关键词气候变化；政策；治理结构；管理
中图分类号C934
文献标识码A
文章编号1002-2104(2007)02-0008-05
气候变化问题是全球性、综合性的问题，其重要性不言而喻。然而，就目前的情况来看，我国的气候变化政策往往是应对性的、被动的，缺乏前瞻性和主动性，缺乏灵活性，国家相关机构也尚未发挥积极的领导作用。因此，我国的气候变化政策和管理应该并可以更为积极、主动。
1气候变化及其影响
地球气候正在发生着以全球变暖为主要特征的重大变化。1861年以来的观测记录表明，全球平均地表温度逐渐升高，20世纪可能是过去1000年中增温最大的100年，其全球平均地表温度增加了0.6±0.2℃，增幅最大的两个时期为1910-1945年和1976-2000年。伴随着气候变暖，气候的其它重要方面也发生了一系列变化，例如，与过去的100年相比，20世纪70年代以来，厄尔尼诺-南方涛动事件更加频繁、持久，并且强度增大；某些地区，如亚洲与非洲，干旱的频率和强度在最近数十年都有所增加[1]。
气候变化对自然生态系统和人类社会系统产生了多方面的影响。气候变化政府间委员会(IPCC)第三次评估报告第二部分对气候变化的影响进行了深入分析，指出气候变化对水文、水资源、陆地生态系统、淡水生态系统、沿海地区、海洋生态系统、人类健康、人类居住、农业、粮食保障、能源等各方面都有着显著影响[1]。
气候变化问题已成为各国关注的焦点之一。近年来，气候变化问题已被列为全球环境问题之首，气候变化政策更是各国政府、国际社会、学术界、企业界，乃至社会大众所广泛关注的政策焦点。
气候变化政策涉及到一国的能源政策、产业政策、环境政策、自然保护政策等多个方面，影响到产业发展、能源、环境、贸易、科技、外交等诸多领域。同时也对经济发展的速度、质量和前景影响重大。一般认为，在今后相当长的时期内，现实的减缓CO2排放的技术措施主要在于提高能源的生产、转换、利用各个环节的技术水平，以及发展不排和少排CO2的替代能源技术，这些措施从根本上符合中国长远的社会经济可持续发展目标[2]。良好的气候变化政策可以从最大程度上保障经济发展目标与环境保护目标的协调和统一。
气候变化政策是国家的国际环境政策和环境外交的重要组成部分。事实上，《联合国气候变化框架公约》的签署是我国积极参与国际环境政策制定、进行环境外交的重要标志。我国不但是最早签署该国际公约的国家之一，更是在该公约原则下所制定的《京都议定书》的积极倡导者和响应者，在美国宣布退出该议定书之后，在俄罗斯左右摇摆、举棋不定之际，于2002年宣布加入《京都议定书》，在气候变化国际合作和谈判中，始终坚持代表包括中国在内的广大发展中国家的利益，态度积极、务实[3]。
2中国应对气候变化的政策
从《气候变化框架公约》到《京都议定书》，我国政府在应对气候变化问题时有着一贯的策略。中国的气候变化策略可以概括为7个方面：①从可持续发展战略高度，充分认识气候变化的重要性；②坚持“共同但有区别的责任原则”，积极参与气候变化领域的国际活动；③推动履约进程，更好地维护中国的国家利益；④加强宣传，提高中国形象；⑤以可持续发展政策和措施为基础，为减缓全球气候变化做出积极的贡献；⑥提高公众保护全球气候的意识，建立有助于减少温室气体排放的生活方式和消费模式；⑦加强气候变化科学研究，提高中国参与全球气候变化活动的能力[2]。中国已经将气候变化问题提升到了一个较高的高度，并在策略上具有以下一些特点。
首先，中央政府把气候变化政策视为可持续发展政策的一部分，特别是视为能源消费和经济发展政策的一部分。可以认为，我国从一开始就没有把气候变化当作一个孤立的问题对待，而是把它作为整个发展战略中的组成部分。这种角度具有重要意义，但也存在问题，即对其重要性的定位不清晰，进而导致缺乏明确的气候变化减缓和适应政策。
第二，在参与全球气候变化的国际协议方面，中国有着鲜明的立场。坚持“共同但有区别的责任”是中国进行国际谈判的基本原则。长期以来，各国在发展权和环境权的关系上有着严重的不对称性，多数发展中国家大规模工业化的时间迟于发达国家，从历史责任上看累计排放量较小，并在较长时期内面临经济发展等重大挑战，因此发达国家在排放大量温室气体基础上获得较高程度的发展后，理应承担更多保护环境的责任。从人类长远的利益出发，中国政府同世界上大多数国家一样，都大力支持温室气体的减排；但从公平的角度出发，中国政府也明确主张在温室气体减排方面各国之间“有区别”的责任，强调履约进程中国家利益的维护。
第三，重视气候变化方面的科学研究。1978年世界气候大会召开之后，世界上关于全球气候变化的科学研究开始活跃。尽管我国的气象学和气候学研究基础较好，但关于气候变化的研究相对滞后，1987年中国国家气候委员会的成立，以及1990年中国国家气候变化协调小组的成立，大大地推动了我国的气候变化研究[4]。我国的气候变化政策积极推动该领域的科学研究，体现在经费的支持和国际合作的广泛开展上。
第四，我国把气候变化问题作为环境外交的重要部分。气候变化是全球环境问题中最为突出的问题，由于其全球性特征，必须通过国际合作方可实现减缓目标。我国在国际气候谈判方面较为积极[5]，强调该领域的国际合作，并希望藉此树立中国在环境保护方面积极负责的国际形象。
第五，诉诸公众，把温室气体减排的方向定位于“生活方式和消费模式”的转变。一方面，这表明政府重视公众参与在应对气候变化中的作用；但另一方面，也可能忽略以下事实：减排的主要责任应在那些温室气体排放大户，即耗能企业。对于企业在气候变化问题上应负的责任，在现行的政策中尚缺乏明确规定。
综上可见，我国目前的气候变化政策是基于这样一种定位，即：气候变化问题首先是一个国际问题，是一个自外而内的问题，而应对气候变化首先是为了配合各国的努力，其次才是自身可持续发展的需要。因此，除履约和科学研究之外，在涉及气候变化的减缓和适应方面缺乏明确而有作为政策。此外，强调气候变化政策作为可持续发展战略的一部分，有助于经济和社会发展政策的协调性，但这样也会导致一种倾向，即有可能忽略气候变化政策的独特性。由于气候变化政策在减缓和适应两方面的不明确，政策与实施行动之间缺乏具体的联系，从而影响了政策的可操作性。概括起来，我国的气候变化政策注重了全球范围环境与发展的公平性以及与我国可持续发展战略的一致性，但缺乏积极性、主动性和前瞻性。
3中国气候变化的管理体制
3.1中国气候变化决策和管理机构
在中国，政府、学术界和公众对气候变化问题的认识都经历了一个渐进的过程，目前已经建立了一系列专门的机构和组织以应对气候变化，并通过十多年的谈判锻炼了一批既掌握国内政策又了解世界情况的队伍。
早在1990年，中国政府就在当时的国务院环境保护委员会下设立了国家气候变化协调小组，由当时的国务委员宋健担任组长，协调小组办公室设在原国家气象局。1998年，在中央政府机关机构改革过程中，设立了国家气候变化对策协调小组，由当时国家发展计划委员会主任曾培炎任组长。2003年10月，经国务院批准，新一届国家气候变化对策协调小组正式成立。国家发展和改革委员会主任马凯担任新一届国家气候变化对策协调小组组长，一位国家发展和改革委员会副主任担任常务副组长，外交部副部长、科学技术部副部长、中国气象局局长和国家环境保护总局副局长担任副组长。协调小组的成员单位财政部、商务部、农业部、建设部、交通部、水利部、国家林业局、中国科学院、国家海洋局和中国民航总局均派出有关负责人担任协调小组成员，并指定了各部门的联络员。除商务部派出一位部长助理外，小组成员均由部级和副部级官员担任。
国家气候变化对策协调小组是中国政府关于应对气候变化问题的跨部门议事协调机构，其主要职责是讨论涉及气候变化领域的重大问题、协调各部门关于气候变化的政策和活动、组织对外谈判、对涉及气候变化的一般性跨部门问题进行决策。对重大问题或各部门有较大分歧的问题，报国务院决策，以指导对外谈判和国内履约工作。根据协调小组的分工，国家发展和改革委员会牵头负责有关应对气候变化对策的总体协调工作，外交部牵头负责有关气候变化的对外谈判工作，中国气象局牵头负责有关政府间气候变化专门委员会的工作。在过去的几年中，国家气候变化对策协调小组在研究、制定和协调有关气候变化的政策等领域开展了多方面工作，为中央政府各部门和地方政府应对气候变化问题提供了指导。
在国家机构方面，除了最直接的国家气候变化对策协调小组之外，还有一系列机构涉及到气候变化问题的管理。其中，科技部、水利部、农业部、教育部、外交部、国土资源部、国家林业局、中国气象局、国家环保局、国家海洋局等国家部委都设置了一些下属机构，可以对口处理与气候变化有关的问题。例如，国家气象局的科技发展司专门设有气候变化处，主要职责包括拟定气候变化相关的政策法规、战略规划等。其他的一些部委，在机构的设置上虽然没有明确标识出气候变化的主题，但它们在处理与气候变化相关的一些事务上，也发挥着不可或缺的作用，例如，国家发展和改革委员会的能源局即担负着提出能源节约和发展新能源的政策措施的职责，这类职责和气候变化息息相关。
3.2研究机构
气候变化的研究机构在揭示气候变化机制、分析气候变化对我国的影响、提出科学的适应和响应措施等方面，发挥着举足轻重的作用，是气候变化治理结构中的重要一环。
科研机构中，以中国科学院、国家气象局、气象科学院、国家气候中心、中国林业科学院、中国农业科学院为主体。中科院系统中又以地理科学与资源研究所、遥感应用研究所、植物研究所、地质与地球物理所、大气物理研究所、生态环境研究中心、海洋研究所、南京地理与湖泊研究所、地质与地球物理所、地球化学研究所、水土保持研究所、地球环境研究所、寒区旱区环境与工程研究所等机构为主。此外，中国社会科学院等都有气候变化方向的研究机构和人员。
高等院校也是我国气候变化研究方面主要力量的一部分，其中，清华大学、北京大学、北京师范大学、中国农业大学、南京大学、复旦大学、同济大学、兰州大学等院校于此方面开展了较多研究。
其中，中科院大气物理研究所是较早进入气候变化研究的单位，早期在大气环流模型研究方面有世界公认的成绩，近年来，在东亚季风、水文循环和气候分析方面也有着重要贡献；国家气象局及其所属科研机构在气候变化政府间委员会的数次评估研究中发挥了重要作用；中科院植物所领导的气候变化对陆地生态系统影响的研究受到了广泛好评；清华大学主持的气候变化国家报告是我国气候变化研究中的一份重要文献。此外，中科院地理所关于碳循环研究的陆地生态系统通量观测网络现已成为国际通量观测网络的一部分。
3.3国内学会及国际组织的中国委员会
国内的专业学会在促进学科交流、整合科学资源、传达科学前沿信息等多方面都有其独特的作用。在我国成立的多个专业学会中，有许多学会关注的内容涉及到气候变化方面，其中包括中国科学技术协会、中国地理学会、中国植物学会、中国林学会、中国农学会、中国生态学会、中国海洋学会、中国太平洋学会、中国水土保持学会、中国环境科学学会、中国青藏高原研究会、中国自然资源研究会等等。这些学会通过设立相应的分支委员会和开展相应的专业研讨会，对气候变化方面的学术交流起到了促进作用。例如，中国生态学会与美国生态学会(ESA)、国际生态学会(INTECOL)在气候变化对生态系统和生物多样性的影响及不同地区和类型生态系统的响应等方面进行了深入探讨。
近年来，一些相关国际组织的中国委员会陆续成立，也为我国的气候变化研究和普及做出了积极贡献。1985年，世界气候研究计划(WCRP)中国委员会成立，在过去的十年中，WCRP中国委员会在加强国际合作，推动和协调国内有关单位开展气候变化方面的研究和学术交流活动、促进社会公众环境保护意识的增强、提升我国在国际气候变化研究领域的地位等方面起到了推动作用。1988年5月，国际地圈生物圈计划中国全国委员会(CNC-IGBP)成立；1988年7月，国际科学联盟环境问题科学委员会中国委员会(SCOPECASTCHINA)成立；2004年，国际全球环境变化人文因素计划中国国家委员会(CNC-IHDP)成立。这些国际组织的中国委员会作为学术性机构，从客观上组织和推动了气候变化方面的科学研究和对外交流，为国家管理机构提供了有效的科学咨询，为我国应对气候变化问题构建了多个与国际接轨的平台。
3.4中国气候变化管理体制存在的问题
综上可见，中国气候变化的治理结构已经初具规模，形成了一套较为全面、有效的治理系统。但还存在以下几个方面的问题。
3.4.1缺乏明确的决策机构和执行机构
从我国气候变化管理机构的构成中可以看到，国家气候变化对策协调小组是我国气候变化议事协调机构，应担负气候变化政策制定的职责。但实际上，该小组的性质限制了它应该发挥的作用。作为议事协调机构，它的功能定位在议事和协调方面，其决策功能仅限于“对涉及气候变化的一般性跨部门问题进行决策”，而不是对我国气候变化相关的重大问题进行决策。在该小组之外，没有其它专门机构或组织进行气候变化政策的制定，而只能把重大决策留给国务院制定。因此，在这样一个重大的问题上出现了决策主体的不明确。此外，我国的气候变化政策没有体现在相关法律和法规上，而是在相关人士的文章和讲话中，因此，具有一定的模糊性和不确定性。
目前，与气候变化问题决策和管理相关的中央政府部门主要是参与气候变化对策协调小组的部门。对于其中大部分部委而言，除了与气候变化有关的气象部门，其它下属机构很少直接涉及对气候变化事务的处理，这就削弱了相关部门在应对气候变化时的主动性和积极性，即便该部门的工作涉及温室气体排放和对气候变化的适应。个别部门对气候变化问题的重视，往往缘于该部门的特殊性。例如，在清洁发展机制为我国造林事业发展提供新的融资渠道的背景下，国家林业局十分重视气候变化问题，成立了碳汇管理办公室，并加强了对涉及《京都议定书》下碳汇交易项目的管理。
在地方政府层面，尚未发现任何针对气候变化问题的机构和组织，地方政府作用不明显。事实上，在目前的政策框架下，很难想象地方政府会对应对气候变化产有内生的动力。京都议定书生效以来，许多地方和部门对其中清洁发展机制所带来的经济利益和技术转移潜力颇有兴趣，这使得地方政府有动力关注气候变化问题，但这种关注并非针对气候变化本身，而是针对CDM这种特定机制及其潜在的经济效益。
3.4.2科学研究对决策的支持能力不足
尽管我国已经开始重视气候变化的科学研究，但就现阶段而言，研究能力还存在着不足之处。
首先，对气候变化对中国的影响认识不足。经过几十年的研究，目前对我国气候变化的事实已有较为充分的认识，但就我国气候变化未来情景的预测和气候变化对我国的影响而言，缺乏更为具体细致和意见统一的研究。例如，气候变化在我国不同地区究竟有多大影响，对不同的经济部门，如农业、能源有何影响，对东亚季风气候影响程度如何，尚没有十分可靠的预测。美国对于气候变化的影响分别针对不同地区、不同部门、不同时间阶段定量地进行了计算，相比之下，我国的研究则较为笼统。
其次，气候变化的社会科学方面研究不足。长期以来，我国对气候变化的研究多侧重于自然科学方面，从政策、管理等角度入手的研究不够。气候变化问题是涉及多学科、多领域的复合型问题，还需要从经济学、社会学、政治学以及政策、管理等角度入手进行研究。
再次，科学咨询能力不足。国外发达国家的经验表明，气候变化科学研究进行到一定阶段时，往往会与国家政治联系起来，实现科学研究为政策制定、实施提供依据。例如美国，气候变化研究已带有一定的“科学政治化”色彩[6]。而在我国，在对气候变化的研究上，由于自然科学的研究尚未非常充分，社会科学层面上的研究正在起步，因此，基于科学研究上的政策咨询还非常薄弱。
我国一方面需要加强气候变化的科学研究，另一方面也更需要把科学研究转化为政策制定和外交谈判的支持力量。
3.4.3公众参与欠缺
尽管我国关于气候变化知识的宣传和普及力度正在逐渐加大，但目前公众对于气候变化的认识仍是肤浅和匮乏的。人们对气候变化的认识大体停滞在对气温升高这一现象的感知，关于气候变化对生活、经济、生态等方面的影响则不甚了了，学术界对于普及这方面的知识似乎也关注不足。一项对农民感知气候变化的调查研究显示，农民对气候变化的感知主要是通过气温变化作用于某类指示作物的产量来发生，这种认识是对已发生事件的归纳总结，而不是通过气象部门提供的观测记录获得[7]。人们对气候变化的不了解、不熟悉、不关心以及对气候变化感知的滞后性致使公众在参与气候变化治理时没有能力具备主动性，公众参与的不足使得气候变化治理结构存在一定缺陷。
4改进管理体制的政策建议
气候变化的政策和管理可分为积极和消极两种类型。消极的气候变化政策和管理常常具有应对性质，通常是在外来压力下，才采取临时的应对策略，因而不具备主动性；积极的气候变化政策与管理基于大量的科学研究，预先为国家决策提供参考，强调国家参与气候变化治理的主动，反映了一个国家参与气候变化治理的自身需求，因而有着很强的主动性和前瞻性。选择积极的或是消极的气候变化治理，需要经过慎重的思考和权衡，不同的态度也关联到参与国际事务时的国家利益。
针对我国气候变化治理结构所存在的问题，提出以下政策建议：
(1)在协调的职能上，赋予国家气候变化对策协调小组充分的决策权；在现有的组织架构下，将其改为国家气候变化领导小组，负责制定气候变化方面重大政策，并在政策实施中协调部门关系以及中央和地方关系；
(2)进一步明确中央政府各部门在减缓和适应气候变化中的作用，以及在执行气候变化政策的具体责任；
(3)结合“十一・五”计划的能效目标，要求地方政府制定出减缓和适应气候变化的计划，鼓励地方政府结合当地特点，发展出有创新性的政策和做法；
(4)在领导小组下，成立针对气候变化的咨询委员会(包括中国气候委员会)，为政策制定和外交谈判提供及时的政策建议。委员会成员可由气候变化研究领域的专家组成；
(5)明确企业在气候变化的减缓和适应中的责任和义务，制定政策使其担负起相关责任；
(6)发挥事业单位和非政府组织的作用，在气候变化方面，加强宣传，加强公民教育与培训。
致谢：本研究是在中国环境与发展国际合作委员会2006年“中国环境执政能力”核心工作组基础研究报告的基础上改写而成。
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TowardsProactiveClimateChangePolicy
QIYeMALi
(InstituteofPublicPolicyandCenterforIndustrialDevelopmentandEnvironmentalGovernance
SchoolofPublicPolicyandManagementTsinghuaUniversity，Beijing100084，China)
[关键词]控制气候变暖清洁发展机制CDM项目
近百年来地球气候正经历一次以全球气候变暖为主要特征的显著变化。尤其是近年来，频繁的飓风与洪涝、持续的干旱、极端的天气气候事件无不使人们联想到气候变化。研究表明，气候变化的原因一是自然因素，二是人为因素，近50年显著的气候变化主要是人为因素所致，特别是当大气中温室气体浓度累积到一定程度时，可导致气候发生不可逆转的变化。
一、《京都议定书》与清洁发展机制
自欧洲工业革命以来，由于使用化石燃料而排放了大量的二氧化碳等温室气体，这被认为是促成人为气候变化的主要原因。全球气候变暖会给自然生态系统和人类社会的发展造成重大影响，甚至威胁到人类自身的生存，这是各国政府和科学界共同关心的重大问题。
国际社会为应对气候变化，于1992年5月制订《联合国气候变化框架公约》，1997年12月又在日本京都通过了旨在限制发达国家温室气体排放量以抑制全球变暖的《京都议定书》。《京都议定书》规定，到2010年发达国家温室气体的排放量要比1990年平均减少5.2％。由于发达国家国内每减排一吨CO2成本平均在100美元以上，而发展中国家的平均减排成本只有几美元至十几美元。正是由于存在着这种巨大的减排成本差异，《京都议定书》确立了“发达国家‘资金+技术’换取更多的温室气体排放权”的清洁发展机制。清洁发展机制简称CDM（CleanDevelopmentMechanism），是《京都议定书》第12条确立的机制，其核心内容是：发达国家通过提供资金和技术的方式，与发展中国家合作，在发展中国家实施具有温室气体减排效果的项目，称“CDM项目”。项目所产生的温室气体减排量用于发达国家履行《京都议定书》的承诺。使发达国家以较小的经济代价履行了国际减排义务，发展中国家得到了技术和资金，促进了可持续发展。而CDM项目最终的受益者则是全人类。
二、我国在气候变化问题上面临的形势
目前我国是世界第二大温室气体排放国，仅次于美国。二十年后，将超过美国而成为世界第一大温室气体排放国，人均排放量也将超过世界平均水平，形势非常严峻。从国际上看，发达国家一直没有放松要求发展中大国承担一定减限排义务。发达国家认为，如果中国等发展中大国不采取减排、限排措施，发达国家所进行的温室气体减排还不足以抵消发展中大国温室气体的增排。从国内情况看，我国能源结构以煤炭为主，煤炭的温室气体排放强度明显高于石油和天然气；我国能源利用效率相对较低，单位GDP耗能不仅远远高于发达国家，也高于印度等发展中国家；我国正处于城市化高速发展时期，城市能源需求居高不下。
面对如此严峻的国际与国内形势，中国政府采取了积极的应对气候变化政策。作为气候变化影响的最大受害者，中国政府深深感受到积极应对气候变化的必要性和重要性，将应对气候变化作为中国可持续发展战略的重要组成部分，以科学发展观为统领，把资源节约作为基本国策，发展循环经济，保护生态环境，建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境相协调，实现可持续发展。作为我国“十一五”规划的主要目标之一，就是要在温室气体控制方面取得成效，单位GDP能源消耗降低20%。
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三、CDM项目开发动态及潜在领域
目前，我国宁夏、河北等省在开展CDM工作方面跑在了前面。宁夏于2003年10月成立了CDM环保服务中心；2005年2月河北省成立了CDM项目办公室。截至2006年8月，全国已有79个项目获国家发改委批准。虽然《京都议定书》明确确定凡“能证实有明显潜力和环境效益的项目”均可列为CDM项目类型，但根据国际组织现有的CDM方法学和国家发改委已经批准的项目类型，适合当前CDM项目开发的潜在领域主要有以下几个方面：一是能源工业，包括风力发电、太阳能发电、潮汐发电、水力发电等;二是其他能源，包括水泥厂余热回收利用发电、天然气热电联产、秸秆发电、户用沼气池等;三是废物处置，包括垃圾焚烧发电、大型垃圾填埋场埋气收集发电、禽畜养殖场废弃物管理系统改善等;四是技术改造，包括工业锅炉改造、水泥工业潜能、电力工业潜能、钢铁工业潜能、工业废水处理设施中引入厌氧处理系统等;五是示范项目，包括绿色照明、免烧砖新型建材、混合燃料电动车、植树造林和再造林等。
四、CDM项目开发与发展的思考
关键词：气候变化经济学；减缓；适应性
一、导论气候变化经济学及经济政策是一个刚刚起步的研究领域，伴随着科学家们对气候变化认识加深和国际社会特别是联合国的大力推动，初步形成了自己独特的研究内容。目前气候变化经济学一般包括全球变暖、节能减排、对气候变化的适应性等内容。气候变化经济政策的研究主要是在三个框架中进行的。一是收益一成本框架。气候变化政策成本即减少温室气体或增强对气候变化的适应性的机会成本。气候变化政策的收益指削减排放以降低气候变化风险以及在增强对气候变化的适应性方面所得收益。cline(1992)和stem(2007)认为富裕国家需支出其gdp的2%来采取行动。二是国际公共品框架。气候变暖源于跨国外部性效应的影响，但气候变化问题并不是传统外部性问题的一个简单拓展，一个国家的行为使其他国家获利或受损，无法通过市场来进行弥补(sandler&hart-ley，2001)。因此，气候变化需要国际间有效合作。“京都议定书”就是国际合作的一项成果。三是博弈论框架。该框架主要用于国与国之间气候变化责任与义务的确定，强调每一个参与主体都是自利的，只有一个有效合作博弈才是对所有参与者有利的策略(schelling，2005；carraro＆siniscalco，1993)o
气候变化政策分为适应性气候政策和减缓性气候政策。前者强调用低成本政策来适应气候的变化，后者强调用低成本政策来减缓气候变化(stern，2007)。减缓性政策研究较多的是碳税和限额，限额有助于达到预定的政策目标，碳税则有利于减少碳排放价格的波动(metcalf，2009；ka-plow，2010)；适应性政策主要是在改善基础设施建设，完善气候变化信息，调整产业结构和调整经济的地理分布等方面展开(stern．2007)。
近年来国内直接针对气候变化的研究有所增加，但集中在气候变化对敏感性行业的影响上（吕亚荣，2010；国家农业综合开发办公室，2010；刘恩财等，2010），经济政策方面的研究集中在财政和货币政策应对气候变化的必要性以及相应思路（刘晨阳，2010；张丽宾等，2010）。
气候变化对人类社会经济发展产生的影响越来越大，正在形成应对气候变化的新的国际经济和贸易规则。广西经济发展相对落后，农业占gdp比重较大，是气候变化的敏感地区。近50年来，年平均气温升高了0.69℃，冬季气温上升趋势明显。1986年到2009年间，广西经历16个暖冬。极端天气气候事件发生的频率和强度不断增加。研究广西应对气候变化的经济政策，主要是希望通过制定合理有效的财政、金融、产业政策，减少排放，提高广西对气候变化的适应性，促进广西经济的可持续发展，对广西抓住机遇、实现经济和外贸的可持续发展具有重要的理论和现实意义。
一、气候变化对广西的主要影响
（一）气候变化影响广西农林业
气候变化对广西农业生产的负面影响正在显现，农业生产不稳定性增加。广西局部干旱和洪涝的频率有所增加，危害不断加大。气候变暖引起农作物发育期提前，暖冬现象加大了病虫害现象。气候变化对广西农业未来的影响虽有正面效应，但可能仍以负面为主。气候变暖以及降雨量分布变化引起的干旱和洪涝将减少甘蔗的产量、蚕桑生产的产量和使其质量下降，水稻和玉米也可能以减产为主。广西农业生产布局和结构将出现变化。土壤有机质分解加快，农作物病虫害出现的范围可能扩大，畜禽生产和繁殖能力可能受到影响，畜禽疫情发生风险加大。
随着全球变暖，亚热带、温带北界北移，物候期提前，未来广西大部分地区可能进入热带地区，部分地区林带下限上升，广西北部的林业种类将发生变化，广西动植物病虫害发生频率上升，分布变化显著。
未来气候变化将使广西生态系统脆弱性进一步增加，主要造林树种和一些珍稀树种分布区缩小，森林病虫害的爆发范围扩大，森林火灾发生频率和受灾面积增加。广西境内湖泊将进一步萎缩，湿地资源减少、功能退化，生物多样性减少。
（二）气候变化影响广西渔业和水产养殖业
广西是海洋大省，气候变暖导致海平面上升加剧，引发海水入侵、土壤盐渍化、海岸侵蚀，损害了滨海湿地、红树林和珊瑚礁等典型生态系统，降低了海岸带生态系统的服务功能和海岸带生物多样性；气候
变化引起的海温升高、海水酸化使局部海域形成贫氧区，海洋渔业资源和珍稀濒危生物资源衰退。人类食用的水生动物绝大多数属于变温动物，水温升高能够明显地影响到动物的新陈代谢、生长速度、繁殖情况以及对于疾病和毒素的抵抗能力。气候变化使广西依托海洋的水产养殖业将受到较大影响，可用于水产养殖的海域萎缩，养殖品种减少。由于气温升高，海水蒸发速度加快，表层海水中的盐分不断增加，引起鱼类的生理发生改变，进而影响到水产养殖业的种群和数量。
（三）气候变化影响广西的水资源分布
气候变化已经引起了广西水资源分布的变化。就全国来看，近20年来，北方黄河、淮河、海河、辽河水资源总量明显减少，南方河流水资源总量略有增加。广西洪涝灾害更加频繁，但由于降水量分布不均，干旱灾害更加严重，极端气候现象明显增多。气候变化加大了水资源年内和年际变化，气候变暖使得中国西部地区的冰川融化加速，未来广西干旱的可能性进一步加大。水资源的供需矛盾将更加突出。
（四]影响广西人的健康
气候变化对广西人健康的直接威胁包括由热应力引起的疾病和死亡、传染病（疟疾和登革热）、与水有关的疾病如腹泻和营养不良。气候变化会间接造成伤害甚至死亡，如泥石流、山洪爆发和热带气旋（强风）造成的结果。因日益恶化的空气污染造成的呼吸系统疾病也可能是气候变化引起的。
三、广西应对气候变化的政策思路
（一）加大对气候变化问题科学研究的支持
科学研究是应对气候变化决策的基础和依据。现有关于气候变化经济学理论分析主要以适应和减少排放绝对量为目的，且宏观层面讨论为主，这为进一步研究应对气候变化经济政策提供了良好的视角和方法。然而，气候变化的政策措施一定要考虑本地区的实际情况，结合广西的实际情况讨论气候变化的影响及相应的对策，才更具适用性。因此，广西要积极开展有关气候变化及其影响的相关科学研究，尽快取得相应的研究成果和基础数据，为政策决策服务，并在此基础上，制定适合广西自身特点的政策措施。
（二）抓紧制定应对气候变化的政策措施
随着全球温室气体排放量的不断累积，全球气温呈缓慢上升态势，极端天气发生的概率不断加大，世界各国政府在应对气候变化方面的合作将不断加强，节能减排的政策措施将不断强化，能否降低能耗、提高资源利用效率将成为广西能否稳定发展的重要条件。目前，国际合作框架内，主要集中在减缓性行动，如发展低碳经济、减少碳排放。此外，广西应对气候变化既是国际、国内压力的体现，更是广西经济发展的一种内生要求。随着气候的不断变化，广西的发展环境正在不断变化，为了可持续发展，广西必须制定合适的政策措施，并不断地进行调整。在市场经济环境下，气候变化作为一种外部性，在时间和地域上已超出了经典经济学范围，需要用一种更大的视角进行研究。市场仍是配置应对气候变化资源的基础性方式，广西应抓紧制定应对气候变化的政策措施，影响和优化资源配置。由于气候变化的外部性特点，仅仅依靠广西自己并不能有效遏制气候变化，通过适应性政策影响资源配置，在较小的政策成本下，提高广西对气候变化的适应性尤为重要。
（三）积极响应国家号召，推动减缓性行动
当前，全球将主要精力集中在减缓性行动上，广西应对气候变化的政策应积极响应国家号召，调整产业结构、发展低碳经济，减少温室气体排放。随着北部湾经济区和“两区一带”建设的不断推进，我区正处于资本密集型工业化和城市化加速发展阶段，投资规模在我国乃至世界历史上都是前所未有的，特别是资源富集区经济发展的加快，大的铝、锰等有色金属的冶炼厂的建设和扩能，能源消耗总量不断增加，温室气体排放量加大。如果只按传统常规技术的建设模式，一经投入，便有一个投资回报期技术和资金的锁定效应，将来大规模的二氧化碳排放不可避免。因此，我国未来发展技术路径的选择，对国家乃至全球节能减排、减缓气候变化具有重要意义。在节能减排的历史潮流面前，不论从对全球负责的角度，还是从实现我区可持续发展的角度，都必须积极探索节约发展、低碳发展之路，从法规制度、经济结构、能源利用、技术创新等多个层面，加快推进低碳经济发展。只有这样，才能以实实在在的事实，展现广西在应对气候变化问题上的决心和魄力。
（四）把提高对气候变化的适应性放在突出位置
自气候变化问题提出来以后，在联合国的推动下，国际气候的努力主要集中在减缓，即减少温室气体的排放量，以防止危险的气候变化。广西也在外在压力下把发展低碳经济、完成减排任务作为应对气候变化问题的重中之重。实际上，由于气候变化的外部性特点，减缓性气候政策的效果取决于国际合作程度，哥本哈根、坎昆气候大会进展缓慢，“巴厘路线图”的谈判至今没有完成，“京都议定书”第二承诺期的实质性内容并未落实，国际气候谈判越来越艰难。此外，根据斯特恩报告，即使全球停止排放，由于气候变化的惯性，
十年内全球气温仍将上升0.5-1度，减缓性行动不能根除气候变化问题。而且，减缓性行动的不断推进需要适应性的行动支持。在这样的背景下，广西应结合自己的实际情况，应对气候变化的政策要考虑提高广西对气候变化的适应性，以促进广西经济的可持续发展。
四、政策建议
（一）加快结构调整步伐，切实转变发展方式
广西应加快结构调整，减少温室气体排放。大力发展服务业，推进循环工业，改善农业效益，提高林业的固碳效果。具体来说，广西应综合利用财税、产业、金融政策，积极推进产业结构，不断提高服务业的比例，降低工业比重。工业内部，应着力发展低碳经济减少温室气体排放。具体措施包括淘汰落后设备和产能，建立健全和完善节能、清洁生产、综合利用的各项机制，落实各级政府成立节能执法机构、加强执法队伍建设、节能工作常态化、市场化等。同时，积极承接东部沿海的高技术和高附加值、低能耗的产业必将向广西转移，如技术密集型产业、劳动密集型产业、新兴产业等。大力发展林业，提高固碳效果。
（二）加大财政资金在气候变化研究领域的投入
广西应对气候变化，关键依靠技术进步，通过新的技术降低排放，通过新的技术发展清洁能源，通过技术进步提高对气候变化的适应性。有关气候变化问题的科研工作在广西还没有引起足够的重视，科研资金严重不足，研究成果较少，与气候变化相关的基础数据和资料严重缺乏，与气候变化相关的新技术创新能力不足。广西应设立专门的研究资金，通过政府委托形式进行专题研究，加快共性技术进步。通过激励和约束机制，鼓励企业发展实用技术。同时，在各类科研经费的分配中，向气候变化问题的研究倾斜，提高广西区内关于气候变化的科研能力，为制定适合广西特点的气候变化政策打下良好基础。
（三）提高广西对气候变化的适应性
广西应利用经济政策，优化气候变化的资源配置，提高广西对气候变化的适应性。一是要加快气候变化趋势和影响相关知识的研究。目前，对气候变化最大的共识就是气候变化的不确定性，即气候变化对经济所产生的影响及对未来气候变化的预测都存在很大的不确定性，使得气候变化政策的成本和收益难以确定，政策评价和选择变得非常困难。加强对气候变化趋势的研究，给公众提供更多的气候变化信息，有利于公众做好准备，提高自我适应能力。二是财政资金大力支持适应性技术的研发。如开发耐干旱的品种、推广（下转第28页）（上接第11页）适合较高温度的物种，通过新技术应用，提高应对极端天气条件的能力、提高对自然灾害的监测能力等。三是加大适应气候变化的基础设施建设。特别是对敏感地区和敏感行业，如加强农田灌溉设施、加高沿海的防水墙，激励和补贴农村建设储水设施等。四是推行有关气候变化的保险，以加强经济系统应对气候变化的稳定性。
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关键词：应对气候变化；立法；温室气体；地方
中图分类号：DF46文献标识码：A文章编号：1671―6604（2013）05―0028-06
一、研究背景
全球气候变化深刻影响着人类生存和发展，是全人类共同面临的重大挑战。几十年来，世界各国不断加深认知、不断凝聚共识，在《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》等国际公约框架下，积极开展应对气候变化领域制度建设和政策创新。特别是近年来，立法保障逐步成为应对气候变化的重要举措，且相关制度建设的工作重心逐步从国际谈判、国家政策落实到地方行动。地方层面受气候变化影响的差异性较大，应对基础能力不一，可掌控调控手段不如国家层面丰富，立法条件千差万别，但地方减缓和适应气候变化的需求性和迫切性更强烈，与各地发展阶段、产业结构、生活方式、人口规模、自然条件和资源禀赋等因素密切相关。开展地方应对气候变化立法的时效性和针对性更强，可为当地生态文明建设提供系统化制度保障，以促进发展转型，提升能源资源效率，增强绿色竞争力，实现清洁低碳增长。
（一）国内外应对气候变化立法背景
为提升低碳发展竞争力，落实温室气体减排义务，发达国家和地区纷纷以应对气候变化专门立法形式，明确国家相关部门职责，促进低碳经济社会发展。早在1998年，日本为践行京都议定书协定，率先通过《全球气候变暖对策推进法》。2008年，英国颁布了《气候变化法案》，这也是第一个比较成熟的专门性应对气候变化立法。德国已形成了以温室气体排放管制法律体系为核心、以节能和能效法律体系、可再生能源法律体系为主要支撑的气候保护法律体系，欧盟、美国、澳大利亚、新西兰等国家和地区也做出许多开拓性的立法工作。全球立法者联盟组织发表的第三版《气候法规研究》透露，2012年33个接受调查的国家中有32个已经出台与气候相关的立法，或者正在这方面取得显著的进展。整体来看，欧美发达国家在应对全球气候变化、抑制温室效应的立法问题上采取了先行先试、逐步完善的思路，并具有三个显著特征：一是体系化，如欧盟有可再生能源、能效、碳交易的专门立法，英国有碳排放报告并配有一系列实施细则和行动方案；二是可操作性，欧美发达国家对具体操作制度的规定比较详细，非常重视成文法的制定；三是目的导向明显，欧美发达国家立法宗旨多偏向于改进人民福利和保护环境，如英国直接将2050年减排80%的温室气体目标列入应对气候变化法案。
中国一贯高度重视气候变化问题，把积极应对气候变化作为关系经济社会发展全局的重大议题，“十一五”以来，全国人大先后制定或完善了《节约能源法》、《可再生能源法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》等相关立法，国务院也先后制定了《应对气候变化国家方案》、《可再生能源中长期发展规划》、《可再生能源发展“十一五”规划》；2009年《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》出台，6条内容主要阐述了应对气候变化的原则和导向；2011年国务院《“十二五”控制温室气体排放工作方案》，明确了2011至2015年我国应对气候变化的目标任务和政策措施，为节能减排和建设两型社会奠定了制度基础。当前，我国国家层面应对气候变化立法工作主要有四个特点：一是关联性法律多，专门性立法少，已出台的多是节能、可再生能源、循环经济等相关法律，还没有应对气候变化的专门性立法；二是政策措施逐步丰富，法制化保障亟待启动，除国务院的控制温室气体排放方案以外，国家发改委、科技部、住建部、交通运输部等部门性专项规划、规章制度和政策措施日渐丰富，这些重大政策举措也迫切需要通过立法形式确定下来；三是立法时机逐步成熟，立法关注度不断提升。近年来，政府、企业、公众的气候变化意识逐步加强，利益相关者的立法诉求开始高涨，低碳立法成为近年来人大提案焦点；四是立法前期研究已深入开展，中国发改委开始着手组织国家层面的立法调研和准备工作，中国社科院、中国政法大学等机构也在积极开展研究，并公开征求社会意见。
（二）地方应对气候变化立法现状
积极应对气候变化、促进绿色低碳发展是国家重大战略决策，也是促进地方经济社会发展转型的重大机遇和重要抓手。2008年，我国启动省级应对气候变化方案项目，旨在通过地方战略和行动来贯彻落实国家方案，这也标志着气候变化正式进入地方实践层面。对此，各地均加强了全局性工作部署，成立应对气候变化工作领导小组，制订省级应对气候变化方案，完善相关管理体制和工作机制。在这一工作背景下，部分省市开创了以法律手段来规范和保障应对气候变化的先河：2010年10月，青海省人民政府颁布了中国第一部应对气候变化的地方政府规章《青海省应对气候变化办法》；2011年1月，四川省政府法制办就《四川省应对气候变化办法（代拟稿）》公开征求意见；2011年8月，山西省政府正式印发了由山西省发展改革委、山西省气象局制定的《山西省应对气候变化办法》。同时，江苏、湖北等地也着手开展了前期研究。
从中国现已颁布的地方性法律法规来看，中西部立法多，东部立法少。从国家进一步推动地方应对气候变化立法的统筹考虑来看，中国需要将地方性立法试点工作从中西部地区拓展到沿海地区；从生态敏感区（青海）和能源主产区（山西）发展到制造业发达区。同时，上述省份的立法都是在“十一五”制定省级应对气候变化方案的工作背景下实施的，处于地方应对气候变化工作刚起步、地方控制温室气体排放任务还未下达时期，相关法律系统性和目标导向性均不足，难以适应低碳发展前沿形势，与国家控制温室气体排放和适应气候变化的最新战略导向也难以匹配。近年来，各省围绕应对气候变化重点领域，采取和实施了一系列举措推动减缓和适应行动，而这些措施也需要以法规制度保障的形式加以支持：
一是开展基础性支撑工作。各地开展温室气体排放清单编制，研究建立温室气体统计核算体系，建设温室气体排放数据库和信息公开渠道，制定控制温室气体排放方案，分解落实控制温室气体排放目标，制定控排绩效考评办法，积极编制应对气候变化中长期规划。这些政策举措有待长效化和制度化。
二是健全工作推进机制。各地积极促进资源整合，形成上下联动、多方参与的工作格局。各省市竞相建立健全相关工作机构，诸多省市发改委挂牌应对气候变化处或碳交易管理中心；许多地方部门也在依托事业单位、科研院所、骨干企业和金融机构，成立应对气候变化相关的战略研究、技术研发推广、投融资、碳交易的专门性机构和组织。这些部门和机构的职责和权利义务也迫切需要进入法制化轨道。
三是推进低碳试点示范。各地积极创建或自主开展各级各类低碳试点示范。如国家发改委分两批开展了低碳省份和低碳城市试点，住建部等部委开展绿色低碳重点小城镇试点示范，交通运输部开展低碳交通体系建设试点城市和低碳港口建设试点单位工作，江苏、山东等省也自主开展了地方层面低碳试点。这些任务都要求试点单位编制规划或行动方案，保障配套政策和资金，完善工作机制和管理体系，也需要参与试点的省市探索制度创新的新路径。
四是切实加强能力建设。各地开展应对气候变化相关的能力培训，实施地方发展战略研制，强化对低碳标准的宣传贯彻，开展典型行业和重点企业的碳排放核查，储备碳排放交易试点的基础能力，支持建设各类低碳科研和技术平台，积极开展应对气候变化的国际合作。这些工作需要加大扶持和激励，由统一协调的应对机制和持续稳定的投入机制来保障。
二、地方应对气候变化立法的关键问题剖析
（一）地方应对气候变化立法时机问题
第一，基本经济关系的变革性。马克思认为，决定法律和一切上层建筑存在和发展的经济关系，是社会的基本经济关系。因此，经济关系是判断立法条件是否具备的重要标准之一，它能较准确地表述一个社会或某一时期的经济关系的内在联系和发展规律。各地在资源能源约束逐步加强，生态压力和环境制约日益加剧的背景下，传统的工业化和城市化发展道路暴露出一系列矛盾和问题，粗放型经济发展方式难以为继，经典福利经济学中的资本、劳动和土地的要素分配原理已不再适应，资源、环境要素的重要性越发凸显。在企业和公众热衷于发展低碳经济的今天，需要通过法律手段来调整优化基本经济关系，充分考虑资源和环境的要素报酬。因此，从当前各地实施节能降碳，发展低碳经济的现状来看，各地应积极创造条件，考虑以立法来促进新经济社会关系的尽快形成。
第二，利益相关者的需求性。这是判断立法条件是否成熟的标准之一。当前，国家和地方应对气候变化立法处于起步阶段，存在供给缺位或不足问题。近年来，政府、企业、公众的气候变化意识逐步加强，利益相关者的立法诉求开始高涨，低碳立法也成为近年来两会提案焦点和网民关注热点。中国绝不能等到先行者利益严重受损，排放者耗竭排放权资源时，才认为立法条件成熟，这种立法模式将为自身行为付出沉重代价。中国应将应对气候变化从地方行动战略上升到法律层面，采取与发展形势同步的立法策略，并运用强制力来保证应对气候变化的有效推行与健康发展。
第三，社会实践的成熟性。判断立法条件是否成熟的具体标准最根本的一条就是立法是否具有成熟经验。目前，在地方层面实施应对气候变化立法相关社会实践在逐步丰富并完善：一方面，各地在发展低碳能源、优化产业结构、控制过程排放、发展林业碳汇等领域采取了积极举措，可进一步制度化相关保障措施；另一方面，欧美国家和国内部分先行省市的立法模板也可提供示范经验。虽然没有全国性应对气候变化法律可依，但地方已积累一定经验，而实践又迫切需要，可考虑先期制定低层次、粗线条的法律规范，以后逐步完善。这样既可以为现实及时提供规范，也可以促使实践经验的尽快成熟。
第四，地方权力部门的任务导向性。当前，政府职能部门仍是立法的重要推动者，地方控制温室气体排放任务的实施，离不开目标责任、任务分解、绩效考评、奖惩激励等相应的制度建设。而现有的节能、循环经济等相关法律制度体系还不足以充分地保证未来的温室气体排放控制战略的实施，专门性立法十分必要。另一方面，已的省级办法都是在省级应对气候变化方案制定背景下开展的，还未与国务院“十二五”控制温室气体排放工作方案相衔接，不具备类似英国应对气候变化法案那样明确的任务导向性，更难以适应最新的国内外应对气候变化新形势。
（二）地方应对气候变化立法模式问题
第一，立法效力的等级。地方立法包括条例、人大决定、政府令和一般性政府规章，法律效力依次递减。条例是对地区政治、经济、科技等领域的某些重大事项的管理和处置作出比较全面、系统的规定。地方人大决定是一种对问题作出实体性规定和对行为作出规范或制约的法律文件，其指向性基本上是国家权力机关职权范围内的事项。政府令是由地方人民政府执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，决定和命令。一般性政府规章是由政府常务会议或者全体会议讨论决定的法律规范形式，如办法是指行政主管部门对贯彻执行某一法令、条例或进行某项工作的方法、步骤、措施等，提出具体规定的法规性公文。《青海省应对气候变化办法》以省人民政府令形式，《山西省应对气候变化办法》为省政府办法。从立法层次看，当前地方应对气候变化立法都属于政府规章，效力等级不高。而立法等级差异背后就是行政执法权的赋予与否，对机构设置、组织办法、人员配备、任务职权、工作秩序、权责义务、奖惩措施的规范强弱。
第二，地方性立法的路径。在地方立法实践中，对哪些事项应当制定地方性法规、哪些事项应当制定地方政府规章，缺乏明确的界定，存在界限不清现象。由于中国在应对气候变化领域尚未制定专门性法律和法规，但应对气候变化涉及公民、法人和其他组织重要权利义务，地方人民政府自行制定规章有所不足，应提请人大常委会制定法规。但一步到位就制定出台地方应对气候变化条例难度颇大，可以考虑渐进式的立法路径。如出台省长令，由省政府常务会议决定，并提交同级人大审议，采取以政府规章的行政约束力为铺垫的立法模式；或以决议、决定、宣言、建议和标准等“软法”的形式作为缓兵之计，假以时日变成硬法，使之具法律拘束力。
第三，专门性制度的建立。当前，许多省市出台了节能、可再生能源、环境、循环经济相关的条例和办法，但这些法律相对应对气候变化立法而言，在调整范围、调整力度、调整内容等方面均有所不足，不能适应低碳发展的需要。在同一位阶的法之间，特别规定优于一般规定，新的规定优于旧的规定，需对应对气候变化活动进行专门性规定。如《青海省应对气候变化办法》着重论述了气候可行性论证制度，《山西省应对气候变化办法》提出了建设项目温室气体排放评价制度、低碳产品标准标识和认证制度、气候变化信息制度、温室气体总量控制制度、目标责任制和评价考核制度。深圳人大的碳排放管理规定着重论述了碳排放交易体系相关的碳排放管控制度、配额管理制度、排放权交易制度和处罚条款。
第四，立法条款的框架。应对气候变化工作事关全局、牵涉方方面面，其立法的系统性和可操作性存在两难。已出台的省级办法中，细致性规定少，粗线条条款多，可考虑先期以搭框架为主，将气候变化、能源、环境一体化政策纳入《省级应对气候变化办法》，使其成为地方政府参与气候变化工作的切入点，再逐步配套相关政策和措施，以强化执行效果。然而，诸多法学界学者认为，地方立法应由粗放型走向精细化，在调整范围和调整的事项上应当更加单一化，在立法模式上应当选择走“小而精”的道路，在内容和体例上不追求大而全，需要几条就规定几条，重在管用。如深圳的碳排放管理决定在实体内容上，或是在立法的结构、体例等形式要求上，都较好地把握和处理了“不重复、有特色、可操作”三者之间的关系，充分突出和体现了地方立法的地方特色，是地方立法调整事项单一化、精细化的成功实践。
（三）地方应对气候变化立法利益协调问题
一是外部性的规范问题。气候变化对人类生产模式、生活方式、价值观念和地区权益的变革力度大，若不进行科学、合理、有效的制度设计，有关发展利益在保护者、破坏者、受益者和受害者之间就不能得到公平分配，将导致受益者无偿占有环境利益，保护者得不到应有的经济回报，应对气候变化将逐步丧失动力。因此，立法要解决好各方主体在应对气候变化活动中的环境外部性问题，促进外部性内部化，通过制度安排经济活动产生的社会收益或社会成本，转为私人收益或私人成本。气候资源是公共资源，地方政府是公共财产的实际受托人，为避免“公地悲剧”的发生，应通过立法手段明晰产权，避免无序或低效开发利用。但气候变化具有大尺度外部性，是全球问题，跨区域、跨国界的外部性问题对地方来说难以调控，需在合作框架下通过跨国绿色基金、跨区生态补偿等制度创新来进行纠正。
二是利益相关者的协调问题。部门角逐管理职权，企业规避社会责任，公民期盼良好福利，地方应对气候变化的法制化进程其实也是地方利益重新分配的进程。为此，需通过立法及其相关制度设计，妥善安排各种主体之间的权利义务，建立健全发展低碳经济过程中的利益协调机制，明确国家公权部门、企业、非政府组织、公民的责权义务。对于地方来说，要注意两点：首先是国家权力机关的职能分配，其实就是权力博弈从政策层面上升到法制层面的过程，地方发改、经信、住建、交通、能源、环保、农林、气象等部门职能如何划分，是立法是否成熟的关键；其次是地方利益群体强弱分布态势，不同发展程度和地理气候带的地方，利益群体的诉求重点也有所不同，沿海地区强调海洋和海岸带管理，高原地区强调草原适应性，能源主产区强调发展清洁低碳能源，制造业发达区强调节能和能效提升，同时贫困、疾病、低洼地居民等弱势群体的利益诉求也需要得到体现。
三是立法起草机制的改革。立法体现民众的集体意志和利益，而不是立法者的意志和利益。已出台的省级办法起草工作多由发改或气象等政府部门主导。政府部门担负宏观调控和管理的职能，对经济社会发展中的新情况和新问题了解全面，掌握及时，起草时更有针对性。但起草部门可能强调本部门利益，不能站在全局角度上分析和解决问题，倾向于把本部门权力和利益合法化，实践中往往出现执法部门权力大、责任小，处罚多、服务少，公民权利重视不够，得不到有效保障等问题。因此，仅靠政府部门起草省级办法是不够的，需建立开放、多元的起草机制。对应对气候变化这样综合性强、涉及面广的法规，建议由人大环资委、政府法制办牵头组织起草，吸收部门、学者和非政府组织共同参与调研、起草、论证，形成立法工作者、专家学者和实际工作者相结合的起草机制。
（四）地方应对气候变化立法执行机制问题
一是约束性制度匮乏。从现有的省级办法条款内容来看，多是鼓励性、支持性的条文，包括产业结构、新能源、交通、建筑、农业、水资源等减缓和适应重点领域的鼓励条款，或是规划、财政、税收、价格、金融上的扶持条款，真正意义上总量控制、排放许可、配额交易、投资门槛等约束性制度少有涉及。究其原因，主要还是地方立法者担心过于严厉的应对气候变化立法可能影响地方经济发展，削弱自身的区域竞争力。
二是执行机制缺陷。法律如果没有执行保障，那也就仅仅是一种宣示而已。首先，各地应对气候变化立法刚刚起步，有许多法律制度尚处在正在构建阶段，而已经完成的法律政策又大多缺少具体的执行措施保障和执行细则，仅仅是一些过于原则性或政策性的陈述。其次，我国气候变化管理相关的部门非常庞杂，相关的部门职权交叉、规章冲突、执法分散等问题时有存在，能源管理的行政管理体制分散，缺乏统一的、协调的执行层。再次，地方节能降碳依靠自上而下的行政机制，约束性指标层层分解，是传统的政府管制方式，缺乏激励性与能动性，需要引入公众参与机制和市场机制来提升执行效率。
三是法律成本问题。一方面，应对气候变化立法涉及对社会经济关系的全面调整，在立法、司法、执法、守法各环节中将消耗大量人力、物力、财力和时间资源，法制建设初期成本较高。另一方面，应对气候变化立法需考虑违法成本收益问题。目前，无论在国家还是地方层面，环境违法成本过低普遍存在，经济处罚力度不足，刑事责任相对缺失，违法成本远低于违法收益，远低于环境损害。地方应对气候变化立法也面临着同样的风险，总量控制、信息披露、配额许可、核查核证等关键制度的有效执行，需要明确法律责任，以提高违法成本来进行保障。
三、结论和讨论
无论从地方经济所处发展阶段的内在要求，还是从国家对应对气候变化制度化建设的总体部署，以及应对国际绿色竞争新挑战的长远谋划，都需要通过立法来推动经济社会发展的低碳化转型。未来一二十年，各省市正处于经济社会发展的关键转型期，工业化、城镇化仍将加快发展，低碳技术和资金发展机遇与风险并存，发展面临一定的不确定性。以立法保障来推动地区实现控制中长期温室气体排放目标，践行地方特色的低碳新型工业化和城镇化道路，需要将地方应对气候变化的战略理念、战略定位、战略模式、战略规划进行制度固化，明确总体目标、分解机制、责任义务、标准规范和重点任务。
当地时间6月1日下午，美国总统特朗普在白宫宣布，美国将退出《巴黎气候协定》。在这个特殊的日子里，该决定给世界儿童的未来蒙上了全球气候变化的阴影，这也许是特朗普众多富有争议的政策中最荒唐的一个。特朗普的这一决定延续和强化了其特立独行、单边主义的施政风格，也进一步突显特朗普领导下的这一届美国政府在环境保护与可持续发展方面的消极态度。
美国毁约的重要动机
特朗普打着“美国优先”的旗帜退出《巴黎气候协定》。然而《巴黎气候协定》作为一部国际社会自愿达成的协议，主张依靠“国家自主贡献”来实现温室气体减排，并没有强制履约机制，美国可以选择不执行《巴黎气候协定》。特朗普政府此番高调毁约的重要动机是为了规避美国国内潜在的法律风险。
从奥巴马政府开始，美国国家环境保护局在《清洁空气法案》的授权下管制温室气体排放。该法案第115条要求，美国政府是否参与国际空气污染治理，取决于以下两个条件：第一，有证据表明该污染物影响了其他国家的公共健康和福利；第二，其他国家与美国共同管制该空气污染物的减排。在2007年马萨诸塞州等诉美国国家环境保护局一案中，美国联邦最高法院已经判定温室气体为空气污染物，所以第一条要求得到了满足。而《巴黎气候协定》中各国承诺共同参与全球气候治理，使第二条要求也得到满足。
理论上，环境团体可以利用美国《清洁空气法案》的第115条款来开展对美国政府的诉讼，从而阻挠特朗普撤销《清洁电力计划》的行动，而这一计划是美国气候政策的基石。2017年5月25日，22位共和党参议员给特朗普写信明确提出了这一法律风险。
毁约并不能使美国受益
特朗普声称执行《巴黎气候协定》未来会使美国减少3万亿美元的GDP和650万个工业岗位。这些数据来自于美国国家经济研究咨询公司（NationalEconomicResearchAssociates，简称NERA）的研究报告，该公司偏向于企业，所做的成本估算明显高于其他研究机构。而且，特朗普还选择了报告中最有利于自己结论的那些数据。比如NERA估计2040年的美国GDP损失在2.5万亿-2.9万亿美元之间，工业就业损失在580万-650万人之间，而特朗普在演讲中都选用了最大损失值。
尽管温室气体减排会增加能源成本并带来GDP的损失，但是应对气候变化也能带来巨大的社会效益。一方面，温室气体减排能够缓解气候变化的风险，降低未来全球变暖对经济和生态系统造成的损失。另一方面，温室气体减排也会带来局部地区空气质量改善、能源与资源节约、低碳产业就业机会增加等共生效益。特朗普声称《巴黎气候协定》仅能阻止全球大气温度上升0.2摄氏度，远低于《巴黎气候协定》所引用麻省理工学院（MIT）研究报告中0.6-1.1摄氏度的结论。而对于温室气体减排的社会效益，他却只字未提。
特朗普通过刻意挑选支持其论点的数据，夸大《巴黎气候协定》的经济成本，同时缩小气候行动的环境和社会效益。即便不考虑毁约的国际政治影响，退出《巴黎气候协定》所带来的短期收益比特朗普声称的要小得多，而在长期则可能对美国及全球的环境与经济安全造成不可控的风险。
美国气候政策摇摆的原因
特朗普退出《巴黎气候协定》的这一幕，与2001年时任美国总统小布什退出《京都议定书》让人有似曾相识的感觉。尽管两次毁约都是来自共和党的总统，但这并不意味着没有任何责任。
1997年，京都气候大会之前，美国参议院全票通过伯瑞德-海格尔决议（Byrd-HagelResolution），声明不会接受损害美国利益的气候条约。尽管克林顿政府签署了《京都议定书》，但是直到任期结束也没有采取行动降低排放，直到2001年小布什上台后正式宣布美国将退出《京都议定书》。
2009年，哥本哈根气候大会之前，在控制白宫和参众两院的历史机遇下，众议院通过了《瓦克斯曼-马凯气候变化议案》（Waxman-MarkeyBill），结果却折戟于参议院的气候立法。而这一失败的重要原因是奥巴马政府优先支持医疗改革法案，而使气候变化法案失去了行政资源的重要支持。自此以后，奥巴马在第一个任期使气候变化问题边缘化，直到第二个任期才利用行政力量进行单边推动。奥巴马政府后期的气候行动尽管在短期赢得了掌声，但是仅仅依靠白宫来推动解决气候变化问题，注定是不可持续的。
因此，美国气候政策的摇摆，两党都有责任：共和党将气候问题政治化，而则是三心二意。在可预见的将来，美国气候变化问题根本不可能通过立法解决，气候政策将随着两党的更替而继续震荡。
中国如何应对
2013年，在美国加利福尼亚州安纳伯格庄园的“习奥会”之后，中美气候合作迅速升温，气候变化问题成为两国能够达成共识的为数不多的领域之一。中美气候外交于2014年达到高潮，在《中美气候变化联合声明》中，中国承诺在2030年之前实现二氧化碳排放达峰，而这一承诺后来变成中国在《巴黎气候协定》中的“国家自主贡献”目标。
随着特朗普上台后美国气候政策的全面倒退，中美气候外交的价值已经基本清零。虽然国际气候治理格局发生了重大变化，但是中国的气候目标不应该倒退。
首先，全球低碳转型的大趋势不会因美国的倒退而改变。气候变化问题是真实存在的，全球也有共同治理的意愿，所以国际气候治理体系只是经历暂时的波折。在美国重新回到下一轮全球气候治理体系之前，中国坚持低碳发展战略，就可以在该领域积累更多的相对优势，也能够在全球治理体系中获得更多的话语权。
其次，采用碳市场和碳税这样基于市场的政策工具，可以减少气候政策对经济增长的影响。虽然气候政策在短期会造成能源成本上升，但是在长期有助于改善经济结构、质量和效益，增强低碳发展动力，激励新兴业态兴起，培育绿色发展优势，有利于经济的长期健康发展。
再次，实行气候政策需要对财税政策进行相应的配套改革，以不增加企业的宏观税负成本为目标，尽可能平滑产业转型带来的短期负面影响。为了保护产业竞争力，尤其是制造业竞争力，在对碳进行定价的同时，也需要削减企业的其他税费负担，加大降税清费力度，争取不增加甚至降低产业的成本，同时优化企业的税负结构。
一是深化研究建立碳排放交易市场。年初以来，国家发展改革委继续通过备案管理的方式，推出了一批经国家认可的自愿减排方法学、交易机构、第三方审定核证机构以及自愿减排交易项目。2011年11月，我委在北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市启动了碳排放权交易试点工作。按照国家统一要求，各试点省市都编制了试点工作实施方案，制定了交易管理办法，加快开展总量设定、配额分配、报告与核查体系建设、登记注册系统和交易平台建设等基础工作，取得了积极进展。目前7个试点已经全部启动上线交易。截至2014年6月29日，已启动交易的试点省市累计总成交量约856万吨二氧化碳，总成交额约3.38亿元。与此同时，我委着手开始全国碳市场的建设，已经启动制定全国碳排放权交易管理办法，研究全国碳交易总量控制目标及分解落实方案，继续研究制定重点行业企业温室气体核算与报告指南，开发建设国家碳交易登记注册系统。今年1月，我委下发通知组织开展重点企（事）业单位温室气体排放报告工作，为开展碳排放权交易等相关工作提供数据支撑。
二是进一步推进低碳省区和低碳城市试点。继续推动低碳省区和低碳城市试点，落实试点工作实施方案，加强对试点工作的总体指导和协调。组织开展低碳试点进展分析，研究制定关于深化低碳试点的指导意见。各试点省市以尽快实现试点地区的二氧化碳排放峰值目标或碳强度显著下降为目标，倒逼调整产业结构、节能提高能效、优化能源结构、增加森林碳汇。试点省市初步探索了碳目标逐级分解考核评估、投资项目碳评估、产品碳认证、企业碳排放报告制度及碳排放管理平台等体制机制创新，较好地实现了控制排放与促进经济社会发展的“双赢”。
三是探索推进低碳工业园区和低碳社区试点。与工信部联合组织开展了国家低碳工业园区试点工作，组织低碳工业园区试点评审，研究制定相应的评价指标体系和配套政策。组织开展了低碳社区试点，正在编制《低碳社区试点建设指南》，争取尽快印发各地方。
四是实施低碳产品标准、标识和认证制度。组织制定低碳产品认证技术规范，并在广东、重庆、山西、辽宁等省市编制地方低碳产品认证实施细则，开展低碳产品认证推广和应用示范。为推动温室气体排放管理的标准化工作，全国碳排放管理标准化技术委员会于2014年7月成立，主要负责我国碳排放管理领域的国家标准制修订工作、相关国际组织在国内的标准技术归口及其他相关的标准化工作。
五是积极参加气候变化国际谈判与国际合作。全面参与联合国气候变化框架公约主渠道的谈判，在谈判中坚持联合国气候变化框架公约及京都议定书确立的“共同但有区别的责任”原则、公平原则和各自能力原则，坚决维护广大发展中国家的共同利益，与各方一道努力推动谈判进程。在气候变化对话与国际合作方面，通过各种双多边渠道与发达国家开展对话沟通和务实合作。中美两国气候变化对话合作取得新进展，在刚刚结束的第六轮中美战略与经济对话期间，中美双方召开了气候变化问题联合特别会议，了工作组进展报告，并达成了多项气候变化相关成果。与欧盟、澳大利亚、英国、法国、德国、瑞典等开展了双边对话和务实合作。通过开展“南南合作”，利用“基础四国”、“立场相近发展中国家”等磋商机制以及双边对话，维护发展中国家的整体团结。
一、气候变化立法的
世界进程:科学、政治与制度
从全球应对气候变化的演变来看，其制度变迁经历了如下三个阶段，即从科学到政治，再从政治到制度安排，而且这种发展趋势目前仍处于一个不断演化的进程中。
(一)由科学问题转为政治问题:《联合国气候变化框架公约》的建立
19世纪初，法国物理学家约瑟夫傅立叶提出一个看似简单而实则不然的问题，即是什么决定了一个像地球这样的星球的平均气温?至此，人类开始踏上对气候变化问题研究的科学之路。1896年，一位瑞典科学家阿列纽斯在研究冰河时代之谜时，通过计算得出一个研究结果:若大气中的二氧化碳含量增加一倍，就会导致地球温度升高5℃~6℃。1938年，一位名不见经传的英国工程师盖伊斯图尔特柯兰达在英国皇家气象协会的会议上，更是大胆地提出一个论断:是人类的工业，是我们到处都在使用的矿物燃料，释放出的上百万吨二氧化碳正在改变着我们的气候。
自20世纪50年代开始，随着一系列事件的发生，使得气候变化问题逐渐向政治议题开始靠拢。1951年，世界气象学组织建立(它后来成为联合国的一个专门机构)，为气候学研究提供了重要的组织和资金支持。另一个值得关注的是环境问题开始进入人类的视线。人们从担心贫困转向了担心健康状况，1953年伦敦严重的雾霾天气，使人们意识到大气污染对人类有着致命的危险性。1963年美国科学家基林等人发表了一份报告，指出地球中二氧化碳含量在不断增加着，它可能会导致下个世纪地球的气温升高4℃，而这将可能引发冰川融化、海平而上升等一系列严重后果。20世纪70年代，在印度、美国、俄罗斯以及非洲出现大而积的干旱并引起了粮食的歉收，饥荒问题再一次引起公众对气候变化问题的关注。80年代开始，科学家们通过不同的研究，不断表明全球气候变暖正在成为人类社会最大的气候威胁。
1988年，在来自科学家、公众甚至官员要求建立一个全球性气候变化研究组织的呼声不断加强的压力下，世界气象学组织和联合国环境署成立了政府间气候变化专门委员会(IPCC)，负责联合世界各国的科学家对全球气候变化进行科学研究。1990年，IPCC提交了《第一次气候变化评估报告》指出，温室气体是造成全球气温升高的主要原因，而来自人类的排放对温室气体的增加产生了实质性的影响，如果不加以控制这种排放，将导致更为严重的后果。为此，1990年联合国大会通过了第45/212号决议，成立气候变化公约政府间谈判委员会(IntergovernmentalNegotiatingCommittee,INC，以下简称政府间谈判委员会)，具体负责《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)的谈判和制定工作，以期在1992年召开的联合国环境与发展大会上得以签署。
1992年联合国环境与发展大会在巴西里约热内卢召开，会议通过了具有历史性意义的《联合国气候变化框架公约》。该公约的目标旨在将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上。并且强调这一目标的实现是在尊重发达国家与发展中国家不同的历史责任和各自能力的基础上，并在坚持共同但有区别的责任原则前提下完成的。包括中国、美国在内的195个国家批准了该公约。至此，气候变化问题从一个完全是科学研究的议题转向了一个政治议题。
(二)由政治问题转为制度安排问题:《京都议定书》到《哥本哈根协议》
《联合国气候变化框架公约》是世界上第一个全面控制二氧化碳等温室气体排放，应对全球气候变暖的国际公约，也是国际社会在应对全球气候变化、进行国际合作的基本框架。自1994年公约生效后，缔约方每年召开一次缔约方大会(ConferencesoftheParties,COPs)。然而，《联合国气候变化框架公约》并没有规定各个国家的具体减排份额，因此，制定一份具有法律拘束力的，能够规定各国具体减排分配的议定书就提到联合国气候变化缔约方大会的法律日程上。
1997年联合国气候变化第三次缔约方大会在日本京都举行，会上通过了《京都议定书》(KyotoProtocol)，对2012年前主要发达国家减排温室气体的种类、减排时间表和额度等做出具体规定。根据议定书的规定，占全球温室气候排放量55%以上的至少55个国家批准，才能成为具有法律约束力的国际公约。然而，2001年，布什政府以减少温室气体排放将会影响美国经济发展和发展中国家也应该承担减排和限排温室气体为借口，宣布拒绝批准《京都议定书》。美国的行为给全球温室气体减排蒙上了一层阴影。所幸的是，俄罗斯的批准达到了议定书生效的要求，2005年《京都议定书》正式生效。它成为人类历史上首次以法律形式限制温室气体排放的国际文件。
2007年《联合国气候变化框架公约》第十三次会议暨《京都认定书》第3次缔约方会议在印度尼西亚巴厘岛举行，会议着重讨论了后京都问题，即《京都议定书》第一承诺期在2012年到期后如何进一步降低温室气体的排放。会上通过了巴厘路线图(BaliRoadmap)，启动了加强《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》全面实施的谈判进程，致力于在2009年底前完成《京都议定书》第一承诺期2012年到期后，全球应对气候变化新安排的谈判并签署有关协议。
2009年12月7日，联合国气候变化大会在丹麦首都哥本哈根如期召开，全世界119个国家的领导人和国际组织的负责人出席了会议。此次会议的召开向世界宣示了国际社会应对气候变化的希望和决心，也体现了各国加强国际合作，共同应对挑战的政治愿景。然而，会议进程并不顺利，在对2012年后温室气体的减排目标、对发展中国家的技术转让和资金支持以及发展中国家是否承担减排义务等方面存在严重分歧，会议几乎以失败而告终。19日在经过马拉松式的艰难谈判，联合国气候变化大会最终达成不具法律约束力的《哥本哈根协议》后闭幕。
(三)由制度安排问题转为重构制度问题:气候变化谈判德班平台的开启
《哥本哈根协议》的通过并没有最终解决2012年之后全球温室气体减排的具体承担义务问题。因此，联合国在2010年墨西哥坎昆召开了第十六次缔约方会议，并在会上通过了《坎昆协议》。然而，尽管《坎昆协议》进一步深化了自后京都谈判以来的各项成果，但仍如同《哥本哈根协议》一般，在关于《京都议定书》的命运、未来气候机制的法律形式和结构，以及发达国家与发展中国家不同待遇的性质和范围上仍没有得到根本性的解决。
2011年联合国气候变化大会第十七次大会即德班会议在南非德班召开。这次会议上，欧盟抛出了气候变化路线图，企图将美国以及中国等发展中国家纳入到全球强制减排行列中。但美国始终坚持自《京都议定书》以来的一贯拒绝立场;而中国、印度等发展中国家则强调平等的可持续发展权，以及不可动摇的共同但有区别的责任原则。会议在延迟了一天之后，最终达成了一系列的德班决议。其中，通过了《京都议定书》第二期的承诺安排，即《京都议定书》第二期承诺从2013年1月1日起生效，到2017年或2022年12月31日结束，发达国家到2022年将温室气体排放总量在1990年的基础上减少25%~40%。然而，加拿大、俄罗斯和日本己明确表示不参加《京都议定书》第二期承诺，美国则一直拒绝承诺强制减排，因此，《京都议定书》第二期承诺将主要由欧盟国家来完成。但是更为令人遗憾的是，德班会议结束第二天，加拿大就突然宣布退出《京都议定书》，这无疑给本来就孱弱的全球温室气体减排又蒙上了一层阴影。
(四)德班平台下对中国应对气候变化的挑战
自2012年联合国气候变化大会第十八次大会即多哈会议起，全球气候变化谈判进入到了另一个新的谈判框架下，即德班平台。德班平台的主要特点在于，其开启了联合国气候变化谈判的单轨制模式。同时，这也使中国进入到一个新的谈判阶段。具体而言，它所带来的问题和挑战表现在如下三个方面:
1.单轨制是联合国气候变化双轨制谈判终结后创设的一种新的谈判模式。2005年蒙特利尔气候变化大会启动了一个在《京都议定书》框架下，由157个缔约方参加的2012年后发达国家温室气体减排责任的谈判进程，为此专门成立了一个新的工作组，即《京都议定书》特设工作组(AWG-KP)，并于2006年5月开始工作。这一工作组的成立打破了原有联合国气候变化谈判模式，启动了双轨制的气候变化谈判进程。2007年在印尼巴厘岛召开的《联合国气候变化框架公约》第13次缔约方大会上，又成立了一个长期合作特设工作组(AWG-LCA)，最终完成了双轨制的气候变化谈判的模式构架。
不言而喻，双轨制谈判模式启动的直接动因是为将美国纳入到全球控制气候变化的谈判进程中来(美国是当时全球最大的温室气体排放国，但却不是《京都议定书》的缔约国)。但谈判后期发生了新的变化，欧盟等发达国家不仅希望将美国，而且也意图将包括中国在内的其他发展中排放大国纳入到强制减排行列中，提出放弃双轨制，采取单轨制的谈判模式。实际上，这种主张背离了双轨制谈判模式设计的初衷，最终它演变成发达国家与发展中国家不同的应对气候变化谈判立场平台。而双轨制谈判模式也成为维护和体现共同但有区别的责任原则的具体表现形式。
从2006年至2012年，联合国气候变化双轨制谈判模式运行了六年，直到2011年德班会议上通过了德班一揽子决议，决定建立德班平台，取代长期合作特设工作组的工作。2012年，工作组在延续一年之后被正式关闭，与此同时，德班平台下构建新的国际谈判机制则开始工作。至此，气候变化双轨制谈判模式终结，联合国气候变化谈判进程在德班平台下进入单轨制谈判模式。
2.德班平台单轨制谈判模式将主导未来联合国气候变化国际制度的发展方向。尽管2012年气候变化多哈会议通过的一揽子决定中依然重申共同但有区别的责任原则，但未来联合国气候变化谈判将建立在德班平台单轨制下己成既定事实。特别是2012年多哈会议上关闭长期合作特设工作组的事实，和2013年4月下旬，德班平台第二次工作会议在德国波恩的召开，都体现了这种发展趋向。
这一系列的联合国气候变化谈判进程的新动向均表明，随着《京都议定书》的逐渐边缘化(加拿大的退出、日本、俄罗斯等国的不承担第二期减排承诺，以及欧盟拒绝量化指标等都是明显的表现)，缘于该议定书的双轨制谈判，最终将退出联合国气候变化谈判进程的舞台。同时，未来在德班平台下以单轨制模式开展的联合国气候变化谈判将成为出台新的应对气候变化国际制度的主要机制。根据《联合国气候变化框架公约》第十七次缔约方大会的决议，德班平台应在2015年或之前拟订出一个可在2022年开始生效和执行的、适用于所有缔约方的议定书、另一国际文书或某种具法律拘束力的议定结果。因此，未来气候变化国际制度将有两个新的趋向，即第一，摆脱《京都议定书》的桎梏，出台一项适用于全体缔约方的国际文件;第二，进一步加强制订具有法律拘束力的国际文件。
3.德班平台下单轨制谈判进程使中国面临新的谈判情境、现实挑战和诸多问题。无论未来共同但有区别的责任原则如何演变，在德班平台单轨制谈判模式下，共同责任势必会被再度强化，而区别责任或将发生排放大国与小国的转向。对于中国而言，新的单轨制谈判模式有助于中国谈判力量的集中，更易于在减排、适应和技术资金等方面寻求战略平衡，但同时它也带来了一些非常严峻的挑战。
第一，单轨制谈判模式下，共同但有区别的责任原则出现非中国意愿的转向。在德班平台下，共同但有区别的责任原则试图保持原有的意义，现在看来将是微乎其微的，它极有可能发生两种不同类型的转变。一种是对共同但有区别的责任原则重新解读，这里面最大的问题是对区别责任的解释，中国显然不希望看到按排放国进行划分;另一种则是完全放弃共同但有区别的责任原则，或是只强调共同责任，或是用另一新的原则取而代之。对于中国而言，这也是最不愿意发生的情形。
第二，在单轨制谈判模式下，新机制的创设或存在削弱中国话语权的可能性。毫无疑问，中国在今天的气候变化谈判进程中己拥有一定的话语权，但我们尚缺乏将这种话语权转换成有利于中国气候利益的机制。无疑，单轨制谈判模式下提供了创设新机制的可能性，但倘若中国准备不足，这种话语权则极可能会被其他国家所攫取或蚕食。
第三，在单轨制谈判模式下，未来气候变化国际制度中对中国强制减排的束缚或加强。从目前中国气候变化的本土情境来看，我们更关注适应、资金和技术，而强制减排是我们最不希望得到的谈判结果。但在单轨制谈判模式下，减排议题有可能会被放大，特别是随着国际气候政治形势的深刻变化，欧盟与美国结盟的可能性在增强，这对发展中国家，特别是对排放大国而言，被强制减排的可能性愈加强烈。无疑，这对于中国而言将面临自哥本哈根气候变化谈判以来更为艰巨的谈判形势。
二、气候变化立法的中国路径:环境、发展与制度规划
与国际气候变化立法的制度变迁不同，中国在其气候变化立法进程中，是从环境问题转向发展议题，再从发展议题转向制度安排。这一制度变迁具体表现在以下三个方面:
(一)应对气候变化作为环境议题
如同世界上的其他国家一样，在中国，气候变化问题与环境保护是紧密联系在一起的，但它同样又是一个逐渐认识的发展过程。1972年中国派代表团参加斯德哥尔摩人类环境会议成为中国环境保护工作的开端。1973年8月中国召开了第一次全国环境保护会议，通过了《关于保护和改善环境的若干规定》，这次会议标志着国内环境保护工作正式拉开序幕。1974年10月25日，国务院环境保护领导小组正式成立，开始制定环境保护规划与计划。1979年《环境保护法(试行)》正式颁布实施。1982年在城乡建设部下成立具有国务院编制的环保局，它成为1984年国务院成立的环境保护委员会的主要执行单位，全面负责全国环境保护工作。
1988年，政府间气候变化专门委员会(IPCC)成立之际，中国在IPCC的牵头单位是中国气象局。同一年，国家环保局升格为国务院直属单位。从1988年起，中国开始积极参与了IPCC的工作。1989年，中国组织实施了一项气候变化研究计划，包括40个项目，有大约20个部委和500多名专家参加。1990年，国务院环境保护委员会在第十八次会议上通过了《我国关于全球环境问题的原则立场》，首次阐明中国在气候变化问题上的立场。同时，会议通过了建立气候变化协调小组的决定。同年10月，由环境、科技和社科部门联合主办了一次为期三天的高层国际会议，会议围绕90年代的中国与世界这个主题进行了研讨，这是中国围绕环境问题举办的第一个国际会议。在此会议上，气候变化是其中重要的议题之一。1990年的此次会议还促成了中国政府于1992年建立了中国环境与发展国际合作委员会(国合会，CCICED)。这一组织由时任国务院环境保护委员会主任宋健担任首届主席，直到今天，它都是中国重要的环境咨询机构。
1992年，中国派代表团参加了里约热内卢的环境与发展大会，并在会议上签署了《联合国气候变化框架公约》。此次会议召开一年后，中国成为世界上第一个根据全球21世纪议程行动计划制定本国21世纪议程的国家，积极促进了中国的可持续发展。1998年，国家环保局再次升格为国家环保总局，成为国务院成员单位，进一步加强了中国在气候变化问题上的工作与谈判。
(二)应对气候变化作为发展议题
1998年，中国经历了一次大的国家机构调整，其中原有的气候变化协调小组被国家气候变化对策协调机构所代替，它由17个部门单位组成，并由国家发展计划委员会取代中国气象局作为统筹协调单位。在这一期间，从2001年开始，国家气候变化对策协调机构组织了《中华人民共和国气候变化初始国家信息通报》的编写工作，并于2004年底向联合国气候变化第十次缔约方大会提交了该报告。2002年中国正式批准了《京都议定书》，开始积极参与该议定书项下的清洁发展机制项目(CDM)活动。2007年1月，中国成立了应对气候变化专门委员会，它成为国家应对气候变化，出台政府决策而提供科学咨询的专门机构。同年，为进一步加强气候变化的领导工作，由国家应对气候变化领导小组取代了国家气候变化对策协调机构，由国务院总理担任组长，全面负责国家应对气候变化的重大战略、方针和对策，协调解决应对气候变化工作中的重大问题。应对气候变化工作的办事机构设在发展改革委。
无疑，正如胡锦涛同志在联合国气候变化峰会上所言，气候变化既是环境问题，更是发展问题，中国应对气候变化组织机构的变化正反映了中国对气候变化问题认识的进一步加深。它不仅仅是对气候变化科学的认识，而且更是对中国现阶段国情的深入把握。改革开放为中国带来了经济的迅速发展，但同时我们的能源消费也与日俱增。1993年中国成为石油净进口国。仅十年之后，中国就成为全球第二大石油进口国。到2007年，中国能源消费己稳稳占据了全球第二的位置。严峻的能源形势使中国的能源安全面临极大的考验，构建合理的能源对外依存无疑将是中国在未来一段时间内的紧迫任务。
然而，能源的大量开发和利用是造成环境污染和气候变化的主要原因之一。世界各国的发展历史和趋势表明，人均二氧化碳排放量、商品能源消费量和经济发达水平有明显相关关系。因此，未来随着中国经济的发展，能源消费和二氧化碳排放量必然会持续增长，减缓温室气体排放将对中国现有发展模式提出重大挑战。更为困难的是，中国是世界上少数几个以煤为主的国家，能源结构的调整受到资源结构的制约，这就造成中国以煤为主的能源资源和消费结构在未来相当长的一段时间将不会发生根本性的改变，使得中国在降低单位能源的二氧化碳排放强度方面比其他国家面临更大的困难。
是以，既要发展经济、消除贫困、改善民生，又要积极应对气候变化，将是当今中国面临的一项巨大挑战。毋庸讳言，如何能在应对气候变化与发展之间寻找到平衡点，将是实现未来中国应对气候变化的关键所在。
(三)应对气候变化作为制度安排议题
随着联合国气候变化谈判的深入，特别是德班平台的启动，构建一个未来新的并富有活力的全球应对气候变化机制，成为当前全球应对气候变化的工作重点。而与此同时，随着中国应对气候变化进入一个新的发展阶段，制度安排议题也无疑成为应对气候变化的重点领域。
2009年8月，全国人大常委会作出《关于积极应对气候变化的决议》。在该决议中指出，要把加强应对气候变化的相关立法作为形成和完善中国特色社会主义法律体系的一项重要任务，纳入立法工作议程。适时修改完善与应对气候变化、环境保护相关的法律，及时出台配套法规，并根据实际情况制定新的法律法规，为应对气候变化提供更加有力的法制保障。
事实上，自2008年以来，一系列与应对气候变化有关的相关立法就在不断的出台。例如《循环经济促进法》、修订后的《节约能源法》都在2008开始实施。同一年，国家发展与改革委员会设立了应对气候变化司，主要从事综合分析气候变化对经济社会发展的影响，组织拟订应对气候变化重大战略、规划和重大政策;牵头承担国家履行《联合国气候变化框架公约》相关工作，会同有关方面牵头组织参加气候变化国际谈判工作;协调开展应对气候变化国际合作和能力建设;组织实施清洁发展机制工作;承担国家应对气候变化领导小组有关具体工作。毫无疑问，这一应对气候变化具体机构的设立，从一定程度上加强了中国在气候变化问题上的体制组织建设，有力地促进了中国应对气候变化的制度安排。
2009年12月在哥本哈根气候变化大会刚刚结束之际，中国修订后的《可再生能源法》开始实施。2010年国家把能源法和大气污染防治法修改纳入到制度立法工作计划中。与此同时，青海省人民政府颁布中国第一个有关气候变化的地方性规章《青海省应对气候变化办法》。同年，在国家应对气候变化领导小组框架内设立了协调联络办公室，加强了部门间协调配合。2011年山西省人民政府出台《山西省应对气候变化办法》。
自2009年全国人大提出应对气候变化立法以来，中国从不同层面开始了气候变化立法设计工作。2010年中国社会科学院与瑞士联邦国际合作与发展署启动了双边合作项目《中华人民共和国气候变化应对法》(社科院建议稿),2012年4月，该建议稿全文正式公布。2011年国家发展和改革委员会委托中国政法大学组织开展中国应对气候变化立法研究,2012年该项目顺利结题。同年9月，受国家发展和改革委员会气候变化司委托，中国政法大学和江苏省信息中心承担的省级气候变化立法研究以江苏省为例项目正式启动。2013年6月，由中国清洁发展基金赠款项目支持的湖北省气候变化立法研究也在武汉大学法学院进行了项目会议。与此同时，四川省也正在开展气候变化立法工作。更值得强调的是，2013年11月中国首部《国家适应气候变化战略》出台，正式提出了中国适应气候变化的各项原则和指导方针。
三、历史制度主义下对气候变化立法的反思
如上所述，无论是国内还是国际，对气候变化进行立法或制度安排，均已成为一种不可改变的事实。这是因为，构建起来的制度有助于形成一种结构体系，而稳定的结构又益于人们行为的规范，从而促使整个社会形成一定的共识或价值基础。然而，应制定一种什么样的气候变化法，或者说，如何才能制定一份既具科学性，又能适应社会进步和经济发展的立法，这正是当下各国气候变化立法考虑的核心内容。对此，从历史制度主义的视角出发，无疑将有助于回答和加深对这一问题的认识。
首先，应尊重气候变化立法的差异性。历史制度主义告诉我们，制度不是天然存在的，制度的存在受到历史力量的作用，而且是各种复杂力量的共同作用才表现了现在的而貌，这一发现让很多人认识到制度的演变不是决定的，而是具有一定的偶然性。一个国家或者一个地区选择现有制度不完全是直线决定论的，而是历史复杂变量的作用下，也许某个偶然性要素的重大作用，在路径依赖的惯性下而形成的一个现实的结果。
同样，作为一种制度安排，气候变化立法亦是如此。它是在各种复杂的历史情境和社会条件下生成的，它强烈地受到地域、民族习性以及文化的渲染，因此，在某一地区能够良好运作的制度安排，未必能在其他区域发挥其应有的功效。而且，长期的历史实践及社会科学理论也已多次表明，社会和地区的差异性很大程度上是人类社会创造力的源泉和文明进步的原动力。是以，应尊重气候变化立法的差异性。当然，此处强调的差异性并不是排斥气候变化制度安排的统一性(或言之必要性)，而是更多地指向实现气候变化问题得以解决的制度安排的多样性。毋庸置疑，只有在保证尊重气候变化立法差异性的前提下，才可能允许气候变化制度安排多样性和多元化的存在，才可能更大限度地发挥人类在解决气候变化问题上的创造力。
因此，作为国内气候变化立法，中国不仅要吸纳国际社会在气候变化方面的一致共识，而且也要看到各国在气候变化立法方面的区域适应性。当然，更重要的是，要将气候变化与中国的经济、社会和文化的历史发展而相结合，在气候变化治理中发挥自身独特的区域理念和制度优势，而不是强制性地要达到与国际社会统一的气候变化立法范式。
其次，应防止气候变化立法的路径依赖。尽管历史制度主义强调路径依赖，认为后者是制度变迁中必然产生的事物，但是路径依赖仍然存在着优劣之分。毫无疑问，正是由于路径依赖的不同，造就了国家相异的发展情势。因此，选择正确的路径依赖将决定着国家未来发展的方向。
就气候变化立法而言，极易形成两种不当的路径依赖。一种是围绕着气候变化形成的制度锁定。这是从宏观视角来说的，即气候变化立法是不是一定必须围绕着气候展开?是否存在着一种不依气候变化开展的制度设计?有没有一种不依气候变化进行却能产生更大的社会和经济进步的制度设计?显然，如果对上述问题没有一个清晰的回答，必然会出现一种为气候变化而进行的气候变化立法，必然形成一种气候变化的制度锁定或路径依赖，但是这种路径依赖一定就是最好的吗?
另一种不当的路径依赖是从微观制度层面说的，即存在着一种围绕着气候变暖的制度锁定。当前，气候变暖己是一个不争的事实。但是，从科学哲学的角度来看，气候变暖也仅是放在一定语境之下才能成立。倘若不考虑气候变暖的科学语境，而只是孤立地对气候变暖进行制度设计，这种路径依赖一旦形成，将使社会的能动性被固化，最终气候的突变则极可能对国家社会形成更大的挑战和威胁。
是以，根据历史制度主义的路径依赖理论，我们是要选择一种路径依赖，而不是不要路径依赖，但这种路径依赖应建立在促进社会和经济进步的大前提之下。通过对气候变化的制度设计，不仅仅是要解决气候变化问题，更是要在解决气候变化问题的同时，实现更大的目标，或经济的，或社会的，或环境的。因此，要防止出现为气候变化而气候变化立法的错误思想和观念，而要从更高层面、更高视野出发。而且，唯有如此，才能产生更有效的气候变化的制度创新。
最后，密切关注气候变化立法的关键节点。历史制度主义认为，制度在其存在的大多数时间里都处于均衡状态，按照制度最初的决策发挥功能，然而这种均衡不是永久存在的，当社会环境达到某种程度时，会产生制度的均衡断裂，从而会引起社会变迁的急速爆发。因此，关注这种均衡断裂的关键节点具有非常重大的意义。
在此，我们以英国作为解读关键节点的事例。众所周知，英国在气候变化领域是一个积极的倡导者和推动者。然而，英国今天在气候变化领域所取得的一系列成果，是建立在其较早地开展气候变化治理的基础之上的吗?可以发现，这个答案是否定的。但不可否认是，英国极好地利用了历史制度主义上所说的关键节点，从而促成了其在国际气候政治舞台上对话语权的掌控。
自18世纪英国工业革命以来，英国就是一个以煤为主的工业化国家.门。煤炭是英国国民经济的重要支柱产业，而且与煤炭相联系的利益集团己成为英国社会不可小觑的政治力量。毫无疑问，在这样一种情势下，英国根本不可能成为一个在气候变化领域大展身手的国家。
随着科技的猛进和经济全球化进程的加快，处于不同价值观、文化、传统、意识形态、社会制度的国家和地域的人们，日益卷入一个相互依赖的全球网络之中，不断享受着高科技和相互合作的成果，同时也在不时忍受着全球化引发的一系列“危机性事件”，共同承担着自然界的“惩罚”，目前最令人关注的便是气候变化问题。它是一种在人类社会发展过程中愈来愈受重视的含有科技性、基础性而急需在当前以及未来不断加以解决的，并越来越受国际社会关注的共同问题。鉴于此，注重国际间的交流与合作，达成一致协议，共同抵御气候变化给人类造成的损害，具有重要的国际战略意义。然而，当今世界仍处于政治、经济、文化等不平衡的状态下，各国从各自经济利益最大化的角度出发，对于解决人类共同关心的气候变化问题很难达成一致，气候变化已经从经济问题转化为政治问题，成为国家利益博弈的焦点。
一、气候变化在国家利益扩大化的基础上，成为国际社会关注的焦点
正当学者们在谈论如何科学利用人类共有资源(openaccessresource)———大气之际，气候变化问题已成为当今人类面临的最为严重的全球性问题之一，因为气候问题最终会落实到人的生存问题上来。鉴于此，联合国政府间气候变化问题专门委员会在布鲁塞尔了题为《2007年气候变化:气候变化的影响、适应和脆弱性问题》的报告，该报告明确指出:全世界大部分海洋和五大洲的自然生态体系都显现出了气候变化所造成的影响，全球变暖将使地球上数十亿人面临水和食物短缺的局面，洪涝、干旱、台风等自然灾害发生的频率也将增加。其中，最引人关注的报告结论之一是，在未来的60—70年内，气候变化会导致大量的物种灭绝。如果全球平均气温上升1.5—2.5摄氏度，20%—30%被评估过的动植物物种都可能濒临灭绝，而人类社会可能难以适应因气候变暖而带来的冲击。该报告是迄今为止联合国针对气候变化发出的最强烈的警告，其结论得到所有国家和政府的一致认可，并将成为联合国今后政策制定的理论依据。目前，全球气候变化已是不争的事实，伴随着全球化的进程，世界各地气候变化异常、全球气温上升、极端灾害频发等现象成为国际关注的焦点，成为国际谈判、合作互动的基础。一些诸如洪水灾害、河流污染、水资源匮乏、沙漠化、沙尘暴、土壤侵蚀和地方空气污染等紧迫的环境威胁对人们的生存有明显和直接的影响，这些问题能否解决对于人类的发展来说迫在眉睫。气候变化可能造成的威胁更长久、更严重，也是造成经济危机的主要原因之一，并直接影响到国家的政治稳定与社会和谐，是国际利益干涉、协调的基石之一。归根结底，气候变化对自然生态系统和人类生存环境产生了严重影响，加强气候变化的研究、商榷及国际间的合作显得极为重要。鉴于此，全球举行了众多世界性的会议商讨气候变化问题，世界经济论坛、G8+5领导人会议以及联合国环境规划署等，都高度重视气候变化。为此，《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》都明确规定了控制气候变化方面的国际合作条款。哥本哈根世界气候大会的主要议题是如何消减各国二氧化碳的排放量，以减轻人类对环境的影响，在会议结束后，这一任务已经有了一定的部署。气候变化问题已经成为国际政治、经济和外交领域的主要话题。
二、利益共享并维护国家利益，是目前各国处理气候变化的基本原则
利益最大化是各国博弈所追求的目标，但利益共享是达成合作协议的基础和底线。根据《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》以及哥本哈根世界气候大会所明确规定的控制气候变化方面的国际合作条款，以及各国政府首脑所达成的协议，专家们不约而同地认为，没有实现利益共享是现实合作中产生分歧的症结之所在，解决这一问题的有效方法正是博弈论模型。博弈论模型研究在国际气候公约谈判中能够使各国利益达到社会整体最优，渐趋消弭不同利益集团之间的对抗，达成一致的协议，缓解气候变化，以便控制气候变化造成的损害。为此，《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》都明确规定了控制气候变化方面的国际合作条款，各国应积极参与控制气候变化方面的事务，并通过合作共同致力于解决环境问题。气候变化问题是环境问题，根本上是发展问题，这是同志在2005年的G8与五国领导人对话时阐明中国政府对待气候变化问题的立场时提出的观点。发展问题实质上是利益追求问题，围绕此问题展开各国际经济集团的利益纷争。每个国家在全球利益分配与控制方面都是理性的，都在努力实现自己利益的最大化。为此，《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》等从利益共同体的设定出发，制定出各国能够普遍遵循的框架，即坚持在可持续发展框架下应对气候变化，坚持广泛合作，坚持“共同但有区别的责任”，坚持减缓与适应并重，坚持综合治理等。西方发达国家在实现工业化的过程中，走了一条只考虑当前需要而忽视后代利益、先污染后治理、先开发后保护的道路。近百年来，人与自然的紧张关系在全球范围内呈现出扩大的态势，全世界每年排放到大气中的CO2、CO、CH4、SO2等逐年增加。大量温室气体排放超过了大气的自净能力，影响了大气环流的自然平衡，增加了局部气候条件变化的不确定性。当前通过市场化和经济全球化，发达国家的生产方式和消费模式在全球扩散。由于国家与区域间经济社会发展的不平衡，发展中国家往往难以摆脱以牺牲资源环境为代价换取经济增长的现实，不得不面临资源被进一步掠夺、环境被进一步破坏的严峻局面。由于人类燃烧煤、石油和天然气等化石能源，向地球大气排放大量温室气体，对气候产生巨大的影响，再加上世界人口不断增长，人类对自然资源的开发利用日趋加剧，各国经济和基础设施不断发展，人类在面对和处理极端气候事件时的脆弱性也在不断增长。这些都是工业革命以来，人类以控制、支配自然为目的，以自然的“征服者”的姿态来改变地球，使我们的家园变得满目疮痍的结果。应对全球气候变化是国际社会共同面临的重大挑战，必须要依靠世界各国的共同努力。但在国际社会中，不同国家及国家集团间的利益冲突上升为主要矛盾，而利益共享是不同国家合作的基础。其中，国际气候公约就是各方为维护各自利益而相互斗争、相互妥协合作的产物。在气候变化问题上，便出现外交上的不断交涉，环境外交就是此问题的产物，表现为大国或强国对全球环境机制中领导权的争夺，环境市场中资源利用和经济发展以及政治博弈等方面的较量。尤其是发达国家利用自己在技术和资金方面的优势，通过环境外交手段对其他国家施加影响。同时，发达国家以破坏环境为理由，反过来限制发展中国家的发展。气候变化谈判焦点最终落在能否在未来能源发展和经济竞争中占有优势，体现出各国在政治、经济和科技等综合实力上的较量，影响着国家间的技术合作程度和经济贸易紧密程度，关系到未来各国在国际格局中的地位。
三、从国际立法角度管理气候变化，成为国家利益追逐的焦点
随着社会的发展，国际社会的各种危机在增加，各国均已进入危机的高发阶段。有效、及时地处理各种类型的危机，是各国政府乃至国际社会必须高度重视的重大问题。这不仅是对各国政府治理结构和治理能力的严峻考验，而且关系到利益的分配，世界和平的维系以及全球的长治久安。在某些领域以立法形式加强合作，成为各国的愿望。气候变化不仅仅是自然力的作用，很大的原因在于人为因素。特别是气候变暖问题，是全人类活动造成的，全体地球公民都负有共同的责任，区别在于责任大小不同。随着温室气体特别是CO2浓度在大气中的增加，地球气候系统的自然变化率逐渐加快，地球表面平均温度和海平面均呈现上升趋势，极端气候事件(如强降水和干旱)的强度和发生频率在全球许多地区不断攀升。减缓气候变化是全人类的职责。人们渴望通过立法加强减轻气象灾害风险的国际合作，促进减少有害气体排放的活动与社会发展规划、实践相结合。目前，各国在气候变化问题上达成了“共同但有区别的责任”原则。所谓“共同”，是指无论是发达国家还是发展中国家都有责任应对气候变化;所谓“有区别”，是指由于历史累积的排放不同、当前的人均排放不同、发展阶段和国情不同、能力不同，发达国家与发展中国家在应对气候变化方面应履行的责任、应承担的义务和应采取的措施也是不同的。这一原则反映了各国在经济发展水平、历史责任、当前人均排放上的差异，凝聚了国际社会共识，是开展国际合作的基础。只有坚持“共同但有区别的责任”原则，各国才能全面地、公平地履行自己在应对气候变化方面的责任和义务。从长远的视角而言，从国际立法角度，加强国际间的通力合作，延缓气候变化，应该做到以下三方面。首先，加强各国之间在气候变化管理研究方面的交流，相互学习，彼此借鉴;其次，加强各国之间与国际组织之间关于气候变化管理的合作互助、资源共享，包括人力、物资、知识等;最后，加强减排和节能意识，减缓气候变化，加强环境保护，遏制危机的蔓延与发展。总而言之，制定真正行之有效的遏止气候进一步恶化、保持大气资源良性循环的立法措施是极为重要的。正是由于地球的整体性以及各子系统之间的相互依存性，才使得世界各国在气候变化问题上具有共同利益，能够达成较多共识，易于进行合作。因为只有合作才能够降低交易成本，减少不确定性，更有利于实现各国的国家利益。国际公约、协议的合法性意味着各国对该组织、团体权力的认同和支持，对既定规则和权威的自觉认可和服从的良好状态。组织要代表各国的意志(公意)，为实现公共利益而满足各国的要求和愿望，实现利益共享。各国与该协议的互动性越来越强，联合国才能更有效地处理公共问题，管理公共事务，实现公共利益，才会具有更充分的合法性基础。同样，各国只有参与到公共管理的过程中去，才能达成与该组织的良好合作，才会主动对管理结果和自身负责，这是国际公共管理事务政治合法性的必然趋势。中国政府本着国家利益和国际利益，在解决气候变化的问题上做出了积极的表态，提出了有效的应对策略。只有更好地理解中国气候政策的变化，才能明白发展中国家更广泛参与《联合国气候变化框架公约》的潜力，以便清除其中的障碍。中国在气候方面遭受的灾害是巨大的，面对气候变化的态度是认真的、诚恳的，应对气候变化的措施是可取的。中国积极响应联合国人类环境问题的大讨论，早在1990年便成立了国家气候变化协调小组，并随后建立了工作组，负责气候变化的影响评价，对《联合国气候变化框架公约》做出策略回应。而且，在国际气候谈判中，中国一直是积极主动、活跃度高的参与者。
四、气候变化引发国家利益博弈，同时力促世界各国加强合作
在经济全球化、信息全球化促使世界各国相互联系、相互依存的背景下，在一个国家和一个地区发生的巨灾，不可避免地会给周边国家或全球的社会稳定、可持续发展和安全带来严重危机，产生国际性的影响。例如，2005年美国卡特里娜飓风袭击美国，造成世界原油价格急剧上升。此外，跨国界的自然灾害还因灾民流动而引起传染性疾病的爆发和扩散，威胁周边国家的社会稳定。所以，国际危机国内化、国内危机国际化的情况将越来越多，有效加强国际合作，共同解决危机势在必行。因此，近年来世界范围频发的巨灾已引起国际社会的高度关注，《京都议定书》的签订说明国际社会在气候变化方面已经达成共识。尽管在控制气候变化的国际法律机制上出现趋于合作而又互相牵制的现象，但却展现出国际社会在气候变化方面合作的必要性和可能性。首先，气候变化是全方位、整体性的国际问题，具有广泛性和不确定性等基本特点，不是某一个国家单独就能够解决的，必须力促各国寻求合作。而且，这同时决定了在国际社会中，不可能依据各国的实际标准制定相关的法则，即所谓的一个世界各国公认的标准是不切合实际的。其次，各国政治、经济、科技、文化等领域发展的不平衡以及地理因素的差异，要求人们相互合作，进行广泛的气候监测等研究的交流，掌握充分的气象信息，以便取长补短、求同存异，共同探索有效控制全球气候变化的办法。再次，由于发展理念的差异和利益趋势的不同步，造成各国对控制全球气候变化的立法架构和实施意见时有冲突。为了协调各国意志，克服政治观念、司法制度等方面的差异，唯有合作，才能有效地保障《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》等的顺利实施。因此，只有世界各国通力合作，才能解决气候变化问题。当世界各国共同面临同样或类似问题时，最佳解决方案便是国际合作。
一、中德应对气候变化合作的现状分析
进入21世纪以来，国际应对气候变化形势不断发生复杂深刻变化，中德关系日益密切和深化，正是在这样的大背景下，中德两国政府通过诸如双边对话、书信往来等各种形式，频繁进行直接对话和交流，构成了中德应对气候变化关系发展的一个显著特点。正是通过这些直接接触，两国政府之间在应对气候变化领域的相互了解和政治互信不断加深，为两国的务实合作指明了方向，奠定了坚实的基础。
目前，中德在应对气候变化领域的合作形式主要集中在联合研究和能力建设，项目涉及中德气候伙伴关系与可再生能源合作、环境与气候领域的干部培训、温室气体监测能力建设、中国排放交易体系能力建设、江苏省以及省外三个城市低碳发展、建筑节能、土地低碳利用、北京交通需求管理、中德电动汽车及气候保护、建筑节能领域关键参与人能力建设等。合作项目具体情况如下所示：
（一）中德气候伙伴关系项目
项目运行时间：2011年3月―2013年11月；资助金额：200万欧元项目目标：中德气候伙伴关系项目通过专业交流和分析促进双边对话。通过共同举办会议，开展能力建设，如组织讲座、研讨会和信息考察等充实经验交流。
（二）中德环境伙伴关系项目
项目运行时间：2012年1月―2016年12月；资助金额：400万欧元项目目标：环境和气候政策问题是中国实现向“绿色经济和低碳经济”转型的基本问题。本项目将向国家环保部和国务院中国环境与发展国际合作委员会（CCICED）提供这方面的咨询服务。项目明确以中德战略环境对话的相关议题（如政府绿色采购、空气质量改善和水资源保护、化学品安全、减少重金属污染排放）为重点，直接支持环境领域的双边合作。
（三）环境与气候领域的干部培训（项目二期）
项目时间：2012年1月―2016年2月；资助金额：160万欧元
项目目标：大幅提高各级党、政、机关领导干部的专业能力，以实现第十二个五年计划（2011―2015年）中的环境和气候保护目标。
（四）温室气体监测能力建设项目
项目时间：2011年3月―2013年11月；资助金额：230万欧元
项目目标：中国相关机构拥有开发高效的温室气体监测流程和相关基础设施的能力，为中国的碳排放交易系统（ETS）的建立预作准备。
（五）中国建立排放交易体系能力建设项目
项目时间：2012年7月―2016年7月；资助金额：400万欧元
项目目标：中方相关机构具备在地方层面建立和运营排放交易系统的能力和政策选项。
（六）江苏省以及其它外省三个城市低碳发展项目
项目时间：2010年12月―2015年1月；资助金额：300万欧元
项目目标：该项目旨在促使江苏省和其他三座城市的经济发展逐步脱离温室气体排放。
（七）通过建筑节能实现气候保护（基准线调研）
项目时间：2011年1月―2013年9月；资助金额：200万欧元
项目目标：借助激励机制，例如碳交易平台，实施大规模的住宅建筑节能改造，从而为减少建筑行业的温室气体排放做出贡献。
（八）低碳土地利用（土地利用中的气候保护）
项目时间：2012年3月―2016年2月；资助金额：350万欧元
项目目标：为决策者在政策制定过程中提供农业、林业和矿区复垦领域的减排的行业方法和手段。
（九）北京交通需求管理
项目时间：2011年1月―2014年2月；资助金额：200万欧元
项目目标：提出北京实施高效的交通需求管理（TDM）措施的建议，为北京市政府提供能力建设培训，使其有能力对交通需求管理措施在城市中减少温室气体排放的效果进行建模和量化。以北京项目的成果和经验为基础，在中国另外五个大城市，推广高效的交通需求管理措施。
（十）中德电动汽车及气候保护项目
项目时间：2009年9月―2016年1月；资助金额：5，623，977欧元
项目目标：该项目旨在为相关政府部门及研究机构提供电动汽车发展领域相关理论、技术及战略层面的建议，促使电动汽车的发展有利于应对气候变化，并在国家及地方范围内开展电动汽车的推广示范。
二、中德应对气候变化合作的成效和特点
近几年，我方积极与德国政府、研究机构合作开展双边科研项目，取得重要成果。例如：中德气候伙伴关系项目，有力地支持了中德气候变化工作组机制的顺利进行，开展中德合作新议题实验实施，并成为中德间气候变化快速信息交流的平台；中国排放交易体系能力建设项目，支持碳交易试点地区引入市场化减排手段，使中国拥有高效实施排放交易系统的能力，该项目自2012年实施至今，国内7个碳交易试点均以启动，这与双方的合作密不可分；江苏省以及其它外省三个城市低碳发展项目，除开展低碳发展规划研究、能力建设项目外，还进行了建筑节能改造、产业共生平台等示范项目，为中德应对气候变化务实合作开启了新篇章。
在两国良好政治关系的推动下，特别是随着中国应对气候变化信心和决心的增强，中德应对气候变化未来的合作将呈现以下几个特点。
（一）中德双边合作框架下的互利共赢
德国是中国在欧洲最重要的贸易伙伴，且拥有先进的低碳理念、技术及管理经验。中国低碳环保市场潜力巨大，两国合作的互补性强。通过近几年来的合作，我国学习借鉴了德国的低碳环保最佳实践，推进了国内低碳环保事业向国际化发展。与此同时，我国也开放市场，引进德国的低碳环保技术设备，实现了中德合作的互利共赢，对两国关系的健康发展发挥了积极作用，将中国的市场与德国的技术结合起来，将为双方创造巨大的发展动力。随着两国政治与经贸关系的不断发展，应对气候变化双边合作将进一步深化。
（二）中德对话交流机制下的多层级参与
在中德应对气候变化对话合作机制下，国家发展改革委与德国联邦环境、自然保护、建筑与核能安全部发挥着至关重要的作用，双方部长通过积极沟通，为中德应对气候变化合作明确了务实合作的方向；自2010年，中德应对气候变化工作组会议以制度化形式确定下来，成为双方重要的合作组织形式，双方充分利用司局级中德气候变化工作组对话渠道，及时沟通，目前已举办了五次工作组会议，拓展了全方位务实合作领域；此外、国家发展改革委和德国联邦经济和能源部自2006年在中德高科技对话论坛的框架下成立了中德能源工作组，加强了能源技术合作与政策交流，为两国企业间交流与合作搭建了很好的平台。
（三）中德合作讲究规划，注重实际
德国政府对气候变化双边项目的管理基本模式，是设立专门的机构对项目进行全过程管理，该机构实际上是代替政府行使业主的职能。管理内容涉及如下三个方面：一是具体的项目评估考核指标，包括社会稳定程度、政府利益、专业技术考量等；二是严谨的论证与批准程序，一个项目的确定，除考虑上述因素外，项目申请内容要包括：项目执行期、资金来源、经济效益、知识含量等；三是严格的组织实施程序，详细核查项目活动及资金使用情况。
三、中德应对气候变化合作的建议
（一）组建专业的项目管理团队
为深入贯彻国务院提出的在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度的要求，深化社会领域改革，推动政府职能转变，整合利用社会资源，增强公众参与意识；建立健全项目申报、预算编报、组织采购、项目监管、绩效评价的规范化流程。
（二）编制详细的项目合作规划
注重中德合作的战略规划及对国内工作的指导作用，建议制定三年期“应对气候变化对外合作滚动计划”及“中德气候变化合作2015―2022战略规划”。
关键词：科学悖论；制度预设；气候变化；立法
中图分类号：DF486.3文献标识码：A文章编号：1671-6604（2013）04-0007-07
科学何以进步？实在论和工具主义都曾给出不同的理论进路。然而，当前科学哲学的研究发现，科学悖论作为促进科技进步的一种新方法，正在受到科学界和学术界日益广泛的重视。因为较之其他进步模式，它更具可行性和操作性。此外，科学史以及科学社会学的理论亦告诉我们，科学悖论如要发挥作用，就离不开制度预设；因为适宜的制度预设是科学悖论得以建构的重要前提。
近年来，气候变化已引起国际社会的普遍关注，而与之相对应的气候变化法亦被提上各国立法日程。毋庸讳言，作为一项重要的制度预设，无论从法制史，还是科学史的图景来审视，法律对于科技进步都具有不可替代的作用；特别是在创新潜能的发挥与国际科技竞争中，法律更扮演着至关重要的推动角色。而一部良好的科技立法也正是建立在尊重科学史实，并按照科学发展的规律加以制定的基础之上。然而，现今一些气候变化法的规定却存在着忽视甚至阻碍气候科学进步、违背科学悖论理念的倾向；它们被简单地浓缩为“应对气候变暖法”抑或“温室气体减排法”。为此，本文认为只有承认科学悖论在科学进步中的意义，承认蕴含科学悖论的制度预设之重要性，才能制订出一部科学的气候变化法，才能从根本上促进气候科学的进步和相关技术的创新。
一、科学悖论与制度预设之关联
（一）科学悖论在科学进步中的意义
大量的科学史实证明，科学悖论在推动科学进步方面具有特别重要的意义。“它们总是与思想危机和革命性的进步相关联。”例如在数学领域，毕达哥拉斯悖论及其消解使无理数进入了数学领域；贝克莱悖论及其消解使微积分得以创立；而罗素悖论的提出又引发了第三次数学危机。在物理学领域，狭义相对论的提出与光速悖论密切相关，爱因斯坦回忆，“经过十年的沉思以后，我从一个悖论中得到了这样一个原理，这个悖论我在16岁时就已经无意中想到了：如果我们以速度C（真空中的光速）追随一条光线运动，那么我就应当看到，这样一条光线就好像一个在空间里振荡着而停滞不前的电磁场。可是，无论是依据经验，还是按照麦其斯韦方程，看来都不会有这样的事情”。
不言而喻，科学悖论的提出预示着科学理论与实践中隐藏着重大的科学危机与突破。而悖论的消解又往往将科学推向一个新的研究高峰。因此低估科学悖论的重要性，“从科学进步的角度看来是十分错误和危险的”。更值得注意的是，数学家哥德尔提出的不完备性定理进一步确证了悖论在科学理论与实践中存在的必然性。传记作家戈德斯坦对此评价到，“哥德尔将让智力受挫的悖论材料糅合进证明，给我们带来了对真理、知识和确定性本性的深刻洞察”。
（二）制度预设对科学悖论的影响
然而，科学悖论能够独立于社会而存在吗？通过对科学史的探寻，我们发现它有赖于相应的社会基础，特别是在科学的预设方面。霍奇森曾言，时代的观念、信念和概念不可避免地在科学上设立了它们的限度。这些预设可以与科学的自然预设一致，它们使科学繁荣，也可能与之相反而致使科学受到阻碍、窒息甚或根本不能存在。因此。一定地域的不同时期的政治、文化乃至经济无不与制度预设密切联系，同时也往往决定着科学研究者的基本信念和研究传统。且不同的制度预设会产生不同的研究路径，进而对科学进步起到加速抑或阻碍的效果。就此而言，如果说哥德尔不完备定理从理论上证明了科学进步与科学悖论二者之间具有内在的一致性，那么通过对科学史的考察也必然会发现，制度预设中如蕴含科学悖论就会出现科学进步，反之则亦然的情形。
1制度预设对科学悖论影响的科学史考证。在对科学史的选取中，我们仅以近代科学产生这一史实来考察制度预设对科学悖论的影响。这是因为“在科学诞生的语境中，比较容易研究它的预设，因为它必然携带着它诞生时的世界观”。纵观西方近代科学的产生，无不与古希腊思想紧密联系。荷兰科学史学家科恩就认为，古希腊思想肇始于巴门尼德悖论，并进而转化为变化问题，对此的不同回答则又开启了希腊的五个哲学学派”。无疑，近代科学的基石大多源于此。然而战争破坏了蕴含悖论的制度预设，尽管罗马帝国的崛起实现了政治上的统一，但作为主要智识的柏拉图主义却难以单独在罗马文明中产生更多的科学进步。而随着蛮族的不断侵扰，罗马帝国式微，科学进步则完全中断了。
进入中世纪，政教分离的特质在一定程度上为制度预设蕴含悖论奠定了隐性基础。当时作为教会和世俗均需要的一种制度产物，大学以其独特的载体形式出现在西欧。同时伴随着十字军运动，阿拉伯文明中保留下来的古希腊著述开始回潮，这表现在翻译运动上。而整个过程中，亚里士多德的自然哲学就此登上了12世纪文艺复兴的舞台。他的著述最终以“神学婢女”的身份成为大学和教会讲授的主要内容。
1453年拜占庭帝国的覆灭，使西欧又迎来一次新的翻译运动。这促发了产生近代科学的意大利文艺复兴，形成了亚里士多德与人文主义两种相悖并存的文化。就制度预设而言，人文主义中众多的自然哲学理念开始动摇亚里士多德的垄断地位，近代科学中的天文学、数学和力学无不是在与之相悖的观点中产生的。
2蕴含科学悖论的一种法律制度预设进路。近年来，科学史研究发现，法律作为一种重要制度预设，在近代科学产生中起着至关重要的作用。例如，美国科学史学家胡弗就不无见地地指出，法律是西方产生独一无二近代科学的重要制度因素。但我们认为，更精确地表述应是，蕴含悖论的法律才是促成近代科学产生的主要制度成因。正如胡弗自己所言：“近代科学的兴起是基于某种文化基础的文明演进的结果，这种文化在真正地包容、保护和促进那些同公认的宗教和神学教义相悖的异端思想和革新思想方面具有独特的人文主义气质。也可以反过来说，科学世界观的关键要素原本就暗含在西欧的宗教和法律预设之中”。
就科学悖论的制度预设而言，西方法律的独特性在于，它提供了一个允许科学悖论存在的制度空间，实现了免受政治和宗教干涉的自由研究之目的。这表现在：一方面，教会与王权的斗争为出台蕴含悖论的法律提供历史条件。叙职权之争是中世纪欧洲政治斗争中的一条主线。中世纪前期，教会人员的任命均由王室授职，极大地束缚了教会的权力。然而，自1122年之后，为加强对教会的控制，出现了教会法典系统化。教皇让教会法学家用严密的理论和详实有据的资料来维护教会的权威。1140年由博洛尼亚教会法学家格托提安（Gratian）完成的《教令集》，与1140年之后对它的一些补充，最终合并为《天主教教会法典大全》，成为教会法的权威著述。毋庸讳言，教会法的出现不仅在欧洲，而且在法制史上都具有特别重大的意义。正如美国法学家伯尔曼所言：“这个运动在所谓的格列高利改革和授职权之争达到了顶点，导致了第一个西方近代法律体系即罗马天主教‘新教会法’的形成，并且最终也导致了王室的、城市的和其他新的世俗法律体系的形成。”
另一方面，社团法人的壮大是蕴含悖沦法律的独特之处。社团法人能够壮大得益于12世纪后西方形成教会与世俗权威的二元性。对此，胡弗言之：“这一时期的每个集体都获得了社团法人资格。每一个都颁布了法令并用于管理它的成员，因此整个新的法律体系，例如，城市法、商法、王室法，发展起来并在整个领域内平衡司法权和防止权力和垄断”。正是在这样的基础之上，社团法人使得司法权分离和团体自治成为可能。
不言而喻，自治的法律实体更多地只受其内部的法律制约，而来自外部的权威和侵蚀被有效地阻隔了。诚如戴维斯教授在《古代悲剧与现代科学的起源》一书中所坦言：“道德要求我们自治――其实要是我们真的能够自治，就根本不需要给自己立法。”无疑，社团法人机制的创立最终为科学的自由发展和科学悖论的产生提供法律上的制度预设。对此，胡弗教授深有感触地指出：“除科学革命本身以及宗教改革之外，没有其他任何一场革命像欧洲中世纪的法律革命这样，具有意义如此重大的新的社会内涵和政治内涵。它在法律思想中为新制度形式提供了概念基础，为其他两项革命做好了准备”。
二、气候变化科学中的悖论问题
科学哲学和近代科学产生的历史深刻揭示出科学悖论在科学进步中的重要意义。然而，当今气候变化科学中却存在一种忽视科学悖论的“暗流”，特别在与之相关的政治、文化领域。气候变化科学被限定在一个围绕气候变暖展开的一系列科学行为和活动中，并被各类专家和权威加以巩固和强化。但正如培根所言，“过多的信任赋予各种技艺的创造者，奉他们为权威，视他们的话句句正确；而不是把他们看作向导，给人以指引。这种盲从造成的弊端是无穷尽的，科学成了妨碍它自身进步和发展的主要原因”。因此，正视悖论的存在才是气候科学得以进步的重要前提。此处我们对气候变暖的科学性及其可能带来的负面影响并无质疑，而是旨在指出气候变化科学悖论存在的可能性，具体表现在：
1气候变化科学属于蕴含悖论的复杂性科学。所谓复杂性科学（complexityscience），是研究复杂性与复杂系统中各组成部分之间相互作用所涌现出复杂行为、特性与规律的科学。20世纪初，以量子论和相对论的创立为标志，人类史上最伟大的科学革命开始。二战后，系统论、控制论纷纷进入科学领域，20世纪70年代，科学又出现从协同学、突变论向非线性科学的转向。无疑，21世纪的复杂性科学正是建立在这些新的科学研究方法上，而气候变化科学属于复杂性科学，正是体现在它的非线性上。
1974年瑞典斯德哥尔摩召开的气候物理基础和气候模拟国际会议，第一次明确提出气候系统的概念。会议总结报告指出：“在了解地球气候的形成和变化机制中，我们面对一个极其复杂的物理系统，这个系统不仅包含着我们比较熟悉的大气行为，而且还包含我们所了解不多的世界海洋、冰体和陆地表面各种各样的变化。除了物理过程以外，还有复杂的化学、生物过程影响着气候，也影响着地球上人类和其他有生命的世界，这些过程在各种不同的时间和空间尺度上有着复杂的相互作用，并构成一个耦合的气候系统。”因此，气候变化科学不是一个局部的、静止的和线性的科学，而是一个全球的、动态的和非线性科学，在大气与海洋、陆地等非大气部分之间不能做简单划界，它们是一个相互作用的复杂系统。
既然气候系统是一个强迫耗散的非线性系统。那么在非线性问题上，作为科学研究的基础――数学，特别是纯数学是无法应用的，而以非线性微积分为基础的大型计算机的数值模拟也存在巨大缺陷：一方面，从本质上讲，非线性微积分解析方程，除极其个别的外，根本不可能求出解析解；另一方面，在人们设计初值时本身就存在局限性，无法避免生存环境不断演变。换言之，我们只能逼近全局，而无法达到全局。因此从理论上讲，当前我们对气候变化科学的研究仅是开始，远没有达到真正掌握气候变化规律的情境。在这样一种科学语境下，必须充分意识到气候变化的非线性，以科学的角度对气候变化做出解释，而不是得出一种武断的结论。因为“只有我们真正认识了这些复杂的、不断变化的相互作用，在生态系统所能承受的限度内开发利用其资源，我们所做的维持生态系统平衡的努力才能最好地保护自然”。
2气候变化科学的历史也揭示出气候悖论存在的可能性。到目前为止，气候变化的科学研究主要有两种方法，一是上文所说的数值模拟方法；另一种则是历史类比方法，即从气候变化的历史出发，寻找气候变化的规律性以及相似性。众所周知，地球大约形成于45亿年前的冥古宙时期，此时的地球是炙热的，围绕它的大气则是富含二氧化碳的岩石蒸汽。而随着地球逐渐冷却，在38亿年前适宜生命的地球大气最终形成。之后，尽管地球经历了极寒（新元古代时期）和极热（白垩纪时期）的天气，但地球表面的温度始终保持在适合于生命生存的范围之内。那么，是什么决定了气候变化，当前科学研究已逐渐表明，从百万年或者更长的时间尺度来看，构造运动（火山、造山运动、大陆漂移）是影响气候变化的主导因素。从数万年的时间尺度来看，地球环绕太阳轨道的变化能更强烈地影响气候变化。而从百年来看，大气温室气体的含量的变化是影响气候的最重要的因素。从数十年来看，大气粒子，尤其是硫酸盐气溶胶载荷的变化可以影响气候，部分抵消二氧化碳的增加。
因此，把这些因素综合起来可以发现，短期的气候变暖可以被大气粒子所影响，中期的则会被地球环绕太阳轨道所影响，而试图永远变暖则在地球演化中从未发生过。因此，气候变暖或变冷势必取决于不同的时间尺度。作为权威的政府间气候变化专门委员会（IPCC）也非常谨慎地指出，至于人类工业活动与气候变暖的关系，只是“变暖的原因之一”，而不是变暖的主导因素，还需要进一步的科学研究。
第三，气候变化的负面影响也仍然存在着悖论。毫无疑问，在第三纪末发生的气候变冷，森林退化为草原，对人类的起源起了不可忽略的作用，而里斯冰期时人类与环境斗争，使之又掌握了第一种能源“火”，可见，气候变冷对人类进步而言具有重大意义。然而，这并不能说明气候变暖则都是负面的。例如印度文明是在全球气候变暖的时期出现的；罗马帝国的扩大也得益于温暖的气候环境。同样对于中国，我们发现也存在这种悖论。例如，唐朝的建立与辉煌之期，正是气候变暖的时期（比现今气温高出约1℃），而明清时气候转冷时，旱涝灾同时也增多了。因此，简单地以气候变冷或变暖作为灾害和社会兴衰的发生不具有严格的决定意义。
三、气候变化立法中的制度预设
凡上所述，尽管全球变暖已成为当前全社会的共识，但“自然的精微较之感官和理解力的精微远远高出若干倍”。那么，当全球变暖成为社会主流观点之际，我们是否能仅以此作为立法的依据？法国科学史学家阿科特指出，“一致对于科学真理来说从来都不是一个可靠的标准”，“在全球变暖方面利用一致性作为真理的标准实际上是一种古怪的认识。一致和真理属于不同的同汇领域，它们不会重叠：在我们看来，一致思想从属于科学社会学，真理思想属于科学哲学”。
基于此，按照胡塞尔所说的，“为了在作出任何决定之前达到一种彻底的自身理解，必须进行深入的历史的和批判的反思”。我们认为，在气候变化立法中应蕴含科学悖论的理念。因为如果不采用科学悖论的认识方式，只强调气候变暖的因果逻辑，忽视气候的其他变化，就会出现如培根所言的：“现在所使用的逻辑，与其说是帮助着追求真理，毋宁说是帮助着把建筑在流行概念上面的许多错误固定下来并巩固起来。所以它是害多于益”，而且“建筑在意见和武断的一些科学当中，冒测和逻辑是有效用的；因为在那里目标乃是要迫人同意于命题，而不是要掌握事物”。更重要的是，“若是使用冒测的办法，纵使尽聚古往今来的一切智者，集合并传递其劳动，在科学方面也永远不会做出什么大的进步；因为在人心里早已造成的根本错误不是靠机能的精良和后来的补救能治好的”。
因此，气候变化立法的制度预设应建立在科学悖论的哲学基础上，可从以下三方面人手：
第一，气候变化立法应以经济发展作为首要目标。这就要求应极力避免以气候变化本身作为立法目标。因为对于不同的利益群体而言，变冷抑或变暖的制度预设都会带来公开或隐含的利益冲突。正如英国经济学家哈耶克所言，“如果人们必须就应当优先考虑哪些特定利益的问题达成共识，那么不同利益群体之间就会失去和谐，并发生公开冲突”。这样所带来的结果，要么是难以达成相关立法，要么是制定出一个没有任何实效的立法。因此，只有以经济发展为目标，而以针对气候变化开展的活动为手段，才能使气候变化的科学悖论真正起作用。进言之，无论气候变化科学的最终认识如何，只要建立在经济发展的制度预设下，就会产生一个社会所需要的普遍效用。
第二。气候变化立法应以能源变革为直接目标。无疑，气候变化与能源利用有密不可分的联系；后者又是推动经济发展的物质条件。然而，如果仅以经济发展为目标，能源利用中可能出现某种恶性循环，如“资源诅咒”。因此，只有以能源变革为目标，经济发展才是长期的、稳定的和可持续的。更重要的是，能源变革会促使二氧化碳排放出现根本性变化，实现由形式减排转向实质减排的转化。此外，从各国气候变化立法的经验亦可看出，能源变革乃是各国最终解决气候变化问题的主要策略和方案。因此，能否实现能源变革将是国家气候变化立法成败的关键所在。
作者简介：许光清，博士，副教授，主要研究方向为环境与自然资源经济学、可持续发展理论与实践、气候变化管理。
基金项目：中国人民大学科学研究基金；中央高校基本科研业务费专项资金（编号：11XNI017）。
（1.中国人民大学环境学院，北京100872；2.北京大学经济学院，北京100871）
摘要本文首先总结了气候变化意识的定义和内涵，认为气候变化意识包括对气候变化的原因、影响和应对措施等问题的认知和应对气候变化的行为意愿两部分。其次基于问卷调查的数据，统计了企业管理人员对气候变化问题的认知和应对气候变化的行为意愿的各项问题的得分率。在气候变化的认知方面，受访者对于气候变化的原因的认知水平比较低，对于气候变化的全球协议和中国政策的认知水平非常低，对于气候变化的原因和减缓气候变化的措施的认知水平比较高，对于适应气候变化的各项措施的认知程度则有明显的差异；在应对气候变化的行为意愿方面，大多数受访者愿意在日常生活中采取行动减缓气候变化，也有大部分受访者认为企业是应对气候变化的主要利益相关方之一，企业应对气候变化的最主要的推动力是强制性的标准和法令的执行以及经济激励政策的引导，中国企业已经采取的应对气候变化的措施主要是节能减排取得了明显成效、淘汰了落后产能、开展了清洁生产及循环经济等。
关键词企业；气候变化意识；认知；行为意愿
中图分类号P467文献标识码A文章编号1002-2104（2011）07-0062-06doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.07.011
全球气候变化正在深刻影响着人类的生存和发展，是当今国际社会共同面临的重大挑战。气候变化已经成为全球工商业的重要议题，作为社会责任的履约者以及气候变化的利益相关者之一，企业在应对气候变化中担任着重要的角色。
国内外学者开始意识到气候变化背景下企业受到的影响及面临的机遇和挑战，邓梁春认为气候变化本身以及应对气候变化的国际国内行动都将对企业产生影响，气候变化还将使得企业的原材料投入、中间产品以及最终产品的价格产生变化，从而影响到企业的市场竞争力，同时也是企业实现生产运营方式和产品服务市场战略转型的重大机遇［1］。潘家华等认为企业界之所以越来越重视气候变化问题，有其内在原因。第一，企业已经或者将不可避免地受到更为严格的限制温室气体排放措施的限制，提前行动可以规避因气候变化以及监管措施变动所可能带来的风险；第二，越来越多的公众也开始关注气候变化问题，因此，采取积极态度有利于企业迎合社会舆论，体现社会责任，树立良好商业形象，增加无形资产；第三，关注气候问题有利于企业实现技术创新，保持和提高核心竞争力；第四，关注气候变化问题带来了新的商业机会［2］。
国内也有研究已经意识到气候变化背景下中国企业界在企业战略层面上的欠缺，如姜克隽等认为，中国企业对气候变化和低碳经济的认识起步较晚，大多数中国企业还没有从战略角度来思考低碳发展问题，也没有以全球视野来研究应对气候变化的重要性［3］。碳信息披露项目中国报告发现，从总体上看，中国企业多数还是将气候变化视为风险，尤其是将其视为政府的政策要求，被动应对，但也有部分行业的龙头企业采取了更积极主动的策略［4］。
近十几年来，国内外有关公众气候变化意识的调查非常多［5-12］，但这类调查研究主要集中于对公众的研究，而对于作为节能减排、发展低碳经济主力军的企业，专门的调查研究非常少。
气候变化意识属于广义的环境意识的一部分，是伴随着人们对气候变化问题的认识和人类应对气候变化的努力而产生的。气候变化意识也主要包括两方面的涵义，其一是对气候变化问题的认识水平，其二是应对气候变化的自觉程度。企业管理人员的气候变化意识主要指企业管理人员做为企业决策、企业行为的主体时的气候变化意识，不完全等同于其做为普通公众的气候变化意识［13］。
本文基于作者所做的一项针对企业管理人员气候变化意识的调查，认为气候变化意识包括对气候变化问题的认知和应对气候变化的行为意愿两部分，其中对气候变化问题的认知包括对气候变化原因的认知、对气候变化全球协议和中国政策的认知、对气候变化的影响的认知、对减缓气候变化的措施的认知和对适应气候变化的措施的认知几个方面；应对气候变化的行为意愿主要包括愿意采取的减缓气候变化的个人行为、各利益相关方在应对气候变化中的责任分担、企业应对气候变化的主要推动力、企业已经采取的应对气候变化的措施等。
1被调查者的原始信息
本次调查采用访问调查的方式，时间从2010年1月至2010年8月，共发放问卷380份，收回366份，其中有效问卷358份；回收率为96%，有效回收率为94%。
1.1性别比例、年龄及受教育程度
在所有的被调查者当中，有男性240人占67%，女性118人占33%。年龄在36岁到45岁之间的占到39%，26岁到35岁之间的占31%，46-55岁之间的占18%。本科及以下学历的占到了近八成，研究生及以上学历的占近两成，而博士及以上学历的占3%。
1.2所在企业的基本情况
从被调查者所在企业来看，第三产业和第二产业居多，分别占到总体的50%和49%；第一产业仅占1%。国有企业占到被调查者的一半，其次是私营企业，占到27%。同时，来自大型企业的占34%，来自中型企业的占44%，来自小型企业的占22%。
1.3所在工作部门
本次调查所涉及的企业管理人员所属的工作部门的分布如下：董事和监事占17%、技术占22%、销售占21%、人事和财务占29%、其他占11%。
2企业管理人员有关气候变化问题的认知
2.1气候变化的原因
表1列出了有关气候变化的原因和受访者的正确答题率。总体来说，企业管理人员对于气候变化的原因的认知水平处于中等偏下的状况，平均正确率为44%。58%的受访者认识到全球平均温度上升有90%以上的可能性是人类活动造成的，36%的受访者认识到气候变化是由于大气中温室气体浓度升高造成的，32%的受访者认识到温室气体主要是由化石燃料燃烧排放的，59%的受访者认识到大气中的温室气体绝大部分是工业革命以来发达国家排放的，37%的受访者认识到人类土地利用方式的改变也造成了大气中温室气体浓度升高。
2.2气候变化的全球协议和中国政策
表2列出了有关气候变化的全球协议和中国政策的基本问题以及受访者的正确答题率。总体来说，企业管理
表1对气候变化原因相关知识的了解
Tab.1Understandingofthecausesanddrivingforces
ofclimatechange
人员对于气候变化的全球协议和中国政策的认知水平相当低，平均正确率只有27%。应对气候变化的相关国际组织和国际公约，包括《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》和《京都议定书》的三个灵活合作机制――排放贸易、联合履约和清洁发展机制，有35%的企业管理人员选出了正确答案。在被问及《京都议定书》定义的人类活动排放的六种温室气体时，正确率只有25%，大多数受访者将氮气排除在温室气体之外，但很少有人能将二氧化硫排除在温室气体之外。
受访企业管理人员对于欧盟提出的全球升温的安全幅度的答题正确率只有21%。2℃上限属于共同愿景的部分内容，是当前国际谈判的一项重要议题，共同愿景是《巴厘行动计划》在《联合国气候变化框架公约》长期合作行动中列出的要素之一，是一个非常综合而复杂的问题，交织着科学、经济、政治、伦理等诸多因素，与减缓、适应、技术和资金等议题都有联系。无论是欧盟推崇的2℃上限，还是450ppmv或550ppmv危险浓度水平，以及3W/m2或4.5W/m2辐射强迫的稳定情景，都是同一个问题的不同表现形式［2］。由于该问题的难度和复杂性，受访企业管理人员的答题正确率偏低是可以理解的。
只有约1/4的受访者正确选出了中国2022年控制二氧化碳排放强度的目标。该40%到45%的目标充分体现了中国作为一个负责任的大国的形象，并且广泛宣传。受访者对该问题的答题正确率依然很低。由此可见，企业管理人员对于气候变化的全球协议和中国政策的知识有所欠缺，由于传统媒体、网络和看到或听到的环保宣传活动是企业管理人员了解气候变化问题的最主要的途径，企业
表2对气候变化全球协议相关知识及中国政策的了解
Tab.2Understandingoftheclimate-changerelated
globalagreementsandprotocolsandChina’spolicies
管理人员了解气候变化问题主要是被动的，自觉程度较低，其气候变化知识缺乏系统性和应有的深度。
2.3气候变化的影响
在对气候变化的影响的认知上，受访者的平均正确率达到了60%，远远超出了对气候变化原因的认识和对气候变化全球协议及中国政策的了解。75%的受访者认识到极端气候事件出现的频率增加是由于气候变化的影响，65%的受访者认识到局部地区的洪涝、干旱加剧也是由于气候变化的影响，64%的受访者认识到海平面上升也是由于气候变化的影响，63%的受访者认识到生态系统和生物多样性受影响也是由于气候变化，55%的受访者认识到气候变化还会影响人类健康。由于这些气候变化的影响比较直观，也由于近年来中国国内气象、自然灾害频发，造成了巨大的经济损失，媒体报道的力度也比较大，引起了人们的普遍关注，使得受访者对这部分气候变化影响的认知水平比较高。但是仅仅有35%的受访者认识到气候变化会使粮食产量受影响，这主要是因为受访的企业管理人员主要分布在第二、第三产业，缺乏对农业领域的直观认识。
2.4减缓气候变化的措施
在对减缓气候变化的措施的认知上，受访者的平均正确率也达到了60%，75%的受访者认识到改变消费模式和生活方式可以减缓气候变化，73%的受访者认识到植树造林保护森林可以减缓气候变化，66%的受访者认识到开发利用可再生能源可以减缓气候变化，52%的受访者认识到提高能效可以减缓气候变化。这些减缓措施的认知程度比较高，主要因为受访的企业管理人员主要分布于第二和第三产业，对上述减缓措施有比较直观的认识，同时也得力于媒体的广泛宣传。但是，对减缓气候变化的具体技术，仅有约1/3（35%）的企业管理人员认识到推广使用碳捕获与封存（CCS）技术可以减缓气候变化，主要由于该技术的成本过高，很难在现阶段大规模推广，导致其在企业管理人员中的认知偏低。但是该技术做为一项重要的在未来有巨大潜力的减缓气候变化的技术，在国际社会上已经得到众多政府官员、研究人员、企业界人士的认可，由此可见，国内受访的企业管理人员对具体的减缓气候变化的技术措施还缺乏系统全面的了解和认识。
2.5适应气候变化的措施
在对适应气候变化的措施的认知上，受访的企业管理人员的平均正确率达到了46%，但是对各项适应气候变化的措施的认知程度有明显的差别，说明企业管理人员缺乏适应气候变化领域的系统知识，其知识呈现零散化的特点。强化对生态系统的保护是受访企业管理人员认识到的最主要的适应气候变化的措施，有88%的受访者选择了这一项；强化水资源管理和提高气象灾害防御能力也是受访的企业管理人员认识到的比较主要的适应气候变化的措施，分别有58%和42%的受访者选择了这两项；仅有三分之一左右的受访企业管理人员认识到控制沿海地区地下水超采和保护红树林也是适应气候变化的措施，分别有35%和27%的受访者选择了这两项，可见受访的企业管理人员普遍对海岸带环境与生态系统在气候变化中的脆弱性和我国海岸带在国民经济发展中的重要作用认识不足；在农业领域，仅仅有23%的受访者认识到选育推广农业抗逆优良品种也是适应气候变化的措施，这与前述仅有35%的受访者认识到气候变化会使粮食产量受影响相
呼应，再一次印证了受访的企业管理人员缺乏农业领域受气候变化影响及如何适应气候变化的相关知识。
3企业管理人员应对气候变化的行为意愿
3.1愿意采取的减缓气候变化的个人行为
企业管理人员也是社会公民的一分子，首先应当承担作为一个公民的环境责任和应尽的义务。表3显示了受访者作为公民为了减少温室气体排放而愿意采取的个人行动。总体上看，分别有86%、84%、77%受访的企业管理人员非常愿意采取节约用水、节约用电、购买节能产品等行动来减缓气候变化，分别有61%和60%受访的企业管理人员愿意采取低碳办公和减少奢侈品的购买和使用等行动来减缓气候变化。然而，在购买当地当季水果和蔬菜、尽量乘坐公共交通工具、尽量减少坐飞机的次数等减缓气候变化的个人行为上，选择肯定会这么做的企业管理人员比例明显下降，分别为40%、39%和28%，这可能与企业管理人员普遍生活节奏紧张、公务繁忙有关，可见当
表3愿意采取的减缓气候变化的个人行为
Tab.3Intendedindividualbehavioralchanges
inmitigatingclimatechange%
减缓气候变化的行动与工作效率发生矛盾时，大多数人的选择还是以工作效率为主。
3.2各利益相关方在应对气候变化中的责任分担
表4是受访者选出的应对气候变化各利益相关方应当承担的责任，可见大部分企业管理人员认为中央政府、地方政府、企业和社会公众是应对气候变化的主要利益相关方。
表4应对气候变化各利益相关方应当承担的责任
Tab.4Dividedresponsibilitiesofstakeholders
whenaddressingclimatechange%
3.3企业应对气候变化的主要推动力
图4是调查中关于企业应对气候变化的主要推动力的结果。从图中可知，69%的受访者选择了强制性的标准和法令的执行、61%的企业管理人员选择了经济激励政策的引导，这两项是企业应对气候变化的最主要的原因。
同时，46%的企业管理人员选择了新商机和新的利润增长点的驱动，有43%的企业管理人员选择了树立良好的企业和品牌形象、提升企业竞争力的需要，有36%的企业管理人员选择了企业管理观念和意识的转变，由此可见，已有少部分的企业管理人员主动将企业的长期发展战略、发展目标和应对气候变化有机结合，并能意识到气候变化带来的新机遇。
另外，仅有24%的企业管理人员认为应对气候变化是国际竞争和开辟国际市场的需要，这可能与此次调查的大多数的企业管理人员来自内向型企业有关，同时也说明大多数的企业管理人员无论在应对气候变化问题上还是在企业发展问题上还没有全球视野；仅有23%的企业管理人员认为应对气候变化是由于受到了来自社会舆论的压力，这说明了全社会应对气候变化的氛围还比较弱，同时也说明在我国，对企业行为来说，社会公众的影响力很小。
3.4企业已经采取的应对气候变化的措施
图5是企业在应对气候变化方面已经采取的具体措施。从图中可知，57%的企业节能减排成效显著；53%的企业已经提高了能效；有49%的企业已经采取了淘汰落
后产能，39%的企业开展了清洁生产和循环经济，另有38%的企业利用了可再生能源。由此可见，中国企业已经采取的应对气候变化的具体措施主要是节能减排取得了明显成效、提高了能效、淘汰了落后产能、开展了清洁生产及循环经济、利用了可再生能源。
仅有11%的企业申请了清洁发展机制项目，虽然CDM项目在我国发展迅速，截至2009年底，我国企业通过参与CDM项目，已获签发的减排量达2.2亿tCO2当量，但是，对大多数的企业来说，由于信息、能力等障碍，或者产业类型、主营业务的不同，并没有从CDM项目中受益，也没有通过CDM项目获得相关的气候变化知识，从而提升气候变化意识。
4结论与建议
基于上述分析和总结，并综合多位专家、学者、政府官员的观点［14-17］，本文提出以下的政策建议，以提高企业管理人员的气候变化意识，从而使我国企业在应对气候变化的进程中，发挥其应有的重要作用：
（1）与媒体宣传相结合，对企业管理人员加强气候变化方面的培训，使企业管理人员对气候变化问题的认知更加具体化、系统化。
（2）积极实行促进企业应对气候变化的经济激励政策，建立有效的监督机制，鼓励企业进行低碳产品认证、自愿碳减排协议、碳交易、碳中和等尝试，使企业管理人员特别是高层管理人员的气候变化意识进一步提高，使中国企业从被动迎接气候变化的挑战转变为从企业战略的高度上主动出击。
（3）与节能减排政策相结合，重视强制性的标准和法规的作用，进一步实行可再生能源强制入网、提高能效标准、循环经济立法和试点、淘汰落后产能、关停并转、上大压小等一系列命令控制型手段，促进企业采取应对气候变化的战略和行动。
（4）积极发挥学术团体和环保民间社团的作用，提高公众的气候变化意识，创造全社会积极应对气候变化的氛围，充分发挥公众的作用，对企业行为加强监督，从而进一步提升企业的气候变化意识。
（5）通过增加投入，加强国际交流与合作等各种形式，鼓励民间资本进入新技术行业，创设公平的竞争环境，加强企业创新能力，使企业有足够的能力和潜力主动应对气候变化。
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StatisticalAnalysisontheClimateChangeAwareness
ofEnterprises’ManagementPersonnel
XUGuang-qing1DONGZhi-yong2GUOYing2
（1.SchoolofEnvironmentandNaturalResources,RenminUniversityofChina,Beijing100872，China;
2.SchoolofEconomics,PekingUniversity,Beijing100871,China）
2012年4月，由中国社会科学院法学研究所草拟的《中华人民共和国气候变化应对法》（建议稿）初稿（以下简称《建议稿》）在京，并提交国家发改委，这是我国以“应对气候变化”为专题的第一个系统的法律建议文本。从2007年《中国应对气候变化国家方案》（以下简称《国家方案》）、到2008年《中国应对气候变化的政策和行动》（白皮书）、2009年《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》（以下简称《应对气候变化的决议》）、2011年《中国应对气候变化的政策和行动》（白皮书）、再到该《建议稿》，标志着我国的气候变化应对国家行动正在经历由政策上升为法律的蝉蜕过程，立法已经进入实质性启动阶段。政策法律化的重要目标除了制度性、规范性、长期性、程序性之外，更重要的即为强制性，希望凭借法律的强制功能保障气候变化应对方案及行动的实现。《建议稿》因此突破以往气候变化应对的政策法规，首次引入“法律责任”章节，共11条。而此前《国家方案》、《应对气候变化的决议》，以及我国首部应对气候变化的地方性法规《青海省应对气候变化办法》等均未设置法律责任条款。但是《建议稿》的法律责任机制设计却受到某些专家的质疑：第一百零六条提出违反温室气体排放配额交易规则交易的，处三万元以上二十万元以下罚款，由于违法成本偏低，法律很难对排放源有实质性的约束力，仅仅这一条就足够把碳交易扼杀＼[1＼]。那么气候变化应对的法律责任机制究竟应当如何设计？本文拟围绕此问题展开研讨。
二、气候变化应对法的特质
毋庸置疑，法律责任的设计应紧密契合相关立法的具体特质，气候变化应对法律责任机制的设计同样也须基于气候变化应对法之特殊性分析而展开。以《建议稿》为例，目前较为成熟的气候变化应对立法模式大致呈现以下特点。
（一）软法条款与硬法条款共存
“软法”概念起源于西方国际法学，最初指国际法上的非条约协议，后经发展泛指结构未必完整，没有国家强制力保障实施，却能对社会成员的外在行为起到约束作用，产生社会实效的法律规范。作为“软法”的相对概念，“硬法”则指在严格意义上具有法律约束力的法律规范。软法的共同治理及民主协商理念有助于应对传统环境管制危机，其行为实效性可以弥补硬法在环境领域的供给滞后和不足，并且随着环境保护观念的成熟，软法在环境主体间的内在认可度较高而具有自觉遵守的基础。因此软法在我国环境法领域大量存在，呈现不断发展增量的态势，并与国家法构成的硬法机制相配合，共同发挥着调整环境领域社会关系的功能。然而，环境软法其积极效应与消极效应往往相互伴生，呈现出既推动环境法治目标全面实现的正面效应，又不免带来与环境法治精神相悖离的负面效应。气候变化应对法以《国家方案》、《应对气候变化的决议》等公共环境政策为指南和先导，规定了为数不少的鼓励性、指导性、建议性、自由裁量性的软法条款，具有软法的特征。但其特殊性在于：一是大量软法条款仍倚仗公权力实施，以政府规制为核心，是政府主导型的软法，相比社会自治型、民间型等其他软法模式实施力度更大；二是同时存在一定的硬法条款严格规制企业、个人的权利和义务，例如《建议稿》中法律责任章节的设置即为国家强制力保障实施的显现。气候变化应对法中政府主导型软法条款与硬法条款共存，这一特点使其在保留软法优势的同时又尽量避免受制于软法缺陷。
（二）立足于已有法律的拓展与提升
气候变化法的产生基于法律回应气候变化的需要以及传统部门法应对失灵的双重原因。一方面，气候变化作为当今社会中关系到国际安全、国家发展、企业效益、公众健康的重要问题需要法律加以规制。另一方面，气候变化问题的复杂性和所涉领域的广泛性决定了现有的法律架构，诸如《节约能源法》、《可再生能源法》、《大气污染防治法》和《环境保护法》等只能在一定范围内和一定程度上实现减缓气候变化和适应气候变化的价值需求，亟待重构具有自身独特内容的中国气候变化应对法框架。有学者因此指出：中国气候变化应对法的框架体系应当由“一体两翼”构成：“一体”即气候变化应对综合立法（或称为气候变化应对基本法），主要确立应对气候变化的基本法律原则和基本法律制度。“两翼”一是减缓性立法，主要包括节能减排、调整产业结构、发展循环经济、低碳经济等立法；二是适应性立法，主要包括完善自然资源、相关产业、防灾减灾、社会保障等立法＼[2＼]。《建议稿》也正是本此框架设计而成。这一架构决定了气候变化应对法的立足点，即并非对于已有法律规范的覆盖替代，而是在其基础上谋求拓展与提升。
中国地质大学学报（社会科学版）程雨燕：气候变化应对法律责任研究（三）兼具国内法与国际法两个相互影响的向度
自1992年全球共同努力制定《气候变化框架公约》，使得温室气体减排有了法律依据，到2005年《京都议定书》的强制生效，再到2007年印尼巴厘岛召开的联合国气候变化大会通过的“巴厘岛路线图”，国际社会一直在为气候危机的治理进行不懈努力。但是由于气候变化问题与人类生活以及世界各国的发展息息相关，既是环境问题又是国家发展问题。温室气体减排和各国经济利益有着强烈的对冲性，因此2009年丹麦哥本哈根的气候变化大会未能达成任何具有法律约束力的文件。各国在对待温室气体减排上的态度都非常微妙，有的学者基于“矫正正义”的观点认为富国对气候变化问题承担主要责任，因此应该支付全部或绝大部分的减排成本。有的学者则否决了气候变化政策应基于矫正正义或应努力实现经济发达国家和经济落后国家再分配的提议，主张根据国际帕累托主义原则，通过科学和经济的途径来达到减排的最佳水平，选择可以增加福利的协议来应对气候变化＼[3＼]（P223-252）。在这样的大背景下，位居世界第二大经济体却仍然属于发展中国家的中国，既要勇于承担来自国际社会的减排道义和责任，又要面临来自国内的减排压力和困难，从而尽管在国内法与国际法于气候变化应对领域的交集内已经达成应对气候变化必要性与紧迫性的共识，但是仍然存在目标、途径、期限、方法、法律责任等具体环节方面的分歧。国际法需要依托国内法完成适用转化，国内法希望能够积极地作用于国际法的形成，二者互动的存在使得气候变化应对法必然具有国内法与国际法两个相互影响的向度。
（四）利益保护与利益促进目标并重
新功利主义法学派创始人耶林认为法律的目的就是社会利益，社会利益是法律的创造者，是法律的唯一根源，所有的法律都是为了社会利益的目的而产生。其他法学家也都公认法律的产生与利益紧密相关，离开了利益，法律无从产生，也无以存在。气候变化应对法的产生也不例外，但其特别之处在于同时追求利益保护及利益促进的双重目标。这是由其多元立法目的所决定的，既要维护生态系统稳定，又要保障人身财产安全，更要促进社会协调发展。维护生态系统稳定是指通过立法保护生态系统处于能够适应气候变化的动态平衡中，各物种能够正常地生存繁衍，各层次的生态系统得以顺畅循环，人类可以从中获取发展所需的生态资源。保障人身财产安全是指通过立法保护人身财产免受气候变化及其影响造成的潜在威胁和现实损害。促进社会协调发展是指通过立法促进经济发展模式的转型来实现环境效益、经济效益与社会效益的协调统一。例如专家在《气候变化应对法》的立法构想中即提出：“基本政策规定需要有引导性和促进性，为各级人民政府及有关部门做出相关工作部署，为企事业单位、社会团体和个人依法履行义务、行使权利指明方向。”＼[4＼]由此可见，前两者所体现的是气候变化应对法的利益保护目标，主要通过适应性立法来实现，而后者所体现的则是气候变化应对法的利益促进目标，主要通过减缓性立法来实现。此三者具有密切的内在联系，都直接源于应对气候变化的现实需要并承担着实现气候变化法价值的使命，气候变化应对法须统筹并重利益保护与利益促进的双重目标而不可偏废。
（五）以环境伦理为基础确认了生态市场经济的正当性
环境伦理主要研究人类生存发展过程中，人类个体与自然环境系统和社会环境系统，以及社会环境系统与自然环境系统之间的伦理道德行为关系。环境伦理要求人类尊重并善待自然，尊重地球上的一切生命物种，尊重自然生态的和谐与稳定并且顺应自然的生活。生态市场经济不同于以往人类与自然关系紧张对立、经济增长和资源消耗此消彼长的自由市场经济，它是指以可持续发展为目标，追求协调的生产和消费，同时促进工业与社会创新的新型经济形态。这一概念最早由德国前环境部长、现任总理默克尔于《科学在社会可持续发展中的作用》一文中正式提出。全球气候问题引发人们对于自身生产、生活和过度能源消耗等环境伦理问题的反思，而气候变化应对法作为此类反思的法律回应必然以环境伦理为基石。因此，气候变化应对法在坚持政府主导的同时引入温室气体排放配额交易，促进节能减排和低碳发展的融资、金融市场，鼓励企事业单位参与国际清洁发展机制，这些都充分体现了保护环境、优化生态与提高效益的统一性，表达了越是生态环保越有效益的经济趋势，是生态市场经济于气候变化领域的尝试性构建。由此可见，气候变化应对法实质上以环境伦理为基础确认了生态市场经济的正当性。
三、气候变化应对法律责任机制的因应设计法的实施效果在很大程度上取决于法律责任设定的科学性，而以往大量环境立法在法律责任部分习惯于照搬照抄上位法、同类法或国外法的做法是立法科学性欠佳的主要内因之一。就气候变化应对法而言，应如何充分、准确地把握前文所述其立法特质，系统研究及科学解答气候变化应对法律责任的存设必要、整体定位、价值功能等重大理论命题，量体裁衣地构建富有规制实效的法律责任机制无疑是该项立法之成败关键。然而遗憾的是，结合相关立法说明可以发现《建议稿》仅在总则部分尝试结合《气候变化应对法》的特质，注意到：立法目的需有独特性和层次性，适用范围需有特定性和衔接性，基本原则需有指导性和实践性，主要制度需有普遍性和特殊性，政策规定需有引导性和促进性；在法律责任的具体设计章节却并未对《气候变化应对法》的特质加以关照。笔者因此提出如下设计方案。
（一）法律责任的设定具有必要性
气候变化应对法是否需要设定法律责任？这是气候变化应对法律责任机制设计的先决问题，对此，法学界一直存在两种不同的看法：一种观点认为，气候变化应对法不应是宣示性法律，而应是一部规范性、操作性强的法律，法律责任是立法过程中必须考虑的一个核心问题。另一种观点则认为，不应把法律责任作为立法的重点，从侧面提及即可＼[5＼]。笔者赞同前者，认为气候变化应对法的法律责任设定具有必要性，这是由其政府主导型软法条款与硬法条款共存的特点所决定的。
首先，气候变化应对法中包含有相当数量的硬法条款，需以法律责任保障实施，《建议稿》的立法说明也支持该观点：“立法既应有引导和原则性的规定，还应有具体的权利和义务规定。对于引导性规定，难以规定违反的法律责任，而对于具体的权利和义务的规定，法律须针对违反行为设立相应的法律责任。”＼[6＼]于此自不待言。其次，比《建议稿》更进一步的是，即使针对“引导和原则性的规定”，软法部分也需要法律责任的设定，因为气候变化应对法中的软法条款具有不同于一般软法的独特属性。就一般软法而言，基本无需通过法律责任的强制约束来保障实施，然而气候变化应对法却属于软法中实施力度最强的政府主导型，这一特征决定其仍需凭借强大的政治权威加以实施。其原因在于：与一般软法多元主体参与、多元权威中心的特点相比，政府主导型的气候变化应对法仍然属于以传统政府权威为中心的实施模式，执法实践中其政府控制力和规制实效甚至超越了一般的硬法，从而不仅无需担心其软法特征所带来的对相对人约束力缺失，而且尚需要通过设定法律责任来构建对政府权力的监督机制，以防不当侵害私权。以《建议稿》为例，一方面，由于该法内容较为抽象概括，需要相关解释加以细化，明确操作性，在此过程中国家、政党、社会自治组织等似乎都可以顺理成章地成为以软法形式解释软法的主体，从而导致环境执法的随意性。值得警惕的是，当地方环境保护部门屈服于地方政府的“红头文件”时，地方保护主义的泛滥将不可避免。因此必须设定法律责任约束软法的制定者，对于内容违法违规的相关软法制定者施以问责。另一方面，《建议稿》以软法治理理念为核心，立法表述中不乏“鼓励支持”、“政策引导”、“倡导”等行政指导的内容。传统行政法观念认为其属于非强制性行政行为，不直接产生法律效果，从而指导者无需对指导行为产生的不利后果承担法律责任。然而现代行政法观念却越来越认识到行政指导是行政主体基于行政管理权而实施的一种行为，实质上仍然是一种权力，而且具有事实上的强制性，应本着信赖利益保护原则追究行政指导不当的法律责任。气候变化应对法所运用的行政指导行为不免涉及对相对人的权利限制或利益影响，应当对其失当、失策情形设定法律责任，从而约束软法实施的手段。
简言之，法应当具有约束力，“法是人们赖以导致某些行动和不做其他一些行动的准则或尺度。‘法’这个名词由‘约束’一词而来，因为人们受法的约束而不得不采取某种行径”＼[7＼]（P104）。法律责任是法的约束力的保障，具体到气候变化应对法中则表现为：通过设定法律责任，于软法领域约束政府行为，于硬法领域规制相对人行为。
（二）法律责任的设计应整体定位于综合、协调与创新
气候变化应对法的法律责任应当如何定位？这是气候变化应对法律责任机制设计的核心问题。如前所述，气候变化应对法是对已有法律的拓展和提升，因此其法律责任设计应当定位于综合、协调与创新。
首先，气候变化应对法是一部综合性立法，需要从经济活动、个人消费、政府行为等全方位规范影响气候变化的社会行为。不同主体承担环境责任的形式不同、效果不同、归责原则也不同，因此法律责任机制的设计应当具有综合性。其次，从立法沿革关系来看，气候变化应对法作为“后法”产生于传统部门法的基础之上，并非整体的“破旧立新”，而更接近于一种“拾遗补缺”式的自我完善。同时，从所处法律地位来看，气候变化应对法既是气候变化应对立法中的基本法，又是环境保护法立法中的单行法。因此其法律责任机制的设计应当具有协调性。最后，气候变化应对法不能仅仅局限于对传统部门法的综合与协调，其产生源于传统部门法立法目的滞后、调整范围有限及体系不健全，在气候变化应对方面疲软无力，因此其法律责任机制设计如果只是单一复制将失去意义，必须具有合目的性的创新。
为充分体现综合、协调与创新的整体定位，气候变化应对的法律责任机制设计应注意以下几个方面。一是内在体系要完整，保证没有明显的漏洞或空白，规定的第二性法律义务能与气候变化应对法设定的第一性法律义务相对应，各种法律责任如民事责任、刑事责任以及行政责任，应当形式齐全、适用恰当、轻重合理，并具有内在逻辑合理的排列次序及衔接方式。二是外在体系要协调，这要求气候变化应对法律责任条款与上位法、下位法及同级法，与普通法及特别法，与前法及同期法中涉及的法律责任条款关系顺畅，不产生积极冲突和消极冲突。三是内外体系皆要创新，这要求气候变化应对法律责任应根据气候变化问题的特殊性，在传统环境法律责任的基础上有所拓展和提升。例如可以突破传统环境法律责任以行政责任，而且是外部行政责任——行政处罚为绝对主导的局限，依托环境刑事责任形成强力支持，完善环境民事责任作为必要补充，优先择用其他非强制性行政手段达成利益最大化，恰当运用处分监督政府环保履职。由此可见，《建议稿》法律责任部分仅规定了行政责任，其中2条涉及处分，8条涉及行政处罚，1条涉及行政救济，在某种程度上还没能实现气候变化应对法律责任机制的应有定位。
（三）法律责任的形象应为带着镣铐舞蹈
气候变化应对法的法律责任应当展示何种国际形象？这是气候变化应对法律责任设计所面临的不同于其他国内环境法的特殊性问题。由于气候变化应对法的形成具有国际法与国内法两个相互影响的向度，其法律责任的形象可以表达为：国际法压力下的国内法因应，国内法影响下的国际法发展，以及从而产生的约束性与适应性的互动，即可以比喻为“带着镣铐舞蹈”。
气候变化应对立法中政府行为的立场在国内法及国际法的互动间不可有失偏颇，从而气候变化应对法律责任机制设计需要监督政府在约束性与适应性间主动、准确、恰当地作为。一方面，气候变化应对立法的约束性源于国际压力与国内需要。另一方面，气候变化应对立法的适应性同样存在于国际及国内两个层面。其一，在气候变化这一国际环境合作领域，于环境问题之外更涉及国家、经济发展权、生存权等政治问题，因此我国在积极承担国际义务的同时始终坚持“共同但有区别的责任原则”。其二，中国仍然是发展中国家，在面对气候变化挑战的同时，还要解决其他发达国家已经解决的国内经济发展问题。人口众多、经济发展水平低、能源需求不断增长的现状使得我国节能减排的难度加大，相关气候变化应对立法必须考虑国情。
在这一背景下，气候变化应对法律责任“带着镣铐舞蹈”的形象对政府责任承担提出了更高的要求，既要追究政府乱作为的法律责任，又要追究政府不作为的法律责任。一方面，政府及其公职人员可能基于故意或过失违法作为或履行失当，应当设定法律责任对其加以问责，以监督政府充分有效地履行环境责任。另一方面，政府及其公职人员可能出于经济保护、地方保护的实际利益，以及气候变化应对的畏难情绪而消极不作为，应当设定法律责任追究其行政不作为的法定责任。尽管对于以上两方面的违法行政责任追究在行政法理论中已经达成共识，但于立法实践，尤其是环境立法实践中却往往被忽视，因此相关法律责任条款的完善，对于特别强调政府精准把握国际国内责任的气候变化应对法而言就显得十分重要。
（四）法律责任的价值功能应为惩罚、补偿与引导并重
气候变化应对法的法律责任应当致力于实现何种功能？气候变化应对法利益保护与利益促进目标并重的特点决定其法律责任的功能也应当是惩罚、补偿与引导并重。
通常法律责任包括惩罚、补偿及引导三种功能。法律责任的惩罚功能是指通过对责任主体的否定评价、财产剥夺以及人身限制等方式，使其人身、财产和精神受到损害，从而使其体验到法律的严厉性。法律责任的补偿功能是在认识到“任何违法行为都是在不同程度上对一定的权利和社会关系的侵害”的基础上，通过对法律关系侵害的制止以及对被侵害权利的救济，使被侵害的社会关系恢复原状。法律责任的引导功能是指通过国家强制力保障禁止性规则、命令性规则以及授权性规则的运行，引导人们不要做什么，必须做什么，可以做什么。法律责任的上述功能在民事、行政、刑事等不同性质的立法类型中其具体侧重也有所区别。就气候变化应对法而言，其利益保护目标催生了法律责任的惩罚、补偿功能，因为“法的保护性价值是通过两种方式实现的：一是对违法、犯罪行为的惩罚，二是对被侵害的权利的恢复和补救”＼[8＼]（P51）；而其利益促进目标则决定了法律责任的引导功能。
具体到气候变化应对法律责任的设计中，应当适当限制惩罚功能，系统完善补偿功能，着力强化引导功能。其一，气候变化应对法律责任的惩罚功能应当突破其于传统环境法中一元独大的现状，改变一味通过单纯加大处罚力度追求法律效果的成见，需要使其受到补偿及引导功能的制约。正如有学者指出，仅仅是表现为以一种新的侵害代替先前的侵害的报复或报应不能充分展现环境法律责任机制运行的目的，其更为重要的目的是为了实现所损环境权益的恢复、赔偿或补偿，防止相关损害的进一步发生，进而预防新的环境利益损害＼[9＼]。其二，在气候变化应对法律责任中系统设置多元化的补偿机制：基于环境恢复和再生理念，加强发挥民事责任“恢复原状”的补偿修复作用；基于公益性的考量引入惩罚性赔偿，突破传统民事补偿不足的局限而激励民间监督；基于福利行政及社会安全的考量引入公法性质的行政补偿，即在无法确定责任人或责任人没有赔偿能力情况下，将以环境税、环境费等税费方式征集的基金补偿给环境侵权受害人，以求受害人及时获得适当补偿，但仍保留向责任人行使追偿权的制度。其三，着力强化对促进社会利益行为的肯定性评价，积极引导相关潜在行为人环保减排。例如，根据《建议稿》立法说明中加强“表彰奖励等基本政策”的导向，在《建议稿》第18条的基础上，进一步细化具体的奖励办法；又如，针对传统环境法激励机制不足乃至缺位的现状，尝试设定法律责任追究不依法奖励者的责任以保障相关激励措施的落实。
（五）法律责任的规制强度应当宽严适中
气候变化应对法的法律责任应当设置为何种强度？气候变化应对法与以往传统环境法单一采用政府主导的模式不同，以环境伦理为基础确认了生态市场经济的正当性，这决定其法律责任的强度设定应当适中。因为尽管生态市场经济是对自由市场经济的现实超越与理论超越，生态市场经济也仍然是市场经济＼[10＼]。针对市场自由灵活的优势，法律责任的设定不宜过于严苛而抑制其积极性；针对市场失灵的固有缺陷，法律责任的设定也不宜过于宽松，通过宽严适中的法律责任对市场之力加以必要的规制和引导，使其与政府之手合力应对气候变化问题。对此，立法实践中需具体研究解决以下几方面问题。
其一，法律责任中应以何种责任性质为主？法律责任的强制程度不同，刑事责任最强，行政责任次之，民事责任最弱。有学者建议：“我们应该在应对气候变化过程中，主要采取刑事规制方式为主的方式，只有这样，才能真正起到震慑作用，有效控制温室气体的排放。”＼[11＼]（P236）而笔者认为这一观点忽视了气候变化应对法对于生态市场正当性的确认，其法律责任的设定还是应当以行政责任为主，适当增加刑事责任为后盾，完善民事责任为补充。这与上文提及的观点——气候变化应对法律责任综合、协调及创新的定位决定其应当兼采刑事责任、民事责任与行政责任——并不矛盾，是在兼顾三种责任的基础上确定行政责任主导。
其二，在行政法律责任中应以何种责任形式为主？瑞士的一些做法值得我们借鉴：瑞士政府鼓励企业进行自愿减排，达到自愿减排目标的企业免征二氧化碳税。如果未实现减排目标，则对超出减排目标的每吨二氧化碳罚款100瑞士法郎，并要求其在下一个减排期内实现减排目标。可见罚款在生态市场经济背景下，针对出于经济利益而忽视环境保护的“理性经济人”具有不可取代的作用，也是世界各国环境法领域最主流的罚种，气候变化应对法的法律责任设计亦无需例外，但一定要与“责令改正”等救济罚种联合运用，方不至于陷入违法收益高于违法成本的泥沼。
其三，法律责任的成立应采取何种归责原则？从我国环境保护立法来看，环境民事责任是过错责任与无错责任并立的二元化归责体系；环境刑事责任以故意和过失作为主观方面的构成要件；环境行政责任则大多没有区分故意与过失，只是通过行为描述间接表达，例如“拒报或者谎报申报登记事项的”只可能是出于故意。气候变化应对法律责任强度适中的要求可以通过以下两点加以调适：一是强调行政合法性不能作为环境民事责任的免责事由，适当加强民事责任；二是区分行政责任的故意和过失，既与罚责轻重挂钩，也与刑事责任衔接。
最后，承担责任的财产去向如何？众所周知，违法者承担公法责任后，相应财产收归国库；违法者承担私法责任后，相应财产归受害人所有。而笔者认为鉴于气候变化应对法的生态市场经济特点，可以进一步在法律责任设计中明确责任承担后财产的去向，例如针对公法责任承担后产生的归公财产，尝试规定须用于相关弱势群体扶助、地区生态补偿或特定领域扶持等；针对居于公法责任及私法责任之间的社会责任承担后产生的财产，尝试规定某件环境公益诉讼胜诉后，通过当事人赔偿获得的财产应当专门用于治理该环境侵害所造成的环境问题。
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