一、创新观念，是做好新时期思想政治工作的重要前提
要做好新形势下的思想政治工作，首先要更新观念，解放思想、开拓思路，适应时代的要求。多年的实践给我们一个深刻的启示：每一次思想解放，更新观念，都会使我们在改革步伐上大跨一步，在工作业绩上谱写新篇。思想政治工作的观念创新要强化四个意识：
一是要强化时代意识。走在时代前列是思想政治工作的生命力所在，思想政治工作要跟上和平与发展为主题的时代，跟上改革开放不断深化的时代，跟上科技迅猛发展的时代，跟上人的自主性和创造性充分发挥的时代。党的十七大明确要更好地发挥天津滨海新区在改革开放和自主创新中的重要作用，当前滨海新区被纳入国家发展战略，所以滨海新区的思想政治工作，要紧紧结合时代主题。
二是强化创新意识。只有在继承中创新，在创新中提高，思想政治工作才能保持活力。要认真分析新形势下人们的精神需要和价值取向。当前为全面落实总书记在天津考察时“两个走在全国前列”、“一个排头兵”的重要要求，全市开展了“解放思想、干事创业、科学发展”大讨论活动。思想政治工作就要围绕这一主题创新思想政治工作的方法、途径和内容，把全市人民的思想认识行动高度统一到市委的部署上来，努力形成解放思想、干事创业、科学发展的生动局面。
三是强化科技意识。在科技发展突飞猛进的今天，只有不断运用各种现代科技手段，才能为思想政治工作提高威力，只有关注科技革命浪潮和知识经济的发展，才能为思想政治工作提高效力。
四是强化阵地意识。其核心是坚持和加强马克思主义在意识形态领域的指导地位，关键是管好用好思想文化阵地，牢固占领这些阵地。例如网络是新形势下思想政治工作的重要阵地，党的思想政治工作者必须大胆迎接挑战，抓紧学习掌握网络技术，认真在网络上不断开辟、扩大党的思想政治工作新阵地。
二、创新形式，是落实新时期思想政治工作的有效途径
思想政治工作在形式上是活泼多样的，以群众喜闻乐见的形式往往能收到预期的效果。要寓教于学、寓教于乐、寓教于帮。思想政治工作的形式很多，必须具体情况具体分析，根据不同情况调整工作方法，根据时代的变化和要求，善于积累，善于创新。
一是谈心疏导法。加强和改进新时期的思想政治工作，既要继承和发扬行之有效的传统方法，又要积极探索适应新形势需要的新方法。谈心作为一种思想政治工作方法，就是一种过去经常使用、今天仍然具有生命力的方法。坚持以人为本的谈心疏导，实现思想政治工作的创新。首先要了解谈心对象的具体特点。其次通过谈心技巧来协调关系、增进团结。第三通过谈心来明确任务，增强人们完成各项任务的信心。第四要以人为本了解实际工作和生活中的困难，帮助协调解决困难。谈心者要坚持原则性与灵活性相结合，注意发现对方思想上的闪光点，肯定成绩并给予表扬。
二是开拓阵地法。实践证明，思想政治工作也是生产力，各项事业发展离不开它。过去它的阵地、载体是简报、黑板报；如今，随着信息社会的飞速发展，新的载体也就应运而生了：多媒体、电子出版、公益广告牌、公共场所大屏幕、互联网。时下，网络吸引越来越多的群众，尤其是年轻人。网上的思想文化交流与传统形式的思想文化交流有着明显的不同，与我们习惯了的思想政治工作方式有着很大差别。现在网上信息千变万化，更新速度快，在网上人们直言不讳，表达思想毫不躲闪，留言板上五花八门。适应新形势下网络传播的新方式，抢占思想阵地，是摆在思想政治工作者面前的新任务。党的思想政治工作者必须大胆迎接挑战，抓紧掌握网络技术，努力提高网络宣传本领，善于引导群众，对于错误言论，要据理驳斥。在网络上不断开辟、扩大党的思想政治工作，把网络变成创新思想政治工作的先进阵地。
三是典型激励法。树立先进典型、转化后进、带动中间层是思想政治工作的有效措施。要紧紧抓住在工作中涌现出来的实实在在的先进典型，例如开展“演讲身边人”活动，加强典型示范教育，弘扬正气，用身边的事教育身边的人，增强学先进、争先进的意识，形成比学赶帮的积极向上的气氛。
四是活动推进法。思想政治工作要贴近职工、贴近生活、贴近工作，就要依靠组织开展富有特色的创建活动，使思想政治工作进一步得到发展。例如在农村开展评选“星级文明户”，在基层企事业单位开展争创“文明单位”，在服务行业开展“规范化服务、塑良好形象”为主题的优质服务明星活动，在社区中开展“文明楼院”、“五好家庭”活动，在青年中举行“成人宣誓仪式”、“手拉手”、“志愿者”等活动，通过活动的开展，调动人们的积极性和创造性。
五是结合实际工作法。思想政治工作离不开实际工作，思想政治工作只有紧紧围绕经济建设这个中心，紧密结合各项业务，抓住结合点，找准切入点，与经济业务工作一起部署，一起检查，形成了思想政治工作与经济业务工作“一体化“的运行模式。
三、创新内容，是新时期赋予思想政治工作的新任务
科学技术的迅猛发展，在改变着世界的面貌，各种新思想、新变化正在形成，思想政治工作必须勇敢面对现实，创新思想政治工作内容：一是运用新理论新知识，丰富思想政治工作内容；二是要以理想信念为内容，紧扣时代脉搏，从实际出发，丰富思想政治工作内容；三是要围绕单位内部工作，以构建和谐社会为中心，深化思想政治工作内容；四是以“八荣八耻”社会主义荣辱观为指导，以树立良好的职业道德为目的，创新思想政治工作内容。
四、创新机制，是新时期思想政治工作的有力保障
国家权力的合法性是政治学的基本问题，甚至可以说是政治学的首要问题，是指国家权力被社会大众接受或认可的理由。众所周知，国家权力有三种形态。一是观念上的权力，即各种各样的权力观念。人的观念，对本人来说是主观的，但在别人看来却是客观的，因为不管别人承认与否，它都是一种客观存在。二是形式上的权力，即形式渊源。国家权力存在于社会制度之中，其来源、种类、分配、程序、功能取决于有关制度的规定，在现代主要是法律的规定。三是现实中的权力，即实在力量。社会利益的调整和社会秩序的建构，最终离不开国家权力的强制和保障。因此，国家权力的合法性也主要体现在观念、形式和现实这三个方面。
在观念层面上。统治者要为行使权力提出正当理由，被统治者也要为服从权力找到合理依据。统治者的观念是统治者整体的意志而非个别统治者的意志，是统治者中的领导者或政治家提出或认可的指导社会行为的理论、学说或思想体系。统治者的观念即通常所说的意识形态。意识形态在一个国家的思想体系中处于主导地位，统治者经常把它宣传成科学和真理而要求人们无条件服从。被统治者的观念或社会舆论往往是分散的意见、观点或看法，当然也有被理论家提升为理论、学说或思想体系的。大多数被统治者持有的相同意见就是通常所说的民意。虽然民意会受到意识形态的影响，但民意总是能够独立反映人们的思想和社会的真实。意识形态只有符合民意才能得到人们的认同。在国家中，虽然存在多种多样甚至相互冲突的合法性观念，但总会有一种观念占据社会主导地位，或者说不同的合法性观念在关于国家权力的基本问题上有着共识。那些非共识观念，可能是共识观念不断修正和发展的动力，也可能是后面某个时代共识观念的渊源，但只有共识观念才能成为判断当时国家权力合法性的观念标准。共识观念的不复存在，最终会导致国家政权的更替或国家性质的变化。在现代社会，人民与法治思想是国家权力合法性观念上的共识。
在制度层面上。人民思想必然会同制度关联。没有一定的制度，它只是一个空洞的理论而已，有了一定的制度，人民或多数人才能把握和操作它，才能治理国家和社会。任何时期、任何国家或地区的人民苦苦求索的，从来就不是人民的口号或理论，而是在于如何争取它、尤其是争取之后建立一套什么样的制度，并使这些制度得到切实遵守，以便人们充分地享有和行使它。虽然历史上存在各种形态的人民类型，但它们的主旨在基本方面是一致的，就是围绕人民或多数人的统治如何形成合理有效的制度安排。近代以来西方资本主义国家的最大贡献是人民的法律化和法治化。人民把自己的意志上升为国家意志并用法律的形式表现出来，任何组织和个人都没有超越或凌驾于法律之上的特权，没有法律依据或不依法行使的国家权力都是无效的。相比中世纪，这是一种高度形式合理化的进步制度。无疑，其形式合理的背后也掩藏着深刻的矛盾与虚伪。
在利益层面上。国家权力的合法性最终要落实到公平对待社会各种利益。现代国家权力即使符合人们民主法治观念上的共识，并有法律的明确规定，但在实际运行中由于各种社会力量的影响，也有可能变化无常。甚至在某些方面国家权力还会还出现极端异化的情形：在被统治者看来，民主法治仅仅是美妙的口号，法律制度也仅仅是一种摆设，国家权力不过是统治者侵犯被统治者利益的“合法”工具。国家权力不得侵犯公民的基本利益，国家权力必须平等促进公民的全面发展，国家权力必须公平对待人们的各种利益及其冲突。唯有如此，国家权力才会得到社会大众的真正接受或认可。
国家权力在观念、制度和利益上的三种形态独立存在但又相互影响。利益是观念和制度的社会合理性基础，尽管基于不同利益甚至相同利益会有多种观念和制度形态，但只有与利益相符的观念和制度才会被大家接受或认可。观念和制度为利益的实现提供正当性辩护和制度保障，但并非所有的利益都能得到观念和制度的支持。理想的国家权力状况是，共识的权力能通过立法规定下来，然后现实的权力真正依法实施。如果立法远不及共识，现实又远不及立法，此时的国家权力状况是令人忧虑的。如果现实权力严格依照法定权力，而二者同共识权力差距较大，则说明应当修改立法，不过这种权力状况仍是健康的。三种形态的差别反映了一个国家权力的实际状况，差别越小则一国的权力状况越好。只有随着社会发展不断调整三者关系，才能始终保持国家权力的和谐状态。
关键词：马克思主义；意识形态；主导；主流
中图分类号:B-49文献标识码:A文章编号:1006-723X(2012)03-0001-04
在意识形态研究中，由于意识形态概念的多义性，涉及到具体语境，人们总是加一些词语来限定或修饰。例如，从不同的立足点提出的概念有：社会意识形态、国家意识形态、社会主义意识形态、马克思主义意识形态、意识形态领域、主导意识形态、主流意识形态，等等。有的已形成共识而广泛运用，有的则是作者的自定义所为而需要进一步探讨。其中，主导意识形态和主流意识形态（以下简称主导和主流），就是我们亟待重视和明辨的范畴。
一、主导与主流的混用状况
主导和主流，本身词义是非常明确的，各自有独立运用的话语空间。但是与意识形态这一关键词结合之后，我们发现，进行明确区分的不多，人们通常忽视或混淆两个概念，这容易产生认识上的困惑，需要予以辨析。
把主流与主导作同义引用。人们在使用主导意识形态这一概念时，总是将主流意识形态暗含其中，或者，直接将主流等同于主导。主流思想、主流文化、主流政治价值、主流意识形态等经常出现于学术研究和传播媒介中，主流和主导似乎变成无区别的词语混用。
如果不能明确区分主导和主流，就会存在两个问题：一是意味着统治阶级的意识形态合法性是一劳永逸的，而这只是理想化的状态。历史上无数次的革命、政党的更替和政权的颠覆，都表明统治阶级的意识形态危机时刻存在。二是意味着统治阶级意识形态是封闭的系统。既已是主流，已成为全社会成员的共同信仰、共同目标，就无须建设和发展。而一个政党、国家由弱小变强大是离不开理论创和实践活力的，人民群众的真懂、真信、真用，也是需要与时俱进的。因此，简单地混用，容易产生思想认识模糊。只有理清主导和主流两者的联系与区别，才能指导现实问题。
二、主导和主流的区分
针对当前主导和主流存在着的认识困境，需要学理上予以廓清。分析两者的关系，主要研究两者之间的区别。
从词语释义中理解，两者同中有异。主流，主要包含几种意思：一是科技名词，指“沿河流动力轴线走向的集中水流”。即水的干流，与支流相对。二是事物发展的主要或本质方面，占据主导或中心地位。三是从大众文化视角，指顺从当今大众的潮流，追求人数多，就叫主流。主导，在汉英词典中的解释，具体指主要的并且引导事物向某方面发展的；也指起主导作用的事物；社会事物所具有的引导、导向的作用。郑永廷教授释义：“所谓主导，就是引导、选择的主要方向、方面及重点。”［1］我们从“事物发展的本质角度”讲，主导与主流的词义是一致的。由于是一个多义词，运用范围更广，在具体语境中要作具体分析。例如，从大众文化视角看，追求人数多就是主流，把这个词义上的界说放到意识形态语境中，我们看到社会上信奉拜金主义、消费主义、极端个人主义等其他意识形态的人不在少数，是否可以认定是主流意识形态？如果这样对等使用，就不只是内涵和外延的语词混乱问题，更是一个严肃的政治理论问题。
意识形态总体上是文化观念体系、思想价值体系，是对社会存在的反映，也反作用于社会存在。作为思想价值体系，从系统论角度看，如果把意识形态看作是社会系统的一个子系统，具有自组织系统的特征，其自组织过程可以区分为自下而上地自发形成和自上而下地自觉组织两种情况。［2］我们认为，这两种情况可分别对应主流意识形态和主导意识形态两个层次，是有较大区别的。主要体现为以下几个方面：
从价值内涵看，两者是价值导向和价值取向的区别。意识形态的构成主要由理论学说、价值信念和政策主张三个要素。［3］其中，价值要素是核心。人们通常用价值导向和价值取向来描述一个社会的价值状况。主流是对价值取向在数量上和方向上的一种标示，即一个社会指向大致相同的方向并为社会相当数量的民众所信奉，或者说，各种政治价值取向（既可以包括主导也可以不包括主导）的大体一致。而主导是价值导向，就是一个社会占主导或统治地位、对社会其他意识形态的发展方向和基本走向具有引导和规范作用。如果不同时使用主导和主流这两个概念工具，就不能完整而准确地反映一个社会价值状况的全貌。［4］(P208)
从建设主体看，主导和主流反映了不同层面的主体。从整体上讲，意识形态只有一个主体，即社会或国家。但从意识形态建设角度来说，国家、政党、民众、阶级、阶层等处于主体的不同层面，需要分层次建设。主导是国家意识形态，从国家制度地位来体现的，通过影响政治法律制度来实现自己的社会功能的，可以说，主导意识形态与现实社会政治制度相依为命。本质上看，正是居主导地位的意识形态的差异反映着不同社会制度的根本区别。主流意识形态是民众总体思想的呈现，是指一个社会大多数民众所信奉或者说对社会大众具有较强影响力的意识形态，强调民众的接受度和社会认同度。
从反映形态看，两者是理论形态和社会心理的区别。主导意识形态反映政府、政党组织的价值立场，担负着指导社会发展和个人生活方向的任务，可以等同于政治意识形态。因此，理论性、系统性更强，权威性、原则性更多，要求更高。处于高势位运行状态，故而政治的、宗教的、民族的禁忌要多一些。例如，马克思主义作为中国的主导意识形态，其哲学观主张一元化，反对在同一个政体中实行“开放的”、“多元的马克思主义”。而主流，更侧重于价值实践，是在一元主导下的结果呈现。更多体现民众的思想状态，更多反映社会心理，因而更为复杂多样。
从过程控制看，两者是应然和实然的关系。任何一个阶级社会的意识形态都不是纯而又纯的，必然有一种居于主导地位的意识形态。这种意识形态不仅主导着这个社会的思想文化制度，而且设计、反映和维护着它所要求的经济制度和政治制度。这样，很容易理解统治阶级意识形态的存在并主导整个社会的必要性。因此，主导处于应然状态，发挥价值导向和引领功能，是连续性、预期性的建设过程。只要国家和政党意识形态目标没有实现，主导就不会终止。而主流是实然状态，是阶段性的结果反映，是当下现实层面的总体状况，主要通过民众间的自发从众的影响，可以与主导相契合，也可能偏离主导。
从上述的分析中，主导和主流的关系既紧密联系又区别明显。两者不是处于截然分离的状态，而是合理分离，各归其位，保持一定的空间和张力。从长远看，主导和主流必然呈现融合的趋势。因为作为一种观念性现实存在，不仅仅是国家层面的理论体系，更重要的是将这些宝贵的理论财富内化积淀于民众心理状态中，渗透附着于民众生存状态中，影响着人们的日常生活方式。同时，又积极吸收民众的普遍需求和实践成果，转化为制定策略的思想来源，从而使主导意识形态既反映民众的现实心声又能超越现实，具有前瞻性。这也是社会主义意识形态建设目标的最高境界。
三、重视主导和主流的“非常态”关系
任何一个执政党或统治阶级都希望有什么样的主导就有什么样的主流相对应，以获得长期执政的合法性支持。当一个社会的主导意识形态与主流意识形态处于对应一致时，这个社会就是一个和谐稳定的社会。但在阶级社会，客观存在的大量的社会矛盾，影响着主导功能的发挥和与之相对应的主流的形成。塞缪尔・亨廷顿认为，意识形态在不同阶段表现为不同形式，即一致、矛盾、对抗等多种表现形式。［5］（P3）因此，主导和主流的现实状态经常处于矛盾纠结中，两者出现脱节、错位现象，需要不断调适。如果思想观念和价值信仰的矛盾演化成激烈冲突和尖锐对抗，就可能导致主导意识形态易位的危险。我们关注两种极端的关系，要么高度一致、要么对立对抗，也就是“非常态”意识形态的出现。
主导与主流高度合一的状态。我们从政治价值角度考察主导与主流的关系，有一种情形需要特别指出，即主导政治价值与主流政治价值完全合一，或者说只有主导政治价值而没有主流政治价值，这种情形往往意味着社会处于不正常和高压状态，它恰恰潜伏着极端不稳定的因素。［4］（P209）例如，在中国社会主义建设之初，把主导意识形态理解为必然的、绝对的主流，搞党政合一，“政治挂帅”，以“阶级斗争”取代民众真实的思想，形成了国家要求什么、民众接受什么的大一统格局。时期，主导意识形态畸形膨胀，实现了强制、绝对地控制，消灭了一切话语的毛边和意义的不清晰，使主导和主流实现了高度一体化、齐整化。这种“非常态”意识形态，看似整齐划一，实则暗流涌动，违背了人的发展规律和社会发展规律。历史教训是深刻的，在这一思想引导下，中国国民经济和人民生活走到了崩溃的边缘。改革开放以后，在人们多样化的选择下，主导意识形态一元排他性主宰社会的局面不复存在，意识形态领域出现“一元主导，多样并存”的格局，归于常态化。
主导与主流对立对抗的状态。作为政治运行的结果，不同的意识形态指向不同的政治合法性。如果一个社会中不同阶级（阶层）思想观念和价值信仰的矛盾演化成激烈冲突和尖锐对抗，则反映着现存政治制度的合法性危机，影响政权的稳固，政党、国家就要爆发革命，主导意识形态就要易位，这是统治阶级所不愿意看到的。以史为鉴，中国共产党在新民主主义革命时期倡导的马克思主义文艺观和社会理想恰恰不是当时社会占主导地位的意识形态，却深深影响了一代知识分子、市民和农民，使之逐步成为人民大众的主流意识形态，从而影响中国社会的走向和变化，这是一个无可争议的事实例证。
总体上讲，当前我国意识形态的建设，主导与主流是相契合的，国体、政体和社会是稳定的。但是，在建设过程中也会有局部的矛盾、甚至有对抗的倾向产生，有可能衍生为“非常态”关系，出现“主导不主流”的情况。比如，主流意识形态即公众的信仰和认同问题，与社会主义主导意识形态要求有较大的落差。一些人理想信念动摇，马克思主义理论、共产主义理想、为人民服务等观念受到一些民众的冷淡，信教群众在增多，社会道德出现滑坡，潜规则盛行，一些封建迷性活动和黄赌毒也沉渣泛起。同时，少数党员干部脱离群众、，违背执政党倡导的价值理念，等等，需要我们不断总结反思。
四、现实启示
建立主导和主流的区分框架，不只是学术探讨问题，更重要的是社会主义意识形态建设实践的要求。新时期，社会主义意识形态的建设目标，是以马克思主义为核心思想，通过长期的理论研究和传播，引导人民大众正确运用马克思主义立场、观点和方法分析和解决现实问题，在思想领域和日常生活领域呈现出同质的基本情感和共同的伦理价值观，即社会主义核心价值体系，以此形成社会软实力，促进国家硬实力的提升。
深刻认识意识形态的合法性危机，谨慎应对各种异质意识形态的挑战。我们认为，意识形态合法性危机的产生根源是意识形态建设中主导和主流不能契合，出现“非常态”关系。而“非常态”关系的产生，则是由于异质意识形态的存在，削弱了主导意识形态的影响力。所谓异质意识形态，主要指游离于主导意识形态之外，存在于社会中影响较大的各种理论或思潮，它们以自己的方式争取人心，影响人们的思维方式、价值观念和思想境界，争取获得主流地位。社会意识的多样化是异质意识形态存在的现实基础。虽然社会主义意识形态有宪法、党纲和整个政权作保障，在形式上占据主导和统治地位。但是，只要不同的阶级、集团或知识分子对于社会理想、社会实践目标选择以及世界观、价值观、人生观有不同的主张，这些不同的主张就成为不同的意识形态，与社会主义意识形态并存并立。［6］正所谓“道不同，不相为谋”，不同的意识形态发生冲突也是必然的。一方面，主导并不意味着绝对的主流，一个高度理论化的体系，从制度文本到民众心理，还有很大的差距，这为异质意识形态留下生存空间。另一方面，尽管任何统治阶级都以各种方式追求指导思想的一元化，意图指导全社会的思想体系，极力向外界推广其普遍性含义，在否定与自身冲突的其他价值目标中证明自身的正确性，但是，那些异质意识形态争取主流地位的扩张性势必阻碍主导性发挥。因此，如何转化矛盾冲突成为化解意识形态合法性危机的重大问题。
坚持“一元主导”地位，拓展意识形态的建设空间。首先，行使好主导功能。一个社会或国家要想保持稳定，必须要有一个主导意识形态来整合引导全体社会成员。当然，“引导”不同于“领导”，不光依靠外在的强制力量，更是在思想解释力上超越其他意识形态。这就要选择代表统治阶级和集团的理念、并能在一定程度上反映社会普遍文化、心理价值的意识形态，完善和创新它的基本理论和价值体系，以适应各方面的需要，并用各种途径向社会大力推行，最终达到使社会成员自觉认同这种意识形态，在客观上使它真正成为主流意识形态。［7］（P45）当前，我们坚持马克思主义在意识形态领域的指导地位，就是不断加强马克思主义意识形态自身的科学性、崇高性和可行性，让主导真正走向主流。其次，彰显包容性。国家意识形态更多体现开放包容，多样并存，尊重差异，不同思想之间达到互补、互识、互证的辩证统一。今天，现代社会思想形态的平等多元、自由开放更加突出，多元文化的共存成为事实。而且，各类意识形态更趋向于表现自我的独立性和社会影响度，而不愿被他种意识形态所影响，这就加重了主导性的难度。社会主义意识形态在坚持主导性的同时，也应体现一定程度的包容性。不是急风暴雨地去消灭和取缔，也不是权威施令，而是容纳社会中各派别、集团的利益与要求，给他们提供价值依托和精神归宿，使各种势力都能在主导意识形态的凝聚下达成对社会政治的基本共识，都能从主导意识形态提供的理想社会模型中寻找到自身满意的价值定位，看到自己和整个社会的发展希望，使主流意识形态层面从矛盾冲突转化为有力补充。这样，拓展了主导意识形态的建设空间，牢牢把握了社会主义意识形态的指导权和话语权。
［参考文献］［1］郑永廷.现代思想道德教育理论与方法［M］.广州：广东高等教育出版社,2000.
［2］吴元.社会系统论［M］.上海：上海人民出版社,1993.
［3］何怀远.意识形态的内在结构浅论［J］.江苏行政学院学报，2001,（02）.
［4］李奎.改革开放以来中国政治价值变迁研究［M］.北京：社会科学出版社,2010.
［5］［美］塞缪尔・亨廷顿.文化的重要作用――价值观如何影响人类进步［M］.程克雄译.北京：新华出版社，2002.
作者：敬元沭2003年12月05日
实行法治的根本目标是建设社会主义现代化法治国家，这是一项伟大的社会系统工程。作为这一工程重要构成、具有中国特色的普法依法治理工作，无疑是富于挑战性的。这里且将实际工作中的一点思考呈送给各位，希望获得教益。
一、普法依法治理工作在法制建设中的法律地位
普法依法治理工作的由来和内涵的不断丰富。我国追求法治走过了一条漫长而艰辛的道路。在古代即有儒家的“礼治”与法家的“法治”之争，虽然“法家”所言“法治”与我们今天所言“法治”并非同概念。后来儒家的“礼治”逐渐占据正统地位，其中吸收了法家、墨家、阴阳家等的理论，是为儒法合流，被历代统治者奉为圭臬。《唐律疏议》是封建制法典的代表。封建时代法制的基本特点是维护封建等级制度，公开规定不平等。至晚清，法律大臣沈家本是法治的倡导者，我国开始有了宪法。1908年8月27日，清政府颁发了《钦定宪法大纲》，为袁世凯所利用。孙中山倡民主共和，提出“民主、民生、民权”，是追求现代民主法治的初步探索。蒋介石提出“军政、训政、宪政”的三步程序，以“宪政”为其目标，其实一直实行是军事独裁，政治独裁。在前苏联，由于斯大林在社会主义实践中严重破坏法制，给全世界的社会主义事业带来恶劣影响，贻害深远。共产党执政后如何治国，是国际共产主义运动发展史上未得到彻底解决的问题。
我党对中国民主法制建设道路的探索，始于夺取全国政权之前。建国后，法制建设在相当长的一段时间内是一个很薄弱的环节，探索和实践民主和法制的过程，遇到的最大阻力就是缺乏民主和法制的意识和习惯。始于1957年逐渐盛行的法律虚无主义、法律无用论极大地危害了国家和人民，民主与法制在文革中走向全面危机，忽视法治带来的严重的恶果是：公检法被彻底砸烂，形成了人治下的群治现象，社会正常秩序荡然无存，给国家和民族带来了巨大灾难。
党的十一届三中全会召开后，中国进入了改革开放的新时期，民主法制建设揭开了新的历史篇章。1979年，邓小平提出了解决中国问题的发展战略：一是在政治发展上实现民主的制度化和法律化；二是在经济和社会发展上实现全面的现代化。从1979年到1999年11月，全国人大制定了三百六十多件法律和有关法律问题的决定，国务院制定了800多件行政法规，地方人大制定了七千多件地方性法规，涉及社会生活的各方面。中央提出要讲法制，要开展全民的法制宣传教育活动，把法律交给十亿人民。国家的法制秩序迅速得以恢复。国外称中国一夜之间成了法律国家。
1985年11月，中共中央、国务院批转了、司法部《关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》，全国人大作出《关于在公民中基本普及法律常识的决议》，“一五”普法正式启动，开始了全民的法制启蒙教育。
从1991年到1995年开展的“二五”普法，其显著特色是专业法的普及。宪法和两百多部基本法、专业法的普及，使得“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法制观念逐渐深入人心。
1996年2月，在中共中央举办的题为《依法治国，建设社会主义法制国家》的“中央领导同志法制讲座”上，江泽民特别强调，要“实行和坚持依法治国”。这是党中央领导人首次正式宣布要“依法治国”。1997年，党的十五大提出了“依法治国，建设社会主义法制国家”的治国方略，这是普法依法治理工作的一次历史性升华和飞跃，更是我党领导方式、执政方式和治国方略的重大进步。“三五”普法的一个重要突破就是向依法治理的延伸。首先是观念由“以法治民”转变到“在党的领导下广大人民群众根据宪法和法律的规定，参与管理国家事务”上来，这是重要的转变。其次，一个以基层依法治理为基础、行业依法治理为支柱、地方依法治理为主体的依法治理系统工程全面实施，推动了全社会法治化管理水平的提高。
“四五”普法提出了“两个转变、两个提高”的工作目标，即努力实现提高全民法律意识向提高全民法律素质的转变，全面提高全体公民特别是各级领导干部的法律素质，实现由注重依靠行政手段管理向注重依靠运用法律手段管理的转变，提高全社会法治化水平。这个目标的提出是全民普法工作持续、健康发展的客观需要，也是基于对法治规律的深刻认识。这就要求我们在“四五”普法过程中，必须注重培养公民的权利义务对等的现代法治观念，养成依法办事、依法做人的思维方式和行为习惯，增强公民遵纪守法、维护自身合法权益和民主参与、民主监督的意识，使他们日益提高的法律意识不断转化为自身修养的一部分，成为一种法律素质。同时要求社会管理者要模范守法、依法办事、依法行政，消除依赖和单纯行使行政手段管理的习惯，养成注重运用法律手段管理国家和社会事务的素质。
四个五年普法，总的趋势是普法逐渐向纵深发展，向依法治理延伸，其内涵不断丰富，层次逐渐提高，领域不断拓展，影响更加深远，推进法治成为治国安邦的主要手段。对中国的法治化进程来说，中国已经成为了一个“法律国家（Etatdelois）”，但并不意味着中国也已成为了一个“法治国家（Etatdedroit）”。①虽然我们在理论上弄清了什么是法治，什么是法治国家，以及如何建设这样一个国家，但在实践中普及、提高与探索的道路仍会是曲折的。中国人民要振兴民族，走向富强，追求法治国家的目标是别无选择的历史必然。既然我们的前脚已经跨进了法治的门槛，就应该以坚韧不拔的毅力、坚定不移的决心，坚决地向前走，在新世纪里实现建设现代化法治国家的伟大目标。
如何理解普法依法治理工作的现实必要性和长期性呢？
提起普法，有人总以法律太多，不是能够普及的东西而加以搪塞，认为机构设立和工作开展都是不必要的。这种观念是否正确呢？
哈耶克曾将洛克的一段话作为《法治的渊源》一章的题记：“法律的目的不是取消或限制自由，而是维护和扩大自由。这是因为在所有能够接受法律支配的人类的状态中，哪里没有法律，哪里就没有自由。”②自由只有获得法律的有力保障才能真正实现，实行法治是现代化国家的重要特征。法治的过程是一个包含了人类的法律思想、行为乃其实践各个领域的多方面进程，实现法治的核心是人的现代化，人的法律观念的现代化，这是一个国家法制现代化的必不可少的重要因素，它决不是实现法治过程结束后的副产品，而是实现法治并使现代化法治长期发展的基本的先决条件。法律现代化的基本价值取向，就是要培养公民信任法律、尊重法律的思想意识，确立法律至上的现代法治观念。
从1996年2月9日江泽民在中共中央领导法制讲座上提出实行和坚持依法治国，到1997年写入党章，再到1999年写入宪法第五条：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”中国人真正开始法治的进程是短暂的，没有中国民众法治观念的增强，法律信仰的树立，依法治国是不可能实现的。的确，法律不是可以普及的东西，但不应作为不需要普法的塞责。普法并不要求把老百姓都培养成法律人，而仅仅是让其具备基本的法律常识。在现实社会中，许多人连基本的法律常识都不具备，自己权利被侵犯时浑然不知，违法时当头一棒，这样让他们知法的成本太高。如今有很多上访，其原因在于：一是人们还不习惯通过法律途径来解决矛盾和冲突；二是地方上司法机关的在司法过程中受到诸多干扰，给实现司法公正带来一些困难。公民的臣民心理、畏法避法心理仍相当普遍。在少数基层干部心中，法律主要是被当作治民的工具，而不是作为对行政权力的制约。实现依法治国，一方面我们有许多推进法治的精英，另一方面我们又缺失人民信仰，民众没有相应的法治观念，树立不起对法律的信仰，精英们的呼吁面对现实显得曲高而和寡。大力普法，提高民众法律意识，仍是我们不容忽视的历史任务，尤其要提高宪法观念，让民众都了解自己的基本权利和义务。当人们都习惯于拿起法律武器保护自己的时候，法治的实现才是可期望的。
当前，执法的严肃性、司法的公正性，距离法律规范的客观要求还有不小的差距，基层有法不依、执法不严的事例还经常有，包括一些领导干部。在市场经济条件下，维护法制基础上的社会公正成为化解现实社会矛盾和危机的重要手段。行政机关能否依法行政、司法机关能否公正司法，直接影响到党和政府在人民群众中的形象，反映出法治文明水平的高低，关系到执政党的执政权威，决定着民族的生死存亡。社会法治化水平如何在一定程度上取决于人的法制观念和法律素质。因此，普法的现实必要性是无庸置疑的。
有一种观点认为，普法是实行法治初期的一种权益措施，是阶段性的任务，随着法治的健全，普法将逐渐失去其必要性。这种观点是否正确呢？
普法依法治理工作是一项长期性的任务，主要的理由有：第一，中国有很长的封建社会历史，缺少法治的人文传统。两千多年封建专制历史和文化的积淀，使得专制观念在人们的心底根深蒂固，人治的习惯势力很大。改变这种传统难以一蹴而就，而是需要一个较长的历史过程。第二，实现法治是一个过程，目标不是固定的、静止的，而是动态的，发展的。社会生活繁复万变，法律随之调整，需要经常不断的废止修改；况且现代社会法律数量繁多，社会管理者和企业经营者要依法管理经营好，只有不断学习，才能掌握并熟练运用。第三，经济全球化的趋势带来了更多的发展机会，也意味着更大的竞争风险。中国要走向世界，不仅要遵守游戏规则，还要熟练用好游戏规则，善于运用法律保护自身的利益，避免成为善良的“挨打者”。如我省马钢出口到美国的H型钢，美国商务部裁定有倾销行为，并加征159%的反倾销税。经马钢积极应诉，据理力争，终于在2002年6月，由美国国际贸易委员会作出终裁，宣布没有倾销行为，继续享受零关税的进口税率。再如2002年1-10月，有16个国家和地区针对我国发起47起反倾销和保障措施调查，涉案金额7亿美元，同期我国总的应诉率为70%，在美国结案的5起中，4起获全胜，维护了我国1.3亿美元的出口。从1980年至2002年6月底止，国外对我国提起的反倾销案件已达497起，其中发达国家占65%以上，我国已成为国际反倾销的主要目标。从1997年到2002年6月底止，我国已对有倾销行为的商品开展反倾销调查，立案20余项(无机械产品)，其中已结案的5项，如从加拿大、美国、韩国进口的新闻纸实施反倾销措施，分别征收9%至78.9%不同幅度反倾销税。从俄罗斯进口的冷轧硅钢片，征收反倾销税6%至62%。如果我们不充分学习和运用法律武器参与到国际贸易的激烈竞争中去，国家的利益就会受到很大损害。
普法依法治理工作在法律制度中处于怎样的法律地位呢？美国斯坦福大学法学院弗里德曼认为法律制度由三块构成，一是法律结构，是指法律中的硬件环境，比如一个国家的宪政架构，法院的设置，法官的数量等等。第二个构成要素是法律实体。实体内容是立法规范和司法判决，即直接影响当事人以及更广泛的民众权利和利益的那些规范。第三便是法律文化，即影响法律机制动作的各种因素，例如人们对法律的信仰和态度，对法院和其他法律机构的评价，对纠纷解决模式的选择倾向等等。我认为，法制宣传教育在我国法律制度中承担着法律文化建设的职能。
我们常说依法治理工作有六个环节，即立法、普法、执法、司法、法律服务和法律监督。立法是基础，普法是前导，执法、司法是关键，法律服务是重要环节，法律监督是保障。被视为前导的普法，其重要性不言而喻。多年来，政府主导、全社会参与普法这一具有中国特色的做法取得了很大成效，但问题也很突出。至今全国各地普法依法治理机构的设置不规范，立法滞后。这就需要从法理的基础上对普法和依法治理工作明确定位，将其放到法制建设和国家体制改革特别是司法改革的总体格局中来研究。
二、普法依法治理工作法制化进程中的几个突出问题
当前，普法依法治理工作要发展，法制化、规范化是首要的难题，立法和实践中都有这个根本性的问题摆在前面，是许多现实困难的根源，需要我们去作更多的研究。
法制宣传教育工作的执法主体和机构设置。这是法制宣传教育工作立法要解决的首要问题。主要有以下几种意见：一是认为机构都应设在党委部门，党委宣传部门在这方面应发挥主导作用，作为党委宣传部门的一项重要工作，认为只有党委部门，才能统率起这项涉及全社会、各部门的工作。二是认为机构应设在政府部门，作为司法行政机关的一项职能。持这种意见的认为，党委不是行政执法部门，党委对法制宣传教育工作的领导应体现在宏观方面，具体办事机构还是设在政府部门，赋予司法行政机关法制宣传教育工作执法主体的地位，行使法制宣传教育工作部署、指导、协调、检查和考核的职能。政府作为执法主体，要把法制宣传教育作为一项重要工作任务，纳入当地国民经济发展规划，实行目标责任制，进行考核奖惩。三是将法制宣传教育工作机构设在人大。目前大多数地方实行党委领导、人大监督、政府实施的工作机制。
法制宣传教育与依法治理的关系也是理论上要解决的问题。要正确地认识两者关系，必然要涉及到依法治理的定义；而要定义依法治理，就必然要涉及到依法治理与法治的联系与区别。法治，是一个复杂的法律概念，它主要有三种含义：第一种，它是指一种治国的思想体系，它强调“依法治国”，“法律主治”。第二种，它是指一套治国的方式、原则和制度。第三种，它是指通过这种治国的方式、原则和制度的实现而产生的一种社会状态。西方学者认为法治国家应具有五要素：一是法律至上；二是保护人权和公民权；三是政府必须依法行政并接受法律的制约；四是司法独立；五是公民的权利受到侵犯应当得到公正的司法救济。中国实行依法治国，建设社会主义法治国家，有自己的特点。一般说来，应该具备以下基本条件：一是完备的社会主义法律体系—前提条件；二是健全的民主制度和监督制度—根本保证条件；三是严格的行政执法和公正的司法制度—关键性条件；四是坚强的靠得住的执法队伍—组织条件；五是全民的崇高的法律意识—社会条件。
依法治理是法制宣传教育工作在新时期的拓展。这两项工作既有紧密联系，又有其不同的内涵和外延。依法治理概念内涵层次低于法治。法治的全称是“法律的统治”(TheRuleofLaw)，法治与“依法而治”是有区别的。依法治理属于法律应用、法制实践的范畴。伯尔曼《法律与革命》在对西方法律兴起过程的分析时，提出权力的二元(政权与教权)分割与制衡，曾经是西方社会“依法治理”兴起的重要条件，意味着以法律来统治。我国提出树立依法治理的观念的含义是就是依靠法律来治理国家，管理社会事务。单纯依靠命令来指挥国家机器运转，这是缺乏民主的，具有“人治”的特征。依法治国，建设社会主义法治国家，必须实行依法治理。只有实行依法治理，才能逐步实现建立法治国家的目标。我们现在说树立依法治理观念，就是要实现从主要依靠行政手段管理社会向依法治理的转变。
依法治理的概念确实有大而广的特点。政体是指国家政权的组织形式，即掌握政治权力的阶级用什么方式来行使政治权力。国家的政治权力可分为立法权、行政权、司法权。依法治理属于国家的哪一种政治权力呢？显然渗透进各种权力。推进法治是全社会的目标，涉及方方面面。在实际开展工作的过程中，确有涵盖面广、难以把握的困难。由于上述原因，各地在组织组织机构的设置时，名称不尽统一，所在部门各别。正确认识普法与依法治理两者的关系，准确地法律定位，对于保证两项工作在法制的轨道上健康发展，是亟待解决的理论和现实问题。目前比较合理的定位是：依法治理组织是党委领导下的组织，其办事机构代表党委协调各方开展工作。
明确社会各部门在普法依法治理工作中的职责，对于推动工作至关重要。法制宣传教育是一项涉及社会各方面的工作，只有全社会各方的参与，才能真正做好。在《安徽省法制宣传教育工作条例》中，对社会各部门的职责已有比较明确的规定。目前，我省的法制宣传教育工作实行党委领导、政府实施、人大监督的模式。社会各部门单位对其所属人员均有进行法制宣传教育的义务和责任，如对组织、宣传、人事、教育、文化、新闻、出版、广播电影电视、公安、工商、劳动与社会保障等部门，工会、共青团、妇联等社会团体，各级各类学校，村（居）民委员会等基层组织，都有较明确的职责规定。
对法制宣传教育工作机构的职责，我省条例的规定是：“各级法制宣传教育工作领导组织统一领导本辖区的法制宣传教育工作，制定本地区法制宣传教育规划，部署、指导、协调、检查、考核本行政区域的法制宣传教育工作，决定或者建议实施奖惩。县级以上法制宣传教育工作领导组织的办事机构，设在同级司法行政部门，负责法制宣传教育的日常工作，其主要职责是：⑴组织实施法制宣传教育规划，检查、督促各部门和单位法制宣传教育工作；⑵负责法制宣传教育工作的培训、考核工作；⑶总结、推广法制宣传教育典型经验；⑷组织编写统一的法制宣传教育教材；⑸建议对本行政区域内的法制宣传教育工作进行评比和奖惩。督查与奖惩。”
【英文摘要】Themodeofmodernizationoflegalconsciousness,whichlinkswiththeprocessoftraditionandmodernity,domesticcultureandforeignculture,reflectsthecharacterofparadigm,anditalsomanifestsitselfeverynationalcharacteristicsofmodernizationoflegalconsciousness.What'smore,itisacomprehensiveconception.Bysomestandard,themodesofmodernizationoflegalconsciousnesscanbedivided,butofalldifferentcriteria,theyhaveacloserelation.Viewedfromtraditionandmodernity,itcanbedividedintomodesoftraditionaltransformation,ofriftbetweentraditionandmodernityandofreconstructionoflegalconsciousness.Fromtheimpetusofmodernizationoflegalconsciousness,itcanbedividedintothemodesoftheinner,theouterandthemixedofthem.
【关键词】法律意识/现代化/模式legalconsciousness/modernization/mode
【正文】
法律意识现代化之模式分析是在把握了各国法律意识现代化的一般共性的基础上，结合各国具体的现代化历史过程，在历史实证资料分析的基础上，具体分析各国在从传统向现代的历史递嬗过程中如何解决本国传统与外来文化、传统与现代的矛盾，协调现代化过程的各种关系，从而走一条与别国不同的现代化之路的问题，它关注的乃是各国现代化发展的民族特色问题。邓小平同志明确指出：“在革命成功后，各国必须根据自己的条件建设社会主义，固定的模式是没有的，也不可能有。”[1](p.292)因此，研究法律意识现代化，应当在对各国法律意识现代化过程进行实证分析的基础上，对世界法律意识现代化的模式特征进行概括和研讨，对法律意识现代化过程的多样性统一的格局进行整体性把握。
一、法律意识现代化模式之理论探讨
关于政治和法制现代化的模式问题，国内外许多学者从不同的角度，根据不同的标准都曾作过比较性分析和概括。有的从法制现代化起源的角度将法制现代化的模式划分为内源的法制现代化和外源的法制现代化[2]；有的以法制现代化动力作为划分法制现代化模式的依据或标准，把法制现代化划分为内发式、外发式和混合式三种模式。[3](p.549)有的从欧美政治体制演变过程中权威的合理化、结构的分化和参政的扩大化三个方面来比较分析了欧美主要资本主义国家政府体制现代化的三种模式，即美国模式、英国模式和欧洲大陆模式。[4](p.83)有的从政治意识形态和现代化的社会推动主体的角度，将政治现代化划分为以英美为代表的资产阶级民主革命的模式、以德日为代表的法西斯主义模式及以俄国和中国为代表的共产主义模式。[3](pp.546-547)有的从“等级的程度”和“价值的形式”两个角度将政治现代化分为世俗的自由主义模式和圣化—集体主义模式[5](p.67)等等。
我们认为，理性把握和科学确立某一国家法律意识现代化的模式，应当确立下列基本理念：法律意识现代化的模式是一个综合性的概念范畴。这就是说，划分法律意识现代化的模式固然要依据一定的标准，或总是从某一角度来划分的，但各种不同角度的划分应具有兼容性。当我们具体分析某一国家法律意识现代化的模式特征的时候，往往从不同的标准和角度就会得出不同的结论，因之，对法律意识现代化的模式进行分析的时候就应当注意多角度的研究和概括。把握一国的法制现代化和法律意识现代化的模式，应当在现代化过程中从各种复杂的关系中抽象出几对基本关系，通过对该国在处理、协调和整合这些关系的过程中所体现出来的价值取向来确定其法制现代化和法律意识现代化模式的整合架构。从这个意义来说，上述关于法制现代化和政治现代化的模式划分的理论都只是从某一个角度分析和界说某一国家或地区法制现代化的模式特征，因而，也都具有独断论的色彩。本文主要从两个不同的角度把握法律意识现代化的模式：
第一，从法律意识现代化的动力来源的角度，确定法律意识现代化的模式主要考察外来因素与本国传统之间的相互关系，其中重点考察本国传统在现代化过程中的价值和意义，以及对于现代化的后来者来说，法律意识现代化过程中的外来因素与本国传统之间的关系，它们各自在现代化过程中的价值和功能。从这个角度可以将法律意识现代化归结为内发型、外发型和混合型三种。
第二，从传统与现代性的关系的角度，现代化总是意味着对传统的否定，对传统社会、法律价值观和法制框架的超越和破坏，但现代型对传统型的不同的超越方式，在现代化过程中现代因素和传统因素的不同结合机制，使现代化呈现出不同的模式特征。从传统向现代转型的方式来看，法律意识现代化可以划分为传统变异型、传统与现代断裂型和法律意识体系重构型三种。
二、法律意识的传统与现代性
传统与现代性是现代化过程中的一对基本矛盾。现代化首先就意味着对传统的否定，没有对传统的突破和超越就没有法律意识的现代化运动，法律意识的现代化也就称不上是社会主体法律意识体系的一种模式创新和创造性转型。对此，我国已故著名哲学家李秀林先生指出：“现代化首先意味着对传统性的突破和否定，由此而表现了历史发展中的间断性或阶段性。但是，另一方面，充分发展了的现代性还内在地包含着对传统中积极因素的肯定和发掘，体现了历史发展中的连续性或一体性。”[6](p.5)因之，在法律意识现代化的研究中，探讨传统与现代性的关系，特别是传统因素在现代化过程中的作用和意义，对于把握法律意识现代化的模式类型具有十分重要的意义。
现代法律意识是以现代商品市场经济和民主制度为基础的法律价值观念体系，是对现代法律制度的主观反映。尽管在世界不同的国家和地区，现代法律意识的具体内容不同，但它们具有某些共同一致的法律观念的内容，这些法律意识的要素主要有正义观念、自由观念、平等观念、权利观念、责任观念、秩序观念以及法治观念等等；而传统法律意识是以自然经济和专制政治为基础的法律价值—规范体系在社会主体头脑中的反映，等级特权、义务本位、权力本位、人治主义等法律观念是其基本的品格。因而，传统法律意识与现代法律观念在本质上是两种对立的法律观念体系。但是，传统与现代性之间又不是绝对对立的，它们又具有相互兼容、渗透和共存的一面。希尔斯指出：“传统之中包含着某种东西，它会唤起人们改进传统的愿望。”[7](p.286)公丕祥教授也指出：“任何法律传统内部蕴藏着的丰富的经验材料以及规则，并不是任意积累而成的，也不是一堆杂乱无章偶然选择行为的产物，而是有着深厚的历史根基。正因为如此，它本身为后来人们提供了各种历史选择的可能性。”[8](pp.572-573)
法律意识的发展过程是一个法律认识演进的过程。从个体认识的发生和发展机理论之，个体认识的基础是个体心理格局(schema)，它是认识结构的起点和核心。心理格局面对外来刺激而首先试图同化外来的异质因素，但是，“同化不能使格局改变或创新，只有自我调节才能起这种作用。调节是指个体受到刺激或环境的作用而引起或促进原有格局的变化和创新以适应外界环境的过程。调节因素是内在的。”“适应包括同化和调节两种机能。通过同化和调节，认识结构就不断发展，以适应新环境。皮亚杰把适应看作智力的本质。通过适应，同化和调节这两种活动达到平衡。平衡既是一种状态，又是一种过程。平衡状态不是绝对静止的，一个较低水平的平衡状态，通过机体和环境的相互作用，就过渡到一个较高水平的平衡状态。平衡的这种继续的发展，就是整个心理智力的发展过程。因此，可以说，平衡是认识发展中的一个重要环节。”[9](pp.3-4)根据这一心理学原理，法律意识的现代化过程就是个体法律的传统认识结构和格局对外来文化刺激的同化和调节作用的过程及其产物。从民族法律意识发展过程来看，传统法律文化的模式结构是传统法律意识的原始“格局”，由于受到新的社会因素刺激，它首先试图将这些新的因素纳入其原有的民族文化心理“格局”之中，使之成为传统法律文化观念体系的一部分，这就是传统文化的“同化”功能在起作用。但是当现代法律文化观念和意识作为新的刺激因素与原有的传统法律文化体系不相容，乃至相冲突的时候，传统法律文化观念的“格局”的同化功能就失灵了。这时，传统法律文化观念体系的“调节”功能就开始发挥作用，试图通过调节以协调、整合和解决两者之间的冲突。但是，社会意识调节功能的发挥必然导致传统的法律意识体系发生变形，乃至解构。民族心理调节功能发挥作用的过程，就是传统的文化观念因素和新的文化意识因素重新整合的过程，也就是构建新的现代法律意识体系的过程。在这种民族法律文体体系的“同化”和“调节”的过程中，法律意识也就逐步走向现代化。因之，传统的法律文化和法律意识在现代化过程中具有十分重要的意义，它是法律意识现代化的基础和起点，对法律意识现代化之模式具有重要的影响。
但是，由于各国法律文化传统的不同，法律意识现代化的具体历史条件、所面临的外部环境、现代化的方式等也各有差别，因而，民族法律文化的心理调节和适应的方式各不相同，在传统与现代的关系方面呈现出不同的格局和模式。一般来说，由解决和处理传统与现代性的关系的方式不同，形成了三种不同的法律意识现代化模式，即传统变异型、传统与现代断裂型和法律意识重构型。
传统变异型是指那些内发型国家传统法律文化和法律意识自身就具有超越其自身的动力和能力，现代对传统的超越是通过其传统法律文化观念内部因素的运动而实现的。现代型法律意识体系的建构是传统社会文化观念和法律文化自身发展的必然产物，是传统对自身的否定。在这种模式下，传统中的现代因素通过某种契机而动员起来，实现自身的模式转变。如英国、法国和美国等先行现代化的资本主义国家的法律意识现代化属于此种类型。它的重要特点是：法律意识现代化的原因主要来自于本国传统中的现代化因素的启动，是本国传统的自我否定和变革。我们知道，西方法律文明来自于古代希腊和罗马的传统。早在古代希腊，西方社会就有了对政治法律现象的研究和思考。从古希腊自然法学家对自然法与人定法、法律与正义关系之探讨，以及对法治的系统论述中，我们就可以看到，自由、平等、民主等政治法律理念就已经深入人心。古代罗马是简单商品经济十分发达的社会，罗马法是简单商品世界的法律。罗马法的著名代表性法典《民法大全》形成了世界古代最为宏大的私法体系，全面规定了身份、侵权、不当得利、契约和救济手段等法律制度。罗马法开创了法律形式化的传统，“起初，罗马法颇重形式，僵化而具体。但它最终由刻板的规则发展为普遍的规范；由具体的思想模式发展为抽象的思想方法。逐渐以注重实际细节、崇尚和盛行艺术术语为特征。”[10](pp.12-13)尽管在中世纪，罗马法由于其所赖以产生的生活方式的瓦解而一度被冷落，但罗马法在中世纪并没有完全消失，它与古代希腊的法律价值和人文精神一起在基督教的宗教法和宗教伦理中得到了保存和延续，并在12、13世纪开始得到复苏。因之，在西方法律意识现代化的过程中，文艺复兴运动、罗马法复兴运动和宗教改革运动构成了西方中世纪后期思想解放运动的强大思潮，有力地推动了法律意识的现代化进程。
传统断裂型是指法律意识现代化主要是外来文化因素强加给的，现代化打碎了传统的政治法律文化观念体系，基本按照外国的法律价值观念和制度构建现代法律文化体系，本国或本地区的传统在其中没有什么贡献，现代法律意识的建成之时，也就是传统法律文化和法律意识的死亡之日。这种法律意识现代化的模式有三个主要特点：第一，本国或本地区社会发展较迟，刚刚进入文明的门槛，其本地文明没有得到充分的发展，有的甚至处于由原始社会向奴隶社会的过渡时期。由于本地文明发展的落后性，在面对外来法律文化冲突的时候就很快土崩瓦解，而自身文化受到极大破坏，并逐步消失；第二，外国对这些地区实行军事占领和实行政治统治相当长的时间，本国或本地区的文化不再是本地的主流文化，大量的外国移民涌入，成为这一地区社会的主要成员和主流文化群体，土居人成为社会的下层，原有的文化成为了一种“亚文化”；第三，尽管在这些地区或国家，在土著人中间，其特有的文化仍然在相当大程度上影响了他们的生活习惯和行为方式，法律意识仍然具有一定的“民族特色”。但这些固有的文化本土资源未能与外来的先进文化相融合而成为一个新的文化体系，社会形成了以外来文化占主导地位和支配地位，而本土文化只在下层人中间一定范围内存在的二元文化结构，逐渐被淹没，并最终走向消亡。
而法律意识体系重构型是指，尽管传统的法律文化观念在现代化浪潮的冲击下整体架构解体，系统本身解构，但这种解构的过程同时又是系统要素按照新的法律理念重构的过程。它具有下列特点：1.在长期的历史发展行程中，本国或本地区的人民创造了灿烂的法律文化，这种本国的文化传统尽管在总体上属于古代文化的范畴，但本身具有诸多的现代性的文化要素。由于社会结构的整体条件的限制，这些因素没有能发挥其所具有的现代功能，在传统文化和法律文化体系中处于次要的地位，而不能有力推动法律文化和法律文化观念向现代化转型。如在中国明末清初，出现了资本主义的萌芽，也产生了代表新的发展方向的以黄宗羲、顾炎武为代表的具有明显的近代民主、法治性质的理论和思想观点，但在清朝统治稳定之后，很快就被湮没了。2.在外来法律文化的冲击下，传统法律文化和法律意识的体系发生了严重危机，并且逐渐解体，传统法律文化和法律意识的要素作为从传统法律文化体系中解构出来的文化“原子”，游离于社会文化之中，或依附于正在建构中的现代法律意识体系，或依附于支离破碎的传统文化，或作为一种法律意识存在于人们的头脑之中，或存在于古代法律典籍之中。这些因素一旦被开发出来，就成为现代法律文化观念体系的一个有机的构成部分，具有现代价值和功能。3.外国法律文化中的许多现代因素和基本的价值理想和观念在其中也具有重要的作用，留下了明显的痕迹。4.它是综合了社会文化和法律文化的新的发展内容、传统法律文化中的具有现代化倾向和可能的“传统”因素、外来近现代法律文化观念价值三个方面的内容，并按照系统整合的方式将这三个方面的要素按照本国的法律文化观念现代化的要求所建构的完整的体系。在其中，本国现代化的要求和动力是根据，而外来的法律文化的因素是其外部条件。
三、传统法律文化与外来法律观念
根据一个国家或民族法律意识现代化到底主要是来自本国传统的推动力量，还是来自于外来法律文化观念的冲击，我们可以将法律文化观念现代化的模式划分为内发型、外发型和混合型。
所谓内发型是指本国社会的内在现代化因素促使了社会系统由传统向现代的模式转换或类型更替。尽管内发型法律意识现代化的模式不排斥向外国学习其先进经验，受异域法律文化的影响，但是，这些外来的法律文化和法律观念只是起次要的作用，不是本国法律意识由传统人治型法律意识向现代法治型法律意识转型的主要动力源泉。欧美等西方资本主义国家的法律意识现代化基本上属于这种类型。内发型法律意识现代化具有下列特点：
第一，近代商品经济在本国前近代社会的产生和发展是社会现代化和法律意识现代化的最深厚的基础。西方内发型法律意识现代化是西方社会从11世纪以来商品经济恢复和发展的必然产物。古代西方就具有发达的简单商品经济，特别是古代罗马发达的简单商品经济对西方法律文明的模式建构和发展产生了十分深远的影响。从11世纪开始，在西方中世纪社会的内部商品经济开始复苏，并逐渐向近代商品经济转变。商品经济的发展为法律文化和法律意识的现代化产生了十分重要的影响。美国著名法学家泰格和列维在考察西欧近代法律的形成时深入系统地论述了商品经济的发展和商人在法律文化现代化中的地位和作用。在他们看来，商人对西方现代法律形成和发展具有重要影响和改造功能。因而，他们具体分析和考察了商人怎样在西方的不同历史阶段利用蜕变中的法律体制来与当时的宰制或有力集团——封建主、城市行会、中央集权的君主——作顽强的抗争，以达到建立自身宰制地位的最终目标。[11](p.3)马克斯·韦伯在《新教伦理与资本主义精神》中论述了商品经济的恢复和发展，特别是西方商品经济发展中的合理性组织和观念对西方现代化和法律文化现代化的意义和作用。
第二，市民社会与政治国家的分离乃至形成“二元对立”的格局是法律意识现代化的内在社会结构基础。西方现代化过程中形成的市民社会与政治国家的二元对立的关系结构是法律意识现代化深厚的社会基础：其一，市民社会从政治国家中分离和独立出来，就是市民社会获得了独立活动和发展的领域，形成了市民社会独特的思想和行为的准则和方式。作为市民社会最重要的社会伦理精神和法律原则，契约自由、主体平等、诚实信用、权利和利益本位就成为现代法律意识的基本内容。（注：关于市民社会的伦理品格的系统论述，参见川岛武宜：《现代化与法》，中国政法大学出版社1994年版，第36～37页。）其二，近代政治国家官僚体制的发展，特别是近代代议制民主制的发展，产生了政府乃产生于人民，以保障人民的自由、平等和权利为目的，政治权力应当分立和受到制约的近代民主观念。其三，市场经济和民主政治的发展必然导致社会法律制度的现代化，从而为现代法治观念的形成和发展提供了直接的现实法制条件。
第三，它是社会形式合理化理念的产物。关于西方传统在社会和法律文化现代化中的推动作用，马克斯·韦伯在《新教伦理与资本主义精神》一书中，提出了著名的“韦伯的设问”：“为什么在西方文明中，而且只有在西方文明中，出现了一个（我们认为）其发展具有世界意义和价值的文化现象，这究竟应该归结为怎样一些环境呢？”[12](p.11)为了回答这一具有重要理论价值和历史意义的考问，韦伯列举了一系列只有在西方传统中存在的独特的有利于现代化的社会文明因素。这些因素包括：普遍有效的被公认为合理的科学，系统神学的充分发展，具有系统严密形式的科学，具有合理性概念体系的和系统方法的政治思想和修昔底德斯的历史学方法，合理而和谐的音乐，合理地运用哥特式拱顶分散压力和空间构造的屋顶成为最重要的建筑原则并扩展到雕塑和绘画领域的一种风格的基础，一种合理的、系统的和专门化的科学探索以及经过训练的和专业化的人才和职业，报纸和期刊，社会整体存在、社会政治经济和技术条件依赖于训练有素的政府官员手中，西方意义上的“国王与政府”的封建国家，由定期选举产生的代表组成的议会，由群众领袖和政党领袖组阁向议会负责的执政的政府，具有合理的成文宪法、合理地制定的法律、以及根据合理的规章或法律经过训练的官吏进行管理的行政制度的政治组织，以利用交易机会取得预期利润为基础的行动，根据精确的资本核算来调节营利活动，（形式上）自由劳动的合理的资本主义组织形式，经营活动与家庭的分离，合理的簿记，独特的合理的劳动组织，出于经济利益考虑的对科学技术的应用，合理的、可靠的法律结构和按章行事的行政管理制度、行政管理结构，等等。“没有这些，纵然可以有冒险和投机者的贸易资本主义，以及各种受政治左右的资本主义，但绝不会存在由个人首创、拥有固定资本和确定计算的合理企业。这样的法律体系和这样的行政管理，能以如此完善的法律和形式为经济活动服务，也仅见于西方。”[2](pp.11-30)
第四，它与社会利益多元化和对超越实证规则的社会秩序的神圣性观念相联系。昂格尔从一般理论的角度提出了现代化和法律意识现代化的两个条件。“第一种历史条件描述了一种经验以及一种对群体关系的认识。因为，法律秩序要发展，必须以这样一种环境为前提，即没有一个集团在社会生活中永恒地占据支配地位，也没有一个集团被认为具有一种与生俱来的统治权利。集团之间这样一种关系可以被称为自由主义社会，或者用一种当代美国政治科学的更生动的语言，称其为多元利益集团。这种法律秩序的历史基础的第二个方面就是，它以一种‘更高的’普遍的或神圣的法则为依据，用它来论证或批判国家制定的实在法。”[13](p.59)而西方的自然法观念以及韦伯和伯尔曼所揭示的宗教理想是了解西方法学传统的关键。
与内发型法律意识现代化不同，外发型的法律意识现代化是指本国传统中缺乏现代法治型法律意识的因素，其自身传统中没有现代法律意识的观念要素和制度因素，或者说这些因素不多，其现代法律意识的因素主要靠外来输入。它具有以下特点：
第一，它的启动方式是外来法律文化的冲击导致了本国或本地区法律文化系统的崩溃，社会主体的法律意识也随之发生模式转变。一般来说，外发型法律意识现代化是在外国先进的近现代法律意识渗入和入侵之前，本国或本地区尚处于文明的门槛，在文明发展的初期，本国的法律意识才刚刚开始建构，尚未得到充分发展和定型。外来法律文化的冲击打破了社会文明和本国或本地区法律文化的内部协调系统和正常发展的轨迹。在外来法律文化和法律观念的冲击下，本土法律意识体系开始崩溃，而外来的法律文化因素逐渐在法律文化和法律意识的变迁和体系重构过程中占据主导地位，并逐渐排斥本国传统的因素。本国传统因素在现代化过程中逐渐衰微，并最终退出历史舞台。社会主体逐渐放弃其原有的法律意识和法律观念，而代之以新的法律意识。
第二，它一般发生于本国传统比较落后的国家和地区。在这些国家或地区，社会发展水平较低，有的还处于原始社会的末期，有的尽管进入了文明社会，但本国传统中缺乏现代化的内在动力，因而，在现代化过程中，本国的传统法律文化难以发挥重要的作用。一旦外国先进的法律文化进入本国或本地区，不同历史发展阶段的法律文化之间发生冲撞，不久本国传统就土崩瓦解。结果，本国的历史传统断裂了，乃至最终在现代化的大潮中走向灭亡。如非洲的一些落后民族、太平洋岛屿的一些文明以及印第安人、吉普赛人的文明属于这种情况。
第三，外发型法律意识现代化的类型一般都发生于外国长期实施军事和政治统治的殖民地国家和地区。由于外国殖民者长期在这些国家和地区占有统治地位，外国的语言、文化和行为方式都成为这些国家和地区的主流文化，本国的或本地区的传统文化成为土著的亚文化，传统文化对现代法律意识的建构作用不大，形成了外来主流文化与土著传统亚文化的冲突和二元结构。经过长时期的历史变迁，亚文化的影响范围日益缩小，而现代法律意识逐渐渗透到社会生活的各个方面，最终完全占据主导地位。
混合型法律意识现代化是指本国传统中已经包含了诸多现代法律的观念和思想，只是由于社会、政治制度和法律文化的总体架构的限制，才使这种现代因素无法整合成现代法律意识，这时正好借助于外来法律文化和法律观念的冲击，使这些处于休眠状态的因子活跃起来，进行重新组合。中国、朝鲜、日本、印度、新加坡、阿拉伯等国家和地区的法律意识的现代化就属于这种类型。它具有下列特点：
第一，外来法律文化的冲击是混合型法律意识现代化的启动因素。它一般发生于有较为悠久的社会文化和法律文化传统的国家和地区，这种传统的法律文化内部存在着许多现代化的因素和内在动力。但由于传统社会强大而稳固的社会和法制架构的限制，这些现代化的因素被限制在一定的范围之内，不能形成巨大的打破传统文化的框架，形成社会、法律文化和法律意识现代化的强大动力体系，而只能分散于社会的内部，难以聚集。外来法律文化的入侵使传统的社会经济、政治和法律结构体系面临挑战，并带来了许多现代化的社会法律文化观念，从而使本国、本地区社会内部的革命性文化因素活跃起来，与外来的现代法律意识和观念紧密结合，形成崭新的社会法律文化观念体系，随着整个社会和法律系统的现代化，而促进了社会主体法律意识现代化转型，推动法律意识的现代化进程。在这种模式中，外来现代西方的法律文化观念只是起到了一种“启动器”和“催化剂”的作用，是法律意识现代化的外来条件，而法律意识现代化的主要推动力量则还主要来自本国和本地区社会内部的发展因素和内在张力。
第二，本国社会内部的现代化力量是这些国家和地区法律意识现代化的重要动力。“从现代化的深层动力机制来看，混合型法制现代化又是具有内发型基础的现代化，社会内部存在着的处于变化状态中的经济政治基础和条件是推动法制现代化进程的主要动力源泉。”[3](p.562)如随着中国法律文化现代化的历史进程向前推进，中国法律意识现代化过程中的模式特征日益显示出来，中国社会内部所具有的强大的现代化动力也日益为西方学者所关注和认可。正如洛克伍德所说：“相比之下，在亚洲的所有民族中，唯有中国为现代世界带来了平等主义的传统、个人自由和社会地位流动性的传统、私人财产可以自由买卖的传统、世俗的实用主义和物质主义的传统、以造反权利为后盾的人道政治理想的传统，以及以学问作为获得官职的关键的传统。”[14]上述中国社会的内部现代化因素，无疑为中国法律意识现代化的发展提供了强大的内部动力，这些因素一旦遇到外来法律文化，并与之相结合，就会有力地推动中国法律意识现代化的发展，形成混合型法律意识现代化的模式。
第三，在混合型法律意识现代化模式中，西方法律文化的冲击在现代化过程中留下了明显的痕迹。在中国，从、清末法制改革、南京临时政府法制、南京国民政府的“六法全书”到新中国的法制建设，固然，法制变革过程中具有浓郁的中国特色，保留了许多中国传统中的优秀成分，但西方的影响是显而易见的。伴随着中国法律意识现代化的历史进程，中国的法律意识的现代化也明显受到了西方法律观念的深刻影响。
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［关键词］民族地区;社会管理;思想政治教育;协作机制
民族地区社会管理是指党和政府依照国家政策和法律，按照社会治理现代化的基本要求，依据民族地区社会管理的特点和规律，为推动民族地区社会和谐有序运行而进行的社会管理活动。社会成员的思想状况是影响民族地区社会管理的重要因素，当前民族地区社会管理中出现的群众思想问题已经成为影响民族地区和谐稳定的重要因素，它既与民族地区社会管理的水平有关，又与民族地区对思想政治教育的重视程度有关。十报告指出:“提高社会管理科学化水平，必须加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设。”因此，着力构建符合民族地区实际的群众思想教育协作机制，统筹处理好社会管理与思想政治教育之间的协作关系，形成化解群众思想矛盾的合力，既是破解民族地区社会管理难题的当务之急，又是提高民族地区社会管理水平、维护民族地区和谐稳定的需要。
一、民族地区社会管理面临的主要思想问题
1．认同感问题
管理心理学中，认同感是指人对自我及周围环境有用或有价值的判断和评估。但在政治层面，民族地区群众的认同感更多的体现为对国家、民族以及事关民族地区群众利益的重大政策等方面的情感倾向和态度，它影响着民族地区群众参与社会政治生活的状况。由于民族地区普遍处于“老少边穷”地区，群众思想素质相对较低，受传统习俗、、家族伦理等的影响，承载着国家主流价值观念的方针、政策要在民族地区得到切实的落实，本身就需要一个群众认同的心理和情感基础。虽然民族地区经济社会发展取得巨大进步，但民族地区群众的生产生活、教育条件、医疗卫生等方面依然较为落后，经济发展的不平衡、民主法治的不完善、文化发展的严重滞后，无疑会削弱民族地区群众对国家和民族的认同感。同时，由于部分民族地区在惠民政策的宣传、落实方面存在问题，有的群众把国家对民族地区的惠民政策视为应得的享受，没有从情感上对社会主义制度的优越性产生真正的共鸣。另外，个别干部因为工作方式、工作理念、工作作风的问题，也容易造成部分民族地区群众产生不信任的心理.
2．自治观问题
新中国成立以来，为了更好地尊重和保护少数民族的权利、维护民族团结、促进民族地区经济社会发展，我国在少数民族聚居的地方实行民族区域自治，设立自治机关，行使自治权，让少数民族当家作主，为此，先后制定并修订《民族区域自治法》等法律法规，作为开展民族区域自治工作的法律依据。几十年来，民族区域自治制度作为我国一项基本政治制度和民族地区社会管理的政策依据，在促进民族地区经济发展、保护和弘扬民族文化、培养少数民族干部等方面发挥了巨大作用，为促进民族平等、民族团结和民族共同繁荣做出了重要贡献。然而，随着原有的民族问题解决之后的新的民族问题的出现，部分民族地区群众片面认为民族区域自治就是全面自治，甚者在对“民族”的理解上产生歧义，把本民族与其他民族相分割、把本民族与中华民族相对立，形成狭隘的民族观。对诸如不同民族干部的比例配备等问题不能正确看待，认为民族自治就是划地而治，这种片面的认识不仅不利于民族团结和共同繁荣，而且会诱发新的民族问题。
3．法治观问题
为加快民族地区法治政府和法治社会的建设，在各级部门的大力宣传和普及教育下，民族地区法律法规不断健全，人们的思想文化素质不断提高，崇尚法律权威、自觉学法用法已经在广大民族地区群众中逐渐形成共识。然而，由于受到历史条件和传统文化的制约，一方面民族地区的法治资源、法治环境和法治水平依然难以满足民族地区不断发展的需要，另一方面，部分群众受、家族宗法和民族习惯的影响依然较深，在自身权利遭受侵害时，习惯用传统的家规、族规和教规来解决纷争，甚至有的群众置国家法律法规于不顾，公然挑衅法律权威，肆意侵害公民人身和财产安全，出现“打、砸、抢、烧”等聚众闹事和围攻党政机关的严重暴力行为。这些现象，从侧面反映了民族地区部分群众法治观念的淡薄，未真正把法治的理念内化为自身的行为，严重危害了社会的和谐与稳定。
4．发展观问题
多年来，国家为帮助民族地区尽快摆脱落后现状，给予民族地区大量的扶持政策和优惠措施。特别是西部大开发战略的实施，为帮助西部民族地区经济社会发展起到了重要推动作用。然而在发展中，民族地区也面临着发展内驱力不足等问题，集中体现在民族地区群众的发展观上。部分民族地区习惯了国家的扶持，形成了“等、靠、要”的惰性思想，一味地强调自身条件差，对依靠自身力量解决发展中的问题缺乏足够的攻坚克难精神，畏难情绪较重，个别地区甚至不以贫困为耻，反以贫困为荣，摘掉了贫困县的帽子，又要竭力再戴上。归根结底，仍然是寄望于贫困县帽子背后的扶持。同时，民族地区群众的发展观问题还体现在不能正确对待可持续发展上。有的地方不能科学合理地利用自身资源，导致资源和环境受到双重破坏，给经济的持续发展和转型升级带来了巨大困难。除此之外，受小农思想的束缚，部分群众存在“小富即安”的思想，为现在已过上温饱生活而沾沾自喜，不求进取，得过且过。
5．开放观问题
随着我国对外开放格局的进一步扩大和社会主义市场经济的发展，民族之间以及民族内部的交流日益频繁，各种生产要素得到了前所未有的流动，传统的“靠山吃山”的封闭、僵化状态被逐渐打破。生产要素的自由流动在为民族地区带来雄厚资金和先进技术的同时，也极大地丰富了民族地区群众的思维方式和思想体系，平等观念、竞争观念、时间观念等适应社会主义市场经济的观念逐渐增强。但是，还有相当一部分民族地区封闭、半封闭的状态没有被真正打破，部分民族地区群众在发展上受落后思想的束缚，知识老化，思维片面、单一，在发展外向型经济时过于强调自身利益，存在“肥水不流外人田”的心理，缺乏“双赢”的开放思维，甚至有的群众以守护传统文化保护当地资源为借口，不愿意让外地资本参与当地开发，以此引发的社会矛盾时有发生，严重制约了当地经济的发展。
6．绩效观问题
绩效观是民族地区干部对如何履行职责、追求何种政绩的根本认识和态度。由于民族地区大多经济欠发达，受地理位置、历史条件等制约，民族地区强烈的发展愿望与人才短缺、资金困难、技术落后、招商难引等瓶颈相伴而生，这对民族地区管理干部引领发展的能力提出了诸多挑战，不可避免地出现了“短、平、快”和“好大喜功”的绩效偏差问题，如:过于重视经济发展指标，一味追求GDP增长，轻视社会公共产品和服务能力的建设，造成发展不平衡;重视经济总量的增长，忽视经济质量的提升，经济增长方式仍停留在粗放型阶段，造成资源的极大浪费和环境的破坏;重视项目引进，轻视项目风险评估和管理，盲目追求“高、大、全”，导致效益低下，地方债务加剧;重视发展的结果，轻视发展过程的科学、民主决策，造成重复建设和维权事件频繁上演等。
二、民族地区社会管理中思想问题的主要特点
1．历史性
由于历史上统治阶级的压迫和剥削，民族地区经济社会发展长期处于相对落后的状态，生产力极不发达。民族地区在长期的发展中，逐渐形成了自己独具特色的思维方式、民族习惯和，催生了封闭保守、相信天命等落后的思想观念，满足于现状成为某些地方社会管理中长期奉行的准则。而这些思想观念、思维方式和行为习惯又在长期的民族压迫中被不断强化，群体认同不断加深，进而出现对国家认同感的疏离、法治观淡化等思想问题，并通过世代沿袭而长期根植于人民的思想观念中，给社会管理的现代化带来了挑战。
2．文化性
民族地区社会管理中群众的思想问题，是在传统文化与现代文化的坚守与泛化之争中不断凸显的。改革开放和社会主义市场经济的发展打破了民族地区僵化、封闭的状态，带来了现代的思维方式和价值观念，在客观上暴露出了传统文化在促进民族地区社会管理中的局限性，从而对其一元化、单一化的文化地位构成了严重挑战。面对现代文化的冲击和传统文化的不足，民族地区群众的思想观念日益多元，固守传统与开放包容相互交织，使得社会管理中良好的发展愿景与发展认知上的差距并存。
3．生活性
任何思想问题的产生必有其形成的现实土壤。民族地区群众在社会管理中所呈现的发展观、绩效观、开放观等问题，突出反映了民族地区群众在市场经济条件下和城镇化建设背景下对关乎自身生存、发展等问题的根本看法和态度，因而具有生活性的特征，如因旧城改造而引发的补偿、拆迁纠纷，因惠农政策落实不到位引发的干群纠纷等，都与民族地区群众的生产生活密切相关。
4．突发性
民族地区群众的思想问题虽然属于观念层面，具有一定的潜隐性，但在某些因素的诱导下，处于分散化、隐形化的思想问题就会因群体的聚集而产生情感的共鸣和情绪的感染，进而外化为大规模的，呈现出突发性的特征。当前我国民族地区频繁发生的，虽然原因不一、背景各异，但直接或者间接地与人们的思想问题有关。因此突发性的背后，实质是民族地区群众思想问题不断积聚而由隐到显的突然释放过程。
5．动态性
社会存在决定社会意识。在当前我国社会转型时期，民族地区同样经历着广泛而深刻的社会变革，并不断影响着民族地区群众的思维方式和价值观念，使其思想问题具有动态性的特征。这种动态性，既体现在民族地区群众在长期的社会发展过程中对法治、国家认同、自治等问题的认识变迁，又体现在对某一问题从无到有、从否定到肯定或者从肯定到否定的动态认知，是一个不断演化的过程。
三、民族地区社会管理与思想政治教育的协作基础
1．理论同源
无论是民族地区的思想教育还是社会管理，都是做“人”的工作，都面临着将国家主流的价值观念和社会管理的目标以一定的方式作用于民族地区群众身上，并通过民族地区群众思想和行为的转化以实现其目标的问题。这一复杂过程，不仅涉及人的思想转化规律，还涉及社会管理手段、方式的综合运用，因而既需要马克思主义哲学等一般世界观和方法论的指导，也需要管理学、教育学、心理学、人学、社会学等其他学科知识的支撑，两者具有理论基础上的同源性。
2．内容交融
民族地区的思想政治教育作为一种教育实践活动，并不是简单的单向教育关系。要使民族地区群众准确掌握和吸收社会主导的思想观念、政治观点和道德规范，并在行为方式上与社会要求一致，离不开对民族地区群众思想信息的调查分析、社会环境的优化、效果的评估等工作，这恰恰是社会管理的范畴。而在民族地区社会管理的庞大体系中，对人的管理始终是其重要的工作内容，民族地区思想政治教育目标的确立、内容的制定、方法的选择等都是社会管理中的重要环节，两者在内容上有交融之处。
3．方式互补
民族地区思想政治教育在方式上仍必须遵循思想政治教育的基本规律，坚持以情感人、以情化人的教育方式，才能取得较好的教育实效。一方面，强化管理，通过对教育内容的合理计划、教育过程的科学组织、教育对象的有效规范，推动理论教育、说服教育的开展，提高民族地区群众的组织纪律性，增强民族地区思想政治教育的科学性和规范性;另一方面，思想政治教育作为社会管理的柔性管理方式，能有效浸润民族地区群众心理，直达其内心，提高其认知，协调民族地区社会管理中的各种关系，及时化解各种矛盾纠纷，达到认识上的统一，因此，两者在方式上具有互补性。
4．载体共享
载体是信息、物质和文化的承载物。对思想政治教育来说，它是承载、传导思想政治教育信息，能为教育者所运用，并且主客体可以借此相互作用的一种思想政治教育活动形式。开会、谈话、理论学习、管理工作、大众传播、精神文明创建活动、民族节日等都是民族地区思想政治教育的载体。而在民族地区社会管理中，承载着社会管理目标、任务、内容等信息的载体同样离不开会议、谈话、理论学习、文化建设、大众传媒以及民族节日等形式。特别是民族地区新媒体的大力发展，无论是思想政治教育还是社会管理，都将其作为转变工作方式、提高工作效果的重要载体加以运用。
5．目标同向
民族地区思想政治教育主要通过教育、宣传、引导等方式，解决社会要求的思想道德水平与民族地区群众实际思想道德水平之间的矛盾，进而实现民族地区群众思想行为与社会要求相一致，最终促进人的全面发展和民族地区的和谐与进步。而民族地区社会管理则是依据国家政策、法规以及民族自治制度，依法管理和规范民族地区社会组织，管理社会事务，化解社会矛盾，维护民族地区社会秩序，为民族地区经济、政治、文化、社会、生态建设协调发展以及民族地区群众的全面发展创造极为有利的外部环境，客观上又推动着民族地区群众个人价值与社会价值的实现。［1］两者在最终的目标上都是促进人的发展和社会进步，实现社会秩序的良性运行，体现了目标的同向性。
四、民族地区社会管理与思想政治教育协作机制的构建
1．政府管理与多元管理协作机制
长期以来，我国社会管理体制建立在政府主导社会管理的基础上，社会公平正义的维护、社会秩序的维护和社会关系的协调等都是以政府为主导来实现的。改革开放后，我国社会管理体制也进行了一系列的改革与创新，但总体来看，政府管得过死、过宽的格局没有根本性改变，适应新形势下利益主体多样、思想多元的多元管理格局没有真正建立起来，导致民族地区自组织能力薄弱，民族地区群众参与社会管理的体制机制不健全，政府“越位”的同时，对涉及民族地区群众的思想问题难以及时掌握和有效引导，出现“缺位”现象，这些都表明，在当前民族地区转型发展过程中，社会管理面临着更加艰巨的任务。有效的社会治理要真正履行好维护社会秩序、促进公平正义的职责，必须适应民族地区群众参与意识崛起的形势，积极发挥民族地区各类社会组织的作用，构建政府管理与多元主体共同参与的协作机制。具体来说，一是要做好政府管理与多元主体参与协作的顶层设计。要进一步从制度层面建立民族地区政府社会管理的权力清单，实行权力授权制，实现政府管理的权力优化和权力回归。要积极将工会、共青团、妇联等人民团体以及在民族地区具有较强社会影响力的家族组织、长老会等社会组织纳入社会治理多元主体当中，坚持先进文化引领，以法与道德为准绳，用制度的方式确立下来，明确各类组织在社会管理中的职责和角色定位。二是要进一步扶持和培养民族地区社会治理多元主体的力量，加强对民族地区各人民团体以及社会组织的政策支持和引导，建立完善社会组织管理制度规范;要加强各种管理力量的内部建设，配齐、配足管理队伍，提高各类组织参与社会管理的能力。三是要加强政府与各社会组织之间的协调配合，建立共同参与社会管理的沟通渠道和衔接平台，实现信息及时共享、问题分层分类把关、及时处置应对。
2．刚性管理与柔性管理协作机制
社会管理既有刚性管理，又有柔性管理。刚性管理是以国家强制力为后盾，依靠组织的权威、权力的影响和制度的制约来实现社会治理。柔性管理则强调通过舆论引导、思想道德教育等方式来提高人们思想认识水平，转变思想观念，影响社会行为，促进社会良性运行。［2］而在民族地区社会管理中出现的各类思想问题，既有突发性、生活性的特点，又有历史性、文化性的特点，这表明，单独依靠规范性强、易操作、见效快的刚性社会管理，虽然能迅速有效地处理一些突发性、紧迫性问题，但对于隐藏在民族地区群众内心深处的思想文化问题则难以处理，需要用思想政治教育这种柔性管理手段加以教育引导。不仅如此，一些涉及民族地区群众利益性的思想问题，也不能仅仅通过利益的满足或者利益的压制来解决，其背后必然涉及民族地区群众对利益的认识问题，这些问题都需要思想政治教育的参与。为此，一是要进一步从制度层面明确刚性管理和柔性管理在民族地区社会管理中的职责与分工，积极创造条件，搭建思想政治教育参与民族地区群众思想矛盾化解和教育引导的平台，实现思想政治教育对民族地区群众思想的全程跟踪、研判和干预，确保思想政治教育的全过程参与。二是要建立两者共同参与思想矛盾化解的调处机制。通过加强组织协调、建立部门联系制度、搭建部门沟通平台、畅通信息沟通渠道，将思想政治教育与经济、行政、法律等多种手段纳入思想矛盾的处置中，充分发挥不同手段的功能，最终实现民族地区群众思想问题的妥善解决。三是使思想政治教育主动融入社会管理中，既要努力推动民族地区的公平化发展，切实满足民族地区群众的合理精神需要，又要将社会主义核心价值观融入民族地区各项管理制度中，通过制定文明公约、市民守则、乡规民约等，消除民族地区群众中存在的不良思想和行为。同时还要广泛而深入地加强法治教育，增强民族地区群众的法治意识，自觉维护法律尊严。
3．应急管理与教育预警协作机制
在社会管理中，应急管理是政府及有关部门在突发事件面前所采取的一系列缓和矛盾、保护群众人身财产安全、促进社会和谐稳定的紧急性措施。在当前民族地区社会矛盾复杂多变、突发性矛盾不断增多的情况下，完善的应急管理体系和制度对于及时制止事态扩大、控制矛盾升级、防止矛盾向对抗性转化、降低矛盾带来的不良后果等方面都具有重要作用。同时也要看到，应急管理总体上属于被动介入，对处于潜隐期的思想矛盾的发现、预防作用较弱，难以在矛盾发生前及时有效地加以处理，致使矛盾走向公开激化状态，从而加大社会管理的难度，提高矛盾化解、处置的社会成本。思想政治教育在各级党委统一领导下，党政同心协力，专职与兼职相结合，形成了党、政、工、团等组织齐抓共管和各负其责的强大组织管理体系，“预防为主，惩处为辅”是其一贯坚持的原则，思想政治教育通过信息收集，可以发现民族地区群众中的思想问题，进而及时加以教育引导，有效避免矛盾走向激化，弥补应急管理在矛盾预防上的不足。为此，一是要充分发挥思想政治教育的教育预警作用。要通过观察体验、调查访问、定期思想汇报等方式了解群众的思想问题，并对大量的信息进行筛选和分析，及时发现不和谐、不稳定的思想苗头。同时，积极开展正面宣传和正面引导的预防教育，坚持普遍预防与重点预防相结合，对矛盾中的关键人物进行耐心细致的思想工作，化解思想矛盾中的主要矛盾和矛盾的主要方面，带动和促进群众的思想和行为向社会所要求的方向转化。二是要将思想政治教育纳入应急管理的体系中，加强思想政治教育与应急管理各部门的沟通与联系，确保思想政治教育主体所掌握的各类信息及时有效地传递到应急管理主体身上，在实现信息共享的同时，增强应急管理主体的危机意识，尽早启动应急管理多方面力量，配合思想政治教育主体做好前期的教育引导工作和矛盾爆发时的危机处置工作。
［参考文献］
［1］．牢固树立和认真落实科学发展观［N］．人民日报，2004－02－29．
【内容摘要】法治思想虽然产生于奴隶制末和封建制初，但不同的历史时期法治的内涵、外延不同。我国对法治的认识经过了漫长的时期和曲折的经历。本文对“法治”、“理念”“社会主义法治”及“社会主义法治理念”进行了解读，对在政法系统开展社会主义法治理念教育的意义，与政治文明、物质文明、精神文明建设的关系，与检察队伍建设的关系，与检察业务发展的关系从、人权、政权巩固、经济安全、社会和谐等多角度进行了阐述。
【关键词】社会主义法治理念检察机关
一、引论
据法律治理国家。我国法治思想最早产生于奴隶制末期和封建制初期，以商鞅、慎到、韩非为代表的法家。不同的历史时期，法治的内涵与外延有很大的区别，人们对法治的认识也有一个循序渐进的过程。原创：韩非等人倡导的所谓“法治”，是指帝王所制定而严令臣民遵守的统治手段。在封建社会时期的所谓“法治”，是指以“天条”维护封建君、臣、父、子纲常伦理的特权。在资本主义时期，法治是反对封建特权的有力武器，但同时又是维护私有制、维护以财产为社会成员等级身份的法宝。但法治毕竟是社会走向文明、进步的产物。我党虽然在革命的历史进程中一直重视法制工作，但对法治的认识经历了一个漫长曲折的历史。在建国初期，同志的治国方略是专制加若干民主，法治长期被理论界认为是资产阶级的东西。期间虽然在“评法批儒”，表面上颂扬法家，实际经历了十年的无法无天。1979年1月26日王明礼先生发表在《人民日报》的《人治和法治》一文，拉开了“人治与法治”大讨论的序幕。①1979年9月9日，中共中央了《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》，即中共中央（1979）64号文件，首次提出“社会主义法治”的概念，明确了法律、司法权威与党的领导的关系。据说该文件在两高征求意见时，有关人士非常欢迎取消党委审批案件制度，但建议最好由学者提出，以避向党要权之嫌。最高人民法院院长江华说，我入党50年，这是我看到过的有关民主与法制的最好的党内文件。②此后，彭真等个别国家领导人强调过依法治国，但没引起足够的重视。在1984年再版的《法学词典》中，对“法治”开宗明义的解释仍为：“某些剥削阶级思想家主张严格依据法律治理国家的思想”。③90年代在法学界仍开展了一场声势浩大的，关于“能人是否需要特殊保护”的大讨论。1999年，“依法治国”写入宪法序言。2002年11月8日，××××同志在党的十六大报告中对建设社会主义法治国家、推进司法体制改革，及社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义的目标，进行了深刻、全面的论述，翻开了我国法治的新篇章。④
社会主义法治，是指在社会主义经济基础、政治制度前提下的立法、执法、守法、法律实施，依据法律治理国家的模式。我国社会主义法治，是在中国历史、中国国情前提下具有中国特色的一个全新的概念：首先从立法上，是在代表最广大人民群众根本利益的中国共产党领导下，在公有制经济为主的经济基础之上的立法，这是区别于一切剥削阶级立足于私有财产立法的经济基础；从政党体制及政体上，我国是中国共产党领导下的多党合作制及人民代表大会制，这是区别于资本主义国家政党受控于财团、三权鼎立的政治基础；从执法上，我国的司法官员是国家公务员，不是政治平衡妥协的产物，这是区别于资本主义国家司法官员是所属政党代言人的执法立足点；在法律适用上，“三个代表”是根本指针，实现全社会公平正义是最终目的，这是区别于资本主义国家财产决定身份导致的事实不公终极目标差别。
理念,即理性、系统的思维模式、思想观念。社会主义法治理念，是指在坚持中国共产党的领导和社会主义道路、巩固人民民主政权的前提下，理性的处理党政关系、关系、立法、守法、法律实施等一系列依据法律治理国家的理想、思维模式。理念有自觉主导人们思维方向、行为方式的作用，是一种理论化、系统化、哲学化、理想化的意识。不同的理念，对同一个问题会形成不同的认识，处于不同的立场，采取不同的处理方法，从而产生不同的效果。在政法队伍开展社会主义法治理念教育活动的意义，就是要求政法干部队伍深化对社会主义法治深远的政治意义、及长远的战略意义的认识，提高执法水平及能力、保障公民的合法权益、稳定社会秩序、维护人民民主、巩固国家政权、保持国家长治久安、为建设社会主义现代化强国打好坚实的基础。
二、社会主义法治理念与政治文明、物质文明、精神文明建设的关系
我国长期以来党政不分、政企不分、党法（党权与司法）不分、政法（政府职能与司法职能）不分、公私（公权与私权、公有与私有）不分。由于缺乏正确的治国理念，关系不清，治国方略长期左右摇摆，政治运动不断，政策长期代替法律，朝令夕改，给党、国家和人民造成了深重的灾难。深刻的历史教训，使党和国家领导人逐步认识到了由物质文明、精神文明到政治文明的重要意义。
文明的定义，指在一定社会范围内，人们所见到的政治、社会、经济、宗教现象的总体。⑤政治指政府、政党、社会团体、个人在内政及国际关系方面的活动。⑥主要指与政权治理有关的活动。政治文明主要与政治野蛮、独裁相对应，各国的意识形态不同，对政治文明内涵、外延的理解不同，所以定义也不同。但对法治属于政治文明的内涵之一，属基本统一的共识，因为法治是排斥个人独裁、野蛮政治的。政治文明不仅关系到国家安危，也关系到公民的安危。法治可以通过正常选举解决党和国家领导人的更替，通过民意理性的处理政府换界过度，防止因国家领导易人产生动荡，有效防止将国家的安危寄希望于个别人。邓小平同志曾深刻的说：“将国家的安危寄托在个别人身上，是一种极不正常的政治现象，还是法治靠的住”；法治又可以有效防止将个人安危寄希望于圣人治理的国家。威廉一世基于战绩的骄傲，站在自己行宫的顶端欣赏自己王土的美景，却被一座破旧的老磨房挡住了视线，他下令拆除，遭到磨房老主人的拒绝，出钱赎买仍行不通，一怒之下，威廉一世下令武力拆除。磨房主一纸诉状将威廉告到法院，普鲁士最高法院判决国王败诉、赔偿损失、在原址重修磨房。“法律既然结合了意志的普遍性与对象的普遍性，所以一个人，不论他是谁，擅自发号施令就绝不能成为法律”。⑦法治政府应该是有限政府、服务政府、责任政府，而不是个人随意发号施令，随时有可能将任何一个公民陷于危险的政府。党和国家领导人的交替、党政关系、依法执政、政企关系等一系列问题，是长期存在于我国的敏感的问题、必须基于法治理念才能厘清的理论与现实问题。法治理念是依法治国方略的前提，而依法治国又是理性治国的基础。1982年，我国宪法正确处理了党法关系，此后在逐步理顺党政、政企关系。但我国的人权问题从1983年解禁到1991年才正式开始系统研究，⑧孙志刚的无辜惨死，才促使我国为控制盲流、维护社会治安的收容制度，改革为对弱势群体人性化服务的救助制度；杜培武、佘祥林、滕兴善等冤案的又考问我们对司法现状的深刻反思。⑨20年代夫妻在家中看黄碟被警察查处事件的公开披露，再次考问了我国的公权与私权的法律界限。可见，无法治理念，何以有依法治国，无依法治国，何以有政治文明？
政治文明需要经济基础，河南省上蔡县文楼村等部分地区的农民，因贫穷以买血为生，导致群体感染艾滋病，我国还有数千万生活在温饱线以下的民众，他们连生存都存在问题，参政、议政，行使民利根本无从谈起，对他们还谈什么政治文明？政治文明也需要物质文明为基础。改变贫穷、落后的面貌，只有发展经济、奠定物质文明的基础，物质文明的基础恰恰要通过市场经济的发展来积累，而市场经济又需要法制来维护其应有的正常秩序、以法治理念指导下的司法、行政执法、守法、法律实施，才能为市场经济提供无地域区别、无主体身份区别的公平、平等、正义、诚信的环境。
精神指人的意识、思维活动和一般心理状态。不同的理念，就会有不同的意识、不同的思维和不同的心理。八十年代初，我国进行农村改革，很快解决了农民的温饱问题，随之国民经济有了大幅度提升，但“三角债”、黄、赌、毒、刑事犯罪问题居高不下，诚信、道德等精神文明问题日显突出。严打之后的刑事犯罪不断反弹、一些丑恶现象层出不穷，促使精神文明建设提上了党和国家的议事日程，普法教育为公民划定了道德底线，在为公民培养法律意识的同时，也在为公民树立法治理念，为依法治国奠定人文基础。
可见，建设“三个文明”，首先要树立社会主义法治理念，以社会主义法治理念奠定坚实的依法治国的人文基础。
三、社会主义治理念与检察队伍建设的关系
检察机关是国家的法律监督机关，肩负着保证国家法律统一、有效实施的重任。检察队伍是法律监督职责的载体，检察队伍是检察官与司法辅助人员有机组合的整体，检察官个体通过亲历每一起刑事案件，对其案件证据进行审查、判断，对案件当事人的行为进行法律上的评判，对工作上游的警察、下游的法官的执法情况进行甄别，是日常法律监督的实施者。不同的执法理念，对监督对象的行为性质会得出不同的评判结果。尤其现在我国在外交、内政方面，处于比较复杂的政治、经济环境。国际上，超级大国出于其自身利益，对我国进行政治、经济上的打压；国内“法××××”、“门徒会”等一些反动组织，黑恶势力犯罪团伙在一些地区还比较猖獗，重大刑事案件居高不下，群伤、群死、环境污染的重大事故时有发生，腐败问题仍属人民群众关注的焦点。所以社会主义法治理念教育，与检察队伍建设的关系在于：
1、有助于检察队伍坚持“四项基本原则”，保持清醒的政治头脑。法律总是服务于一定的政治，因为法律往往是政治斗争成果的肯定和反映。政治为保持其理性和有序性，又必须受制于法律。在现实社会中，有时法律与政治问题往往交织在一起，法律监督者如果没有清醒的政治头脑，就很难看清法律问题背后的政治背景，丧失应有的政治敏锐性，将复杂的政治问题，作为简单的法律事件处理；但在法治社会，处理有复杂政治背景的法律问题，既要考虑政治目的，又要兼顾法律效果与社会效果，坚持依法处理，保证合理、合法。比如打击、黑恶势力犯罪团伙等。
2、有助于检察队伍树立正确的法律意识、正确处理日常检察事务。法律意识，指人们关于法和法律现象的思想、观点和心理的统称。法律意识属于社会意识之一，站在不同的阶级、不同的立场，就会有不同的法律意识。社会主义法治理念教育，就是要求我们树立社会主义法律意识，在坚持四项基本原则、坚持“三个代表”、坚持科学发展观和建设中国特色社会主义理论的基础上，正确认识社会主义法的本质、作用，正确看待现有法律及法律现象；正确理解和解释现行法律的含义；全面理解宽、严相济的刑事政策；稳妥的处理好打击、处理与预防刑事犯罪，惩处犯罪与保护公民的合法权益，维护应有的正常社会秩序和尽力修复被破坏的社会秩序的辨证关系，准确适用法律。
3、有助于检察官养成依法理思维、以法言法语办案的思维定式。不同的理念，有不同的思维、行为定式和习惯。社会主义法治理念教育，可以促进检察官刻苦钻研法学专业理论，提高检察官自身的法学造诣，以精深的法理知识准确认识罪与非罪、此罪与彼罪，为提高办案质量、规范办案程序奠定坚实的理论基础。
4、有助于检察官养成依法办事的行为习惯。意识支配行为，意识要付诸于行为才能变为现实，而行为成为需要深厚文化理论底蕴和修养为基础的、依法办事的习惯，需要坚定的法治理念。社会主义法治理念教育，可以为检察官养成言、行、举、止依法约束的行为习惯，提供坚实的意识形态基础。
5、有助于检察官明确正确的服务方向，和公正的美德，为构建和谐社会、为最广大人民群众的根本利益服务。原创：和谐、发展，使广大人民群众过上小康生活，将我国建设成世界上繁荣、富强、民主、文明的强国是最大的道理，社会主义法治理念包含了这个道理。公正是一切和谐的基础，所以，希腊人将公正命名为第二种美德。⑽只有懂得公正的人，才会尊重所有人的权利，才会忠诚的为国家建设和社会和谐服务。检察官的一切法律监督活动都必须坚持公正原则。社会主义法治理念教育，可以强化检察官的职业道德观念，坚持“忠诚、公正、清廉、严明”的职业操守，
四、社会主义法治理念与检察工作发展的关系
法律监督是法治环节中的一个重要组成部分，是法治的质量保障。检察机关作为日常法律监督机关，社会主义法治理念为检察机关正确、全面的履行法律监督职能具有举足轻重的作用：
1、从法律适用监督入手，保证国家法制统一。法治的前提是法律制度的统一。我国由于地域辽阔、人口众多、民族众多、经济发展不平衡、国情及利益格局复杂，所以法律授予立法资格的主体多，法律层次及其效力比较复杂。社会主义法治理念的树立，有利于检察机关在检察实践中，拓展法律适用选择视野，从社会主义角度审视现有法律、法规的合宪性，效力的合法性，理性的甄别监督对象所适用法律的合宪性、效力的合法性，保证法律制度的统一实施。
2、从执法活动监督入手，保证法律实施统一。法律的统一实施，既包括法律在我国领土内得到统一、有效的贯彻落实和遵守、执行，又包括法律面前人人平等，即合法权益平等的受法律保护和违法行为平等的受法律追究。这是宪法的基本原则。徒法不足以行，法律需通过人来实施。在法律实施的过程中，由于受执法理念、法律意识，利益驱动等各种因素影响，有可能使法律在有些地区、对有些人的贯彻、落实大打折扣，甚至被歪曲。社会主义法治理念的树立，有利于检察机关拓展监督视野，站在维护的高度，坚持平等的执法观。在我国领土内，无特殊的地域、党派、群体和个人。无论是国家机关、企事业单位、社会团体或其他法人；无论是国有企业、私有个体及其他所有制主体；无论是曾经为国家和人民做过多大贡献或有多大能耐、多高地位的个人，都没有超越宪法和法律的特权，检察机关都有监督法律统一实施的责任和义务。
3、从执法环节监督入手，保证程序实体并重。法治的核心就是公正，但公正的结果是通过公正的程序一步一步实现的。无公正的程序，很难有公正的结果，最起码很难使人相信结果的公正性。所以，程序公正有其独立的价值和意义。社会主义法治理念的树立，有助于检察机关在监督实体法的执行之前，首先要监督程序法的遵守情况，延伸监督视野，深入执法前沿，细化监督环节。从立案到执行，使每一个诉讼环节都做到法治化、规范化，使每一道程序的公正为结果的公正奠定一个令人信服的基础。
4、执法效果监督入手，保证法律效果与社会效果的统一。法律效果是通过对法律的实施，达到法律规范预期追求的、规范社会秩序或调整社会利益的效果。由于法律规范的高度抽象性、调整范围有限性、滞后性等特点，及人们受文化知识、传统习惯、、民族习俗、法律意识等各种因素影响，法律的实施有时会出现法律效果与社会效果不统一的情况。社会主义法治理念的树立，有助于检察机关站在构建和谐社会的政治高度，以法治的视角，提高执法能力与工作艺术，找准执法切入点，兼顾执法的法律效果与社会效果。准确理解宽、严相济的刑事政策，严格把握公正与效率的辨证关系。对于犯罪情节较轻、危害后果不严重又真诚悔罪的、初犯、偶犯、未成年人犯罪依法可以从轻、减轻或免除处罚的罪犯，切实体现轻缓的刑事政策，通过不及量刑建议等司法程序，使其依法从宽。延伸检察职能，积极探索检察机关利用检察职能参与社会治安综合治理的新途径，做好犯罪预防尤其是青少年犯罪预防工作。建立检察机关应对社会治安的预警机制，及时分析某一时段、某一地区的治安形势，为当地党委和政府决策当好参谋和助手；改革对未成年人犯罪案件出庭公诉方式，修复被破坏的社会关系，化解社会矛盾，尽力减少社会对立面；要充分行使检察职权，拓展监督视野、强化法律监督力度（包括职务犯罪、破坏社会主义市场经济秩序犯罪、导致群伤群死的公共安全犯罪的立案监督），对严重的刑事犯罪，依法坚决从严打击；为巩固国家政权、维护经济安全、社会稳定，经济建设和社会发展服好务。
中央政法委决定对政法队伍开展社会主义法治理念教育，既是为依法治国打好坚实的基础，又是因为执法人员的行为本身就对社会有示范作用，这支队伍的意识形态引领社会关于法的意识形态，从而奠定全社会树立社会主义法治理念的基础。这是高屋建瓴之举，我们检察人员不仅应树立社会主义法治理念，还应通过检察业务的开展，推动全社会成员树立社会主义法治理念，推动依法治国方略的实现，这才是教育活动的最终目的。
[p=center]2006年4月20日[/p]
注释①、1999年《法学》第7期，《从“法制”到“法治”二十年改一字》——建国以来法学界重大事件研究（26），李步云、黎青文章，第2页。
②、2004年《法学》第9期，《中国法治建设里程碑式的党的文件》，李雅云文章，第10页。1999年《法学》第7期《从“法制”到“法治”二十年改一字》——建国以来法学界重大事件研究（26），李步云、黎青文章，第3页。
③、1984年《法学词典》增订版第605页“法治”条。
④、——《新思想新论断新举措——十六大报告专题读本》第32页——《推进司法体制改革》。
⑤、《欧洲史》，德尼兹﹒加亚尔贝尔纳代特﹒德尚等著,海南出版社2000年11月版第9页。
⑥、《现代汉语词典》，商务印书馆1998年出版，修订本，第1609页《政治》条。
⑦、《社会契约论》——卢梭著，商务印书馆2001年版，第51页。
⑧、《法学》——1999年第5期，第2页，《人权是怎样突破的》——建国以来法学界重大事件研究（24）郭道辉、陶威著，
关键字：政治文化理性选择主义
政治文化研究是当代政治科学领域的重要分支，它在经历了一个产生、发展、成熟的过程之后形成了不同的学术流派。各个派别之间的观点差异导致了研究的多角度发展。从一定程度上看，研究方向和方法的不统一影响了政治文化研究的深入发展和国际间学术观点的交流与合作，因此为了形成对政治文化清晰、准确的认识，加速我国政治文明、政治现代化的建设有必要对这些存在的差异及成因进行分析以便更好的指导今后的政治文化研究。本文将从三个主要方面来理解对政治文化的不同认识。
一、借用"文化"一词而产生的理解差异
形成政治文化不同理解的首要原因在于对"文化"一词的借用。阿尔蒙德是在特定的时代背景下采用"政治文化"这一概念的，并且一再强调此处的"文化"与社会文化是有区别的，仅仅能够用来表示其中的一部分。但是，现实生活中的文化是一个具有多重含义的概念，这就直接导致政治文化在使用中会出现意义混乱的现象，形成对政治文化范围的不同理解和界定。
1、阿尔蒙德使用"文化"的时代背景和适用范围
20世纪，工业和科学技术的发展给传统的政治学研究方法提出了严峻的挑战，导致了传统政治学的一系列危机。例如它无法回答科学主义的挑战、不能解释国家之外的非正式组织的存在和作用。这一趋势的发展使行为主义学派在20世纪40年代占据了美国政治学领域的主导地位。他们的创新在于，并不局限于对宏观的政治思想、政治体制和政治运行进行抽象的分析，而是着重于政治行为的研究。他们认为政治行为是社会行为的一部分，因此对政治行为的分析必然要密切联系整个社会的、文化的、心理和个人的多种因素进行考察。
阿尔蒙德是20世纪美国行为主义的主要代表。他认为，既然研究的重点是人们在政治体系中的行动，即行为，那么必须挖掘出深藏于人们行为背后的动机因素，即引导与驱动人们政治行为的动因--导向；每一个政治体系都植根于对政治行为的一类特定导向中，这种导向可以概括为"政治文化"。为了明确政治文化的特定范围，阿尔蒙德在《公民文化》中对"政治文化"作了进一步的论述。他指出，把"文化"引入政治科学的概念性词汇里，就面临着在引进它的有利一面的同时也掺杂了它的意义不准确的缺点和危险。所以他着重指出："在这里，我们只能强调我们使用文化这一概念只是表示它的多种含义中的一种，即社会目标的心理取向。当我们提到一个社会的政治文化时，我们所指的是在其国民的认知、情感和评价中被内化了的政治制度。"①
2、理论界对"文化"的不同认识
长久以来，文化的范围、文化与文明的关系一直是人们讨论的对象，政治文化作为人类文化的一个层面一旦产生必然要卷入到这场争论之中。因此分析文化的不同层次有助于清晰的看待政治文化的认识差异。
古往今来中外学者从不同的角度为文化做了定义，大体上可以分为以下几类。第一类观点认为文化包括有广阔的领域，涉及到人类生活的方方面面。例如季羡林就曾提出最广义的文化可以是人类历史上所创造的一切精神文明和物质文明的成果。第二类观点着重从文化与物质的区别的角度来加以界定，把它看作是精神现象的一种混合体。主要代表人物有泰勒，他认为文化或文明是一种复杂从结的全体，它包括知识、信仰、艺术、法律、道德、风俗、以及任何其他的人所获得的才能和习惯。除了以上两类以外，还有一些从具体的微观领域诸如人类的生活方式、价值观念、解决问题的方法等方面来认识文化的观点。
3、文化的不同理解导致对政治文化的认识差异
政治文化在借助了"文化"的帮助之后超越了传统政治学的研究范围，开创出一个全新的研究领域，实现了宏观政治体系和微观行为现象之间的沟通。但是也正是由于"文化"的参与，政治文化的概念却又变得模糊不清。我国学者在接触到政治文化研究方法之后，从不同的角度、领域开展研究产生了多种理论成果，按照对内容界定的宽广基本可以分成以下三类。第一，主张政治文化应该包括政治心理、政治思想和政治制度，甚至认为它就是人类政治领域建设所取得的一切成果，是与物质文明、精神文明相并列的一个概念。这种看法明显是"大文化"观念的影响的结果。所谓"大文化"是把文化概念泛化的现象。在这种观点影响下，一部分人认为一国政治文化的形成，既是精神的心理的作用过程，也是一个政治实践的作用过程。所以政治文化要把对公民政治意识水平的分析同对社会的政治体制的分析紧密结合起来。第二，排除政治的客观领域认为政治文化只是主观领域内的事物，政治思想和政治心理两个层次是其中的主要内容。第三，直接接受西方理论界的观点，把政治文化局限于人们的政治心理倾向。他们认为阿尔蒙德当初使用这一概念就是为了与其他的政治学范畴相区别，如果扩大它原所特指的范围就会导致失去独特的研究意义。
综合看来，在我国的研究中第二种观点是为人们普遍接受的。他们一方面反对第一种观点把政治文化的范围扩大到政治制度等客观性领域，认为那样会失去存在的意义；另一方面也不同意把它局限于政治心理这一单一的层面，认为政治文化应该是一个包括政治意识形态、政治价值和政治心理等三个层次的综合体。因为政治心理在政治系统中只是一种不系统的、不定性的、自发的政治反映形态，是一种低水平的政治意识。它的发展必然要受到政治意识形态和政治价值的制约，抛开这两者就无法完整的说明人们的政治现象和政治行为，所以政治文化应该是三者的统一体。二、不同的研究方法导致的认识差异
政治文化研究是行为主义政治学发展的产物，它实现了从普遍采用历史--形式研究法到注重研究实际政治行为和制约因素的研究方式的转变。作为当时的一个新兴学科，政治文化在发展过程中遭到了多方面的批判和评价，从而由于研究者所采用的方法论的不同而产生了对政治文化的认识差异。
1、从不同的方法论角度出发产生的对政治文化的批判
第一，理性选择主义。随着行为主义向后行为主义转变，理性选择主义开始在政治学的研究方法中居于主导地位，这意味着政治学从与社会学的结合转变到与经济学的相结合。理性选择主义所坚持的基本理论观点是：政治结构和政治行为可以通过政治行为者对自身眼前利益的考虑来说明。这种观点假定政治行为者都是有理性的，要追求短期私利的最大化，所以在政治分析中根本不需考虑价值、情感和更加复杂的认知上的因素，只需通过假设行为者的目的是力求追求短期私利的最大化就能获得充分的解释。因此他们得出"政治文化研究是完全没有必要"的结论。
第二，马克思主义者。前苏联学者在批评政治文化时讲到，对于政治文化美国学者过分强调是主体的心理因素、主观态度的定义，尽管这种说法有一定合理的因素但并没有揭示出政治文化的本质。在他们看来政治文化是社会意识的重要组成部分，所以同样也要由现实的经济关系以及政治关系决定，针对西方学者的观点他们主张在研究中必须明确反对两种错误倾向：1、试图用政治文化观念性的东西来解释或改变政治生活现象。2、把政治文化简单化的看成是政治生活的反映，从而直接用政治文化来解释政治现象，引导政治生活。所以他们突破了西方理论界忽视政治文化的局限，强调政治文化首先应该表现为一定阶级的文化，它的核心和实质就是一定阶级的政治思想以及系统化了的政治观点和理论。②
2、经过批判对政治文化形成新的认识差别
完全否定政治文化意义的理性选择主义只是对早期的政治文化研究所作的一种片面的批判。到了80年代，这种忽视文化因素而把政治简化为市场的分析模式的缺陷越来越明显，它使研究带有简化论的倾向，在现实的挑战面前理性选择理论家不得不开始寻求与政治文化理论的妥协。他们用有限理性取代完全理性，承认人的行为也有非理性的一面，认为只有理才属于理性分析的范围之内。理性选择理论的让步和它对制度、文化的影响的关注，恢复了文化因素在社会科学中的重要地位，从而也使政治文化理论在西方得以回归，重新居于政治学领域的主流地位。
相对于西方国家取得的成果而言，发展中国家特别是我国在研究中对政治文化又形成了不同的认识，两者之间最重要的一点区别就在于对政治文化的阶级性的认识。阶级分析方法是贯穿于马克思主义政治学的基本观点。马克思主义者认为政治文化的主体是人，在阶级社会中人的活动与关系都是由阶级关系紧密的联系在一起，所以政治文化主体的阶级性也就决定了政治文化的阶级性。因此，我国的大多数学者在分析政治文化的特征时都抛弃了西方学者所宣扬的"价值中立"，认为每一个国家、阶级的政治文化都不能离开阶级性质的影响，形成了与西方国家政治文化理论的重要区别。
三、不同的历史传统导致的研究侧重点差异
政治文化的发展受到了文化人类学的重大影响。它不但从文化人类学那里借用了"文化"、"亚文化"等概念，而且吸取了文化人类学的一些研究方法特别是跨文化比较研究。政治学科借鉴跨文化研究的方法一方面是社会各个学科相互影响、交流的结果，另一方面也是特定历史背景的必然产物，其中政治文化的兴起和发展就是二战后美国为了维护其国际地位和战略意义的一种体现。
1、美国政治文化是比较政治学发展的产物，因此西方国家的研究比较侧重于国家之间的横向对比研究。"东方的现代化问题和东西方的相互联系，从来都是西方思想界感兴趣的问题。"③但是在美国，这种思维却有一个从漠不关心到积极关注的历史性转变过程。二战前，美国人持有强烈的民族优越感，它在政治学方面就表现为,政治学界虽然会对其他国家的政治现象和制度开展一些研究，但是基本上局限于对"民主国家"的典范的政体结构进行描述。二战之后局面的发展却改变了这种状况。二战不但打破了美国长期存在的孤立主义思潮，而且随着美国国力的增强和势力范围的扩张，美国人也认识到了解其他国家的政治制度和政治行为的重要性。从此比较政治学家的视野开始向社会主义国家和广大发展中国家转换和聚集。
二战后冷战格局的形成、共产主义的发展和广大发展中国家的建立使许多西方学者从对纳粹集权主义的思考中转移到对"社会主义集权"的探讨。同时他们在发展中国家的现代化过程中也看到,虽然发达国家的科学技术得到迅速、广泛的传播，但是他们所尊崇的民主体制却不能得到广泛的认同。为了达到灌输西方的民主政治观念以在意识形态上控制发展中国家的目的，他们开始对其他国家的政治制度及深层次的决定因素例如政治心理、风俗习惯、民族特质等方面进行了思考。所以西方国家对政治文化的研究主要表现在侧重对国家之间政治文化差异的横向对比分析和研究。
2、我国悠久的民族历史和研究中使用得文献资料、历史分析的传统导致更加侧重于对政治文化的纵向分析和借鉴。在上个世纪80年代我国重开政治学科时，政治文化在短时间内成为该领域的一个重要研究分支，总体上看政治文化研究在我国主要经历了以下几个主要转变过程：
第一，从翻译西方国家的政治文化的学术成果到研究中国自己的政治文化的转变。80年代政治文化在我国兴起时，理论界所取得的成果主要集中在对西方国家的学术流派特别是阿尔盟德学派及其观点和著作的介绍，翻译出版了当时美国理论界研究中具有代表意义的书籍。90年代，基于学术积累的充实和现实改革实践的需要，研究方向开始转向用西方的研究方法来研究我国人民的政治文化特别是改革开放后公民文化和政治心理的转变。
第二，从关注传统政治文化转向关注于传统与现代结合的研究。每个政治文化模式的形成和发展都有自己特殊的历史传统。政治文化的基淀程度与政治现代化的建设密切相关。为了实现政治现代化、建设社会主义政治文明我国对于政治文化的研究方向开始从侧重于对古代政治文化的批判转变到借鉴古代的传统文化因素来加强现代政治建设。从而在研究的侧重点方面形成了与西方国家的区别。
总之，直到今天政治文化研究在我国仍然不是一个非常完善的领域。现实生活中的诸多因素会产生对政治文化的不同认识，这虽然在一定方面有利于学术研究的发展和科研成果的丰富，但是为了有效的促进研究的发展，为社会主义政治文明建设提供理论支持，我们有必要对这些认识分歧及形成原因加以分辨以统一政治文化的研究。
参考文献：
[1]、阿尔蒙德、维巴，《公民文化》.M.1989年第1版，浙江人民出版社、第15页
关键字:政治文化理性选择主义
政治文化研究是当代政治科学领域的重要分支,它在经历了一个产生、发展、成熟的过程之后形成了不同的学术流派。各个派别之间的观点差异导致了研究的多角度发展。从一定程度上看,研究方向和方法的不统一影响了政治文化研究的深入发展和国际间学术观点的交流与合作,因此为了形成对政治文化清晰、准确的认识,加速我国政治文明、政治现代化的建设有必要对这些存在的差异及成因进行分析以便更好的指导今后的政治文化研究。本文将从三个主要方面来理解对政治文化的不同认识。
一、借用"文化"一词而产生的理解差异
形成政治文化不同理解的首要原因在于对"文化"一词的借用。阿尔蒙德是在特定的时代背景下采用"政治文化"这一概念的,并且一再强调此处的"文化"与社会文化是有区别的,仅仅能够用来表示其中的一部分。但是,现实生活中的文化是一个具有多重含义的概念,这就直接导致政治文化在使用中会出现意义混乱的现象,形成对政治文化范围的不同理解和界定。
1、阿尔蒙德使用"文化"的时代背景和适用范围
20世纪,工业和科学技术的发展给传统的政治学研究方法提出了严峻的挑战,导致了传统政治学的一系列危机。例如它无法回答科学主义的挑战、不能解释国家之外的非正式组织的存在和作用。这一趋势的发展使行为主义学派在20世纪40年代占据了美国政治学领域的主导地位。他们的创新在于,并不局限于对宏观的政治思想、政治体制和政治运行进行抽象的分析,而是着重于政治行为的研究。他们认为政治行为是社会行为的一部分,因此对政治行为的分析必然要密切联系整个社会的、文化的、心理和个人的多种因素进行考察。
阿尔蒙德是20世纪美国行为主义的主要代表。他认为,既然研究的重点是人们在政治体系中的行动,即行为,那么必须挖掘出深藏于人们行为背后的动机因素,即引导与驱动人们政治行为的动因--导向;每一个政治体系都植根于对政治行为的一类特定导向中,这种导向可以概括为"政治文化"。为了明确政治文化的特定范围,阿尔蒙德在《公民文化》中对"政治文化"作了进一步的论述。他指出,把"文化"引入政治科学的概念性词汇里,就面临着在引进它的有利一面的同时也掺杂了它的意义不准确的缺点和危险。所以他着重指出:"在这里,我们只能强调我们使用文化这一概念只是表示它的多种含义中的一种,即社会目标的心理取向。当我们提到一个社会的政治文化时,我们所指的是在其国民的认知、情感和评价中被内化了的政治制度。"①
2、理论界对"文化"的不同认识
长久以来,文化的范围、文化与文明的关系一直是人们讨论的对象,政治文化作为人类文化的一个层面一旦产生必然要卷入到这场争论之中。因此分析文化的不同层次有助于清晰的看待政治文化的认识差异。
古往今来中外学者从不同的角度为文化做了定义,大体上可以分为以下几类。第一类观点认为文化包括有广阔的领域,涉及到人类生活的方方面面。例如季羡林就曾提出最广义的文化可以是人类历史上所创造的一切精神文明和物质文明的成果。第二类观点着重从文化与物质的区别的角度来加以界定,把它看作是精神现象的一种混合体。主要代表人物有泰勒,他认为文化或文明是一种复杂从结的全体,它包括知识、信仰、艺术、法律、道德、风俗、以及任何其他的人所获得的才能和习惯。除了以上两类以外,还有一些从具体的微观领域诸如人类的生活方式、价值观念、解决问题的方法等方面来认识文化的观点。
3、文化的不同理解导致对政治文化的认识差异
政治文化在借助了"文化"的帮助之后超越了传统政治学的研究范围,开创出一个全新的研究领域,实现了宏观政治体系和微观行为现象之间的沟通。但是也正是由于"文化"的参与,政治文化的概念却又变得模糊不清。我国学者在接触到政治文化研究方法之后,从不同的角度、领域开展研究产生了多种理论成果,按照对内容界定的宽广基本可以分成以下三类。第一,主张政治文化应该包括政治心理、政治思想和政治制度,甚至认为它就是人类政治领域建设所取得的一切成果,是与物质文明、精神文明相并列的一个概念。这种看法明显是"大文化"观念的影响的结果。所谓"大文化"是把文化概念泛化的现象。在这种观点影响下,一部分人认为一国政治文化的形成,既是精神的心理的作用过程,也是一>！
综合看来,在我国的研究中第二种观点是为人们普遍接受的。他们一方面反对第一种观点把政治文化的范围扩大到政治制度等客观性领域,认为那样会失去存在的意义;另一方面也不同意把它局限于政治心理这一单一的层面,认为政治文化应该是一个包括政治意识形态、政治价值和政治心理等三个层次的综合体。因为政治心理在政治系统中只是一种不系统的、不定性的、自发的政治反映形态,是一种低水平的政治意识。它的发展必然要受到政治意识形态和政治价值的制约,抛开这两者就无法完整的说明人们的政治现象和政治行为,所以政治文化应该是三者的统一体。二、不同的研究方法导致的认识差异
政治文化研究是行为主义政治学发展的产物,它实现了从普遍采用历史--形式研究法到注重研究实际政治行为和制约因素的研究方式的转变。作为当时的一个新兴学科,政治文化在发展过程中遭到了多方面的批判和评价,从而由于研究者所采用的方法论的不同而产生了对政治文化的认识差异。
1、从不同的方法论角度出发产生的对政治文化的批判
第一,理性选择主义。随着行为主义向后行为主义转变,理性选择主义开始在政治学的研究方法中居于主导地位,这意味着政治学从与社会学的结合转变到与经济学的相结合。理性选择主义所坚持的基本理论观点是:政治结构和政治行为可以通过政治行为者对自身眼前利益的考虑来说明。这种观点假定政治行为者都是有理性的,要追求短期私利的最大化,所以在政治分析中根本不需考虑价值、情感和更加复杂的认知上的因素,只需通过假设行为者的目的是力求追求短期私利的最大化就能获得充分的解释。因此他们得出"政治文化研究是完全没有必要"的结论。
第二,
马克思主义者。前苏联学者在批评政治文化时讲到,对于政治文化美国学者过分强调是主体的心理因素、主观态度的定义,尽管这种说法有一定合理的因素但并没有揭示出政治文化的本质。在他们看来政治文化是社会意识的重要组成部分,所以同样也要由现实的经济关系以及政治关系决定,针对西方学者的观点他们主张在研究中必须明确反对两种错误倾向:1、试图用政治文化观念性的东西来解释或改变政治生活现象。2、把政治文化简单化的看成是政治生活的反映,从而直接用政治文化来解释政治现象,引导政治生活。所以他们突破了西方理论界忽视政治文化的局限,强调政治文化首先应该表现为一定阶级的文化,它的核心和实质就是一定阶级的政治思想以及系统化了的政治观点和理论。②
2、经过批判对政治文化形成新的认识差别
完全否定政治文化意义的理性选择主义只是对早期的政治文化研究所作的一种片面的批判。到了80年代,这种忽视文化因素而把政治简化为市场的分析模式的缺陷越来越明显,它使研究带有简化论的倾向,在现实的挑战面前理性选择理论家不得不开始寻求与政治文化理论的妥协。他们用有限理性取代完全理性,承认人的行为也有非理性的一面,认为只有理才属于理性分析的范围之内。理性选择理论的让步和它对制度、文化的影响的关注,恢复了文化因素在社会科学中的重要地位,从而也使政治文化理论在西方得以回归,重新居于政治学领域的主流地位。
相对于西方国家取得的成果而言,发展中国家特别是我国在研究中对政治文化又形成了不同的认识,两者之间最重要的一点区别就在于对政治文化的阶级性的认识。阶级分析方法是贯穿于马克思主义政治学的基本观点。马克思主义者认为政治文化的主体是人,在阶级社会中人的活动与关系都是由阶级关系紧密的联系在一起,所以政治文化主体的阶级性也就决定了政治文化的阶级性。因此,我国的大多数学者在分析政治文化的特征时都抛弃了西方学者所宣扬的"价值中立",认为每一个国家、阶级的政治文化都不能离开阶级性质的影响,形成了与西方国家政治文化理论的重要区别。
三、不同的历史传统导致的研究侧重点差异
政治文化的发展受到了文化人类学的重大影响。它不但从文化人类学那里借用了"文化"、"亚文化"等概念,而且吸取了文化人类学的一些研究方法特别是跨文化比较研究。政治学科借鉴跨文化研究的方法一方面是社会各个学科相互影响、交流的结果,另一方面也是特定历史背景的必然产物,其中政治文化的兴起和发展就是二战后美国为了维护其国际地位和战略意义的一种体现。
1、美国政治文化是比较政治学发展的产物,因此西方国家的研究比较侧重于国家之间的横向对比研究。"东方的现代化问题和东西方的相互联系,从来都是西方思想界感兴趣的问题。"③但是在美国,这种思维却有一个从漠不关心到积极关注的历史性转变过程。二战前,美国人持有强烈的民族优越感,它在政治学方面就表现为,政治学界虽然会对其他国家的政治现象和制度开展一些研究,但是基本上局限于对"民主国家"的典范的政体结构进行描述。二战之后局面的发展却改变了这种状况。二战不但打破了美国长期存在的孤立主义思潮,而且随着美国国力的增强和势力范围的扩张,美国人也认识到了解其他国家的政治制度和政治行为的重要性。从此比较政治学家的视野开始向社会主义国家和广大发展中国家转换和聚集。
二战后冷战格局的形成、共产主义的发展和广大发展中国家的建立使许多西方学者从对纳粹集权主义的思考中转移到对"社会主义集权"的探讨。同时他们在发展中国家的现代化过程中也看到,虽然发达国家的科学技术得到迅速、广泛的传播,但是他们所尊崇的民主体制却不能得到广泛的认同。为了达到灌输西方的民主政治观念以在意识形态上控制发展中国家的目的,他们开始对其他国家的政治制度及深层次的决定因素例如政治心理、风俗习惯、民族特质等方面进行了思考。所以西方国家对政治文化的研究主要表现在侧重对国家之间政治文化差异的横向对比分析和研究。
2、我国悠久的民族历史和研究中使用得文献资料、历史分析的传统导致更加侧重于对政治文化的纵向分析和借鉴。在上个世纪80年代我国重开政治学科时,政治文化在短时间内成为该领域的一个重要研究分支,总体上看政治文化研究在我国主要经历了以下几个主要转变过程:
第一,从翻译西方国家的政治文化的学术成果到研究中国自己的政治文化的转变。80年代政治文化在我国兴起时,理论界所取得的成果主要集中在对西方国家的学术流派特别是阿尔盟德学派及其观点和着作的介绍,翻译出版了当时美国理论界研究中具有代表意义的书籍。90年代,基于学术积累的充实和现实改革实践的需要,研究方向开始转向用西方的研究方法来研究我国人民的政治文化特别是改革开放后公民文化和政治心理的转变。
第二,从关注传统政治文化转向关注于传统与现代结合的研究。每个政治文化模式的形成和发展都有自己特殊的历史传统。政治文化的基淀程度与政治现代化的建设密切相关。为了实现政治现代化、建设社会主义政治文明我国对于政治文化的研究方向开始从侧重于对古代政治文化的批判转变到借鉴古代的传统文化因素来加强现代政治建设。从而在研究的侧重点方面形成了与西方国家的区别。
总之,直到今天政治文化研究在我国仍然不是一个非常完善的领域。现实生活中的诸多因素会产生对政治文化的不同认识,这虽然在一定方面有利于学术研究的发展和科研成果的丰富,但是为了有效的促进研究的发展,为社会主义政治文明建设提供理论支持,我们有必要对这些认识分歧及形成原因加以分辨以统一政治文化的研究。
参考文献:
[1]、阿尔蒙德、维巴,《公民文化》.M.1989年第1版,浙江人民出版社、第15页
【关键词】民族区域自治;民族自治地方;民族区域自治建设
【作者】汤法远,云南大学公共管理学院博士生,昆明:650091
【中图分类号】D562【文献标识码】A【文章编号】1004-454X(2010)01-0006-005
AnAnalysisoftheKeyIssuesconcerningtheConstructionofRegionalAutonomy
TangFayuan
Abstract:Chinahavemadethegreathistoricalachievementintheconstructionofregionalnationalautonomy,atthesametime,agreatdealofproblemsexist,whichincludethetwowaylossoftheautonomy,thecompletionofthegovernment'spolicycourse,theinnovationofthegovernment’spolicyidea,theconstructionofthegovernment'sfunctionmode,theconstructionofthecontingentofnationalcadre,theconstructionofthenationallegal,theequilibrationofthenewunequalofnationalrightandinterests,andsoon.Inthenewcentury,theconstructionofregionalautonomyofChinaaimstosolvetheseproblems,onwhichthefutureachievementsrely.
Keywords:RegionalAutonomy;NationalAutonomousAreas;ConstructionofRegionalAutonomy
在少数民族聚居区实行民族区域自治,是中国解决民族问题的基本政策,也是我国一项重要的政治制度。自1947年内蒙古自治区建立以来,我国的民族区域自治建设取得了伟大的历史性成就。进入新世纪,随着西部大开发、国家全面建设小康社会和社会主义和谐社会,以及社会主义新农村建设等战略的实施,民族自治地方的政治、经济、社会等各项事业更是发生了根本性的变化。与此同时,民族区域自治建设也存在着一些亟待改进和完善的问题。
一、自治权双向流失问题
在民族区域自治的实践中,为保障少数民族自主管理本民族内部事务和地方性民族事务的权利,《民族区域自治法》明确规定了自治机关在政治、经济、财政、教育、文化等方面享有27条自治权。然而,由于自治意识较为淡薄、制度供给不足、党的领导机关与自治机关的关系不够明确和规范以及中央权力分配结构等原因,民族区域自治的自主性和制度化程度比较低,以致自治机关的自治权得不到充分的尊重和行使。在纵向上,中央权力分配结构,造成民族自治地方政府同其它地方政府一样(特别行政区政府除外),主要是执行上级政府的政策,从而塑造了民族区域自治制度过于浓厚的行政特征,上级国家机关存在着向民族自治机关“侵权”的惯性,导致民族自治地方政府自治权的纵向流失;在横向上,党政不分往往造成民族自治地方普遍的政治行政化和行政政治化现象,民族自治地方党委同时承担着政策的制定和执行两种功能,自治机关则丧失了其相对的独立性和自主性,且在运行时带有明显的政治化色彩,而不具备应有的民族化特征,自治权的横向流失较为严重。
自治权是民族区域自治的本质、核心和生命之所在,没有自治权,就没有真正意义上的民族区域自治。确保自治权的真正实现和有效行使,具有重大意义。首先,从全局看,自治权的真正实现和有效行使关系到国家统一、社会稳定、边防巩固和民族自治地方的建设发展;其次,从发展看,自治权的真正实现能有效地缩小与内地非民族自治地方的差距,加快民族自治地方的发展;再次,从稳定看,自治权的有效行使是新形势下正确处理民族自治地方人民内部矛盾,增进各民族团结的有效办法。基于此,自治权的真正实现和有效行使便成为民族区域自治建设的重要内容。
在民族区域自治建设的实践中,要确保自治机关的自治权得到真正实现和有效行使,关键是要处理好上级国家机关、自治地方党委、自治机关三者的关系。第一,上级国家机关和自治地方党委应充分尊重和保障自治机关的自治权,还权于自治机关;第二,以制度的形式进一步明确和规范民族自治地方党的领导机关与自治机关的关系,促进各自职能的充分发挥;第三,民族自治机关应不断增强自治意识,提升自治能力,为自治权的有效行使奠定良好的思想和能力基础;第四,改进党对民族干部的管理制度,实现党对民族干部的管理重心从党委管理民族干部向党管民族干部转移;第五,改进党委领导下的行政首长负责制的政绩考核制,转移对民族自治地方各级党委的考核重点;第六,完善党委领导下的选举制,改进民族自治地方党委对民族干部任免机制;第七,改革民族自治地方的党政兼职制,改变党委领导与自治机关领导互相兼职的现状。
二、政府政策过程的完善问题
决策和执行是一个政策过程的两个基本阶段。由于单一制的国家结构形式的桎梏、中央集权制的权力分配结构的制约、社会利益格局的变动、制度化参与渠道的不足、民族宗教关系错综复杂等原因,民族自治地方政府的政策过程在决策和执行两个阶段均面临着挑战。一方面,政策制定过程难以实现充分的利益表达和利益综合。随着经济社会的发展,利益分化不断走向深入,利益表达和政治参与也渐趋旺盛,而政府的整个政策过程却呈现出一种自上而下的走向,体制内的利益表达和政治参与渠道比较缺乏,政治参与的民主监督机制也不健全,导致政府难以将各种利益诉求加以分析和综合并将其变为政策选择。另一方面,民族宗教因素影响着政策的有效执行。大多数的民族自治地方都是多个民族的杂居区。生活于同一民族自治地方的各民族之间不仅存在着巨大的利益差异和分殊,而且存在着不同甚至是相互排斥的,造成民族自治地方的政治关系不仅包含民族关系和宗教关系,还夹杂着民族因素与宗教因素的纠缠。这种政治关系,往往使复杂的利益关系与民族宗教关系交汇于政策执行过程,降低了政策执行的有效性。
在民族自治地方的利益分化不断深入的情况下,尤其是在利益表达逐渐趋于旺盛的情况下,如果民族自治地方政府在政策制定和政策执行中不重视下级的意见,不重视利益表达,就无法全面地处理好辖区内的各种矛盾,就无法保持民族自治地方的社会稳定及和谐,也无法有效地实现民族自治地方经济社会的发展和有效的治理。在这样的情况下,民族自治地方政府应不断完善其政策过程,注重利益表达,把各种利益诉求加以分析和综合并将其变成政策选择,从而使不同利益主体的利益在政策制定过程中都得到代表和体现,在政策执行过程中都得到实现、维护和增进,通过政策的制定和执行来调整和维护各个利益群体正当的利益要求。
就目前的情况而言,调整民族自治地方政府政策制定的价值取向,完善民族自治地方政府的政策过程,必须切实解决好以下诸方面的问题。第一,民族自治地方党委和政府要把协调利益关系、促进各民族的平等发展和人的全面发展作为制定政策的主要价值取向;第二,民族自治地方党委政府要尊重不同利益群体合理的利益诉求,并将其整合于政策之中;第三,要处理好政策制定过程中的“向上”与“向下”的关系,将上级指示、政策制定者的调查研究与利益群体的利益诉求有机结合起来;第四,拓宽利益表达和政治参与的渠道,维护有序的利益表达和政治参与;第五,建立和完善多元化的矛盾纠纷解决机制,弱化民族矛盾和冲突对政策有效执行的影响。
三、政府政策理念的创新问题
当前,民族自治地方的总体发展水平相对落后,特别是其经济发展相对滞后和公共财政的匮乏,这往往迫使民族自治地方的政府出于发展经济的历时使命感、对发达地区的盲目追赶、以经济指标为核心的政绩考核指标体系的刺激等原因而在制定和执行政策的过程中有意识地将公共政策的价值天平向发展经济的方向倾斜,在政策选择时奉行经济本位、经济压倒一切的理念和方针。这种政策理念和方针造成了如下问题:一是造成了经济发展过程中成本与效益的失衡,政策效益与政策产出之间的矛盾突出;二是造成了成本高度分散、效益高度集中的不合理的分配格局,拉大了贫富差距,引发社会矛盾;三是造成了政府职能结构的不合理,社会发展失衡;四是造成了公共产品缺失,企业缺乏生机和活力,经济发展后劲不足。诚然,“为了满足自己生存的需要,人类从事的第一件事就是生产满足自身需要的物质资料”。①经济建设是这种生产活动的主要形式。但是,经济建设本身并不是目的,而是满足人的全面需要、实现人的全面发展的手段。如果以经济发展来挤压甚至否定社会其他方面的发展,最终将影响社会的整体发展,进而影响人的全面发展。因此,民族自治地方政府经济本位的政策理念亟待创新。
当然,创新民族自治地方政府的政策理念,不是要抛弃经济本位的理念,否定经济发展的重要性,而是要进一步深化以经济建设为中心这一政策主题,只是这种深化是用以人为本的理念作为引领,在政策过程中要更加重视人文关怀,即是说,要树立“以人为本”的政策理念。这种政策理念的意义在于:第一,有利于民族自治地方的公共政策更加关心民生、改善民生,增进政策的合法性,减少政策执行的阻力;第二,有利于调整民族自治地方的政策结构,促进社会各方面的均衡协调发展;第三,有利于尽可能地实现民族自治地方政策成本和效益的公平合理的分配,缩小贫富差距,缓和社会矛盾,为经济的发展创造良好的环境;第四,有利于培育民族自治地方公民的公民意识和政治能力,实现决策的民主化、科学化,提高政策的质量和政策过程的有效性。
政策理念是以文化的形式存在的,因而创新民族自治地方政府的政策理念,必须立足于政策文化的建设。然而,政策文化建设并非易事,会受到原有的政策行为观念、信念和规范的影响。因此,创新民族自治地方政府的政策理念是一个长期的艰巨的过程,需要从理论认识到实践巩固的不断反复。首先,应深化对经济发展的工具性价值的认识,明确经济发展只是促进社会全面发展进而实现人的全面发展的手段,避免用经济发展来挤压甚至否定其他方面的发展;其次,打破经济主导的政绩考核指标体系,淡化经济指标在绩效考核中的权重,构建以人本理念为指导的激励和约束机制,为政策理念的创新提供激励;再次,展开具体的以人本理念为指导的政策过程,用政策实践强化以人为本的政策理念,使人本政策理念在政府文化中沉淀下
政府职能模式有两层涵义。一是指各职能间的结构和关系。这一层面的政府职能模式有平衡型、倾斜型和从属型三种类型;二是指政府职能的边界和范围,即政府介入私域的广度和深度。在这一层面,政府职能模式包括保护型、干预型、优化型、全能型和引导型五种类型。在计划经济体制残余、权力主体的权力欲望、经济发展滞后、公共财政匮乏、以经济指标为核心的政绩考核指标体系的刺激等因素的影响下,民族自治地方政府的职能模式不合理。从各职能间的结构和关系的视角看,这种不合理性表现为经济倾斜型的职能结构,政府以经济职能为主、其他职能为辅,权重过大的经济职能造成其他职能的萎缩;从政府介入私域的广度和深度的视角看,则表现为全能型的政府职能范围,政府在职能供给过程中存在着过度“侵占”私营组织和第三部门活动空间的巨大惯性,全能主义政府的身影随处可见。
民族自治地方政府不合理的职能模式直接造成了如下两个问题:一是社会各方面的均衡、协调发展对政府的职能需求与经济从属型模式下的政府职能供给之间的差距过大,导致经济以外的发展缺乏必要的引导和管理,社会各方面的发展极不平衡;二是经济社会和公民社会的发展对有限政府的需求与全能型政府职能模式之间的矛盾突出,造成市场发育水平低、市场化进程缓慢、社会发育不良、社会机制不健全、政府的宏观调控机制与市场经济的调节机制无法实现有效的衔接等后果。因此,在民族区域自治建设的过程中,应通过渐进式的行政改革促进政府职能模式的不断改进,构建适度平衡型和引导型的政府职能模式。这种职能模式的构建,一方面,有利于遏制民族自治地方政府职能供给过程中普遍的越位、缺位、错位和进位现象,给经济以外的发展以必要的引导和管理,促进社会各方面的均衡协调发展,防止“长短腿”现象;另一方面,有利于打破“强政治社会、弱经济社会和公民社会”的格局,加快市场化进程,提高社会发育水平,健全社会机制,提升政府职能供给的有效性。
对于民族自治地方而言,改革和完善政府的职能模式,任重而道远,需要长期的努力。在当前的民族区域自治建设中,必须切实做好以下几个方面的工作:第一,在政府的职能激励机制中赋予统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督等指标以更大的权重,为职能主体构建适度平衡和引导型的政府职能模式提供动力;第二,转变“经济本位主义”和“国家本位主义”的传统思想,塑造以“人本主义”和“社会本位主义”为主要价值取向的职能文化;第三,转变政府的职能方式,通过经济杠杆、信息、政策、法律等导向强化政府调控宏观经济、培育成熟的公民社会的职责。
四、少数民族干部队伍建设问题民族理论研究
在新世纪,少数民族干部队伍不断发展壮大,在自治州和自治县的人大和政府中,实行自治的少数民族人员担任了人大常委会主任、州长、县长,在自治机关的其他组成人员中,也配备了实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。但就整体而言,仍存在一些不足之处。在数量上,少数民族干部的数量与该民族在自治区域内所占比重不相符合。在质量上,一是知识结构不合理,拥有大专以上学历的人数偏少,且理工等自然科学专业人员较少;二是性别比例失衡,妇女干部严重不足;三是职业结构不平衡,党务行政管理人员所占的比例明显高于专业技术人员;四是少数民族干部的知识水平和能力水平不能适应自主管理本民族内部事务和地方性民族事务的要求,一些干部自治观念淡薄,不能主动争取、维护和行使自治权。
民族区域自治的核心在于自治民族享有自治权。自治权的实现依赖于自治机关的民族化,而自治机关民族化的关键则是自治机关干部的民族化。因此,加强民族区域自治建设,必须不断发展壮大少数民族的干部队伍。只有具备一批在数量上和质量上都达到一定水平的少数民族干部,才能更有效地促进民族自治地方社会的发展、实现各民族共同的繁荣发展。因而要着眼于现实,从数量和素质两方面强化少数民族干部队伍建设。在数量上,要继续大力培养和提拔少数民族干部,逐步实现少数民族的干部同该民族在当地民族构成中的比例相适应,并在干部数量上给予少小民族适当的照顾。在质量上,应从知识和能力等方面提高少数民族干部的整体素质。为此,第一,进一步加强培训,加大力度在各大专院校开办各种类型的民族干部专修班,组织民族干部离职培训,提高民族干部的知识水平和学历水平;第二,健全和完善民族干部定期轮训制度,提高民族干部的理论水平和政策水平;第三,强化组织民族干部到外地特别是经济发达地区进行参观考察的工作,开阔民族干部的视野,更新陈旧观念。
五、民族法制建设问题
从法制的视角看,民族区域自治体现为一系列尊重、体现和保障自治民族各项平等权利的法律法规。坚持和完善民族区域自治制度,必须不断加强民族法制建设。诚然,目前,民族自治地方已基本上形成了以《宪法》为基础,以《民族区域自治法》为主干,包括国务院的行政法规、自治地方的自治条例、单行条例以及地方性法规和规章等一系列规范性文件组成的民族法规体系。但客观地讲,民族区域自治的法制建设仍存在一系列问题。一是《民族区域自治法》存在着体系上缺少“法律责任”条款,内容表述具有浓厚的政策性特征等问题;二是《民族区域自治法》的配套法规建设相对滞后;三是民族立法的内容单一、质量不高;四是制定和修改自治条例和单行条例的进程较慢;五是散杂居少数民族权益保障法的建设力度明显不够;六是民族法制的实施缺乏有效的监督机制。
在现代法制社会条件下,民族区域自治制度优越性的充分彰显和发挥,必须有健全和完善的民族法制体系作为保障。同时,随着社会主义市场经济体制的逐步确立,各种经济利益关系也处在不断的变化和调整之中,这种局势不可避免地会影响到少数民族政治、经济和文化等各方面的自治权利的行使。因此,新世纪新阶段的民族区域自治建设,应将健全和完善民族区域自治制度的法律体系视为又一重要目标。首先,要加强民族立法,根据新形势的需要制定相应的法律法规,并对以往的立法包括《民族区域自治法》进行适当的修改和补充,逐步形成更加完备的适应时代要求的民族法制体系;其次,进一步普及民族法制的宣传教育,提高全体公民特别是各级领导干部的民族法制意识;再次,要建立和健全与实施《民族区域自治法》相配套的法规体系以及执行和监督机制,强化民族法律、法规贯彻执行情况的检查和监督,加强民族执法;最后,加快散杂居少数民族权益保障法的建设步伐,为散杂居少数民族权益的保护提供法律保障。
六、各民族权利义务关系的平衡问题
中国的历史孕育了56个民族,各民族之间是一种平等、团结、互助、和谐的关系。唯有如此,才能促进各民族的发展和进步,也才能维护统一多民族国家的稳定和统一。然而,在解放前,我国各民族地区以及各民族特别是汉族与少数民族之间在发展水平、民族权利、民族义务等方面存在着巨大的差距和不平等。基于这种差距和不平等,我国逐步“实行了一种以少数民族利益为基本取向的民族政策”②,并在民族区域自治的过程中“大力提高各个少数民族的社会地位和政治地位”③,有效地缩小和降低了各民族地区之间、各民族特别是汉族与少数民族之间原有的差距和不平等。然而,在此过程中,新的民族性权利和利益的失衡问题却越来越突出,主要表现在:一是自治民族与非自治民族的权利不平衡呈拉大之势;二是自治主体重视权利而轻视义务的问题渐趋严重;三是某些少数民族特别是自治民族的政治权利和利益需求过度增长;四是获得利益的方式和能力有很大差异的不同民族群体在利益实现水平上产生了新的差异,民族性利益分化逐渐加深。
诚然,造成新的民族性权利和利益失衡的原因是多方面的,但族际主义取向的民族政策无疑是一重要因素。因为,族际主义取向的民族政策将民族自治地方内的不同民族区别开来对待,这必然造成各民族在获得权利和利益以及所承担的义务方面产生新的差距和不平等,进而导致民族自治地方内的非自治民族特别是汉族产生了双重受挫感,即相较于非民族地区人民的高水平生活和本民族地区内部获得更多权利和利益的民族而产生的挫败感。因此,在民族区域自治建设的实践中,应对现行民族政策的价值取向进行调整,用区域主义代替族际主义,以期平衡民族自治地方内各民族间的权利义务关系。当然,用区域主义代替族际主义,并不是不要照顾少数民族的利益,也不是不要促进民族自治地方的发展,而是要促进民族自治地方内部的各民族平衡发展。区域主义取向的民族政策的基本逻辑,就是要按照社会发展水平的差异,将全国范围内的民族自治地方划分为不同的区域,对生活于同一区域内的不同民族,均按相同的民族优惠政策给予照顾和支持。
一、领导干部必须增强法律意识和现代法制观念。
领导干部要摆正位置，将学法、知法、用法结合在一起，真正做到知行合一，杜绝以言代法、以权压法现象及对法律进行人为干预等事件的发生。建设社会主义法治国家，需要领导干部带头遵守法律，维护法律公正行使，使司法公正、社会公正得到正确体现，让社会规范运行。要加强对领导干部法律知识的培训，领导干部只有明白法律所作的权利、义务范围界定，掌握好自身及他人的权利、义务范围，才能真正做到“懂规则”、“守法纪”，做学法、懂法、守法、用法的表率。“不以规矩，不能成方圆”，法治就是社会的规矩，坚持法律规则的运用，坚持公平、公正、公开等法治精神和原则，让法律公正实施，才能维护社会正常秩序，才能形成人人信仰法律、尊重法律、崇尚法律、遵守法律的法治社会。
当前，一些领导干部之所以存在以言代法、以权代法、以情代法、搞“土政策”的现象，关键在于依法指导和开展工作的观念树得不牢。各级领导干部要充分认清依法办事的极端重要性，使依法办事成为自觉行动和行为准则.领导干部必须着力强化依法决策、依法指导、依法办事的意识。领导干部要树立法治意识，维护法治权威，营造法治环境，增强政府公信力，才能积极提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。
在依法治国和建设社会主义政治文明的进程中，领导干部在其法律地位上的双重身份必然要求其树立与依法治国和建设社会主义政治文明要求相符的，以及与其自身所处法律地位相称的法律意识。从这个意义上讲，法律意识必然成为与领导干部的政治素质、思想道德素质、业务素质、科学文化素质以及生理心理素质等诸多基本素质同等重要的必备的基本素质。
领导干部应具备的法律意识从内容上看，包括诸多方面、诸多层次。领导干部主要应具备的就是现代法治观念。因为现代法治观念是法律意识中最重要，也是最核心的思想观念。现代法治观念内容十分丰富，不仅与历史上的法治观念有严格的区别，而且与人治、德治观念的本质区别有严格的界定。若我国的领导干部真正具备了以现代法治观念为核心的法律意识，则领导干部基本素质的内容就更加完整，结构也更趋于合理。反之，不仅领导干部基本素质的内容不完整，结构不合理，而且我党确立的依法治国目标也难以实现。
现代法治观念是包括领导干部在内的全体社会成员的行为规范。从这个意义上讲，现代法治的核心是依法办事。而依法办事对于领导干部而言，因其具有国家法律工作者的身份，就表现为依法行政。党的十五大以后，全国的执法工作者和法学理论界经过研讨，已就“依法行政是依法治国的核心”这一观点达成共识。依法行政是依法办事这一现代法治的核心，也是在包括领导干部在内的国家机关工作人员行为规范中的具体表现。因此，领导干部必须认识到自己在职务行为中行使的公共权力，是凝结着全体人民公意的宪法和法律赋予的。领导干部不仅是依法行使公共权力的国家管理者，而且是依法办事的社会服务者，和与其职权相应的法律责任的承担者。我国的各级领导干部只有具备了与上述现代法治要求相一致的法律意识，我国社会主义法律秩序的形成才有希望。
二、加强学习，切实提高依法办事的本领，推进依法行政
着重提升领导干部的依法办事能力。在实际工作中，有些领导干部既具备一定的法律知识，也有一定的法治思维，但是在决策和执行过程中，真正做到依法行政还存在着不少问题。这就需要坚持法律面前人人平等，坚持依法治国和以德治国相结合，从本地、本行业、本部门实际出发，遵从法律，养成依法办事习惯。
当前，我国正处于全面建设小康社会的关键时期和深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。面对时展的要求和实际工作的需要，必须努力提高领导干部的综合素质和领导水平。我国确立依法治国方略、大力推进社会主义法制建设已有多年，公民的法制意识、维权意识大为提升，与之相比，一些领导干部依法办事的意识和能力却停滞不前，反而落在了群众的后面。究其原因，是少数领导干部在思想观念上、工作方式方法上有差距，不习惯依法办事，感到凭法规办事不如凭习惯办事方便，遇事查法律法规不如凭老经验顺手，所以出现了以言代法、以情代法的现象；有的抓工作随意性大，管理没有严格的章法，甚至把脱离实际的一些规定视为所谓“严要求”、“高标准”。显然，学好法律法规的确是摆在各级领导干部面前的一个重要而紧迫的任务。
如何提高党员干部依法办事能力，关键在于领导带头。一个单位能否坚持依法行政，是否形成了良好的法治环境，很大程度上取决于领导干部。各级党委要把领导干部法律法规的学习摆上议事日程，纳入理论学习和专业学习之中，形成制度，抓好落实，把对法规制度的学习作为干部知识结构的一个重要组成部分，当成考核使用干部的一个条件来衡量，把依法指导和开展工作作为干部能力素质的重要方面来对待，使领导干部不断增强法制学习的自觉性、责任感、紧迫感，努力提高法律素质，学会运用法律手段处理各种新情况、新问题。要带头严格守法，牢固树立“法律面前人人平等”的意识，自觉接受法律规范的约束，以法律法规为标准规范自己的行为。
第一，提高领导干部依法行政能力的切入点在于树立法治理念。领导干部要树立坚定的法治理念，以信念上的坚定带动行为上的自觉，以行为上的自觉维护法治的尊严。
一、指导思想、总体目标和工作原则
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入学习贯彻党的十六大和十六届五中全会精神，全面落实科学发展观，紧紧围绕实现富民强区、“两个率先”的目标任务和又好又快发展的主题，紧密结合道德教育，着力于增强公民对法律的信仰，服务于“三个文明”协调发展，全面、广泛、深入、扎实地开展法制宣传教育，传播法治思想，培育法治理念，推进法治实践，为全面建设“法治鼓楼”、构建“和谐鼓楼”营造良好的法治基础和法治环境。
（二）总体目标
适应党和政府工作大局，适应整个社会和广大人民群众对法律知识的现实需求，紧密结合我区法治建设的新进展新成果，通过深入扎实的法制宣传教育和法治实践，进一步提高全区公民的法律意识和法律素质；进一步增强公务员社会主义法治理念，提高依法行政能力的水平；进一步增强区委、区政府和社会组织依法治理的自觉性，提高依法管理和服务社会的水平；在全区基本形成人人学法用法，各方依法办事的良好氛围。
（三）工作原则
1、坚持围绕中心，服务大局。紧紧围绕区委、区政府中心工作，部署和落实法制宣传教育各项任务，服务于科学发展观的全面贯彻落实，服务于经济的健康发展和社会的和谐稳定。
2、坚持以人为本，服务群众。从群众需要出发开展法制宣传教育，着力解决群众关心的热点难点问题，在服务群众中教育群众。宣传内容要与群众生产生活密切相关，宣传手段要为群众喜闻乐见。
3、坚持科学准确，把握方向。要坚持权利与义务并重、守法与依法维权并重的宣传方针，注意培育法治理念，弘扬法治精神，克服片面性，把握正确的舆论导向。
4、坚持求实创新，注重实效。要根据不同对象群体的特点，把握法制宣传教育的根本需求，创新工作形式，确定重点内容，制定年度工作计划，进行分类指导，提高工作的针对性和实效性。
二、主要任务
1、深入学习宣传宪法和国家基本法律制度。进一步学习宣传宪法，普及宪法知识，努力提高全区公民特别是各级领导干部和公务员的宪法意识，牢固树立宪法权威。进一步学习宣传党和国家关于民主法制建设的理论、方针和政策，学习宣传“民主法治”作为构建社会主义和谐社会主要特征的深刻内涵，促进党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。进一步学习宣传国家基本法律制度，学习宣传国家新颁布实施的法律法规，强化和培育公民的民主法治观念、爱国意识、道德意识和国家安全统一意识。
2、深入学习宣传经济社会协调发展的相关法律法规。加强契约自由、公平竞争、诚实守信等市场经济基本法律原则和制度的宣传教育，放大诚信湖南路品牌效应，在全区范围内形成商业诚信的浓厚氛围，促进经济平稳持续快速发展。大力提倡和学习宣传通过法律途径、运用法律手段进行社会管理和公共服务，推进法治型政府和服务型政府建设，促进社会事业进步。积极开展人口、资源、环境和公共卫生、文化体育事业等方面法律法规的宣传教育。全面落实科学发展观，推动资源节约型鼓楼和绿色鼓楼建设，促进经济社会又好又快发展。
3、深入学习宣传与群众生产生活密切相关的法律法规。加强安全生产、劳动和社会保障、社会救助等方面法律法规的宣传教育，增强全区安全生产意识和尊重保护劳动者生命、财产、劳动等合法权益意识。大力开展与城市房屋拆迁、土地征用和企业改制等社会热点焦点问题相关的法律法规的宣传教育，预防和减少社会矛盾。普及知识产权法律法规，提高全社会尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的意识，促进形成自主创新的良好社会氛围。
4、深入学习宣传整顿和规范市场经济秩序的法律法规。围绕关系群众切身利益、群众反映强烈和社会危害严重的问题，深入开展以打击制售假冒伪劣食品、药品为重点的整顿食品和药品行业秩序的法制宣传教育，以打击规避招标、假招标、转包和违法分包为重点的整顿和规范建筑市场的法制宣传教育，以打击偷税、骗税、非法减免税为重点的税收征管法制宣传教育，以打击非法“网吧”为重点的整顿出版物市场、文化娱乐市场、信息网络市场的法制宣传教育，维护社会主义市场经济秩序。
5、深入学习宣传维护社会和谐稳定和促进社会公平正义的相关法律法规。深入开展以“学法律、讲权利、讲义务、讲责任”为主要内容的宣传教育，促进公民依法行使权利、履行义务。加强社会主义道德规范教育，引导广大干部群众特别是青少年树立和实践社会主义荣辱观，带动全社会形成知荣辱、树新风、促和谐的文明风尚。积极开展基层民主自治观念和能力的宣传教育，丰富“社区议事园”制度内涵，规范社区民主自治和居民文明行为，增强公民依法参与管理社会事务的能力。加强依法维权、依法信访宣传教育，深化“法律进社区”活动，引导公民、法人和其他组织依法表达自己的利益诉求，依法维护自身合法权益，依法解决各种矛盾纠纷。开展治安和刑事法律法规宣传教育，预防和减少违法犯罪。加强法律权威和司法公正教育，促进社会公平正义。
6、坚持普法与法治实践相结合，积极推进依法治理。深入开展社会主义法治理念教育，全面推进依法治区工作，促进多层次多领域依法治理工作的开展，不断提高全社会法治化管理水平，推进法治鼓楼建设。认真学习贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》，促进法治政府建设。适应司法体制改革，促进公正司法。积极引导公民参与法治实践，大力开展“民主法治示范社区”、“民主法治示范单位”创建活动，努力拓展公民有序政治参与的渠道和途径，不断健全充满活力的基层自治机制，推进基层民主法治建设的深入开展。
三、对象和要求
（一）法制宣传教育的对象是一切有接受教育能力的公民。全区广大公民都应结合工作、生产、学习和生活实际，自觉学习法律，维护法律尊严和权威。要重点加强对领导干部、公务员、青少年、企业经营管理人员和外来务工人员的法制宣传教育。
（二）加强领导干部法制宣传教育，着力提高依法执政能力。领导干部要带头学法用法，牢固树立在宪法和法律范围内活动的观念，树立国家一切权力属于人民的观念，树立国家尊重和保障人权的观念，切实提高依法决策、依法行政、依法管理经济和社会事务的能力，规范决策、管理和服务行为。全面推进领导干部法制教育制度化、规范化，要把学习掌握和运用法律知识的情况作为领导干部年度考核和任用考察时的重要内容，区委组织部、宣传部、党校要把法制教育作为领导干部理论学习必修课，纳入教学总体规划，加强法制课程建设。不断丰富领导干部法制教育的形式和渠道，开辟领导干部网络学法新途径。
（三）加强公务员法制宣传教育，着力提高依法行政和公正司法能力。公务员要加强宪法、公务员法及专业法律法规学习，培养有权必有责、用权受监督、违法要追究的观念，忠于宪法和法律。结合全区“5+X”公务员能力培训工程，探索适合公务员特点的法制教育新形式和新载体。加强法律考试档案管理工作，逐步实现与干部组织档案、人事档案的有效衔接。司法和行政执法人员，除参加集中培训外，还要按专业化要求系统学习与本职相关的法律法规，并纳入队伍建设和政治、业务培训之中，着力提高依照法定权限和程序行使公共权力的能力，公正司法、依法执法、严格执法、文明执法，确保法律法规的正确实施。加强廉政法制教育，促进惩治和预防腐败体系建设。
（四）加强青少年法制宣传教育，着力培养法制观念。中小学生的法制教育要与品德教育相结合，着重进行法律启蒙、法律常识教育，努力培养爱国意识和自我保护意识，提高分辨是非的能力，逐步养成守法习惯；大中专学生要加强法律基础理论的学习，牢固树立崇尚法律和遵守法律的意识，增强法制观念。发挥课堂教育主渠道作用，加强法制教育师资力量建设，有条件的可配备专职法制课教师。整合社会资源，加强对特殊学校、“新市民”子女和重点青少年群体的教育、管理和服务，推进家长学校建设，延伸法制宣传教育，探索重点青少年帮教途径，逐步完善家庭、学校和社会“三位一体”的青少年法制教育体系，有效预防和减少未成年人违法犯罪，力争“五五”普法期末，全区在校生法律素质测评总体水平位居南京市前列。积极开辟第二课堂，开展“法律进校园”活动，发挥青少年法制教育基地、社区教师、“五老”队伍、各类志愿者和社区团队组织作用，开展多种形式的法制宣传教育和寓教于乐、参与性强的校外法制实践活动。加强校园法制文化建设，组织引导学校开展依法治理工作。
（五）加强企业经营管理人员法制宣传教育，着力提高依法经营、依法管理能力。要结合企业管理工作需要，开展与建立社会主义市场经济相关的合同、税收、产品质量、反不正当竞争、知识产权、消费者权益保障、劳动与社会保障、环境资源保护、治理商业贿赂、打击传销及变相传销行为等方面的法律法规的教育和培训，强化依法治企理念，培养企业经营管理人员诚信守法、依法经营、依法办事的观念。积极开展“法律进企业”活动，工商、税务等行政管理部门要定期或不定期举办企业经营管理人员法律知识培训考试，促进企业规范劳动用工，维护企业和职工的合法权益。行业协会要加强本行业从业人员法制宣传教育工作的统一规划、组织和实施，充分发挥企业党团工会组织的作用。各街道要根据属地管理的要求，把企业纳入法制宣传教育的范围，指导、督促其开展法制宣传教育工作，个体、私营等非公有制企业经营管理人员的学法由工商行政管理部门监督实施，并纳入年度监督审核内容。
（六）加强外来务工人员法制宣传教育，着力提高法律素质和依法维权能力。要培养和增强外来务工人员的守法意识和依法维护合法权益的能力，使他们了解和掌握解决矛盾纠纷、维护合法权益的法律途径和渠道。按属地管理、谁用工谁培训、谁管理谁教育的原则，主管部门和用工单位要将外来务工人员的法制教育纳入公民法制教育范围，建立制度，落实责任。街道、劳动、房产、公安、工商、卫生、司法行政机关等相关职能部门，要把法制宣传教育与法律服务、法律援助相结合，将法制宣传教育渗透于管理、服务、维权的各个环节之中。针对外来务工人员存在的重点、热点、难点问题，依托“新市民”教育管理服务体系，深入开展“服务新市民，送法进万家”活动。不断创新法制宣传教育的途径和形式，在外来务工人员集中居住地、工作场地及“新市民”子弟学校等场所，开展丰富多彩、图文并茂、喜闻乐见的法制宣传教育活动，增强外来务工人员的守法意识和依法维护合法权益的能力，努力在全区营造共同关注外来务工人员的社会氛围。
四、工作制度和措施
1、深化学法制度。进一步坚持领导干部法制讲座、理论中心组学法、领导干部法律知识任职资格考试和党校培训等制度，继续坚持领导干部夜校制度，建立领导干部法律知识考试考核档案制度；进一步完善公务员学法培训、考试考核、登记备案制度，把法律知识作为公务员培训、任职、定级、晋升的重要依据，公务员每年学法时间累计不得少于40学时；继续坚持行政执法人员和司法人员法律专业学历教育制度、执法资格证制度，每年不少于15天的法律知识更新学习培训；学校要将法制宣传教育内容列入教学大纲，保证每学期教育时间不少于10课时，教育主管部门和政法部门要规范加强法制教育师资力量和法制副校长、法制辅导员的培训，探索建立学校法制教育绩效考核评估机制；建立普法联络员、社区骨干法制教育培训制度，建立健全社区法律学堂工作机制，推广建立街道“新市民”教育服务管理中心；进一步完善企业经营管理人员法律知识培训、企业领导干部学法用法、企业职工法制教育、企业法律顾问法制教育轮训制度。
2、强化队伍建设。稳定和加强法制宣传教育机构和队伍建设，配齐备强与工作相适应的专（兼）职人员。建立健全面向全社会、覆盖全区的普法联络员队伍、法制新闻工作者队伍、法制副校长、法制辅导员、法制小记者队伍、法制文艺队伍、法制漫画创作队伍、法律宣传志愿者队伍和法律服务人员为主的法律咨询队伍，进一步加强普法讲师团队伍建设，为群众提供高质量的理论辅导和实践服务。
3、整合社会资源。全区各级党政机关、社会团体、企事业单位和其他组织，都应充分利用自身职能优势、岗位优势、设施设备优势开展法制宣传教育，把法制宣传教育融入管理和服务全过程，融入社区自治活动、社会矛盾调处、社会弱势群体法律援助、群众休闲娱乐生活等工作生活之中。政法部门、律师所要发挥专业队伍作用，大力开展公益性法制宣传教育活动，积极鼓励法律职业工作者、法律院校（系）师生、社区法律骨干和具有一定法律知识的“法律人”为社会法制宣传服务。
4、构建工作平台。全区广场、社区居民活动中心等场所设置建立的法制宣传橱窗、公益广告牌以及公共场所的电子显示屏要成为全区公民获取法律知识最便捷的渠道，有条件的可以建立法制长廊或法制主题广场。积极利用党校、社区学院、社区议事园、党建议事园、社区法律学堂等教育平台，扩大法制宣传覆盖面，使其成为干部群众、外来务工人员学法的重要载体。充分发挥大众传媒宣传教育主渠道作用，积极利用各级电视、广播、报刊、专刊、网络开辟法制宣传专栏、专版、专题。机关、企事业单位的网络要开辟法制宣传教育网页。大力开展创建法制教育示范基地活动。
5、营造法制氛围。继续推进法制宣传教育进机关、进学校、进社区、进单位、进企业、进军营，在各行各业掀起学法用法的热潮。继续做好“12•4”全国法制宣传日和每月“18”法律广场活动，集中开展以宪法为核心的系列宣传教育，要利用宣传月、宣传周、纪念日，广泛开展群众喜闻乐见的宣传教育活动。不断探索法制教育与道德教育有机结合的新途径，拓展法制教育与群众文化生活相结合的深度和广度。要把法制作为现代文化的内容，贯穿于文明社区、文明楼栋、文明人建设，有条件的主题广场、公园、景观旅游区、商务休闲区要用健康向上的文化形式表现法制内容。挖掘鼓楼文化资源，繁荣法制文艺创作，鼓励、支持和引导群众性法制文化活动，积极将法制文化渗透到“一街数特、一居一品”民俗文化品牌创建活动之中，融入鼓楼经济和社会发展的全过程，在全区营造学法用法的浓厚氛围。
五、组织领导和保障
（一）进一步完善党委领导、人大监督、政府实施的领导体制。继续完善党委领导、人大监督、政府实施、全社会共同参与的法制宣传教育领导体制和工作机制。区法制宣传教育领导小组是全区普法工作的领导机构，负责全区普法工作的组织、协调、检查、指导。领导小组办公室是普法工作办事机构，设在司法局，负责全区普法日常工作，区委宣传部、区司法局负责本规划的具体组织实施。区委、区政府要切实加强对法制宣传教育工作的领导，列入重要议事日程，要从政治文明建设高度，纳入区国民经济和社会发展规划，纳入依法治区规划，纳入各部门的目标管理体系。人大、政协要加强对法制宣传教育工作的审议、定期视察、检查活动，监督规划确定的各项任务的落实。
（二）建立健全分工负责、协调配合的法制宣传教育工作机制。区委宣传部、区司法局负责规划的实施，组织、协调、指导和检查法制宣传教育工作，总结经验，推广典型，表彰先进。区委、区政府各部门、各街道是法制宣传教育的重要职责部门，应侧重部门行业相关专业法律法规的宣传和普及，运用各种手段和途径面向全社会开展法制宣传教育活动，对本部门、本行业工作人员和从业人员进行年度法制培训。组织、人事及教育行政等部门具体负责领导干部、公务员学法用法和青少年的法制教育；文化管理部门负责指导群众性法治文学艺术作品的创作和大众传媒的社会公益性法制宣传教育活动；司法和行政执法部门在司法、执法过程中要通过以案说法，辨理析法，开展法制宣传教育；工会、共青团、妇联等人民团体加强对特殊群体的针对性法制宣传教育，鼓励和引导各社会组织、广大公民开展和支持法制宣传教育活动。
（三）落实法制宣传教育经费保障。要认真贯彻落实《江苏省法制宣传教育条例》，把法制宣传教育经费列入财政预算，专款专用，并根据经济发展水平，逐步加大对法制宣传教育经费的投入。各街道、系统也要安排相应法制宣传教育专项经费，保证工作的正常开展。
（四）建立健全法制宣传教育评估考核和激励监督机制。建立健全法制宣传教育工作责任制，明确职责，落实责任，实行目标管理，做到有部署、有检查，确保规划得到落实；探索建立法制宣传教育效果评估考核体系，组织开展公民及各类法制宣传教育对象法律素质调查，评估政府法治化管理现状、普法工作成效，制定考评指标；建立健全激励监督机制，严格考核奖惩，开展年度和阶段性总结。
六、工作步骤和安排
本规划从2006年开始实施，到2010年结束，共分三个阶段：
宣传发动阶段：2006年上半年，各街道、部门、行业要根据本规划研究制定本街道、部门、行业五年规划，做好宣传、发动工作，营造浓厚的社会氛围。
