【关键词】广西生源地信用助学贷款
风险防控机制研究
【中图分类号】G【文献标识码】A
【文章编号】0450-9889（2013）10C-
0006-03
生源地信用助学贷款是国家助学贷款的重要组成部分，是利用财政、金融手段，创新金融服务体系，解决家庭经济困难学生就学问题的重要途径。本文通过分析广西生源地信用助学贷款现状，结合调查问卷，对生源地信用助学贷款的风险及其成因进行探讨，提出构建广西生源地信用助学贷款风险防控机制，防止出现大规模违约情况，确保生源地信用助学贷款良性健康发展。
一、广西生源地信用助学贷款现状
广西从2009年全面启动生源地信用助学贷款以来，每年贷款量呈几何数增长，贷款合同数从2009年的39500份、贷款合同金额为23075万元，增加到2012年的240881份、贷款合同金额为143178万元。目前，全区14个地级市110个县（市区）均提供办理生源地信用助学贷款的场地和人员，开展生源地信用助学贷款业务实现了全区100%覆盖。2008～2012年，生源地信用助学贷款累计受理借款学生57.56万人次，贷款总金额34.10亿元。其中2012年发放贷款学生达24.09万人次，发放贷款金额14.32亿元，贷款人数及金额已跃居全国第一位。
随着生源地信用助学贷款工作的不断推进，应自还本付息的人数逐年增加，贷款如期回收的风险日益凸显，贷后管理压力进一步加大，建立和完善一套行之有效的贷后风险防控管理机制已经摆在生源地信用助学贷款工作的突出位置。因此，务必做好生源地信用助学贷款贷后风险防控管理工作，建立科学有效的贷后管理机制，确保广西生源地信用助学贷款持续健康发展。
二、问卷调查
为进一步了解生源地信用助学贷款贷后违约风险情况，我们编制了调查问卷300份，对广西县市区、高等学校、贷款学生及家长违约情况进行调查了解，并对产生违约的原因进行分析。
（一）对县（区）的调查。截至2012年5月，经抽样调查县（区）办理的信用助学贷款的贷款学生有19916人，其中违约人数0人，违约总额为0万元。
（二）对高校的调查。截至2012年5
月，从抽样调查高校统计的数据看，信用助学贷款的贷款学生有32723人，其中有违约1人，违约总额为0.012万元。违约的主要原因：一是在经济上，学生无力偿还。二是学生缺乏诚信意识。三是社会信用体制不健全。社会信用评价机制和信用约束机制不健全，就目前的助学贷款而言，没有相关的法律加以规范，因而恶意不还贷也不会给大学生的前途产生严重的后果。这就迫切地需要对我国进行诚信立法，确定信用管理的基本框架。四是家庭和学校诚信教育的弱化。大学生诚信缺乏在很大程度上源于家庭教育的不足。不少家长在诚信意识和诚信行为上不能起到榜样作用，忽视为人之本的诚信教育。
（三）对学生及家长的调查。学生违约的人数及原因如下。
1.学生本人或家长是否按时还贷或者考虑按时还贷：（1）已按时还贷17人，占抽样调查人数的10.63%。（2）已提前还贷为0人，占抽样调查人数的比率为0。（3）因经济困难或其他原因，想按时还贷但无能力偿还有24人，占抽样调查人数的15%。（4）不想按时还贷为0人，占抽样调查人数的比率为0。（5）尚未到还贷期为122人，占抽样调查人数的76.25%。
归纳分析：无人不想还款；无人提前还贷；已按时还贷占抽样调查人数的10.63%；因经济困难或其他原因，想按时还贷但无能力偿还，占抽样调查人数的15%；尚未到还贷期占抽样调查人数的74.37%。值得注意的是，无人故意不还款，也即诚信态度好。最大问题在于因经济困难或其他原因，想按时还贷但无能力偿还，占抽样调查人数的15%。
2.调查学生本人（家长）不按时还贷或不能按时还贷的原因，归纳起来，占前三位的原因是：（1）毕业后，无工作或收入低，家庭经济困难，无法按时还贷；（2）忘记还贷时间；（3）不诚信。最大问题在于经济困难。
三、广西生源地信用助学贷款风险
通过对广西生源地信用助学贷款发展现状分析，结合调查问卷情况，本文认为生源地信用助学贷款主要有以下几类风险：
（一）政策风险。生源地信用助学贷款是国家资助政策性贷款，尽管国家给予了相应的政策鼓励，但一些具体的政策还不完备，尤其是贷后的贷款补偿政策，贷款坏账的情况说明，以及销账如何操作的政策还没有出台，其政策风险隐患依然存在。第一，贷款违约的损失由风险补偿金补偿，风险补偿金若超出生源地信用助学贷款损失，超出部分由经办银行奖励给县级学生资助管理部门；若低于生源地信用助学贷款损失，不足部分由经办银行和县级财政部门各分担50%。目前，风险补偿金如何补偿和返还的政策还没有出台。第二，少数借款人或者共同借款人存在不良信用记录，以及共同借款人年龄超过60岁或者没有共同借款人（借款人为孤儿）等情况依然可以办理贷款，这不符合银行信贷管理有关规定。第三，贷款人家庭经济困难程度界定政策比较模糊，无法准确地调查了解家庭成员的具体收入，这对贷前的贷款人资格审核产生了政策风险。
（二）硬件条件风险。县级学生资助管理部门机构建设、人员配备、设备和场地的落实是办理生源地信用助学贷款的硬件条件，存在一定的风险隐患。第一，机构不健全，存在“虚拟”的独立法人资格。由于地方财力有限，编制紧张，许多县级学生资助管理机构迟迟不能建立，即使成立了，也尚未取得独立法人资格，无法开设生源地信用助学贷款专用账户，成为制约生源地信用助学贷款健康发展的瓶颈。第二，业务人员严重不足。目前，各县级学生资助管理部门经编制管理部门批准有1～3个正式人员，有的县区甚至只有一个人的正式编制，县级资助管理部门人员如此短缺，不仅要办理贷款业务，还要管理一个县市区的其他各类学生资助管理业务，其工作难度可想而知。尤其是在每年申请贷款的高峰期，办理业务量大，工作对象多，工作人员明显不足，更无人力来做贷款回收、贷后管理和风险防控方面的业务。第三，设备和场地缺乏。办理生源地信用助学贷款业务尤其在办理高峰期，更需要宽敞的方便的办公场地，如休息等待室、资料审核室、合同打印和签订合同室、档案存放室等场地以及相应的办公室设备，部分县级学生资助管理部门缺乏必要的办公场所和设备。
（三）软件环境风险。生源地信用助学贷款是由县级学生资助管理部门及其非金融专业的工作人员具体操办的金融业务。在业务办理的经费、待遇、专业知识等软件方面都存在一定的风险隐患。第一，经费不足。许多县级学生资助管理部门工作经费紧张，必要的业务开支和出差经费困难，业务培训也没有经费，工作人员加班没有补助，下乡走访家庭和催收贷款没有交通工具。第二，业务人员被“边缘化”，待遇低。县级学生资助管理部门身处教育行政管理机构的底层或边缘位置，工资待遇低。第三，金融专业知识缺乏。业务办理人员缺少专业的金融知识、信贷政策、贷款流程和资金管理、贷款回收、贷后管理、风险防控等方面的知识。
（四）信用风险。生源地信用助学贷款作为信用助学贷款，无实物或有价证券抵押，还款主要靠贷款人的意愿和诚信去实现，就必然存在贷款学生或共同借款人因各种主观或者原因不按期还贷，甚至恶意逃避还贷义务的情况，造成违约风险。第一，贷款人主观原因对生源地信用助学贷款政策理解不正确，或者对还款方式、途径、具体金额、还款时间不了解不能按时还款而违约。第二，对贷款学生的诚信教育不够，贷后的信息管理不够完善。有一部分贷款学生的诚信意识缺失，认为生源地信用助学贷款是国家资助政策，还不还对自己的影响不大，最后还是由政府“买单”。第三，贷款学生毕业后更换了电话号码却不及时通知资助中心，更有部分学生在档案里留下的固定电话号码为虚假号码。由于贷款学生毕业后流动性大，对还款人又难以追踪，增加了催还款的难度，造成违约风险。
（五）法律制度风险。生源地信用助学贷款对象是家庭经济困难的大学生，面临失学的危险，是社会的弱势群体，而且贷款金额小，贷款学生比较分散，贷款的违约成本低，对于其违约行为也没有相应的法律法规来约束，县级学生资助管理部门也没有催学生和家长还款的强制执法权。第一，在我国个人信用体系不健全的情况下，没有完善的个人征信系统，对于失信违约的行为，不能运用就业、舆论、金融等法律法规手段加以制约。第二，缺少生源地信用助学贷款行政立法。目前，没有出台相应的法律法规来保证生源地信用助学贷款的发展，尤其是在贷后管理和风险防控方面更需要用法律法规加以制约。
四、广西生源地信用助学贷款风险防控机制的构建
生源地信用助学贷款是政府和国家开发银行共同合作的政策性教育惠民贷款，需要各方的通力合作，有效沟通与协调，无论是从贷前的政策宣传、资格审核、贷款的发放，还是政府贴息、贷后管理，都需要齐抓共管，缺一不可，这对贷后违约风险防控极其重要。目前，广西充分调动各方面的积极性参与贷后管理，创造性地提出了有效防控违约风险的新思路和新举措。如“桂林模式”、“玉林模式”、“北海模式”等，积极推动生源地信用助学贷款县、乡镇、村或者县、乡镇、村、中小学校三级或者四级或者多级联动风险防控管理机制试点工作，也逐步取得了良好的效果。具体而言，广西生源地信用助学贷款风险防控机制的构建如下。
（一）建立多级联动组织机构，明确防范责任主体。多级联动风险防控管理机制试点县区，成立了以县区人民政府分管教育工作领导任组长，财政、教育、民政、司法等有关部门和职业学校、普通高中、中心学校负责人认为成员的县区生源地信用助学贷款风险防控领导小组。各乡镇人民政府、职业学校、普通高中也成立以镇长或校长为组长的工作领导小组，并组建专职办公室，落实专（兼）职人员负责。并将村（居）委会（社区）、中心校、各高中（含职校）、县区学生资助管理部门、财政等部门以乡镇政府纳入借款人合同约定的责任主体。
（二）建立联动工作机制，提高风险防控能力。一是考评问责机制。县区生源地信用助学贷款工作领导小组开展“信用”乡镇、村委会（社区）评选活动。把控制生源地信用助学贷款风险纳入乡镇和村委会（社区）目标管理，实行工作问责制，进行量化打分，结果作为全年综合考核的重要内容。二是建立综合奖惩机制。对风险防控比较好的乡镇和村（居）委会（社区）进行奖励，给予一定比例的补偿金，并给予增加贷款额度的奖励。对风险防控不好的乡镇和村（居）委会（社区），将控制贷款规模，直至停止发放贷款。三是实行还贷跟踪机制。对贷款归集过程进行跟踪追查，每年对违约率进行排名。四是建立违约通报机制。在有关媒体、校园网、资助网和校友网上公布违约学生相关信息，在家庭所在地及生源学校公布违约学生信息，并向用人单位通报情况。五是建立经费保障机制。县区级财政部门要保证催收学生贷款本息的业务经费。六是建立监管服务机制。县区级学生资助管理部门要主动加强与学生就读的高校、家长沟通联系，及时掌握学生家境、毕业去向、就业与收入、还款意愿与能力，帮助风险防范。
（三）建立信息联络机制。一是县级学生资助管理部门要与高校建立动态联络机制。在校期间是学生成长和信用意识培养的重要时期，也是助学贷款风险防范的关键阶段，高校与县级学生资助管理部门应建立定期、顺畅、动态的联络机制，确保准确的信息交换，充分发挥高校教育和管理的优势，不仅要使学生形成按时还款的诚信意识，还要让学生熟悉还款类型、流程以及对支付宝的管理和使用。二是高校与县级学生资助管理部门要加强联系和交流。高校与县资助办每年至少要召开一次座谈会交流工作心得，查找工作中遇到的问题，并共同组织贷款学生讲座、讨论会、答疑、诚信教育等活动，探讨如何防控生源地信用助学贷款风险的有效措施。
（四）建立联动的贷款风险监控机制。一是各相关部门联合开展贷后监控和管理，定期检查并排查风险。二是县级学生资助管理部门要主动联系贷款学生户籍所在地乡、镇政府（街道办事处）、村委会（居委会）和贷款学生原就读高中，跟踪学生家庭情况，同时，保持与贷款学生就读的高校、贷款学生本人和就业单位的联系，督促学生按期归还贷款和付息。三定期（至少每学期一次）与借款学生、学生家庭的联系和沟通，了解借款人就读、就业及经济收入情况，形成联系记录并录入生源地贷款管理系统。
（五）加强政策宣传教育，强化守信意识。加强诚信感恩教育，强化守信意识是做好生源地信用助学贷款贷后管理工作重要内容。一是在高校多开展“诚实守信，按期还贷”为主题的大学生诚信教育和征信及金融知识宣传活动，使广大学生真正地接受一次深刻的金融诚信教育，加深大学生对征信系统及金融知识的了解，增强大学生的信用意识。二是每年在大学新生入校后一个月内和学生毕业前两个月内定期开展学生诚信感恩教育，通过讲座、征文和演讲比赛等方式对借款学生进行重点教育。三是在普通高中组织开展“诚信感恩”为主题的征文比赛及组织贷款学生签订诚信承诺书，观看诚信感恩题材的宣传片等。
【参考文献】
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[2]国家开发银行股份有限公司生源地信用助学贷款县级合作协议[Z].
（一）税源管理薄弱是导致我国税收流失的主要原因
以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查的征管模式的确立，实现了由管户向管事的转变，使征纳双方的权力和义务更加明确。但这要求税务机关必须有现代化的征管手段，纳税人必须有较强的纳税意识，各有关部门必须有较强有力的协税护税监督制约机制。由于不具备这些条件，加之取消专管员直接管户制度后，税务机关与纳税人之间传统的联系纽带被割断，税务机关相当一部分人员只能在办税服务厅内坐等纳税人上门申报，忙于将纳税人的申报材料输入计算机，忙于把纳税人申报的税款收缴入库，不能主动到纳税人的生产经营场所去调查了解纳税人的生产经营情况，开展经常性、专项性的税源户调查，对纳税人的基本情况、经营状况、涉税信息缺乏及时准确的掌握。与此同时，在纳税人征管档案资料不全不实的基础上，忽视人的主观能动性，过分依赖计算机，企图以电脑代替管理，结果计算机软件开发和工程技术人员业务素质跟不上，使计算机未能充分发挥作用。稽查系列的重点稽查职能目前又主要放在对税务案件和税务违章行为的查处上，对税源户的日常稽查缺位，加之社会监控网络又尚未完全建立，因而，税源监控措施十分有限，税收征管基础非常薄弱。管户不清、税源不明、一证多摊（点）、无证经营、虚假歇业、“空壳户”的大量存在，使漏征漏管户大量出现，税收流失的问题相当普遍。据一项调查表明，我国每年被偷逃的税款约占同期入库税款的20%左右。问题最严重的是个人所得税，其有效征收只达到50%，而且90%左右都是靠履行代扣代缴义务的单位征收上来的。其他税种的征收虽较个人所得税理想，但也普遍存在跑、冒、滴、漏、偷现象。
（二）近几年税收流失有所遏制也主要是因加强税源管理所致
据有关资料显示，我国税收收入在2000年增幅明显的基础上，2001年继续呈良好增长势头。如2001年前九个月就累计完成11208亿元，比去年同期增长22.7%，增收2074亿元。
税收收入缘何能增长？业内人士认为：“税收收入的高速增长除了经济增长的因素外，主要来自于加强征管转化为增收的成果”，“如果说收入仍有空间，今年的税收收入增长潜力仍然是加强征管，堵塞漏洞”。
加强征管，堵塞漏洞，主要表现在税源控管上。全国税务系统先进典型——青岛市国税局在总结解决“疏于管理，淡化责任”通过加强管理、实现税收增收的经验时指出，“抓大不放小，实施分类管理”，通过专人负责或驻厂员管理，及时掌握纳税人的动态经营信息，对企业的存量税源、增量税源、潜在税源摸清摸透；同时通过贴近式管理，寓服务于管理之中，结合纳税人的实际需要，提供优质服务是实现税收增收的关键。国家税务总局在总结近几年我国在石油行业、出租车行业税收增幅成效显著时指出，推广使用税控装置，有效控制税源是这些领域税收增收的关键所在。也正是因为如此，国家税务总局才强调指出：依法治税，责任在领导，主要靠基层；通过强化税源监控，推动征管改革目标的实现。同时指出：纳税人应当按照规定安装、使用税控装置。
二、进一步加强税源管理应采取的对策
加强税源管理需要在机制上、制度上解决好税源控、管的弱化问题。为此，税务部门必须要做好如下工作：
（一）加强与工商行政管理机关的配合，促进纳税人依法办理税务登记
解决实际管理工作中许多企业和个人在办理工商登记后，不办理税务登记就从事生产经营活动，以致工商登记的户数远远大于税务登记户数的弊病，需要税务机关加强与工商行政管理机关的配合，即税务机关要定期或根据需要从工商管理部门了解登记注册、核发营业执照的情况，以核实纳税人是否依法办理了税务登记。如果发现纳税人有不办理税务登记的，就责令其限期改正，逾期不改正的可由工商行政管理机关吊销其营业执照，并没收非法所得或处以罚款。有关工商行政管理部门在此项工作中应履行的职责，在这次新出台的《征管法》中已有明确的规定，督促纳税人依法办理税务登记的成效如何，关键在税务部门。一些地方推行“工商税务联合发证”的办法，效果不错，值得借鉴。
（二）按照分类管理原则，解决好税源管理初始环节的薄弱问题
实行分类组织与管理，是目前国际上较为推崇的征管组织形式。针对征收、管理、稽查专业化分工后，在税源管理上出现的“管户”与“管事”、“管税”相脱节等管理环节薄弱问题，不少基层税务机关按照纳税人经营规模和类型的不同，在“申报纳税、查管分离”的前提下，推行专管员、联络员和驻厂员等“划片监管”、“驻厂管理”等直接深入纳税户的方式，因地制宜地加强管理环节，取得了明显成效。另外，不少税务机关在“集中征收、重点稽查”之下，按照“属地原则”在基层再设专司税源户管理的机构，以切实加强税源管理的做法，事实上也是一种分类管理的形式。分类管理作为对传统专管员管理制度的“否定之否定”，不仅适应了实际需要，而且是对新的征管模式的完善。因此税务部门必须切实抓好分类管理，以加大对税源管理的力度，把弱化的管理再强化起来。
（三）建立税源户管理责任制度和目标考核制度
税源管理责任到人，谁管理，谁负责到底。为加强对失踪户、漏征、漏管户的控管、打击和清理，基层税务部门可专门设置由三人左右组成的清查小组实施该项工作。同时为确保责任人制度的落实，必须强化目标考核制度，建立一套严密的目标考核指标体系，包括：(1)税务登记准确率（包括漏管户考核率）；(2)纳税申报率；(3)征期入库率；(4)催收催报率；(5)发票核查率；(6)稽查处罚率；(7)强制执行率；(8)举报案件查结率；(9)查补入库率；(10)撤消（复议）率。对考核成绩突出的个人，给予奖励，对不达标的，从严追究有关人员的责任。
（四）进一步加大对税源户的稽查力度
转变观念，树立大稽查意识，将对税源户的稽查纳入日常稽查范围，把工作做在平时。坚持管税与管票结合，通过对纳税人发票使用情况的监督，为稽查提供监控依据。树立“重点稽查”的意识，对连续三个月未申报，又确实难以查找的非正常户进行重点稽查。同时加大对漏征、漏管户的打击力度，对漏征、漏管户，一经查处，都必须进行补税和罚款；对触犯刑律的，必须移交司法机关惩处，绝不能以补代罚或以罚代刑，严控税源流失。
（五）建立税源管理部门协调机制，完善协税、护税网络
在税务机关内部建立以计算机网络为依托的管理监控体系的基础上，逐步实现有关部门计算机联网，实现税源户信息资源的共享。在实际工作中，应加强与工商、银行、公检法、技术监督等部门的配合及国、地税之间、部门内部门的合作，对具体内容和要求都应有明确的规定，对作为和不作为的法律责任做出明确、硬性的要求。同时，充分发挥舆论宣传和监督的作用，对无证经营和偷、逃税行为；该公告的要公告，该曝光的要曝光，并鼓励广大公民积极举报，在全社会形成对无证经营和偷、逃税行为人人喊打，使其无藏身之地的声势，为税务机关开展清理漏征、漏管工作赢得社会的理解、配合和支持，创造良好的舆论环境。
（六）抓好纳税申报管理，推行“纳税信誉等级”办法
加强纳税申报工作，首先要简化纳税申报手续。浙江绍兴等地实行软盘申报、PC卡申报等方式值得借鉴。这类方式最大的优点是取消了原来纳税申报中的几种附表，减轻了办税员的工作量，但其需要相应提高办税员操作技术和软件性能。其次要采取各种纳税申报方式，即要充分发挥计算机的功能，开辟利用电话申报、因特网电子邮件申报和邮寄申报等途径，以方便纳税人。此外，还要稳定各种办税程序，即对涉及到纳税人办理的各种事项，无论是何种表式和资料，都要统一固定，一般情况下不要变动。对每年进行的税务登记验证、一般纳税人年检等工作，要尽量合并，集中安排在当年的某个月份内，以方便纳税人办理。对出台的各种税收政策措施，在实施中尽可能简化手续，减少办税人的来回奔波。
积极推行“纳税人信誉等级”办法，即根据纳税表现把纳税人分为三类，分别使用三种不同颜色的申报表，同时开辟三种不同的纳税通道。在此基础上采取三条保证措施：一是强化依法纳税的责任，解决纳税人不报、逾期申报和申报不实的问题。对申报违章的，必须依法给予处罚。二是强化纳税申报的审核，解决纳税申报质量不高的问题。对纳税申报表填写不全、数字逻辑关系不符的，必须要求纳税人重新填报；对申报无收入的，必须进行动态稽核。三是加强监督检查。凡通过检查发现纳税人报送的申报表不符合税法要求的，主管税务机关又未对其进行处罚的，不仅对纳税人进行处罚，还要追究税务机关原审核人的责任。
（七）规范基础建设，进一步完善税源管理的手段和方法
1.加强税收基础信息的收集、调查、整理、录入、归档，建立纳税人电脑化管理的档案。完善纳税人税务登记资料管理系统（掌握登记、变更、注销、非正常户、失踪户情况等），发票购领、使用、查寻系统，电子申报纳税、欠税催缴系统和税源监控分析系统等，为利用计算机网络进行申报质量的分析与监控、检（稽）查的选案以及税源的跟踪管理提供较为完整准确的依据。
2.抓好发票的管理，推行“以票管税”的办法。现在的税务部门把主要精力投到了增值税专用发票的管理上，而忽视了普通发票的管理。一些纳税人采取不开、少开、拒开、虚开普通发票的行为，进行偷税。为了防止税款流失，实施税收源泉控制，应推行普通发票“以票管税”的办法，凡销售方向购货方开具白条或非法报销凭证的，购货方可凭其开具的白条或非法报销凭证向税务部门举报，一经查实，举报人可享受开具金额一定比例的奖励。
3.实行税源调查制度，最大限度地限制、打击“地下经济”。税源调查可以由各个基层税务机关按街道、路段、片区设置调查员，监控区域内的税源情况，及时发现“地下经济”，并对其进行相应的处理。同时开展税源预测分析，推行纳税评审机制。通过对企业的纳税申报资料和生产经营状况进行预测、分析、评审，对重大疑点问题进行调查，确保税源清楚、准确，税款及时、足额入库。
4.建立企业法人代表终身码，保证纳税人户籍的相对稳定。即以企业法人代表的身份证号作为统一识别码，输入计算机管理网络。当其发生变动时，计算机系统可以自动识别并向有关部门提供相应信息，税务机关可以据此及时处理。为了保证企业法人终身码的有效性，在国家法律允许的范围内，可以对其有关联关系的人员进行相同的监督，避免纳税人利用直系亲属易名易地经营，逃避纳税。
5.逐步推广使用税控装置，加强税收监控。从国外许多国家加强税收征管的经验看，推广使用税控装置，可以大大降低税收征收管理成本，加大税收征收管理力度，保护消费者权益，打击偷、逃税行为。近年来，我国在石油行业、出租车行业推广税控装置后，也收到了良好的效果。据悉，长沙市在出租车行业推广税控装置后，税收收入增长50%以上。同时，新《征管法》也明确规定“纳税人应当按照规定安装、使用税控装置”。
6.加强对纳税人银行账户的管理，以有效监督纳税人的生产、经营活动。目前，从事生产、经营的纳税人在金融机构多头开户的情况严重，有的开户多达几十人。税务机关不掌握纳税人开立账户的情况，就难以检查纳税人的税收违法行为。因此，税务机关必须加强同金融机构的联系，通过其在金融机构所开立的账户加强对其进行控管。以前，有的税务部门对银行重视、利用的不够，有的借助金融机构发现了税收违法行为，却无法采取税收保全措施和强制执行措施。令人欣慰的是新颁布、实施的《征管法》对金融部门所应承担的职责作出了明确的规定：“银行和其他金融机构应当在从事生产、经营的纳税人账户中登录税务登记证证件号码，并在税务登记证件中登录从事生产、经营的纳税人的账户、账号”，“税务机关需要了解从事生产经营的纳税人开立账户的情况时，有关银行和其它金融机构应当予以协助”。
7.严格执行新《征管法》有关从严控制延期纳税、确保国家税收优先、企业重组缴税办法等规定。即：“纳税人因重大自然灾害等不可抗力或者有国务院规定的其他情形，不能按期缴纳税款的，经省，自治区，直辖市国家税务局、地方税务局批准，可以延期缴纳税款，但最长不得超过三个月”；“税务机关征收税款，税收优于先普通债权；权纳税人欠缴的税款发生在纳税人以其财产设定抵押、质押或者纳税人的财产被留置之前的，税收优先于抵押权、质权、留置权；纳税人欠缴税款，同时又被行政机关决定处以罚款、没收非法所得的，税收优先于罚款、没收非法所得”。“纳税人有合并分立以及其他重组情形的，应当向税务机关报告，并依法缴清税款。纳税人合并时未缴清税款的，应当由合并后的纳税人继续履行未履行的纳税义务；纳税人分立时未清缴税款的，分立后的纳税人对未履行的纳税义务应当承担连带责任”。税务机关要严格执行上述规定，及时掌握纳税人合并、分立以及其它重组情形，防止重组企业拒绝履行纳税义务，重组后的企业拒绝承担前企业欠缴的税款。至于纳税人应承担的相应职责，新《征管法》已有明确规定，这里的关键是税务机关要发挥好执法主体作用。
【参考文献】
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第一条本规范所称税收风险是指因纳税人、扣缴义务人（以下简称纳税人)未能按照税法的要求，及时、准确履行税务登记、纳税申报、税款缴纳以及其他纳税义务，而导致税款流失的可能性。
第二条税收风险管理是指税务机关运用风险管理的理论和方法，应用先进的管理和技术手段，识别和评估税收风险，针对不同的税收风险制定不同的管理策略，依法通过服务和管理措施防范和化解税收风险，提高税法遵从度和税收征收水平的过程。税收风险管理以省局税收风险管理平台为依托，主要包括风险管理战略规划及计划制定、风险识别、等级排序及推送、风险应对及反馈、风险应对复审、绩效评价六个步骤。
第三条县局税收风险管理领导小组负责税收风险管理的统筹指导、协调处理重大风险管理事项、指导和督促风险管理工作的开展。
第四条税收风险管理实行统一分析、分类应对”的集约化运行机制，统一风险规划、统一风险识别、统一等级排序及推送、统一监督评价，实施递进式、差异化风险应对。
二、工作职责
第五条风险监控局的主要工作职责：负责大集中系统基础数据审计及数据标准制定，涉税数据加工、产出；负责税收风险管理战略规划、风险计划的拟定和组织实施；负责税收风险管理制度的拟定和管理流程的优化；负责全县各级税务机关的税收风险管理需求的统筹实施；负责组织和参与建立、验证、维护风险识别模型和风险指标；负责组织开展税收风险状况分析；牵头负责风险特征的管理；牵头负责第三方数据的管理工作；负责按户归集风险点，根据排序规则确定风险等级，并推送给相应的风险应对机构；牵头对全县风险管理状况进行绩效评价；负责总局定点联系企业风险管理；牵头负责重点税源监控工作，组织重点税源调查，编写重点税源风险分析报告；负责大企业管理工作；上级交办的其他事项。
第六条风险监控局设立局长室、综合股、风险识别股和风险推送股。
第七条风险监控局的部门工作职责如下：
（一）局长室：
1、负责风险监控局各项工作职责的落实；2、负责风险监控局行政管理等工作；3、负责风险监控局党风廉政建设、纪检监察等工作；4、上级交办的其他工作。
（二）综合股:
1、负责拟定税收风险管理战略规划；2、负责拟定各项规章、制度和办法；3、负责拟定风险计划、工作计划并组织实施、跟踪管理和统筹协调；4、负责扎口管理机关各业务科室（含稽查部门）、风险应对机构提出的税收风险管理工作事项；5、负责大企业管理工作；6、负责拟定税收风险识别模型的建设计划和组织落实；7、负责组织税收风险状况分析；8、负责与纳税服务、税源管理、稽查部门及业务科室业务工作的联系与衔接；9、负责部门、个人绩效考核的组织实施；10、负责部门各类总结、报表、材料的组织工作；11、负责总局定点联系企业风险管理工作；12、牵头负责重点税源监控，组织重点税源调查，编写重点税源风险分析报告；13、负责各类涉税资料整理、归类、归档；14、上级交办的其他工作。
（二）风险识别股：
1、牵头负责建立风险特征库；2、负责与税收风险管理直接相关的数据整备工作；3、牵头负责第三方数据的管理工作；4、负责组织税收风险指标的业务需求评审；5、负责统筹风险指标的技术转换，牵头制订风险指标分值算法，并组织风险指标验证；6、牵头负责风险指标的持续改进；7、负责风险点加工和上传；8、负责大集中系统数据审计；9、负责涉税数据加工、产出；10、上级交办的其他工作。
（三）风险推送股
1、负责风险排序和确定风险等级；2、负责拟定风险推送方案，并向纳税服务局、税源基础管理分局、中等风险应对分局、稽查局推送应对任务；3、负责组织编制风险应对指引；4、负责风险应对实施过程的监控；5、负责接收风险应对反馈报告；6、牵头负责税收风险管理绩效评价，编写评价报告；7、上级交办的其他工作。
三、岗位设置
第八条风险监控局的岗位设置如下：
（一）局长室岗位设置
1、局长岗：负责风险监控局全面工作，完成上级交办的其他工作。2、副局长岗：协助局长负责风险管理、行政管理等工作，完成分工负责的具体工作。
（二）综合股岗位设置
1、综合管理岗：负责拟定各项规章、制度和办法；负责部门、个人绩效考核的组织实施；负责分局各类总结、报表、材料的组织工作；负责各类涉税资料整理、归类、归档、负责后勤管理工作和安全等工作。2、计划管理岗：负责拟定税收风险管理战略规划；负责拟定风险计划、工作计划并组织实施、跟踪管理和统筹协调；负责扎口管理机关各业务科室（含稽查部门）、风险应对机构提出的税收风险管理工作事项和县局举报中心转交的举报、移送、交办案件；负责拟定税收风险识别模型的建设计划和组织落实；负责组织税收风险状况分析；负责与纳税服务、基础管理、风险应对、稽查部门及业务科室业务工作的联系与衔接。3、大企业风险管理岗：负责与市局联系并按总局和省市局要求开展定点联系企业风险管理工作；4、重点税源监控岗：牵头组织重点税源调查、开展重点税源风险分析，编写风险分析报告。
（三）风险识别股岗位设置
1、风险特征管理岗：牵头负责建立风险特征库；负责组织落实风险特征报送奖励制度。2、模型（指标）业务岗：负责风险识别模型和风险指标的业务需求分析；负责与风险识别模型和风险指标建设单位的业务联系和协调；负责组织业务需求评审。3、模型（指标）技术岗：负责风险识别模型及风险指标配置、加工、验证、后续管理过程中的技术转换、实现等工作；参与业务需求评审。4、模型（指标）管理岗：负责风险识别模型及风险指标的、维护、停用、废止等后续管理工作。5、数据整备岗：负责指标元的配置、管理和加工方案的制定，按照指标运行需要提出数据补充采集需求；负责涉税数据加工、产出。6、数据审计岗：负责大集中系统数据审计。7、风险识别岗：负责完成月度风险计划、举报案件、交办事项中的风险点加工、验证、上传、风险分值设定等工作。8、第三方数据管理岗：牵头负责第三方数据的管理工作。
（四）风险推送股岗位设置
1、风险推送岗：负责风险排序和确定风险等级；负责拟定风险推送方案；负责根据风险推送方案向纳税服务局、税源基础管理分局、中等风险应对分局、稽查局推送应对任务；负责组织编制风险应对指引。2、监督评价岗：负责风险应对实施过程的监控；负责接收风险应对反馈结果；牵头负责税收风险管理绩效评价；负责编写税收风险管理评价报告。
四、风险监控工作内容和要求
第就条风险监控局负责数据审计、确保大集中系统基础数据质量,根据业务科室需求加工、提供涉税数据。
第十条风险监控局根据市局年度税收风险管理工作计划和县局年度税收风险分析报告，统筹整合县局业务管理部门提出的税收风险管理事项，结合县局稽查局的专项检查计划和其他税源管理工作要求，每年3月底前，拟定年度税收风险管理工作计划草案，报县局税收风险管理领导小组审议通过后实施。
第十一条县局各分局针对本辖区税源管理特点，结合收入目标完成情况和应对资源使用状况，在县局年度风险计划内容之外，按季提出本部门税收风险管理需求，填写《税收风险管理工作事项表》，报县局税收风险管理领导小组办公室批准后，提交风险监控局组织实施。
第十二条县局业务管理部门根据工作需要可以发起临时性税收风险管理工作事项，编制《税收风险管理工作事项表》，并报县局税收风险管理领导小组办公室批准后，交由风险监控局调整月度风险计划。
第十三条风险监控局负责将第三方数据进行有效匹配和深度加工，形成可用于风险识别的各类风险主题数据，并与省级大集中系统进行有效对接。
第十四条风险监控局负责大企业风险管理工作。
第十五条风险监控局根据年度风险计划和其他工作要求，于每年4月底前制定全县风险识别模型建设计划，明确各模型建设的责任单位、建设目标与要求、业务指导部门、技术联系人等。
第十六条风险监控局根据工作安排组织开展税收风险指标的需求评审工作，从业务、技术、第三方数据采集等角度提出改进意见和建议。对通过需求评审的风险指标，按照市局操作规范要求，及时将风险指标部署到风险管理平台之中。
第十七条风险监控局按照普遍识别的原则，对当期可用于进行加工的风险指标，必须全部用于风险点加工。未通过验证或验证后有效率达不到要求的风险指标，不得用于风险点加工。
第十八条风险监控局根据风险识别模型所选用指标的风险分值以及预先确定的指标权重，选择加权值、加权平均值、最大值、最小值等计算方法，按户计算纳税人的风险积分，结合风险应对机构的应对资源状况，确定高等风险、中等风险和低等风险。
第十九条风险监控局根据已确定的纳税人风险等级，结合风险应对机构的应对能力状况，经县局风险管理领导小组办公室批准后，将高等风险推送稽查部门，中等风险推送中等风险应对部门，低等风险推税源基础管理部门，行为类风险根据部门工作职责确定应对机构，并明确应对期限及反馈要求。
第二十条风险监控局加强对风险应对的监控，督促风险应对机构按照要求完成应对任务。按季编写税收风险管理评价报告，主要内容包括分析风险发生的原因，评价风险识别模型及风险指标的有效性和风险应对的效率、效益，提出存在的问题及工作要求、改进税收征管、提升数据质量的建议等。
第二十一条风险监控局牵头建立覆盖税收风险管理全过程的绩效评价体系，建立税收风险管理能力评价模型，对风险管理所有环节、所有相关部门进行全方位评价和考核。
第二十二条风险监控局负责联系市局，对接总局和省市局要求,开展定点联系企业（大企业）风险管理工作。
第二十三条风险监控局牵头组织开展重点税源监控工作、制定重点税源实施办法及工作规范、组织重点税源调查、负责重点税源风险分析，编写风险分析报告。
五、交叉职能的处理原则
第二十四条风险监控局负责第三方数据的管理工作，统一对外与综合治税成员联系，负责第三方数据采集与整备；县局各科室为第三方数据利用的责任单位，负责提出数据采集需求、确定数据采集内容和制定数据应用方案。
第二十五条风险监控局负责风险指标、风险识别模型建设的统筹、组织及技术转换等工作；县局相关业务科室、县局稽查局和其他应对机构负责风险指标、风险识别模型的业务建设、风险指标验证与修正、持续改进等工作。
第二十六条风险监控局、风险发起人、督察内审科共同拟定风险复审名单，报县局税收风险管理领导小组确定，复审工作由督察内审科具体实施。
第二十七条风险监控局负责统筹建立全县风险特征库；县局相关业务管理部门负责工作职责范围内税收风险特征的征集、审核和确认工作。
六、附则
（一）坚持多水源联合调度，确保城市供水安全。协调海委引滦局和有关单位，努力增加引滦调水指标。加强引滦沿线管理，严格水质水量分段考核，管好用好引滦水，确保安全输水无事故。着力推进多水源优化配置，统筹区域水资源供应，严格控制地下水开采，有效利用淡化海水和再生水资源。着眼中长期供水安全，制定年度城市供需水平衡方案和供水预案。
强化引滦水源保护，积极推动环保部、水利部确定的潘大水库饮用水源区划定方案和生态补偿方案的编制，将于桥水库水源保护纳入“十二五”海河流域水污染防治规划。从流域生态保护、污染源治理、水环境安全管理和依法行政等方面，推进引滦水环境保护进程，会同沿线地方政府建立水环境保护良性运行机制，确保引滦水环境不恶化、于桥水库水质不下降。
加强城市供水管理，完善市、区县两级城市供水管理体制，将建制镇纳入城市供水监管范围。着力推进分区供水、分质供水。调研淡化海水科学利用的有效途径，探索进入自来水管网的成功经验。修订完善供水突发事件等应急预案。强化水质监察，推动二次供水和居民户内自来水旧管网改造等民心工程建设，确保供水水质综合合格率优于国家标准，管网漏损率下降0.5个百分点。
（二）坚持多措并举，确保全市防汛安全。立足防大汛、抢大险、御大潮，早动员、早部署各项防汛准备工作，全面落实各项防汛责任制。深入开展防汛大检查，汛前完成应急度汛、维修加固和闸下清淤等工程，消除防汛隐患。修订城市防洪等防汛预案，完善防汛预警应急响应规程，制定永定新河、潮白新河、蓟运河和金钟河四闸联合调度方案和操作规程。增储防汛抢险物资。开展防汛抢险演练。完善山洪灾害监测预报体系，健全预警信息机制，建设防汛抗旱三维数字显示一期工程。加强防办能力建设，提高监测预警和雨情、汛情、旱情预测预报水平，组建市应急抢险救援队伍。启动水文基础设施三年行动计划和滨海巡测基地建设。坚持防汛抗旱两手抓，优化防洪调度，相机拦蓄雨洪资源。积极协调抗旱水源，推进区县和乡镇两级防汛抗旱服务组织建设，做好旱情趋势分析和抗旱服务，提高农业灌溉保证率。
加强城市排水管理。全面排查防汛薄弱环节，消除防汛隐患。开展汛前养管会战和“消除管堵”、“治理死井”专项行动。加快积水片改造，完成排水设施大修改造工程，增加易积水片和排水空白区临时排水措施，发挥移动排水装备优势，完善排水特殊区域抢险方案。建成排水泵站远程主控和分控中心，提升高强度降雨等恶劣天气应急抢险水平。加强中心城区与水系调蓄配合，城乡协调联动，全力保障市区及周边区域排水安全。
做好防潮工作。逐级落实责任制，开展隐患排查，落实应急措施，加大行政执法和巡视巡查力度，确保防潮安全。报批防潮规划。创新海堤建设管理新模式，坚持统一管理和属地负责的原则，全面提升海堤建设管理水平。
（三）坚持治理与管理并重，提升城乡水环境质量。加大水环境治理力度，全面完成清水工程第一年建设任务。编制完成各项实施计划、建设管理办法、设计导则和技术标准，落实各区县、各部门的建设任务和建设资金，召开全市动员大会。采取各项措施，确保今年完成综合治理河道33条、新建污水处理厂13座和市区水系连通工程，年底中心城区、滨海新区要“消除黑臭、实现水清”。
强化水环境管理，全面落实城市管理规定。进一步完善水环境长效管理机制，落实资源调度、生态补水、循环利用、日常保洁、巡视巡查和考核监督等综合措施，继续开展水环境集中整治活动。加强水源循环调度，增加河道补给水量。创新水环境治理模式，推广应用新技术改善河道水体质量。畅通水污染市民诉求渠道，建立水务与环保部门水污染处置联动机制，加大行政执法检查力度，及时处置污水外溢和污染水体事件。通过多措并举，努力使中心城区、滨海新区和各区县建成区达到水面净、堤岸净、设施净的要求。
（四）坚持质量安全第一，大力推进重点工程建设。全年计划安排水务建设投资34亿元（不含清水工程）。按照“挖河、治水、造地（景）、修路”的治理思路，实施独流减河综合治理工程。完成于桥水库周边水污染源近期治理一期工程，启动二期工程建设，年底竣工生效。全面完成南水北调中线天津干线天津段和向中心城区供水工程，全力推进市内配套滨海新区供水一期工程建设，年内铺设供水管线20公里以上，加快推进西河原水泵站枢纽工程建设。完成蓟运河宁汉交界段治理和海堤加固年度工程建设任务，加大州河等中小河流治理力度，加快黄庄洼滞洪围堤、永定河泛区、大黄堡洼蓄滞洪区安全建设。完成广开四马路等积水片改造工程。
（五）坚持大兴农田水利，切实加快基础设施建设。全面落实中央关于加快水利改革发展的决定，突出加强农田水利薄弱环节建设。健全农田水利建设新机制，研究制定大幅增加市、区县财政投入的政策措施，鼓励金融机构增加农田水利信贷资金，充分利用“一事一议”、以奖代补等扶持政策，引导农民自愿投工投劳，迅速掀起新一轮农村水利建设热潮。圆满完成今年冬春农田水利建设任务，改善灌溉面积24万亩，改造中低产田31万亩。实施新的农村饮水安全工程，重点解决农村和学校20.43万人饮水不安全问题，有条件地区通过引滦水解决。更新改造国有扬水站11座，维修改造农用桥闸涵100座，清淤疏浚农田干支沟渠1013公里，新增节水灌溉面积15万亩，治理水土流失面积52平方公里。实施农村骨干河道综合治理，启动农村生活污水处理及坑塘整治等工程建设。
（六）坚持“三条红线”，实行最严格水资源管理制度。完善并报请市政府批准我市实行最严格水资源管理制度的实施意见、实施方案和考核办法，将控制指标分解到区县和市各有关主管部门，纳入区县政府经济社会发展综合考核范围。
坚持水资源开发利用控制红线。制定并下达区县用水总量控制指标。组织开展工业园区水资源论证，全面开展自来水新增用户用水论证。加强论证资质管理和区县论证审查管理，建立论证工作通报制度。制定淡化海水、再生水利用意见，推动北疆电厂淡化水配置，加大陈塘庄、杨柳青、东北郊三大电厂再生水利用量，完成中心城区污水处理厂出水利用前期工作，推动再生水回用农业工程建设。
坚持用水效率控制红线。加强节水考核管理，大力推进节水型示范工程建设，加大节水技术推广力度。强化节水“三同时”管理，落实供水节水联动机制。加强重点用水单位节水监控，建成覆盖3个灌区、50个工业企业和500个公共用水单位的节水监控体系。建设园林绿化、高耗水工业节水精品工程，建成3个节水型区县，继续开展节水型企业（单位）和居民小区创建活动，节水型企业覆盖率达到30%以上，组建农民用水者协会40个，修订完善“十二五”农业节水灌溉规划，明确现代都市型农业节水灌溉模式及实现途径，提升农业节水水平。
坚持水功能区限制纳污红线。以水功能区监督管理为核心，以限制排污总量为依据，以监测、考核、评估为手段，严格入河排污口监督管理，加强水资源保护。强化入河排污口设置论证制度，完善入河排污口档案管理，加强全市主要入河排污口监测，复核确认水功能区区县控制边界，进一步提升水量、水质、水生态监测能力，加大考核监督力度，逐步提高水功能区达标率。
（七）坚持依法行政，提升社会管理水平。加强水法规建设。报请市政府颁布施行地下水资源管理办法和计划用水管理办法，开展城市供水用水条例、城市排水和再生水利用管理条例、水土保持法实施办法、海堤管理办法和水利工程建设管理办法修订前期准备工作，做好市政公用事业特许经营管理办法修改和控制地面沉降管理办法立法相关工作。整合执法资源，充分发挥“三位一体”联合巡控执法机制作用。落实行政审批大提速要求，整合水务行政许可事项。完善突发事件应急管理体系，健全矛盾纠纷排查化解机制，建设水务热线公共服务平台。
加强供水管理。严格控规管理，将城市供水厂网建设纳入我局管理范围。制定城市供水经营许可管理规定，做好相关行业规范、标准编制工作，出台新建居民住宅供水管道及二次供水设施移交管理办法。建设供水行业管理信息系统。加大水质抽查和执法监督力度。
加强排水管理。制定完善污水处理、再生水利用设施建设运营等管理规定，出台城市排水设施移交管理办法。高度重视区县工业园区、产业园区和农村居住社区排水与污水处理，强化规划指导与技术服务，促进城镇排水统筹协调发展。建立污水处理在线监测信息平台。建立区县排水考核机制。
加强地下水管理。出台地下水资源费征收使用管理办法。开展地下水取水许可检查。对使用地下水的村镇企业，全部安装计量设施并征收地下水资源费。对开采地下水的设施农业，抓紧安装用水计量设施，推动征收水资源费。整顿凿井市场，重新测评凿井队伍资质。慎批严管地下水源热泵。
加强控沉管理。编制控制地面沉降技术标准，建立控沉联席会议制度，开展区县控沉行业综合考核，着力提升控沉综合管理水平。引入按地下水位进行控沉管理的理念，研究相关对策措施。编制实施中心城区、滨海新区水源切换工程三年实施计划，压采地下水1250万立方米。
（八）坚持夯实基础，保障水务事业快速发展。深化水务改革。强化供排水特许经营管理，推动区县理顺供水、排水、节水等管理职能，逐步将城市供排水职能延伸到农村。指导区县健全乡镇等基层水务服务机构，强化公益性质，争取将经费纳入区县级财政预算，推进城乡水务统筹发展。区分水务工程性质，分类推进管养分离改革，健全良性运行机制。深化小型水务工程产权制度改革，探索社会化和专业化的多种水务工程管理模式。
论文摘要：税收作为攀枝花市政府工业强市战略实施的重要保障手段，作为税收执行者攀枝花税务机关应加强我市税源监控，提高税源监控质量，实现税收目标。
马克思说过：“赋税是政府机器的经济基础，而不是其他任何东西。”(攀枝花市政府提出攀枝花市走工业强市之路战略，要发挥政府干预经济的职能，要保证工业强市战略的顺利实施，就必须要有充足的税源作保障。结合攀枝花实际，我们税务机关如何加强税收管理，实现税收收入目标，为工业强市保驾护航，关键是要加强税源临控。本文就如何加强税源监控，实现税收收入目标，提出一些自己的看法，以供参考。
1税源监控的界定
税源监控作为一个税收理论基本概念，就是对税收源泉的监督与控制，通过控制源头，保证税收收入的总体现模，通过对税收收入状况的信息反馈，进一步加强对税收源头的控制。其内涵是：税务机关根据税收法律、行政法规对纳税人应纳税额，通过科学的、规范的、现代的方法和手段，对国民经济发展状况和经济活动进行全方位的制约、督促和管理，是保证税收收人实现的一系列税收管理活动。通过对税源信息进行归集、处理、统计、分析，并结合经济、税收政策的变化调整，预测税源的发展变化趋势，为税收管理提供科学的决策，以便依法组织收入，防止税源流失。
2加强税源监控的必要性
税源即税收源泉，财政收入的90％左右来源干税收，所以税源监控就显得格外重要。
2．1强化税源监控是遏制税收流失的重要手段
经济决定税收，但我们在分析经济发展与税收的对应关系时，就会发现经济并不直接决定税收，而是决定税源，税源不等于税收，税源只有通过征收管理才能变成税收。税源和税收之间的差额就是税收流失。强化税源管理可以及时发现税收征管中的薄弱环节，从而有针对性地加强税收管理，堵塞跑、冒，滴、漏等现象。只有有效地控制税源才是保证税收应收尽收的关键所在，从而保证税收收人随经济发展而稳步增长。
2．2强化税源管理是提高税收征管质量和效率的需要
省地税局党组书记、局长单晨光同志在攀枝花检查指导工作中指出，要加强税源管理，逐步提高税收征管的质量和效率。税收征管水平的提高要靠强化管理来实现，税收征管各个环节的工作都要坚持依法、规范，体现强化管理的要求。税源管理作为税收征管工作的一个卞要方面，工作重点要做到：对辖区内所有的纳税人户籍清楚、生产经营情况熟悉、申报纳税数据掌握。随着经济的发展和社会的进步，可以说，划断税收征管能力的高低，不能只看收入任务的完成情况，而要看对税源的整体掌握上。
2．3强化税源监控管理可以有效解决“淡化责任，疏于管理”
我国的税收征管改革较长时期都是束缚于征收、管理、稽查之间相互制约的思路上，忽视各环节内部工作的监督考核，以至于管理人员，稽查人员不廉行为频频发生。尤其是基础工作不够扎实，大而化之的粗放式管理仍然存在，“淡化责任，疏于管理”的问题尚未得到根本解决，一些涉税案件的发生大多与税源监控管理工作薄弱有关。而强化税源监控管理正是定位在税收征管的基础工作上，着力解决“淡化责任、疏于管理”的问题。
3加强攀枝花市税源监控的措施
3．1建立、完善税源监控规章制度
(1)建立财税资料上报制度。
几税源监控范围内的企业组织在向主管税务机关办理纳税申报时，必须同时报送企业财务会计报表，由各单位税政管理部门负责于每月25日前将上述企业的财务会计报表及纳税申报表原件或复印件各一份集中后留存，用于税源调查、分析，市局将根据收入进度、税源变化等情况适时抽调部分企业的财务会计报表和纳税申报表。
(2)建立税源分析制度。
税源管理部门应当加强税源变量与经济变量的函数分析：一要落实税源预测数学模型，做到税收与经济宏观分析的科学有效。二要拓展分析空间，实现单一分析模式向多维分析模式的转变。通过数据推论分析模型可以根据不同的分析重点，有针对性的利用数据资料，多角度全方位的反映纳税人的经营状态、支柱行业的发展趋势、我市的经济结构特点，把经验分析、定量分析、宏观分析有效的结合起来，确保为加强税源管理和领导决策提供前瞻性的科学依据。
(3)建立重大事项报告制度。
对税源监控范围内的企业，主管税务机关应定期深入企业摸清税源、税负变化情况，调查分析对税源影响较大的因素，对企业在生产、经营过程中发生的重大事项，应以书面形式及时上报市局税政处。
(4)建立税政检查制度。
对税源监控范围内的企业，主管税务机关税政管理部门应深入企业每年进行一次税政检查。主要检查企业是否正确执行各项税收政策，有无隐匿收入、虚增成本、转移利润等现象，各项减免税是否符合税收政策规定，统一收购发票、一般纳税人认定、税前扣除、弥补亏损、出口退税等审批手续、资料是否符合规定要求。
3．2健全税务管理网络化信息系统，加强部门之间的协作
1)加强攀枝花市税务机关与工商行政管理部门的联系。
进行税务登记，主要以工商营业执照为准，然而目前，工商登记与税务登记之间没有必要的联系制度，税务机关很难全面掌握工商登记信息。从工商部门取得登记资料，运用手工方式也不能与税务部门登记信息全面核对，核对出的未办理税务登记户，因各种原因，税务机关无力逐户查找，资料交换制度也往往流于形式，而达不到监控的效果。要改变这种状况，就需要建立相应的文件夹，放在在内部网上，通过edi方便税务部门之间的信息交换，以达到监控的效果。因此建议：(1)建立税务机关与工商行政管理部门、机构编制部门、民政部门的公共信息网。通过网络传输数据，掌握应履行纳税义务的税源户数及其基本情况，并加强对税源户的动态监控、分析。(2)实行统一的标识码。统一的标识码由技术监督部门颁发，颁发给批准成立的单位后，把此标识码一一录入微机，再以网络传输的形式传送给各个部门的信息管理系统。税务管理信息系统在收到此码后，再一一下达给税务部门之间的内部网，以此码来证明注册成立单位的身份。(3)取得工商管理部门的配合，要求工商企业在领取工商执照的同时，必须办理税务登记。(4)实行联合办公制度。工商管理部门、税务部门实行联合办公，为纳税人实行一条龙服务，在同一时间、同一地点办理登记及年检手续，减少纳税人办理各种手续的程序和时间，降低成本，提高效率。
2)加强同政府各职能部门之间的协作。
政府各职能部门的信息资料，也是税源资料，如房管、国土、公安等部门掌握的资料就是征收房产税、土地使用税和车船使用税的计税依据。由于这些税源面广并且流动性大，税务机关不能全面掌握其基础资料，因此，要建立政府各部门之间的公共信息网，实现政府各部门之间的资源信息共享。由此，税务部门可以通过计算机系统取得税源信息资料，掌握税源底数。
3)核定税额，反向通知。
对可直接采集税源基础资料或能准确核定计税依据和税负的税种，如房产税、车船使用税，税务机关能从有关部门取得准确信息，因此，税务机关可以直接核定纳税户，建立数据库，利用计算机实行管理，核定其纳税额，实行反向通知纳税人按核定的税额到指定地点完税。
3．3面对纳税申报不实状况，可以采取强化纳税服务的措施
纳税服务是提高纳税人依法纳税的意识和能力，促使其如实申报纳税的必要手段，完善的纳税服务是实行税源监控的有效手段。
(1)大力加强税法宣传。加强税法宣传，提高全市的依法纳税意识，切实改善税务执法的社会环境。要建立税法公告制度，将税法规定等纳税实务让每一个纳税人都知道、了解，以方便纳税人掌握纳税程序，及时、准确填报纳税申报资料。宣传税法，除了传统的海报宣传外，现在可以借助计算机系统利用互联网络在整个it上进行广泛宣传，使更多的人了解最新的现行税收法规，按规定设定账目，按会计准则进行财务核算。
(2)加强对纳税人的培训。纳税人依法纳税意识和照章纳税是纳税人正确申报纳税的前提条件，为了使纳税人正确进行纳税申报，税务机关有责任．有义务承担对纳税人的培训任务，使纳税人了解税务信息，照章纳税，使纳税人掌握如何计算应纳税额、如何填写报表、按什么程序申报等，提高纳税人自行申报的能力。经过培训，使纳税人做到如实反映企业的财务状况，掌握税收专业知识，了解税收法律。
(3)简化纳税申报程序，提供方便，降低纳税成本，提高纳税效率。纳税人申报可以去税务局，也可以通过网络完成注册登记申报实等流程完成纳税。
(4)加速税务业的发展。税务业顾名思义就是税务机构为纳税人服务的行业，如税务师事务所。因为税收行业比一般的企业纳税人更具有税收专业知识，对税收法律更加了解，既可以使纳税人方便、快速地完税，也使国家税收得以监控。
3．4实行征收方式多样化
(1)采取以计算机管理为主、手工操作为辅的管理方式。以手工操作弥补计算机管理系统目前尚不完善的地方，计算机管理和手工操作的结合是为了在征管改革的过渡阶段实行全面监控的必要手段。
(2)建立适度集中征收，保留其他有效的征管方式。虽然征管改革的目标是：以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，但在过渡阶段不能盲目的实行全部集中征收，集中征收是在一定条件下的集中，因此，要适度，对于其他有效征收方式，目前还应保留要与集中征收相结合运用。
(3)积极推行代扣代缴、委托方式，实现税收税源控管。代扣代缴、委托是自核自缴的方式，在税收征管中发挥着很大作用，将税务机关难以控制的税收，如对车辆征收的车辆使用税，对房屋租赁业和交通运输业征收的营业税等，交给政府各部门，让其代扣代缴、委托征收，可增强各部门税收法律意识。
关键词：公办学校；财务；内部控制；体系
很长一段时期以来，在我国大部分学校的管理工作中普遍存在着“重教学管理，轻财务管理”的现象，这在很大程度上制约了学校财务管理工作的发展，使得学校的财务管理水平长期滞后，无法适应当期教育发展的新趋势，因此必须对其采取积极有效的措施加以改进和提高。
1目前我国公办学校内部财务控制存在的问题分析
1.1内部会计控制意识淡薄
长期以来，由于受传统教育管理思想和模式惯性的影响，部分公办学校在思想上、观念上、管理上尚未完全适应市场经济的新情况。学校管理者大多只注重教学、科研等工作，缺乏内部会计控制管理理念，对学校内部会计控制建设认识不足、重视不够，忽视内部控制制度的建立和实施，有的即使制定了内部控制制度也难以落实。使内部会计控制制度失去了应有的刚性和严肃性，形成内部会计控制制度设计上脱节、执行中有漏洞的现状。
1.2对内部会计控制的监督不够
在公办学校内部会计控制体系构建中，内部审计控制的作用在于监督学校内部经济活动是否符合国家法律、法规和内部会计控制制度的要求，检查评价内部会计控制制度的有效性，提供完善内部会计控制制度和纠错防弊的建议。目前，在学校中普通存在内部审计力量远远不能适应学校内部审计需要的现象，审计的监督效果不尽如人意，未能有效地履行其再监督的职能。一些单位经常是事后审计，使审计工作陷于被动，一方面难以作出准确的审计评价；另一方面审计结论难以落实，不能起到审计应有的威慑作用，致使内部会计控制的监控力度薄弱。
1.3没有发挥预算的作用
预算作为公办学校财务管理的主要手段，对规范学校财务管理、调节学校财务收支具有重要作用。但这种作用在现实中未能充分发挥。部门预算不能对单位的财务收支有硬性约束，预算执行失控，部门预算和学校预算之间存在着两张皮问题。许多学校在编制预算时，定额测定不合理，没有充分的基础资料，无严格的测定方法，采用简单的“基数+增长”的编制方法，使得学校经费预算只能增加、不能减少，“赤字预算”现象普遍，而且还会出现校内各部门互相争经费的问题，不能达到合理配置学校资源的目的。
1.4内控制度存在薄弱环节
长期以来，学校经费的来源渠道比较单一，主要是依靠财政拨款。这就使得部分学校产生了重计划轻考核、重钱轻物的思想，对存货、固定资产和工程物资没有进行严格管理，对存货、固定资产和工程物资的采购、验收保管、付款等职责未严格分离，其出入库未按规定程序办理，未定期进行固定资产盘点，也未及时与会计记录相核对，造成资产不清、账账不符、账实不符。目前，随着学校办学规模的扩大，各学校都在加大投资、扩大规模以加速发展，有些学校缺乏风险防范意识，对建设项目没有进行科学论证，盲目扩张，决策缺乏有效的监督、控制机制。
2公办学校财务内部控制体系的建立
通过对公办学校现有的财务内控制度问题的分析可以看出，建立健全财务内控体系是至关重要的。而对于公办学校来说，建立内控体系必须要全面转变以往的财务内控思想，从意识上调整管理方法。同时建立其全面的职责控制监督体系，保证财务体系的职责分工、权利制衡、交易授权。具体来说，内控制度体系的建立要从账目控制、资产核查、内部审计等方面出发，保证财务控制能够反映出学校的全面财务情况，并做出适当地风险管理。
2.1校长要树立控制意识
校长的全面控制意识建立是要点，校长有责任和义务建立健全单位财务管理制度，做到会计事项相关人员的职责权限明确，建立其相应的监督部门及政策，保证财产清查的程序清楚，手续完备；实施内部审计的程序合法，方法有效。校长应强化内部控制和自身责任意识，自觉履行法定职责，从管理的角度来建立其完善的财务内部控制体系，保证公办学校也有企业内控一样的管理、核算、预防风险的全面内控体系。对于意识的建立来说，除了要完善基本的会计财务内控制度之外，也要有一定的创新意识，要树立起资金有效配置体系，保证财务内控能够为公办学校的资源配置提供最为有效的财务报告，保证为校方的内部条件和外部条件做出最有效的平衡调节。
2.2建立财务风险管理体系
目前的公立学校也会遇到很多财务风险问题，例如来自教育市场需求的变化，来自学校行业内部的竞争等。这些都会导致公立学校出现财务风险，所以财务内控体系的建立必须要考虑到财务风险管理问题。推行全面预算需要建立一个金字塔式的管理体系：校方责任人——基层财务部门——班组部门。逐层分解，层层跨越，依托内部控制的信息化系统，建立健全财务风险指标体系，有效保证学校的财务风险管理在可控范围之内。
2.3建立监督体系
学校的财务内部控制体系的建立必须要建立关键的监督体系，也就是校方的内部审计机构，这种监督体系的建立是完善内控制度体系的关键，会对财务内控制度有明确的监督作用，会起到重要的协助管理作用。监督体系的建立首先要体现在审计报告管理上，审计报告的质量直接关系到监督目标的实现。完善审计报告要统一预决算审计、财务收支审计、经济责任审计、专项资金审计、工程审计等各类审计项目的报告格式，以保证报告的完整、清晰。其次，对于监督体系来说，要做到责任问责制，对于出现问题的财务环节要能直接找到责任负责人，避免一个环节出错就连带整个财务控制体系链条失控。
2.4建立人员结构体系
财务内部控制的完善必须要依靠财务人员的结构体系完善，公办学校的财务人员结构往往很简单，必须要转变人员结构，建立起会计、会计监督、出纳、出纳监督、会计主管、账目审计等专职人员。除了建立人员结构体系之外，还必须要建立起人员培养制度，给予财务管理人员充分的支持，定期听取财务预算和各项财务管理情况等汇报。加强各部门和职工财务管理意识，保障各项财务管理规章制度的落实。提高财务管理人员和内部审核人员专业素质，当有新的财政问题或政策出现时，校方应及时培训会计人员和内审人员，保证对财务控制员的知识结构的完善，保证其业务水平的稳定，以适应新形势下公办学校财务管理工作的需要。
3结束语
总之，建立公办学校财务内部控制体系要从管理意识上做好转变，建立人员结构体系，建立其相互制约的监督控制体系，完善财务审计功能，健全风险管理体系，保证公办学校的财务制度向着健全、规范的道路发展。
参考文献：
《**省安全生产风险管控与隐患治理办法》（以下简称《办法》），将于2022年1月31日起施行。这是新形势下推动安全生产领域改革创新的重大举措。日前，市应急管理局负责人对《办法》进行了解读。
据市应急管理负责人介绍，《办法》为构建安全生产风险管控与隐患治理双重预防工作机制，落实生产经营单位安全生产主体责任，强化安全生产监督管理规定了相应的管控和治理措施。《办法》指出，生产经营单位是风险管控与隐患治理的责任主体，应当将风险管控纳入安全生产责任制，开展全面风险辨识，编制风险管控清单，实施风险分级管控，实行隐患排查治理闭环管理和备案管理。
《办法》指出，县级以上人民政府负有安全生产监督管理职责的部门应当履行风险隐患监督管理职责，制定风险管控与隐患治理标准规范、开展风险隐患业务培训指导、建立风险管控与隐患治理管理信息系统、督促指导企业开展风险管控和隐患排查治理、依法查处违反《办法》规定行为。
安全风险实行红橙黄蓝四级管理
为有效管控安全风险，《办法》对辨识出的安全风险确定了评估等级，从高到低依次分为重大风险、较大风险、一般风险和低风险四个等级，对应使用红、橙、黄、蓝四色标注。其中，危险因素多，管控难度大，发生事故将造成特大经济损失或者特大伤亡事故的应评估为重大风险（红色风险）。对重大风险应当编制专项应急预案，并建立包含风险部位、责任部门、责任人、风险评估情况的档案，档案信息发生变化的应当及时更新完善。
高危行业企业进行风险辨识评估
不同行业领域的企业，风险辨识和评估的周期不同。《办法》要求，矿山、金属冶炼、建筑施工、道路运输、城市轨道交通和危险物品的生产、经营、储存、废弃处置以及使用危险物品的数量构成重大危险源的单位应当每年进行一次全面风险辨识和评估，其他生产经营单位应当每三年进行一次全面风险辨识和评估，存在重大风险的生产经营单位应当于下一年重新对重大风险进行辨识和评估。
实行安全风险告知制度
生产经营单位应当在醒目位置和重点区域分别设置安全风险公告栏，制作岗位安全风险告知卡，标明主要安全风
险、可能引发事故隐患类别、事故后果、管控措施、应急措施及
报告方式等内容。
对存在风险的工作场所、岗位和有关设备设施，应当设置明
显警示标志，并强化危险源监测和预警。
重大事故隐患实行挂牌督办制度
挂牌督办按照属地、分类和分级原则，由县级以上人民政府及其负有安全生产监督管理职责部门根据实际需要分别实施。生产经营单位对重大事故隐患应当制定治理方案，治理完毕后，应当对治理效果组织验收。事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当从危险区域撤出作业人员，并疏散可能危及的其他人员，设置警戒标识，暂时停产停业或者停止使用生产储存装置、设备设施；对暂时难以停产或者停止使用的生产储存装置、设备设施，应当加强管控。
贯彻上述指导思想，确保*国税在新的发展起点上阔步前进，就是要紧扣“推进依法治税，深化税收改革，强化科学管理，加强队伍建设”这一新时期税收工作主题，提高国税工作能力和税收征管质效，完善税源监控、执法保障、纳税服务和绩效考评体系，努力将全市国税工作抓好、抓实、抓出新的成效。落实到具体工作上，就是要实行“五抓五促”：
一、抓管理，促收入，实现税收经济协调增长。客观冷静分析收入形势，认真查找现实差距，深入挖掘发展潜力，充分调动各级抓组织收入工作的积极性，确保完成税收任务。一是强化重点税源管理。继续扩大重点税源监控范围,完善重点税源定期报告制度，加强重点税源监控企业数据审核，提高重点税源数据质量。二是加强组织收入管理。坚持组织收入原则，完善工作考核制度，切实加强对税收增收贡献率、收入预测准确率和税收入库进度的考核，落实欠税公告制度，加大清欠力度，实现“零新欠”和陈欠清缴20%以上。三是严格税收优惠政策管理。按月完成省局下达的出口退税和免抵调库计划，认真落实扩大增值税抵扣范围，促进新型工业化、自主创新、循环经济和再就业等税收优惠政策，促进*经济发展。
二、抓法治，促发展，营造公平公正税收环境。把依法治税贯穿税收工作始终，规范执法行为，强化执法监督，优化纳税服务，为纳税人营造公平、公正的税收环境。一是规范税收执法。依托执法管理信息系统，对各执法环节进行实时、自动监控与考核，确保系统内年度累积过错数与管理纳税人对应户期数比例不超过0.1%。规范重大税务案件集体审理，集体审理数达到全年稽查案件立案数10%以上，提升审理质量。深入开展税收宣传活动和“五五”普法工作，加强法制教育，增强干部防范执法风险的意识和能力。二是整治税收秩序。加大稽查力度，认真开展对重点行业和企业的专项检查，严厉偷逃骗税等违法行为。实行税务稽查廉政通知书制度，完善涵盖稽查选案准确率、人均稽查效率、稽查案件查结率、税务稽查面、稽查计划完成率等指标的稽查质量考核体系，提高稽查收入占国税收入的比重。三是强化税收执法监督。实施对执法程序、执法环节、行政处罚、行政审批手续分层次的动态监督检查。充分发挥特邀执法监督员的作用，通过设立“服务评价簿”、发放问卷调查表、对纳税人定期回访、设立投诉举报热线等方式，自觉接受社会各界对税务行政执法的监督。
三、抓互动，促征管，提升税收征管质量和效率。深入开展“征管质效年”主题活动。以加强税源管理为基础，以强化税种管理为根本，深化征管数据信息应用为主线，着力完善分析、评估、监控、稽查四位一体的互动协作机制，提升征管水平。一是强化互动协作。根据各税种和行业管理特点，完善分析体系和方法，认真分析各税种、行业税收收入与相关经济指标的关联变化情况，找准征管薄弱环节；完善征管信息采集传递流程，深度掌握现时税源规模和明细分布状况，发现异常情况实时预警，发出征管指令；适时完善评估模型，深化对税源大户、重点企业、税负异常变动和长时间零负申报纳税人的评估，提升评估绩效；健全社会综合治税机制，加强与相关部门的数据交换，继续争取地方党政重视支持国税工作，实现税收征管由部门责任向政府全局工作转变。二是加强税种管理。抓好一般纳税人认定、发票领购使用、抵扣凭证审核、存根联滞留票核查等关键环节和薄弱环节的税收管理；加强对农副产品加工、废旧物资经营、综合资源利用和残疾人安置等行业的税收管理；加强对加油站、超市、机动车经销等税负偏低行业的税收管理，通过推广税控装置、强化日常监控等措施，堵塞征管漏洞。加强消费税管理，加大白酒、啤酒和金银首饰消费税的管理力度。贯彻落实新《企业所得税法》，加强企业所得税管理，进一步规范房地产企业所得税征管，认真开展汇算清缴和反避税工作。强化车辆购置税征管。三是加快信息化建设。充分发挥现有各应用系统功能，确保系统协调高效运行。以扎实做好金税三期推广第一阶段有关工作，扩大“财税库行”横向联网范围和电子申报缴税系统使用范围，全面完成税控收款机推广工作任务。完善数据质量监控体系，加强网络与信息安全体系建设，完善应急预案，确保全市系统设备安全和网络畅通。
四、抓素质，促活力，增强干部队伍工作能力。贯彻落实全省系统第六次思想政治工作会议精神，大力实施人才兴税战略，加强干部教育培训和使用管理，实现干部职工素质能力明显提高、队伍活力明显增强的根本目标。一是加强领导班子建设。完善领导干部理论学习制度，全年组织4次以上党组中心组学习。完善领导班子决策制度和议事规则，坚持人事任免、干部调动、大额资金使用等重大事项集体研究制度，加大干部交流力度。完善领导班子目标管理考核办法，继续开展优秀领导班子评比活动。二是加强干部教育培训。采取集中学习、专题讲座、业务考试、经验交流会等方式分级开展培训，确保基层干部全年参加脱产教育培训的时间不少于12天。加快各类人才库建设，鼓励干部参加注税师、注会师、律师等资格考试，逐步建立专业全、素质优、结构好的梯次骨干人才队伍。三是推进党风廉政建设。深入落实“一岗两责”，加强对领导干部和领导班子的监督管理。按季开展“纪检日”活动，各单位“一把手”全年至少给干部职工上一次廉政教育课。严格执行省局“十条规定”，强化“两权”监督，推进行风建设。
五、抓创新，促管理，提升国税机关行政效能。全面制定《*市国家税务局工作规则》，进一步创新管理方式，规范内部管理，营造和谐有序的工作氛围，为全局工作顺利开展提供有力的保障。一是规范机关管理。对全市系统各项内部管理制度进行修订完善，使程序更具体，分工更科学，衔接更顺畅。扎实做好政务公开、会议管理、公文处理、机要保密、后勤保障、综合治理等各项工作。加强工作，着力解决初信初访问题，避免产生越级访、重复访和集体访，尽量把矛盾和问题解决在基层、化解在萌芽状态。二是加强财务管理。严格预算管理，抓好预算执行，优化支出结构，提高资金使用效益。加强对基建项目的跟踪管理，严防超面积、超规模现象发生。加大内部审计工作力度，健全财务工作内部监督体系。三是深化文明创建。加强税务文化建设，提升文明创建层次。切实做好党工青团妇等工作，围绕维护干部职工和离退休人员最现实、最关心、最直接的利益，多做暖人心、稳人心、得人心的工作。认真做好老干工作，对老干要真正尊重、真心关爱、真诚服务。
*年，我们将突出抓好税源监控、绩效考评、纳税服务、国税文化几项重点工作，力求抓出特色、有所突破。
第一，力求在强化税源监控，提高征管质量和效率上有所突破。深化互动协作，完善重点税源监控办法、税收信用管理体系和税收管理员制度，强化征管质量考核，促使税款实征数不断接近法定应征数。一是健全监控组织体系。市局成立税源监控小组，对税源总量和分行业、分税种税源情况重点分析监控；县级局设立税源监控专岗，负责监控企业申报缴税、税负变化等动态情况，发现异常及时通知管理部门核查，采取相应措施；税收管理员则根据企业新老不同、纳税信用、行业特点和规模大小开展案头分析，进行日常巡查，加强源头控管。二是优化税收管理员配置。尝试建立税管员资格考试和竞争上岗制度，优化税管员的年龄结构、知识结构，提高税管员队伍综合素质，充分发挥管理效能。三是发挥以查促控作用。建立稽查部门向管理部门信息反馈通报制度，稽查部门定期将专案稽查和专项检查中发现的征管漏洞通报给管理部门，由管理部门及时进行整改，堵塞征管漏洞，完善税源监控。
第二，力求在建立岗责考核体系，实施绩效管理上有所突破。以政治过硬、业务熟练、结构优化、绩效明显为标准，强化激励约束手段，推行“岗责+绩效”的管理办法，完善客观、公正、科学的绩效评价体系。一是实行人工考核与计算机考核的有机结合。完善原有岗责考核管理系统，拓宽考核系统数据的采集面与参与面，自动计算生成工作处理准确率、及时完成率、考评分值和汇总排名。二是实行单项扣分制与综合得分制的有机结合。根据不同工作岗位性质、工作量、工作技能、岗位职责及执法责任制要求，采取按工作数量、质量、成效确定单项扣分和综合得分的考核办法。三是实行平面考核与主体考核的有机结合。在原有岗责考核办法的基础上，引入360度考核法，建立上级考评、纳税人考评和同级考评三位一体考评体系，实行纵横拓宽、内外结合、多角度评价模式，既考核工作结果，又考核工作过程。
关键词：矿产资源管理；规划制度；条例修订；规划主体；规划程序
中图分类号：D9
文献标识码：A
doi：10.19311/ki.1672-3198.2016.09.059
1导言
矿业活动在广西国民经济中占有重要的战略地位，是广西经济迅猛发展的重要物质基础。与此同时，矿产资源的合理规划、开发和利用成为了区域经济可持续发展的重要保障。随着矿业活动的蓬勃发展，所显现的管理问题也日益繁杂，现行的《广西矿产资源管理条例》（以下简称《广西矿管条例》）关于矿产资源规划编制的法律条例在实践中也暴露出众多问题，给国土资源部门的日常管理工作带来诸多不便，不利于广西矿业经济的健康可持续发展。因此，依据现行相关的矿产资源管理法律，并结合广西特色对《广西矿管条例》进行修订，这对补充和完善广西矿产资源规划的法律条例具有重要意义。
2广西矿产资源规划制度冲突及修订建议
依据《矿产资源规划编制实施办法》（以下简称《矿产规划编制办法》）第十四条规定，《矿产规划编制办法》对矿产资源总体规划和专项规划作出明确规定，区级国土资源主管部门应对地质勘查、矿产资源开发利用和保护、矿山地质环境保护与治理恢复、矿区土地复垦、重要矿种采矿权投放、各类矿种的总量调控等工作的作出相应的规划安排，但是，现行的《广西矿管理条例》中关于矿产资源规划内容只是零星分布在各个章节中，并未形成系统详细的条例办法。
因此，本文建议新增“矿产资源规划编制”一章节内容对现行的《广西矿管条例》进行补充。与此同时，本文将从矿产资源勘查规划、矿产资源开发利用规划、矿山地质环境规划以及规划主体和程序四个视角，对现行的《广西矿管条例》中规划制度所存在的具体问题进行深入分析，并提出修订建议。
2.1矿产资源勘查规划
依据《矿产规划编制办法》第四条、第九条以及《广西壮族自治区矿产资源总体规划（2008-2015）》中关于“矿种分类和勘查规划分区，对重点勘查矿种、鼓励勘查矿种、限制勘查矿种”的相关法律规定，矿产资源勘查规划工作应当对符合重点勘查矿种和鼓励勘查矿种的勘查工作依法优先取得探矿权，对限制勘查矿种的办理程序和条件中依法严格限制新设探矿权。除此之外，对勘查规划分区中的重点勘查区、鼓励勘查区、限制勘查区和禁止勘查区应有明确的分区和相应的政策规定。
综上所述，文本建议在《广西矿管条例》中的规划编制章节中，新增一条有关规划区的条例：“矿产资源规划应当划定本行政区域的规划禁采区、规划限采区和规划开采区的具体范围。”
以及关于矿产资源勘查的条例：“进行矿产资源勘查活动的组织和个人应依据据自治区对勘查矿种分类和勘查规划分区的相关政策规定依法进行勘查活动。”
2.2矿产资源开发利用规划
《开采总量控制矿种指标管理暂行办法》（以下简称《开采控制办法》）中对每年度的开采总量控制矿种指标进行了严格的限制，并依据产业政策、市场供求状况以及资源产能等客观条件确定年度总量开采指标，并分配到各省（区、市）。同时，对矿产资源开发产能提高、秩序稳定以及责任落实到位的省（区、市）会增加开采总量控制指标。而对指标管理不到位，违规开采行为以及环境破坏严重的省（区、市）会相应减少开采总量控制指标。这对于矿产资源开发利用的监管提出了新的要求。
因此，在广西区内进行的矿产资源开采活动应当符合本自治区依据相关规定决定实行开采总量控制的矿种相关规定，以及《广西壮族自治区矿产资源总体规划（2008-2015）》关于开采规划分区以及矿产资源开发利用主要指标的相关规定。综上所述，文本建议在《广西矿管条例》中的规划编制章节中，新增一条有关矿产资源开采规划的条例：“进行矿产资源开采活动的组织和个人应依据自治区级国土资源主管部门所制定的矿产资源总体规划和专项规划，符合矿产资源开发利用主要指标以及区内对各类矿种的总量调控指标。”
2.3矿山地质环境保护规划
依据《矿产规划编制办法》第三十一条：“……地质勘查、矿产资源开发利用和保护、矿山地质环境保护与治理恢复、矿区土地复垦等活动，应当符合矿产资源规划。”本文建议新增条例：“矿山地质环境保护与治理恢复、矿区土地复垦等活动，应当符合矿产资源规划，严格按照矿山生态环境规划所分解下达指标和矿山地质环境保护与恢复治理规划分区的要求进行矿山生态环境的治理。”
最后，综合上述对矿产资源勘查规划区、开采规划区以及生态环境保护规划区的相关法律条例，建议新增条例：“矿产资源规划应当划定本行政区域的矿山的勘查、开采以及生态环境保护的重点区域、鼓励区域、限制区域和禁止区域的具体范围。”在此需要说明的是，行文逻辑与条例逻辑略有不同，规划区域划分应该列为《广西矿管条例》规划章节的首款条例。
2.4矿产资源规划的主体和程序
《广西矿管条例》第十九条的内容与矿产资源的规划编制相关，可以将这一条内容归类到新增的规划编制这一章节中。但是，《广西矿管条例》第十九条在规划客体、规划程序、规划单位资质、审查报批制度以及规划调整程序等方面存在诸多问题，建议修订完善。
2.4.1矿产资源规划程序与上位法冲突
《矿产规划编制办法》第二十七条中规定：“……省级矿产资源总体规划经省级人民政府审核后，由国土资源部会同有关部门按规定程序审批。”但是，《广西矿管条例》第十九条中是“提请自治区人民政府审核批准。”并没有提及需要通过国土资源部相关部门的审批程序。宪法明确规定，一般地方立法应遵循不相抵触原则，因此，本文建议原条例补充“通过国土资源部相关部门的审批程序”这项规定。
2.4.2未提及矿产资源规划的上下级关系
依据《矿产规划编制办法》第八条：“下级矿产资源总体规划应当服从上级矿产资源总体规划。”《广西矿管条例》第十九条中的规划工作并没有体现其上下级规划的服从关系，本文建议修订成为：“……自治区地质矿产主管部门会同有关部门根据上一级矿产资源总体规划组织编制自治区总体规划或者专项规划方案，经自治区人民政府审核批准后，由国土资源部会同有关部门按规定程序审批。……”
2.4.3市（地）县级矿产资源规划程序缺位
依据《矿产规划编制办法》第八条、第十四条以及第十五条等相关法规条例，编制市级、县级的矿产资源总体规划和专项规划应有相应的程序。但是，《广西矿管条例》第十九条对自治区级地质矿产主管部门提交规划方案程序有作规定，却未对市（地）、县级的地质矿产主管部门有相应的规定，本文建议在原内容的基础上新增关于市（地）县级矿产资源规划程序。
综上所述，《广西矿管条例》第十九条修订建议的汇总内容为：
“开采矿产资源，必须统筹规划，优先保证国家和自治区经济发展的需要。除国家规划矿区外，对自治区经济发展具有重要价值的矿区，自治区地质矿产主管部门会同有关部门根据上一级矿产资源总体规划组织编制自治区总体规划或者专项规划方案，经自治区人民政府审核批准后，由国土资源部会同有关部门按规定程序审批。”
“市（地）、县级地质矿产主管部门根据上一级级矿产资源总体规划组织编制本行政区域的矿产资源的总体规划或者专项规划方案，经本级人民政府审核后，逐级上报省地质矿产主管部门批准后实施，由所在地县级人民政府予以公告。”
2.4.4矿产资源规划单位资质与审查报批制度不明确
除了各级地质矿产主管部门提交规划申请的程序外，规划单位的资质和规划审查报批也应当有规范化的制度规定，这样更能突出规划工作方向的重点，保障规划工作的顺利完成。
依据《矿产规划编制办法》第十六条关于承担矿产资源规划编制的工作单位的资质条件以及《矿产规划编制办法》第二十八条关于矿产资源规划审查报批时应当提交的相关条件等相关规定，本文建议新增一条关于各级地质矿产主管部门中作规划工作的相关资质和条件的内容，鉴于《矿产规划编制办法》中已有详细标准及其程序，建议此条例的内容为：
（1）承担矿产资源规划编制工作的单位的资质条件按照《矿产资源规划编制实施办法》（中华人民共和国国土资源部令第55号）第十六条执行。
（2）矿产资源规划审查报批时应当提交相关材料。具体按照《矿产资源规划编制实施办法》（中华人民共和国国土资源部令第55号）第二十八条执行。
2.4.5矿产资源规划调整程序未提及
如果根据实际国内外市场需求变化、本行政区域自然生态环境情况以及资源禀赋条件等原因需要进行规划调整的，可依据《矿产规划编制办法》第四十条中关于调整矿产资源规划的规定，包括提交材料类型，逐级报案、相关国土资源主管部门作出相应调整等具体事项。
本文建议，增加关于各级地质矿产主管部门有关调整矿产资源规划的条例：“矿产资源规划依法批准后，必须严格执行，不得擅自变更；确需变更的，应当按照原审批程序报批。”
3结语
2012年10月国土资源部颁布施行的《矿产规划编制办法》对矿产资源总体规划的原则、编制、实施和法律责任等做出了具体的约束；2012年3月国土资源部出台的《开采控制办法》对于每年度的开采总量控制矿种指标进行了严格的限制，广西率先制定《广西壮族自治区矿产资源总体规划（2008-2015）》，成为全国第一个制定的省（区、市）级矿产资源总体规划。现行的《广西矿管条例》中缺少对规划编制要求和实施效力的约束，对矿权数量、大型矿山所占矿山总数比例、矿山“三率”、土地复垦率、矿山地质环境恢复治理计划等规划指标执行情况的评估和监管机制仍不完善。本文主张，将矿产资源规划的编制、实施等规则纳入条例规范体系中，并从矿产资源勘查规划、矿山地质环境规划以及规划主体和程序四个层面对《广西矿管条例》中规划制度进行补充完善，促进广西矿业经济更为有序、健康的发展。
参考文献
[1]王少枋，李贤.循环经济理论与实务[M].北京：中国经济出版社，2014.
[2]矿产资源规划编制实施办法[J].中国国土资源报，2012，24（10）.
（一）县情。地处北纬32°39′～33°11′，东经114°09′～114°35′。全县辖17个乡镇（街道），281个村（居）委会。县境东西宽40公里，南北长57公里，总面积1580平方公里，总人口83．7万。境内有河130条，其中流域面积30平方公里以上的27条，分属小洪河和两大水系。小洪河水系主要流经县境东北部，流域面积约332平方公里，占全县总面积的21％；水系控制着县80．8％的面积，共1277平方公里。
宿鸭湖水库位于境西北部，距县城5公里，湖面南北长35公里，东西宽15公里，总面积167平方公里，设计水位57．75米，相应库容127200万立方米；校核水位58．87米，相应库容165600万立方米；兴利水位52．5米，相应库容20500万立方米。
处于北亚热带向暖温带过渡区，属湿润性大陆季风气候，气温温和，雨量充沛，四季分明，夏季炎热，冬季寒冷，温差较大，光照充足。汛期降雨多集中于6～8月份，且强度大、范围广、易发生洪涝灾害，是全国有名的暴雨中心之一。由于降水时空分布不均，年际、月际变化较大，历史上最大年降雨量是最小年降雨量的3倍以上，旱涝交错现象时有发生，洪涝、干旱是制约本地农业发展的主要灾害。
我县多年平均地表水资源量37170万立方米，地下水资源量27262万立方米，扣除地表水与地下水重复水资源量5431万立方米，全县多年平均水资源总量为59001万立方米。人均水资源量585立方米，人均水资源占有量约占全国均值的1／3，是全省均值的1．27倍。
（二）水情。年度全县降水量717．3毫米，全区性降水过程有5次，降水量137．3毫米，6－9月降水472．4毫米，占全年降水的65．9％。全县地表水总量3．717亿立方米。
（三）实行最严格水资源管理制度基本情况。2015年我县以贯彻落实《人民政府关于实行最严格水资源管理制度的实施意见》和《人民政府办公厅关于印发实行最严格水资源管理制度考核办法的通知》（豫政办〔2015〕104号）文件为主线，以落实“三条红线”（水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线、水功能区限制纳污红线），完善“四项制度”（用水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度、水资源管理责任和考核制度）为重点，细化分解水资源管理控制目标，加快水资源监控能力建设，加强用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污控制等各项措施的落实，初步确立了实行最严格水资源管理制度的政策框架、水资源管理指标控制体系、水资源管理责任与考核制度，较好地完成了年度工作任务。
二、目标完成情况
2015年水资源“三条红线”控制指标是：2015年用水总量为13712万立方米，其中农业用水量7049．43万立方米，工业用水量2579．3立方米，生活及其他用水量为3723．27万立方米；万元工业增加值用水量28立方米；农田灌溉水有效利用系数达到0．6；重要水功能区水质达标率100％；饮用水水源地水质三级；重点区域地下水水位达标。
（一）用水总量控制目标。2015年全县用水总量13712万立方米，其中农、林、渔业用水7049．43万立方米（农田灌溉5．411万立方米），占68％；工业（含建筑业）用水2579．3立方米，占15％；生活及其他用水量为3723．27万立方米，占17％。自评得分20分。
（二）万元工业增加值用水量控制目标。2015年全县工业用水量2579．3立方米，万元工业增加值用水量22．893立方米，比2010年下降13．92％。自评得分18分。
（三）农田灌溉水有效利用系数控制目标。2015年全县农田灌溉水有效利用系数达到0．665（年度计划0．605），自评得分16分。
（四）重要江河湖泊水功能区水质达标率控制目标。我县列入《全国重要江河湖泊水功能区2015年考核名录》共4个，其中3个水功能区达标，达标率75％。自评得分18分。目标完成情况总得分76分。
三、制度建设和措施落实情况
2015年我县制定出台了《人民政府关于实行最严格水资源管理制度的实施意见》和《人民政府办公室关于印发实行最严格水资源管理制度考核办法的通知》，完成了全县水资源管理“三条红线”控制指标分解任务。
制度建设和措施落实自查评分80分。
（一）用水总量控制制度建设和措施落实情况
严格控制区域用水总量。完成全县的用水总量控制指标分解工作，持续执行全市的用水总量分配方案。
严格实施取水许可。建立了取水许可电子台账，规范了取用水户档案管理，严格实施取水许可管理，积极推进开发利用控制红线和用水效率控制红线的落实。
严格水资源有偿使用。持续加强《取水许可和水资源费征收管理办法》的贯彻落实，对我县2015年水资源费征收管理情况进行了专项检查。水资源费征收额由2012年的不足50万增加到2015年100多万。
严格地下水管理和保护。2015年，我县进一步加强《中华人民共和国水法》、《节约用水管理条例》、省政府126号令等法律、法规的宣传贯彻，对擅自凿井或取水的单位依法进行了调查和处理。
（二）用水效率控制制度建设和措施落实情况
强化用水定额管理。对全县所有地下水取用水户下达2015年年度用水计划，逐一发放到各个用水单位的相关负责人手中，要求其单位认真填好计划内容，并将按照《用水定额》对各个行业用水标准进行核定，对用水单位的实际用水情况考核。
加快推进节水技术改造。严格执行节水强制性标准，加大农业、工业、生活节水技术改造力度。在建设项目立项时，严格节水强制性标准，投入资金补贴工业节水技术改造项目，通过限制高耗水、高排放、低效率、产能过剩行业盲目发展，促进工业结构、工业布局合理调整，从总体上提高水资源的利用效率和效益。在流通环节，严格执行节水强制性标准，禁止生产和销售不符合节水强制性标准的产品。在建筑工程报建时，严格执行节水强制性标准，大力推广使用生活节水器具，着力降低供水管网漏损率。在建设项目水资源论证、取水许可审批环节，鼓励非常规水源开发利用。通过建设节水灌溉项目区和大中型灌区节水改造，提高农业灌溉水利用效率。
（三）水功能区限制纳污制度建设和措施落实情况
严格水功能区监督管理。对全县4个水功能区进行了水质监测，监测覆盖率达到92％。拟定了水功能区达标率评价考核方案，初步建立了水功能区水质达标评价体系。
推进水生态系统保护与修复。加强对重要生态保护区、水源涵养区和湿地的保护，推进生态脆弱河湖和地区的水生态修复，加大重点区域水土流失治理力度，积极开展生态清洁小流域建设。
（四）有关保障制度建设和措施落实情况
建立水资源管理责任和考核制度。县政府办公室印发了《关于实行最严格水资源管理制度考核办法》，明确了政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责。从2015年开始对各乡镇（街道）落实最严格水资源管理制度情况进行考核。
健全水资源监控体系。到2015年底，部分水资源管理中心平台系统建设已完成，可进行联网试运行。
完善水资源管理投入机制。将水资源费作为财政专项资金，保障水资源节约、保护和管理工作经费。各乡、镇（街道）充分利用市场机制招商引资，加大了水系连通工程、水生态文明工程和工业、农业节水工程建设。
健全政策法规和社会监督机制。水资源开发利用保护规划，大力推进节水型社会建设，认真落实水资源“三条红线”。2015年相继出台了《人民政府关于实行最严格水资源管理制度的实施意见》、《人民政府关于印发实行最严格水资源管理制度考核办法的通知》等相关制度，为落实最严格水资源管理制度工作奠定了坚实的基础，政策法规体系逐步完善。利用多种手段连年开展“世界水日”、“中国水周”和“全国城市节水宣传周”等宣传活动，进一步增强全社会水忧患意识和水资源节约保护意识。
四、成效及经验
从近两年来看，通过实行最严格水资源管理制度，水资源规划体系不断完善，水资源管理法制建设、管理基础与能力建设进度加快，水资源保护与管理得到强化，水患意识和节水观念进一步深化。同时，通过实行最严格水资源管理制度，进一步提高了各级政府各有关部门对水资源的重视程度和责任感。
一是加强了水资源严格管理和水价杠杆的倒逼机制，加快了经济转型升级，一些高耗水、低产值企业遭淘汰，企业用水效率不断提高。二是加快节水型社会、节水型城市建设，大力发展农业高效节水灌溉，提升全社会节约用水意识，水资源利用率逐步提高。三是加强水资源管理制度建设，实施了建设项目水资源论证、取水许可、计划用水、水量水质监测和水事违法案件查处等一系列比较有力的措施，使有限的水资源发挥了最大的保障功能。
五、存在问题及整改措施
总体上，我县水资源管理工作取得了一定的成效，但还存在诸多不足和问题，主要是：管理水平还比较落后，水资源节约保护力度不够，水资源的有效利用程度和农业、工业用水效率较低；水资源管理法制和规章制度建设还不够健全，水资源监控体系建设还未全面完成，用水总量管理、计划管理、取水许可管理和水资源论证等还存在一定不足，基础工作比较薄弱。
针对上述问题，重点抓好四项整改举措：一是抓好最严格水资源管理制度考核。以考核工作为载体，扎实推进最严格水资源管理制度的贯彻落实。二是加快推进水生态文明和节水型社会建设。以落实最严格水资源管理制度、推进河湖水系连通、强化水生态保护与修复、深化节约用水举措为重点，加快水生态文明城市、节水型社会建设，建立水生态文明和节水型社会建设的长效机制。三是夯实水资源管理基础。针对国务院关于实行最严格水资源管理制度的部署要求，结合我县实际，查漏补缺，夯实基础。重点是进一步加快建设水资源监控体系，加强水资源管理队伍建设，落实水资源“三条红线”控制指标管理和“四项”制度，完善水资源管理规划体系和政策法规体系。
第一条为加强对污染源自动监控设施运行的监督管理，保证污染源自动监控设施正常运行，加强对污染源的有效监管，根据《中华人民共和国环境保护法》、《国务院对确需保留的行政审批项目设立行政许可的决定》（国务院令第412号）的规定，制定本办法。
第二条本办法所称自动监控设施，是指在污染源现场安装的用于监控、监测污染排放的仪器、流量（速）计、污染治理设施运行记录仪和数据采集传输仪器、仪表，是污染防治设施的组成部分。
第三条本办法所称自动监控设施的运行，是指从事自动监控设施操作、维护和管理，保证设施正常运行的活动，分为委托给有资质的专业化运行单位的社会化运行和排污单位自运行两种方式。
第四条本办法适用于县级以上重点污染源（包括重点监控企业）自动监控设施的运行和管理活动。
其他污染源自动监控设施运行和管理活动参照本办法执行。
第五条污染源自动监控设施运行费用由排污单位承担，有条件的地方政府可给予适当补贴。
第六条国家支持鼓励设施社会化运行服务业的发展。
第七条国务院环境保护行政主管部门负责制定污染源自动监控设施运行管理的规章制度、标准，地方环境保护行政主管部门负责本辖区污染源自动监控设施运行的监督管理。
第二章设施运行要求
第八条污染源自动监控设施的选型、安装、运行、审查、监测质量控制、数据采集和联网传输，应符合国家相关的标准。
第九条污染源自动监控设施必须经县级以上环境保护行政主管部门验收合格后方可正式投入运行，并按照相关规定与环境保护行政主管部门联网。
第十条从事污染源自动监控设施的社会化运行单位必须取得国务院环境保护行政主管部门核发的“环境污染治理设施运营资质证书”。
第十一条所有从事污染源自动监控设施的操作和管理人员，应当经省级环境保护行政主管部门委托的中介机构进行岗位培训，能正确、熟练地掌握有关仪器设施的原理、操作、使用、调试、维修和更换等技能。
第十二条污染源自动监控设施运行单位应按照县级以上环境保护行政主管部门的要求，每半年向其报送设施运行状况报告，并接受社会公众监督。
第十三条污染源自动监控设施运行单位应按照国家或地方相关法律法规和标准要求，建立健全管理制度。主要包括：人员培训、操作规程、岗位责任、定期比对监测、定期校准维护记录、运行信息公开、设施故障预防和应急措施等制度。常年备有日常运行、维护所需的各种耗材、备用整机或关键部件。
第十四条运行单位应当保持污染源自动监控设施正常运行。污染源自动监控设施因维修、更换、停用、拆除等原因将影响设施正常运行情况的，运行单位应当事先报告县级以上环境保护行政主管部门，说明原因、时段等情况，递交人工监测方法报送数据方案，并取得县级以上环境保护行政主管部门的批准；设施的维修、更换、停用、拆除等相关工作均须符合国家或地方相关的标准。
第十五条污染源自动监控设施的维修、更换，必须在48小时内恢复自动监控设施正常运行，设施不能正常运行期间，要采取人工采样监测的方式报送数据，数据报送每天不少于4次，间隔不得超过6小时。
第十六条在地方环境保护行政主管部门的监督指导下，污染源自动监控设施产权所有人可按照国家相关规定，采取公开招标的方式选择委托国务院环境保护行政主管部门核发的运营资质证书的运行单位，并签订运行服务合同。
运行合同正式签署或变更时，运行单位须将合同正式文本于10个工作日内，向县级以上环境保护行政主管部门备案。
第十七条排污单位不得损坏设施或蓄意影响设施正常运行。
第十八条污染源自动监控设施运行委托单位有以下权利和义务：
（一）对设施运行单位进行监督，提出改进服务的建议；
（二）应为设施运行单位提供通行、水、电、避雷等正常运行所需的基本条件。因客观原因不能正常提供时，需提前告知运行单位，同时向县级以上环境保护行政主管部门报告，配合做好相关的应急工作；
（三）举报设施运行单位的环境违法行为；
（四）不得以任何理由干扰运行单位的正常工作或污染源自动监控设施的正常运行；
（五）不得将应当承担的排污法定责任转嫁给运行单位。
第十九条污染源自动监控设施社会化运行单位有以下权利和义务：
（一）按照规定程序和途径取得或放弃设施运行权；
（二）不受地域限制获得设施运行业务；
（三）严格执行有关管理制度，确保设施正常运行；
（四）举报排污单位的环境违法行为；
（五）对运行管理人员进行业务培训，提高运行水平。
第三章监督管理
第二十条县级以上环境保护行政主管部门对污染源自动监控设施运行情况行使以下现场检查和日常监督权：
（一）社会化运行单位是否依法获得污染源自动监控设施运营资质证书，是否按照资质证书的规定，在有效期内从事运行活动；
（二）社会化运行单位是否与委托单位签订运行服务合同，合同有关内容是否符合环境保护要求并得到落实；
（三）运行单位岗位现场操作和管理人员是否经过岗位培训；
（四）运行单位是否按照要求建立自动监控设施运行的人员培训、操作规程、岗位责任、定期比对监测、定期校准维护记录、运行信息公开、事故预防和应急措施等管理制度以及这些制度是否得到有效实施；
（五）自动监控设施是否按照环境保护行政主管部门的相关要求联网，并准确及时地传输监控信息和数据；
（六）运行委托单位是否有影响运行单位正常工作和污染源自动监控设施正常运行的行为；
（七）运行委托单位和运行单位是否有其他环境违法行为。
第二十一条运行委托单位对自动监控设施的监测数据提出异议时，县级以上环境监测机构应按照国家或地方相关的标准进行比对试验等监测工作，由县级以上环境监察机构确认责任单位，并由责任单位承担相关经济、法律责任。
第二十二条县级以上环境保护行政主管部门组织对污染源自动监控设施的运行状况进行定期检查，出现检查不合格的情况，可责令其限期整改；对社会化运行单位可建议国务院环境保护行政主管部门对其运营资质进行降级、停用、吊销等处罚。
第二十三条环境保护行政主管部门在行使运行监督管理权力时，应当遵守下列规定：
（一）严格按照本办法规定履行职责；
（二）不得无故干预运行单位的正常运行业务；
（三）为运行委托单位和运行单位保守技术秘密；
（四）不得收取任何费用及谋求个人和单位的利益；
（五）不得以任何形式指定污染源自动监控设施运行单位。
第二十四条国家鼓励个人或组织参与对污染源自动监控设施运行活动的监督。
个人或组织发现污染源自动监控设施运行活动中有违法违规行为的，有权向环保部门举报，环境监察部门应当及时核实、处理。
第四章附则
第二十五条县级以上重点污染源，是指列入国控、省控、市控及县控重点污染源名单的排污单位；重点监控企业是指城镇污水处理厂。
第二十六条本办法所称运行单位包括社会化运行单位和自运行单位。
社会化运行是指已取得国务院环境保护行政主管部门核发的“环境污染治理设施运营资质证书”，具有独立法人资格的企业或企业化管理的事业单位，接受污染物产生单位委托，按照双方签订的合同，为其提供自动监控设施操作、维护和管理，保证设施正常运行，并承担相应环境责任的经营服务活动。
自运行是指污染物产生单位自行从事其自动监控设施操作、维护和管理，保证设施正常运行，并承担相应环境责任的活动。
第二十七条县级以上环境保护行政主管部门对个人或组织如实举报设施运行违法违规行为的，可给予奖励，并有义务为举报者保密。
[关键词]污染源；监控系统；管理
中图分类号：X321文献标识码：A文章编号：1009-914X（2014）45-0337-01
1.甘肃省污染源在线监控系统现状
我省自本世纪初就已经开展污染源在线监控系统建设工作，按照国家环境保护部2007年制定的《主要污染物总量减排监测办法》规定：“国控重点污染源必须在2008年底前完成污染源自动监测设备的安装和验收。”经过十多年不断完善硬软件设施建设，扩大监控范围、提升监控能力与水平，目前均已初具规模。根据甘肃省环保厅2014年公布的监测数据显示，甘肃省境内现有国家重点监控企业281家，其中废水83家，废气80家，水处理厂56家，重金属62家；污染源在线监测点626个。分布于全省石油加工、化工、有色金属冶炼、火电、钢铁、水泥、稀土、制革、造纸、污水处理等重点污染行业。按照“十二五”环保新要求，国控污染源主要监测项目为：烟尘、化学需氧量（COD）、二氧化硫（SO2）氨氮和氮氧化物（NOx）。按照《污染源自动监控设施运行管理办法》，甘肃省环保厅委托七家有资质的专业化运行单位自2012年起，对全省自动监控设备全面开展运营维护工作。
2.我省污染源在线监控系统建设运行存在的问题
2.1在线监控系统多头管理
《污染源自动监控管理办法》和《污染源自动监控设施运行管理办法》都将在线监控系统定位为污染防治设施的组成部分，产权属于排污单位.而后续运营维护则由环保部门委托运营商管理，排污企业不参与，由此导致的产权不明、多头管理现象普遍存在，给监管带来极大困难，其数据应用的有效性也难以保证。
2.2数据应用合法性差
《污染源自动监控管理办法》第四条明确规定：自动监控系统经环境保护部门检查合格并正常运行的，其数据作为环境保护部门进行排污申报核定、排污许可证发放、总量控制、环境统计、排污费征收和现场环境执法等环境监督管理的依据。但按照《中华人民共和国计量法》规定：在线监控仪器设备作为环境监测方面的计量器具列入强制检定目录，实行强制检定，必须年度强检合格，其数据才合法有效。排污单位从自身利益考虑，难以保证在线监控的稳定正常运行，更不愿意出资进行在线监控仪器设备的强制检定.使环境在线监测设备普遍未经计量检定，在线监测数据的可靠性、准确性、合法性难以得到保障，此外，目前只有部分在线监控仪器设备有国家检定规程，强检工作无法全面开展，数据不能合法应用。
3.甘肃省国控污染源在线监控系统管理的对策建议
3.1建立以监测部门为核心的管理模式
在线监测是一项综合性、专项性强的技术工作，需要掌握仪器分析原理、数据传输技术、仪器质量控制、数据审核规则等，在实现现代化的污染源监管手段后，更多体现的是监测的技术性，而这些工作正是监测部门的专业优势，建立以监测部门为核心的管理模式更能顺应环境管理的要求。监测部门实行日报制度，将每日的运行情况报送局管理部门和监察部门；同时与运营方核实每日运行情况，及时了解现场仪器状况。当数据及设备出现异常情况时，监测部门立即通知监察部门；监察部门收到通知后，马上赶赴现场进行检查监督，并将检查结果反馈监测部门。以监测部门为中心的管理模式有利于系统运行顺畅，数据应用便利，提高了行政效率，且利于各部门优势的发挥。
3.2积极推进计量检定工作
计量机构要与计量监管部门积极配合，加强环境在线监测计量设备的计量检定，提高监测数据的准确性、精密性、代表性、和可比性，确保国家对污染实时排放的精准控制和排污费收缴的公正透明，提高环境监测整体水平环境监测质量，有效评价环境治理效果。在目前在线监控仪器设备国家检定规程并未完善的情况下，计量部门应加强与环保部门的联系，通过编制在线监控设备检定规程，出台地方性的检定规程，以保证在线监测数据的有效溯源性、合法性，使其发挥在线监控数据在环境管理及执法工作中的作用。
