:
第一,渔业补贴是政府行为,渔业反补贴的调查对象是政府的政策措施。
第二,渔业反补贴的涉及面极为广泛、持续时间长。
第三,渔业反补贴措施适用的连锁效应特别大。在wto成员政府渔业反补贴调查中被认定的补贴措施,可以直接被其他成员在渔业反补贴调查中援引。在当前wto的其他成员对渔业反补贴是否使用非市场经济国家这一原则模糊不清时,美国的判例可能会成产生很强的连锁效应。美国修改反补贴税法后将之适用于中国等非市场经济国家。欧盟等其他wto成员业已效仿美国,重新修订反补贴法,使之适用于中国出口的渔产品。
三、中国遭遇渔产品反补贴:出路与对策
(一)渔业反补贴调查理论研究
我国入世后,在渔产品对外贸易壁垒日益森严,严重影响了我国出口的增长。在非渔产品反补贴对中国开始适用国内调查程序以后,加拿大、美国甚至欧盟更加强化可对华反补贴措施。可以预见的是,我国贸易伙伴必将在渔产品贸易中对华实施反补贴措施。
我们要积极应对渔业反补贴调查及其对华渔产品出口贸易的
影响,必须加强对渔业反补贴调查的研究,不断深化认识,做到从容应对。目前我们对wto成员的渔业反补贴调查的关注很不够,基础性的数据不完整,研究缺乏全面性、前瞻性,往往是实际工作中出现问题在前,主动的应对性研究在后,不能适应我国渔业对外贸易迅速发展和对华渔业反补贴案可能增多的现实。我国需要密切关注主要贸易伙伴特别是美国等发达国家运用渔业反补贴调查的动向,对它们的进口制度、体系的信息进行系统收集、分析,对可能产生的影响进行详细而科学的评估和分析。加强对相关案例的研究和积累,从案件发生的萌芽、正式发生、最后结束、事后引起的连锁影响等多方面跟踪分析,积累典型案例,从中汲取有益的经验和教训。
(二)渔业反补贴调查预警机制
渔业反补贴目前套用的是传统反补贴程序制度。将来谈判达成的新渔业反补贴机制也不会对之作太大的修补。企业是渔产品出口的主体,数量众多,很多渔业企业在国外设立了分支机构,信息来源广、反馈及时。政府作为公共服务机构,拥有独特的地位和丰富的资源,可以通过我国驻外机构以及使领馆的商贸机构、海关等组织收集各国反补贴调查的信息。行业协会可以利用身为民间服务机构的优势,加强与国外同行的联系,掌握国外同类商品的销售与价格信息。虽然我国行业协会目前面临美国对之提起的反垄断之诉。但是作为行业组织,其在渔业反补贴中的作用仍然是不可低估的。若能协调好各方的优势,建立起“三位一体”的预警机制,将使我国渔业出口产品遭遇不必要的反补贴调查的困扰。
(三)积极应对国际渔业反补贴调查
补贴的存在与否,需要证据的支持。由于补贴是政府行为,因此,方要成功举证是相当困难的。因此,渔业反补贴调查是一项艰苦细致的程序性事务,必须取得相关数据才可以据之判断是否存在渔业补贴。我国政府主管部门应该积极配合方调查机构的渔业反补贴调查,而不是一味地回避或放弃自己在程序上所享有的权利。渔业反补贴的技术性要求高,证据必须确凿,程序也很复杂。渔业补贴作为一种政府行为在调查过程中要触及它国国内法和涉及大量的政府间的交涉,被调查对象国政府提供给该国生产商的补贴的详细资料很难获得,同时还要考虑到自身国家整体利益的平衡。所以,国外对华实施渔业反补贴调查并非意味着中国的渔业补贴已经成为既定的事实。我国主管部门应当迅速行动起来,组织一支集wto规则人才、经贸人才和会计人才为一体的精干的应诉队伍,采取主动配合的姿态。我国完全可以通过积极配合的方式,实现无补贴事实的裁决结果。
参考文献
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