【关键词】宏观调控；宏观调控法；金融
中图分类号：F83文献标识码：A文章编号：1006-0278（2013）07-060-01
根据经济学原理，市场机制并非完美和万能的。由于外部性、信息不对称、不完全竞争等问题的存在，市场会出现失灵。由此就产生了需要政府进行干预，纠治市场失灵的问题。宏观调控是政府干预的重要内容和方式，主要用于纠治社会总体供求失衡、大规模失业、经济萧条、金融危机等市场失灵问题。
金融在现代经济活动中的地位毋庸置疑，现如今，经济安全与稳定，很大程度上已经依赖于金融市场和秩序的稳定，而宏观调控法就是国家基于对经济的有效运转而加以制定的相关法律规定之总和，相关的规定怎样才能使得金融市场更加稳定、更加有序发展，是法律制定和实施的目标。①
一、宏观调控法对金融的规范作用
金融宏观调控的主要内容是央行通过制定和实施货币政策，运用各种货币政策工具来调节货币供应量，促进金融市场健康发展，进而影响整个经济的发展走向。这几年我国经济发展中最为突出的问题是“经济局部过热”，具体表现为固定资产投资过度、部分行业（比如房地产业）的过快发展存在泡沫风险等。最近几年的金融宏观调控尤其是对“经济局部过热”的调控总体效果并不十分理想，存在着不少问题，各种乱象一度丛生。
（一）金融调控关系内容的特殊性
金融凋控关系内容的特殊性在于一方面双方权利与义务具有不一致性。一方主体享有实施金融调控政策和手段的职权，而另一方必须承受接受金融调控政策和手段之义务。调控主体之权利包括金融管理规范制定权、金融经营管理权、处罚强制权、行政司法权等。如中央银行对设立金融机构的审批行为既是在行使其权利也是履行其职责。受控主体的权利是指其在金融调控法上实现自己利益的意志力量，包括在调控主体的宏观框架下的经营自、经营管理权、保障、申诉、控告权等。而其义务是必须接受和协助调控主体的调控行为，必须服从调控主体的处罚、强制决定等。另一方面，调控关系双方主体权利与义务不对等。由于调控主体与受控主体并非居于同一层面的平等主体，因而不能象民商法那样有对等的权利与义务。总体看来，金融调控法赋予调控主体的权利要多于加之其上的义务；而赋予受控主体的权利则少于义务。
（二）宏观调控法关于金融活动相关的规范内容
宏观调控法体系的建立，使金融活动得以有序的、于法律的框架内开展，宏观调控法对于金融活动的规范表现在：
1.金融宏观经济信息的搜集、分析、判断程序。在对金融宏观形势的判断上，应采取首长负责制。2.决策程序。为了适应金融宏观调控及时性的要求，亦应实行首长负责制。3.金融宏观调控措施的批准、备案程序。有些金融宏观调控措施的出台应当由立法机关批准，或报送有关机关备案。4.金融宏观调控信息的保密、程序。强调只有以正当程序的信息，才是合法有效的。5.金融宏观调控决策机关的自由裁量权。应当就自由裁量权的主体、作用对象及范围等问题做作出明确规定，以达到既保障自由裁量权的行使，应对瞬息万变的宏观经济问题，又防止滥用权力的境界。②
二、宏观调控法对金融活动的保障
宏观调控法通过制定相应的法律法规，对金融活动进行适度引导，当这种引导对金融活动产生不良影响时，应规定相应的责任承担机制，为金融活动保驾护航。以下从宏观调控的法律责任承担和宏观调控的可诉性的角度来观察宏观调控法对金融活动是如何予以保障的。
（一）宏观调控的法律责任承担
宏观调控法律责任是宏观调控主体违法进行宏观调控行为应当承担的不利后果和补救责任。而违法宏观调控行为主要包括宏观调控不作为、宏观调控程序违法行为和宏观调控决策失误行为。
宏观调控不作为是指宏观调控决策主体违反宏观调控法的规定，在经济总量失衡时不行使或者怠于行使其依法享有的宏观调控权，不为市场配置资源创造总供求均衡条件的行为状态。宏观调控程序违法行为是指宏观调控主体在宏观调控过程中不遵守宏观调控法定程序而任意进行宏观调控的行为。
宏观调控决策失误行为是指调控主体在宏观调控决策过程中，因违法或严重失职导致宏观调控决策产生重大失误而应当承担的不利后果。
在我国，责任追究形式中已建立了引咎辞职和罢免制度，应当作为宏观调控主体未尽法定义务的责任追究方式。
（二）宏观调控行为可诉性问题
可诉性不是对不当的宏观调控行为进行责任追究的唯一形式。宏观调控法律责任的追究并不一定要求宏观调控法具有可诉性，可诉性不是法律的本质属性，同时，在我国目前的司法制度和环境下，宏观调控法不具有可诉的现实性。
但《立法法》规定的全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令、国务院有权改变或者撤销各部、各委员会的不适当的命令、指示和规章以及如前文所论的辞职、罢免等都属于广义的责任范围，都可以作为对宏观调控行为的制约和对违法、不当行为的补救和制裁。
三、结语
宏观调控法是现代经济法的核心部分。现代法治理念与市场经济的缺陷决定了宏观调控法的重要性。我国现行的宏观调控法治尚未完全建立，宏观调控实施机制存在较大缺陷。为了保障宏观调控的制度化、法制化、体系化，必须抓紧时间，调查研究，结合实际情况，尽快出台一系列宏观调控法实施方面的规定。
注释：
一、国际宏观调控状况总览
在世界两大阵营之中，宏观调控问题的解决可谓是“殊途同归”。首先，在资本主义世界，二十世纪三十年代的世界经济危机之后，凯恩斯主义[1]应运而生，资本主义国家进入了政府与市场有机结合的现代化市场经济时期。美国罗斯福“新政”的历史性胜利，使“国家干预经济”在美国、进而在整个资本主义世界被当作一项基本国策确定下来。二十世纪六七十年代的，以“滞涨”为特征的新一轮经济危机的爆发之后，取而代之的“混合经济”理论[2]开始独占鳌头，八十年代初，经济法体系的重心开始发生转移，逐渐实现了自以反垄断法为代表的“市场规制法”向“宏观调控法”的转变。直至二十世纪九十年代，才出现了“现代主流经济学新综合”[3]的趋向。反观发展历程，从“政治国”、“经济国”进而到“法治国”，[4]从消极片面的“夜警国家”到全面干预的“国家之手”，从“弥补市场缺陷”的国家干预经济到“塑造国家的未来”[5]的现代宏观调控，法律，尤其是经济法在规制国家行为[6]过程中扮演着愈发重要的角色。
现代法治国家，宏观调控法已经或者正在成为各国经济法的核心内容。[7]从体系架构上讲，各国现行宏观调控法律体系主要包括三种类型：第一，现代意义上的计划法；第二，政治意义上的经济决策法；第三，各种作为调节手段的法律，可以细分为财税[8]、金融[9]、土地[10]、外汇管理、信贷等方面。在制定法律、构建体系的过程中，不同国家之间有所相通，但也各有不同。德国市场经济采取的是社会市场模式，形成了以金融决策及其立法为主导的宏观调控法律体系；日本市场经济采取的是政府主导型模式，形成了以计划法、产业决策法为核心的宏观调控法律体系；英国与美国市场经济采取的是消费者导向型模式，形成了以财政与货币决策为主导的宏观调控法律体系。
二、美国模式的经济法评析
在经济发展的任何一个阶段，政府都会或多或少地干预市场的运作，[11]差别在于这种干预的力度与方式不同。罗斯福新政之后，美国政府将传统意义上的宏观调控方式赋予了明确的法律效力，[12]将财税、金融、外汇等法律化、制度化，进而打破了先期“放羊式”的消极管理模式，相继颁布了一系列宏观调控法律法规，二战后进一步完善，形成了一套日趋完备的宏观调控法律体系，“宏观调控立法”逐渐成为经济法律体系中最为重要、起主导作用的组成部分。[13]在房地产领域，美国政府同样采取了许多积极的调控措施，集中表现在：
1、美国房地产宏观调控立法
美国没有中国意义上的宏观调控概念，严格的说，应该从美国宪法规定的国会调控权来理解有关宏观调控的理论与实践。在美国，房地产宏观调控职能的生成依据是联邦宪法第一条第八款第三项的“贸易条款”。从联邦法律来看，美国宪法有关贸易的条款经过最高法院的逐步解释，使联邦的经济管理决策权已经涉及到越来越多的重要领域，房地产领域就是一个典型。
在房地产财税立法方面，美国非常重视对房地产保有的征税，并以之作为调控房地产业运行的重要手段和地方财政收入的重要来源。从征收环节来看,大多数国家主要集中在房地产保有环节征税,而在房地产经营环节征税相对较少。一方面，极大地鼓励了不动产的流动,刺激了土地的有效供给。另一方面，高额的房地产保有税率避免了业主控制或低效率使用房地产,刺激了交易活动,这既促进了房地产市场繁荣,又推动了房地产市场各种生产要素的优化配置。
在金融方面，为了保障货币政策的实施，实行市场经济体制的国家倾向于制定一系列与金融决策相适应的金融法规。1913年，美国颁布了《美国联邦储备法》（即中央银行法）；20世纪30年代起，美国政府开始从金融领域着手大规模地干预房地产市场；1934年，《住宅法》的出台以法律的形式预设了房地产业的发展趋向。
在土地方面，20世纪60年代，联邦政府与州政府共同通过环境保护立法的方式部分规定了“土地利用规划”问题；州政府也颁布了一系列调控地方社会经济关系的法律规范，比如加利福尼亚州有关“促进海岸开发”的法规，又如州政府通过颁布建筑、划区、环保等法规加强其在城市规划、环境保护方面的管理权；州政府还会通过法定的房地产税征收权、房屋征用权强化对土地的管理。
2、美国房地产宏观调控决策
美国享有宏观调控职权的组织、机构有：白宫办公厅，财政部，商务部，决策发展办公室，经济顾问委员会以及行政管理和预算局等，在性质上属于联邦政府的职能部门，但是并未排除了地方政府宏观调控的合法性。
美国政府相继建立了预先批准制度，加强了对进入房地产经纪业的限制；同时又采取一系列住房优惠决策，[14]对购房消费者提供了更多的保护；颁布、实施各种与土地利用相关的城市规划和管理法规，加强了政府对土地的控制；通过设立土地使用价值税、土地填空税收优惠、选址地价税等房地产税收决策，限制房地产商的投资、开发行为；通过提供政府补贴住房[15]等优惠决策，保障低收入群体的住房利益；此外，收集、管理房地产的基础数据也是美国联邦政府的一项基本职责[16]。
三、美国模式对中国的启示
1、建立房地产宏观调控立法体系
经济法视野下宏观调控与法的融合，是现代国家机器职能发展到一定程度的必然要求。当社会本身的力量不足以在私法的第一次调整中维持下去，国家担当起第二次调整的重任。[17]无论是作为“国家战后的疗伤器”，还是“经济危机的救急方案”，当其他一切调控手段必须通过法律手段发挥作用，法律手段被当作宏观调控的基本手段时，建立宏观调控立法体系成为大势所趋。发展到一定阶段的市场经济，对宏观调控法有一种天然的渴求，这种渴求落实在对GDP做出巨大贡献的房地产业[18]之上，即要求我们建立并完善一种可操作性强的房地产宏观调控立法体系。
2、选择适合的房地产宏观调控模式
房地产宏观调控法律体系的建立与完善，因各国社会经济模式的不同，而形成了不同的宏观调控模式。美国受凯恩斯理论的影响，更侧重于对财税调控和货币调控手段的运用，调控目标上更关注于对购房消费者弱势群体一方利益的保护；德国受社会法治国家理论的影响，更青睐于以金融调控手段和立法手段的运用，调控目标上更关注于经济实效。而即使在同一类型的社会经济模式之下，宏观调控模式也各有特色，例如，日本和改革开放之前的中国，同样是计划法主导型，[19]日本同时重视产业决策法在产业结构调整中所发挥的巨大作用，形成了较为完备的房地产宏观调控法律体系，而当时的中国过分强调了经济总体的计划性，严重影响了产业经济的良性发展，最终权力的膨胀遏制了法治的进步。
3、找准规律，活学活用房地产宏观调控手段
在不同宏观调控立法模式之下，同一调控手段在不同国家不同时期的功能仍是相通的，区别在于运用手段的力度不同。例如，在多元化选择之下，“财政决策”得到了各国的一致认可，“金融决策”次之，然后是其他投资决策、消费决策等，这是由各种决策功能的不同决定的。财政决策利于经济结构的调整，金融决策利于经济总量的增长，因此成为各国宏观调控的首选。而在同一国家的不同阶段，手段的运用也是灵活、易变的。例如，处于经济赶超时期[20]的国家更加重视计划手段的运用，或者同时擅长运用产业决策的调控方式；处于市场经济发展稳定期或者成熟期的国家，调控的重心转向财政决策法，进而与金融决策法综合运用。
4、淡化意识形态，回归经济法价值诉求
首先，不同意识形态之下的法治之治，在理念是共通的。例如，对正义价值的追求，无论是美国“资本权力+国家权力”的干预模式，还是中国“劳动权力+国家权力”的干预模式，再到德国对“资本与劳动”的一视同仁，资本主义在“正义价值”层面耦合了社会主义对“公正价值”的追求。[21]
其次，经济法追求的是社会公平,或者说是实质公平,这并不与效率优先相矛盾。在宏观调控领域,首先强调市场主体自由竞争,由市场机制进行资源的配置,如果分配格局导致差距过大,则由政府进行宏观调控――通过财政法和金融法来调控,实现实质上的平等。
一、政策独大，法律缺位
十余年间政府以意见、通知、批复等名义出台的房地产宏观调控政策，数量之多可以说不胜枚举，但到目前为止我国专门以房地产开发行为（不包括建筑市场）为调整内容的法律、法规只有1998年的《城市房地产开发经营管理条例》、1995年的《城市商品房预售管理办法》（2004年修改）和2001年的《商品房销售管理办法》等几部行政法规和政府规章。由此不难看出，房地产宏观调控多以政策、文件的形式完成，并且仅有的几部法律也是在十几年以前出台的。笔者认为，仅仅依靠政策来进行房地产调控的利弊有以下三个方面。
第一，政策的灵活性决定了政府的调控意图能在短期内得到体现，这是政策调整的最大优势。一般来说，政府行使社会管理行为的依据主要有两类：一是法律、法规；二是政府规范性文件，包括通知、批复、实施意见等。其实，政策就是人们对政府规范性文件的通称，政策最大的优点就是环境适应能力强、制定程序简单，易随环境的变化而作相应的调整（即政策的灵活性）。政策环境的变化可分两种情况：一是已有的政策调整关系不适应时展的要求；二是新发现的社会关系还没有相关政策进行调整。在这两种情况下，政策都可能做出较为灵活的反应。法律、法规则不同，其制定程序相对复杂、严格，一旦形成法律是不能随意改变的，例如美国200多年前的宪法至今仍在沿用。新情况出现或者原有情况发生变化，政策能够第一时间出台或者做出调整、修改。因此，政府用政策对房地产市场进行调整，能够及时、灵活地处理市场出现的新情况、新问题，这也是宏观调控相对法律、法规调整的最大优势。
第二，政策效力远低于法律，往往导致以法律规避调控政策的现象发生。法律、法规和政策除了在制定程序上存在明显不同外，在其效力上也存在巨大差别，例如，不管是法律还是法规都是我国《立法法》规定的法律体系的有机组成部分，在诉讼中可以是法官判案的依据或者参考，政府规范性文件连参考都不能参考。现实中有些政策内容并无明确的法律依据，容易导致以下两方面的后果：一是，依照政策做出部分行为司法机关未必认可，从而导致行政机关与司法机关在同一问题上认识不一致的情况。例如，在存量房交易过程中，往往会有两份合同，一份是双方当事人在网签前签订的书面合同，另一份是房管局的网上合同（即网签合同）。在处理纠纷时，房管局一般以网签合同为准，而法院需要探究哪一份合同是当事人的真实意思表示，最后往往是以网签前的书面合同为准。二是，当事人利用法律来规避限购。例如，限购政策出台后不久，曾出现交易双方利用法院判决的形式来规避限购政策（即不符合购房条件的当事人通过虚构诉讼的方式，来达到购买房屋之目的）。
第三，政策的强制效力不及法律，调控政策得不到落实。通常认为，政策与法律相比具有一定的原则性和倡导性，仅仅为人提供了一种行为模式其约束力不强，而法律则不同，它不仅有行为模式还规定了相应的法律后果。换句话说，政策通常只告诉人们该怎么做，至于违反了政策要承担什么后果一般很少提及，即使有处罚也只是轻微的纪律处分；法律则不但告诉人们怎么做，还详尽地规定了违反法律的后果，并且以专制手段来做保障。这也是十余年来部分宏观调控政策不能真正落实的主要原因之一。比如，2002年8月26日颁布的《关于加强房地产市场宏观调控促进房地产市场健康发展的若干意见》（建住房〔2002〕217号文件）就曾经强调：“大力发展经济适用住房，调整房地产市场供应结构”，但直到目前为止政府的保障性住房建设仍然严重滞后于整体房地产行业的发展。另外，“90/70政策”（即90平方米以下的小户型应占小区总套数的70%以上）至今未能得到真正落实。
二、集体土地未能入市阻碍了房地产市场的健康发展
按照目前的法律规定，只有国有土地才能进行房地产开发建设，集体土地若要进行房地产开发，就必须先由国家征收转为国有土地后才能进行。之所以如此，官方给出的理由有二，其一，为保护耕地及粮食供应，因为大部分的集体土地均为农地，一旦允许其进行房地产开发可能会导致耕地减少，从而可能会影响国家的粮食安全；其二，大量的集体土地入市进行房地产开发建设，可能会对目前的房地产市场造成一定的冲击而影响房价。笔者认为，这两种说法都是值得商榷的，其理由如下。
首先，保护耕地只与是否严格落实土地规划用途有关，和是否进行房地产开发没有直接的关系。根据《中华人民共和国土地管理法》第4条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”该法接着又规定：“前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。”由此我们可以看出，国家已经对土地用途进行了规划和分类，只要严格执法、认真监督，禁止在集体农用地上进行房地产开发建设，在集体建设用地上进行的房地产开发行为丝毫不会影响耕地保护工作。
其次，以维护现有房地产市场稳定为由，禁止集体土地进行房地产开发建设没有任何道理。不可否认，集体土地进入房地产市场必然会对目前的房地产开发造成一定的影响，但目前业界的普遍共识是，集体土地入市进行房地产开发建设最大的影响就是会减少政府的土地出让金收益。从长期来看，土地出让金收益不应该也不可能成为一个政府的主要收入来源，况且“土地财政”对整个国家造成不利影响已初见倪端，过度的依赖“土地财政”势必导致实体经济（制造业）萎缩，房地产泡沫恶性膨胀，一旦泡沫破裂后果不堪设想。值得一提的是，集体土地入市进行房地产开发不但能增加农民收入，而且还能平抑目前过高的房价。
最后，集体土地入市有利于解决目前屡禁不止的小产权房问题。简单地讲，所谓小产权房就是指在集体土地上建设的面向非本集体经济组织成员出售的住房。国家屡次明确禁止建设、买卖小产权房，但却屡禁不止，究其主要原因就在于我国实行二元制土地所有权结构，即国有土地所有制和集体土地所有制。国有建设用地有限，导致商品住房供应紧张房价飞涨，一些买不起商品住房的人只能退而求其次购买小产权房。根笔者考察，以广州市白云区100平方米左右的房子为例，国有土地上的商品房价格将近300万元，而同样地段的小产权房的价格只有20万左右！有利益就有市场，只有彻底允许集体土地入市且可以“同地同权”的交易，才能有效解决小产权房问题，否则，简单的禁止小产权房交易是不可能彻底解决问题的。
三、政策代替法律，“三旧”改造进展缓慢
近年来，“三旧”改造在各大城市都进行的如火如荼，之所以进行“三旧”改造，究其原因主要有两个方面：一是，为了缓解城市快速发展与可供建设用地紧张的矛盾；二是，提高城市居民居住水平的需要。通过“三旧”改造，不仅可以为政府提供发展用地，而且可以提升居民生活质量、美化城市环境，可谓一箭双雕、两全齐美，但总体来说，“三旧”改造的进展并不顺利。以广州为例，除了猎德村、琶洲村改造基本完成之外，其他旧村改造项目都困难重重。“三旧”改造进展缓慢，究其主要原因就是调控政策代替法律所致，其主要表现在以下两个方面。
内容提要:中外宏观调控的历史表明，宏观调控的对象——经济波动、宏观调控的手段和宏观调控的效果具有一定的不确定性，这种不确定性归根到底是由经济运行和宏观调控主体认识能力的不确定性所决定的。宏观调控的不确定性与法律所要求的普遍性、稳定性、确定性是不符合的。因此，宏观调控行为虽有一部分适宜于法律调整，但主要还是适宜于灵活的政策调整。而这种政策是经由法定程序产生的行政决定，是与人治不可同日而语的。
内容摘要：中外宏观调控的历史表明，宏观调控的对象——经济波动、宏观调控的手段和宏观调控的效果具有一定的不确定性，这种不确定性归根到底是由经济运行和宏观调控主体认识能力的不确定性所决定的。宏观调控的不确定性与法律所要求的普遍性、稳定性、确定性是不符合的。因此，宏观调控行为虽有一部分适宜于法律调整，但主要还是适宜于灵活的政策调整。而这种政策是经由法定程序产生的行政决定，是与人治不可同日而语的。
关键词：经济不确定性宏观调控政策化
宏观调控活动既具有一定的确定性，如调控主体的设置、调控程序的规定等，这些可以通过制定行政组织法和行政程序法来解决；又具有鲜明的不确定性，如宏观调控的客体——经济波动的发生与幅度具有不可预测性、宏观调控手段的搭配方式具有非固定性、宏观调控效果具有不确定性等，这些显然采用灵活的政策来应对比较好。因为宏观调控的客体、手段和效果是宏观调控活动中更为核心的内容，所以，笔者主张宏观调控更多地适宜于行政部门按照法定程序而产生的政策调整，而不同意有些学者关于制定一部宏观调控法，使宏观调控法律化的主张。[1]
一、宏观调控中的不确定性及成因
正如作家塔勒布在《黑天鹅》一书中所言，天鹅一般是白的，但当“黑天鹅”——即不可预测的重大稀有事件——出现在意料之外，却又将改变一切。自李嘉图之后，经济学理论的结构遇到了两难的选择：经济分析只有排除不确定性和变动才能进行，而经济政策只有仔细考虑到不确定性和变动才可能实行。凯恩斯的一个重要贡献就是将不确定性牢固置于经济发展各阶段的中心，并作为宏观调控的起点。提到凯恩斯的著作，人们往往会首先想到《就业、利息与货币理论》，但实际上《概率论》或许是最能代表其思想原创性的著作。他认为，世界本质上是个可感知但却又充满不确定性的世界，或者说，世界在某个短暂的时期可以看作是确定的，但从长期来看是不确定的，我们要做的就是在一个不确定的世界中把握住我们所能把握的。凯恩斯有句名言“：从长远的角度来看，我们都死了。”他认为，经济的最大弊病是风险、不确定性和无知所造成的，政府干预不是为了消除不确定性（这既不可能、也无必要），而是通过提供服务和信息，使人们更好地运用理性。他坚决否认风险可以被精确计算，提出宏观经济中有各种各样不可预知的“需求冲击”因素，严重的负相冲击会造成产出下降、通货紧缩，严重的正相冲击则会造成经济过热、通货膨胀。对不确性的认识构成了他与古典经济学的根本区别，而众所周知，宏观经济学、宏观调控政策等都是从凯恩斯的理论出发的。[2]
（一）宏观调控不确定性的主要表现
1.宏观调控客体——经济波动的不可预测性
开展宏观调控活动的前提条件是对经济波动作出及时、准确的判断和清晰、理性的预期。然而，目前还做不到这一点，因而难以避免错误的预期和判断。美国经济学家曼昆直言：“经济波动是无规律的和无法预测的。”他还说，经济中的波动通常称为经济周期，“这个词有时也会引起误解，因为它似乎表明，经济波动遵循一种有规律的、可预期的形式。实际上，经济波动根本没有规律，而且几乎不可能较为准确的预测。”[3]经济学家萨缪尔森也说：“通货膨胀往往是不可预期的。”[4]经济学家斯蒂格利茨归纳了四种关于经济周期的观点。除了传统的经济周期理论认为经济波动是有规律并可预期之外，其他三种（实际经济周期、货币主义和新古典主义、新凯恩斯主义等）都认为经济波动很大程度上是无规则并且不可预测的。[5]
例如，2007年7月，中国的广义消费物价指数（CPI）突然跃升到5.6%。当时CPI的上涨主要是猪肉价格上涨引发的。因此，经济学界与政府官员普遍认为，当猪仔长大之后，猪肉的功绩将随之增加。猪肉价格下降，CPI也将下降。简言之，中国的通货膨胀仅仅是个猪仔问题，无须大惊小怪。但是，后来通货膨胀形势却迅速恶化。2008年2月，CPI增长速度达到了8.7%，成为近11年来的最高涨幅。与此同时，物价上涨不仅迅速从猪肉向其他农产品扩散，而且还从农产品向工业品扩散。原来一直维持在低水平的生产者价格指数（PPI）的上涨幅度也达到了6.6%。人们至此认识到了眼下的通货膨胀远非仅仅是个“猪仔”问题，反通胀应该成为政府的头等大事。但对中国通货膨胀的成因，学界仍然是众说纷纭。有的认为主要是成本推动型，是自然灾害、劳动力成本上升、环境标准收严、外部供给冲击（国际市场上原油、铁矿石和粮食涨价）等因素造成的。另有人认为，通胀是需求过度引起的。归根结底是货币供给过量引起的。
关于中国2008年将会出现什么样的经济波动，政府的判断在8个月内就经历了三变：先是2007年12月初的中央经济工作会议提出“双防”，即：防止经济增长由偏快转为过热，防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀。但到了2008年4月2日新华社的《国务院2008年工作要点》则提出了新“双防”：“既要防止经济由偏快转为过热，又要防止经济下滑，避免大的起落”。而到了2008年7月召开的中央经济工作会议，又改为“一控一保”：要将“控制物价过快上涨作为宏观调控的首要任务，把控制通货膨胀放在突出位置”，还要“保持经济平稳较快发展”。8个月内，宏观调控的对象及政策即有三变，这说明经济运行的不确定性很大，人们基本上还处于“摸着石头过河”的状态中。
经济波动之所以具有不可预测性，是因为其原因迄今仍扑朔迷离，未有定论。有西斯蒙蒂的“消费不定论”，杰文斯的“太阳黑子说”，马克思的“经济危机理论”，米契尔的“自然发生论”，熊彼特的“创新周期说”，凯恩斯主义经济周期理论，新自由主义经济周期理论（奥地利学派的经济周期理论、货币主义的经济周期理论和理性预期学派的经济周期理论），新凯恩斯主义经济周期理论，实际经济周期理论，金融周期理论，等等。[6]2007年美国次贷危机发生之后，格林斯潘曾在《金融时报》撰文详细说明了他对这次危机的看法。他承认，他没能采取恰当措施避免危机，但他并不认为存在另一套更好的理论和模型，能让他或其他监管者作出正确预见，也不认为存在可行的措施来避免危机。换言之，格氏承认他不是上帝，如果不是上帝也是错误，那他的确错了。[7]
2.宏观调控手段搭配方式的非固定性
宏观调控的手段很多，最主要的是财政政策和货币政策。但这两种手段没有固定的的搭配方式，需要根据不同情况而进行不同的组合。概括而言，有三种：一是双松的财政货币政策；二是双紧的财政货币政策；三是松紧搭配的政策。社会总需求严重落后于总供给，存在相当严重的通货紧缩时，采用双松的财政货币政策；社会总需求大于总供给而存在巨大的通货膨胀时，采用双紧的财政货币政策；存在一定的通货膨胀，但不太严重，或者经济增速虽然较低，但不至于全面衰退时，采用松紧搭配的政策。第三种又可分为松财政、紧货币和紧财政、松货币两种，需视具体情况而定。
宏观调控的节奏也具有不确定性。有时需要多步小幅的渐进式的微调或平滑调控节奏，有时需要“一步到位”的激进式调控节奏。后者一次性地将经济指标调控到目标水平，前者分步渐进地调控，逐步地将经济指标调控到目标水平。前者是西方国家采用的基本模式，后者是我国20世纪八九十年代采用的模式。两者各有利弊，我们现在还很难刚性地规定一种宏观调控的节奏方式。
还应指出的是，除了财政和货币两个手段外，还有科技进步、土地供给等手段。里根时期和克林顿时期的美国经济之所以能够走出衰退，都和里根时期的“星球大战”计划带来的尖端技术产业的发展和克林顿时期的信息技术的跳跃式发展密切相关。[8]中国在多次宏观调控活动中采取限制土地供给手段，也取得了较好的效果。
3.宏观调控效果的不确定性
宏观调控效果的不确定性主要表现在以下两个方面：
宏观调控的成本与收益众说纷纭。宏观调控的成本主要表现为高失业率和经济总量的锐减。菲利普斯曲线描述了通货膨胀率和失业率之间的负相关关系，即：通货膨胀率低而失业率高；通货膨胀率高而失业率低。例如，1979—1987年，美联储主席沃尔克成功地把通货膨胀率由10%降到了4%左右，但失业率却上升到了10%，是他刚刚担任美联储主席时的两倍。奥肯法则指出，当失业率低于可持续失业率2个百分点时，实际GDP就将比潜在的GDP水平下降4%。有些人曾对美国的反通货膨胀成本进行过研究，获得了一致的答案。这些研究表明，1980年—1984年间的反通货膨胀的代价是，每降低1个百分点的通货膨胀率，就大约损失3000亿美元的产出（按1996年美元价格）。[9]曼昆在其《经济学原理》中把失业率和牺牲率作为反通货膨胀的成本指标。牺牲率是指在通货膨胀每减少1%的过程中每年GDP产量损失的百分比。而一些研究成果表明，通货膨胀率每减少1%，在这种过程中每年必须牺牲产量的5%。[10]格林斯潘担任美联储主席18年，在任期间经济总体繁荣，甚得人们嘉许。卸任之后的2008年次贷危机发生后，许多人认为这场危机的始作俑者正是格林斯潘。他在2001—2002年的一连串间隙动作，幅度过大，使得美国房地产领域出现大量泡沫。而泡沫破灭之后，美国经济增长后劲乏力。
统计分析证明，在中国，通货膨胀和经济增长之间存在明显的替代关系。在1993—1997年的宏观经济治理期间，经济增长率由1993年的13.5%降至1995年的10.5%。而通货膨胀率则由1994年的24.1%降到1996年的8.3%。在此期间，经济增长率每下降一个百分点，一年后通货膨胀率下降约5个百分点。换言之，为使通货膨胀率一年以后降低一个百分点，当年的经济增长率必须下降0.2个百分点。
经济波动之间具有继生性。即：一种经济波动治理好了，但另一种经济波动又往往相伴而生，这就容易使人们对治理前一个经济波动的效果产生歧义。例如，沃尔克把很高的通货膨胀压下去了，但却引发了美国自20世纪30年代大萧条以来最严重的经济衰退。中国1984年出现了严重的通货膨胀，经过1985年的治理，刚刚见好，1986年初又出现了通货紧缩；经过1986年的治理，刚刚见好，1987年第四季度又出现了通货膨胀；经过1989年的治理，刚刚见好，1990年又出现了通货紧缩；经过1991年的治理，刚刚见好，1992—1993年又出现了通货膨胀；经过1993年的治理，刚刚见好，1997年又出现了通货紧缩；经过1998年的治理，2003年又出现了局部过热现象。[11]一位经济学家曾经说过，企业在繁荣阶段播下什么种子，在萧条阶段会有相应的收获。反之也可以说，在萧条阶段播下什么种子，下一轮经济高涨阶段就会有什么收获。
所以，斯蒂格利茨直言宏观调控政策的效果“存在很大的不确定性”，“这些不确定性对于经济政策有两个重要的含义”，一是“在任何时候，某种政策工具的不确定性可能大于其他政策工具的不确定性”，二是“在某些情况下，不确定性可以迅速地加以判断，从而政府行动可以作出相应的调整。在另一些情况下，判别不确定性要花很长时间”。[12]
宏观调控客体——经济波动的不可预测性，实际上就决定了宏观调控手段搭配方式的非固定性，而宏观调控手段搭配方式的非固定性又决定了宏观调控效果的不确定性，这三者之间存在明显的逻辑递进关系。
（二）宏观调控的不确定性是由经济运行的不确定性决定的
经济运行具有确定性的一面，我们不必将经济不确定性推到极端，变成了经济运行不可知论。但同时我们的确要承认经济运行又具有不确定性、不可预知的一面，宏观调控的不确定性是由经济运行的不确定性决定的。
1.市场主体决策多元化与社会化大生产的矛盾
在市场经济条件下，所有制多样化，造成市场主体决策分散化。但市场经济条件的生产却都是社会化的大生产，因此，市场主体的利益多元化和决策分散化与生产社会化、经济一体化存在一定的矛盾，可控性不强是市场经济的一个重要特点。计划经济就是试图解决这一矛盾，但带来的是短缺和浪费。因此，没有最好，只有较好，我们在享受市场经济在资源配置方面的优越性的同时，也要承担市场经济可控性不强的折磨。
在市场经济条件下，生产者、消费者、供给者等市场主体是凭着各自的心理预期作出分散的经济决策的，如果他们的心理预期“过热”，就有可能出现通货膨胀；如果他们的心理预期“过冷”，就有可能出现通货紧缩；如果他们的心理预期出现“过热”与“过冷”不一致的情况，就有可能出现滞胀。人们的心理预期具有相当的不确定性，所以经济波动也就相应具有不确定性。所以经济部门和经济学界都非常重视社会各个阶层的经济信息指数。
为什么市场主体的心理预期会发生不确定？这是因为存在信息不对称的问题。产生信息不对称的原因主要有三：一是生活的不确定性。例如，农场主的产量不仅取决于他投入多少资本、土地和劳动，还取决于今后一年中的气候状况，这是农场主无法把握的。不确定性带来了不完全信息，导致了人们在决策时面临的各种风险。二是信息分布的不对称。信息在市场参与者之间的分布是不均匀的，市场的一方往往无法获知另一方的全部信息。三是各个市场主体支付信息成本的能力不同。获取信息需要成本，如果寻找信息的成本过于高昂，或者有些人不愿意为获取信息支付成本；而能够降低信息成本或者愿意支付这种成本的一方就形成了对另一方的信息优势，从而导致了信息不对称的格局。
美国弗吉尼亚大学达顿商学院院长罗伯特·布鲁纳说，世界上的金融危机往往是有七个因素造成的：一是每一次危机之前都有一段经济泡沫膨胀的时期。二是市场的复杂性已经发展到了决策者难以彻底了解情况的程度。危机的关键就是信息不对称，市场中有些人知道情况，有些人却不了解。三是每一次危机都和经济体缺乏承受冲击的弹性有关。四是过于乐观的心理预期，人们相信房价和股价不会跌、只会涨。五是监管层对膨胀的经济泡沫袖手旁观。六是每次危机都由一个重大事件作为导火索。七是危机发生时金融机构缺乏统一的应对行动。[13]由此可见，市场主体的心理预期和信息不对称在经济波动中所起的重要作用。
经济全球化使原来一个经济体内市场主体决策分散化与生产社会化的矛盾扩展到了全球范围。历史事实表明，经济全球化很容易使一国经济的波动通过如下渠道传导到其他国家：
一是国际贸易传导机制。这主要是通过世界市场价格的波动对一国的国内经济造成影响。一国经济可以分为开放部门和非开放部门两部分，在经济全球化的今天，各个国家的开放部门的运行都与世界市场的价格息息相关。
二是国际金融的传导机制。首先是信贷关系的传导。当一国的主要债权国由于经济衰退或是其他原因需要回收资金时，该国的短期信贷就会大量地被抽回，企业和银行就会面临支付和信用危机，甚至爆发国家乃至区域性的金融危机。其次是汇率的传导。汇率是两国货币的比值，它直接对本国和他国的进口价格产生影响。当一国宣布货币对外贬值，就会增强国内企业在国际市场上的竞争力，但相应地会把赤字和失业带给其他国家。再次是利率的传导。当一国的利率与国际金融市场的利率有差距时，国际资本就会依据利率平价条件相应地进入或流出，进而影响其他国家的利率和资本的供给，从而导致各国的通货膨胀率与世界通货膨胀率趋于同步。最后是货币政策的传导。一国的通货膨胀水平与该国的货币政策直接相关。当一国采取扩张性货币政策，该国的通货膨胀率高于其他主要国家的通货膨胀率时，资本便会流向国外，从而把本国的通货膨胀传导到国外。同样，当国内的通货膨胀水平低于国外时，资本又会内流。为了避免资本过多流入，各国又不得不施行相应的货币政策使得国内的通货膨胀率与世界一致，这样就导致了国外的通货膨胀传导到了国内。
2.宏观调控手段搭配方式的非固定形式是由经济波动成因的复杂性决定的
经济波动既有通胀，又有通缩，还有滞胀。其中通胀又有五种：①需求拉动型通货膨胀。总需求过度增长超过了现有价格水平下的商品总供给，引起了物价普遍上涨。总需求的过度增长表现为由于投资膨胀和消费膨胀所导致的持续的货币供应量超过社会商品可供量的增长，因而又称过量需求通货膨胀。②成本推进型通货膨胀。由于成本上升所引起的物价普遍上涨。导致成本上升的因素一是物耗增多，二是工资的提高超过劳动生产率的增长。③结构性通货膨胀。由于社会经济部门结构失衡而引起的物价普遍上涨。这种类型的通货膨胀一般在发展中国家较为突出。主要表现为三种情况：一是国内某些部门，甚至某些大宗关键产品需求过多而供给不足，导致价格猛涨，并且只涨不跌，进而扩散到其他部门产品的价格，从而使一般物价水平持续上涨；二是国内各部门劳动生产率发展不平衡，导致劳动生产率提高较快的部门货币工资增长后，其他部门的货币工资也会随之增长，引起价格上涨，从而使一般物价水平普遍上涨；三是开放型经济部门的产品价格，受国际市场价格水平影响而趋于提高时，会波及非开放型经济部门，从而导致一般物价水平的上涨。④输入型通货膨胀。由于输入品价格上涨而引起国内物价的普遍上涨。这种类型一般出现在世界性通货膨胀的情况下，并通过国际贸易、跨国公司、开放型经济部门等途径在国际间传播。⑤抑制性通货膨胀。在市场上存在着总供给小于总需求，或供求结构性失衡的情况下，国家通过控制物价和商品定额配给的办法，强制性地抑制价格总水平的稳定。
经济波动成因的这种复杂性，就决定了宏观调控手段搭配方式的非固定形式的调控主体只能根据经济波动的不同成因来选择不同的调控手段组合方式。
3.宏观调控效果的不确定性是由调控主体的认识能力和各个经济利益主体博弈的不确定性决定的
世界各国宏观调控的历史告诉我们，宏观调控政策能否有效和效果多大，与调控主体的主观能力息息相关。如果判断准确，动手及时，就可能有效果；如果调控力度适当，效果就会很大。如果力度过大，就会促使一种经济波动转变为另一种经济波动；如果力度过小，那就会延长经济波动的时间。
宏观调控活动必然要涉及不同利益主体的利益损益。因此，宏观调控行为事实上也是不同利益主体的一种博弈。从这种意义来说，宏观调控的效果优于博弈中的强者有关。在奥地利学派看来，通胀的发生路径是一次不同部门涨价的先后序列路径，央行被“逼”出来的货币总是先被一些强势部门得到，这些受得到货币的部门会将这笔钱花出去，或者用于投资，或者用于消费。于是，后一行业的企业的收入增加，他们又增加投资或消费，再对他们需要的投资品和消费品产生影响。于是，如果观察通胀过程中的不同产业的价格上涨幅度的话，那么我们会发现，接近政府的强势企业、被政府认为应当优先发展的行业或者重化工业的基础性部门会最早得到增发货币（房地产、钢铁）。这些行业和企业的投资和消费需求首先大量增加，然后他们的产品价格开始迅猛上涨，并将这种上涨效应开始向权力链下游传递下去。而确认通胀大潮最后形成的标志是农产品部门的整体性价格上涨，因为他们距离通胀权力源是最远、最尾端的。一旦农产品这样的弱势部门的商品和服务价格上涨，就标志着通胀完全成形，政府就应该采取强有力措施来遏止通胀。但如果在货币紧缩过程中由于强势行业的攻关又添加“宽松”的货币因子，那么其传递模式又恢复到以前的权力传递模式，基础与产业链上游的强势部门和企业首先享受“宽松”，接下来故事还是一样，PPI的价格开始飙升，农产品的价格也保持强劲的升幅，最终CPI的数字会达到一个新高度，负利率的持续扩大让民众无法确定其储蓄行为和投资行为到底谁更有风险？而且高物价将侵占中低收入民众的积蓄，使得这些民众的财富无法支持楼宇按揭，导致未来的房地产价格跌到令人吃惊的程度，并造成大量银行坏账，通缩便开始了。
奥地利学派的上述描述或许有夸大之处，但宏观调控过程中的确存在博弈，博弈的确又使宏观调控具有一定的不确定性，这是客观存在的事实。
二、宏观调控主要不适宜于法律而适宜政策调整
经过以上论述可知，受经济运行的不确定性制约，宏观调控具有一定的不确定性。而这种不确定性决定了宏观调控更多地适宜于政策调整而不是法律。
（一）宏观调控的不确定性与法律调整的对立性
众所周知，法律只能调整稳定、确定的社会关系，而对飘忽不定的社会关系，法律是望而却步的。犹如恋爱关系具有不稳定、不确定的一面，所以世界上迄今没有一部《恋爱法》。而婚姻关系较之恋爱关系稳定，所以各国大都有婚姻家庭法。即使如此，婚姻家庭法也不调整婚姻家庭的基础——爱情。因为爱情这个东西深浅没有标准，具有不确定性。与此同理，宏观调控的客体——经济波动、宏观调控的手段和宏观调控的效果都具有相当的不确定性。因此，立法者无法用法律使之确定化、稳定化。
经济波动的不可预测性，表明它对宏观调控主体具有一定的“不可抗力”，认识、把握它比较困难。这就使立法者难以准确规定宏观调控主体在认识、驾驭经济波动方面的主观过错责任。宏观调控手段是宏观调控主体作用于客体的工具，或者说，是宏观调控主体的客观行为。但由于其具有多变性、不确定性，立法者就很难严格规定宏观调控主体在客观行为方面所应承担的法律责任。宏观调控的效果涉及其对社会是否具有危害性，但这一问题迄今依旧具有不确定性，使立法者在确定宏观调控主体的法律责任方面难以下笔。
西方国家对宏观调控是否立法，迄今没有定论。宏观调控涉及众多公民的权益，这在十分重视个体权利保护、具有深厚法治传统的西方国家自然成为一个重要问题。在美国形成了两种尖锐对立的派别，一是主张“相机抉择”，用政策处理经济波动（以下简称为“权变派”）；二是主张为调控主体制定规则，用法律处理经济波动（以下简称“规则派”）。规则派认为，相机抉择的政策会令国人饱受调控主体无能、滥用权力和时间不一致之苦；权变派则认为，相机抉择的政策在应对变化无常的经济波动时比较灵活适宜。
规则派通过对美国经济史的研究，得出了每年的货币供应量应按固定的4%的增长率投放。货币周转率不变，而产出以每年3%的速度增长，这将导致每年的通货膨胀率稳定在1%。但权变派的研究成果则表明，4%的周转率从未十分稳定过，并且最近10年来变得更不稳定，因此很难说固定的货币规则在过去真的起到了什么稳定产出的作用。
规则派还设定了根据固定的通货膨胀率目标决定货币供应量的规则。但权变派认为，如果中央银行过分地严格执行这一规则，就会在突如其来的严重供给冲击时期允许过度失业的发生。1979—1982年间，美国实施这一规则引发了一次严重的经济衰退。因此，1983年之后，这一规则最终被放弃了。
规则派认为，立法机关对政府平抑经济波动的财政政策的约束力太小，于是美国国会1985年通过了《格拉姆—拉德曼法案》，该法案要求削弱一定数量的赤字，以期1991年实现预算平衡。如果国会不能达到该法案规定的定量目标，政府支出就会自动地全面削弱。但在实施过程中，该法案规定的削减赤字的目标未能实现，后来这一目标便被修正掉了。最近10年来规则派力图通过一项要求平衡预算的宪法修正案，如果这项修正案被美国国会通过，并得到足够数量的州政府同意，政府将很难再运用财政政策来克服经济萧条。但到目前为止，国会尚未通过相关的宪法修正案。
其他西方国家和美国的情况大同小异，也没有对政府宏观调控中货币政策和财政政策两大手段进行约束性的立法。萨缪尔森在回顾规则派与权变派几十年来的斗争历史之后，不无偏向地总结道：“有关固定规则和相机抉择的争论，是政治经济学中最古老的争论之一。没有一个适用于任何时间、任何地点的唯一的最佳方案。事实上，这一两难问题反映出民主社会的一个困境：如何在旨在吸引政治支持的短期政策与旨在提高一般福利的长期政策之间进行权衡。我们所需要做的是，不是固执地坚持一些原则，而是富于远见地为公共福利作出贡献。具有讽刺意味的是，战后最受欢迎的经济政策制定者之一，联邦储备委员会主席保罗·沃尔克在任职期间（1979—1989年）因其敏锐及时的相机抉择能力而著称于世。该政策权衡了一系列竞争性目标，包括降低通货膨胀，维持较高的就业率和产出，以及保护国家金融体系等。他的成功证明了明智而无偏见的相机抉择具有强大的功能。”[14]
萨缪尔森的这段总结陈辞揭示了当代社会精英治国（但这不是旧日人治，因为此处的精英也是一定的民主程序产生的）与民主治国理念的某些冲突。平抑经济波动是专业性很强的工作，非一般人士能胜任，而要靠少数专业精英来打理，要给专业精英进行探索乃至试错的一定余地，企图把一切问题都民主化、法治化，这历来都是不可行的。
中国学者梁小民在评论规则派和权变派的争论时指出，权变派主张的代价是时而衰退、时而通货膨胀，决策者要小心翼翼走钢丝；规则派主张的代价是长期的衰退或长期的通货膨胀。究竟哪种主张的代价大，也因时因地而不同。经济学家为这两种主张的优劣争论不休，反映了他们面临着束手无策的困境。相机抉择还是按固定规则应对经济波动，现在仍然是一个没有结论的争论。历史也许就要在时而规则派占上风、时而权变派占上风的争论中发展下去。我们不想做什么结论，实际也难以做出结论。[15]
（二）宏观调控的不确定性与政策调整的相容性
“宏观调控”是典型的中国化术语，西方文献中没有与其直接对应的术语，最为接近的是“macro-economicpolicy”（宏观经济政策）。西方国家使用“宏观经济政策”而不采用“宏观经济法律”（macro-economiclaw），对我们有启发。即：宏观调控更多地适用政策而不是法律。
政策和法律的区别有四点：第一，主体不同。政策是一定的行政部门依据法定授权而作出的决定，而法律是立法部门制定的法律规范。第二，目的不同。政策解决的常常是一些新问题、阶段性问题、不确定性问题等，因而它具有试验性、阶段性、灵活性等特点。而法律解决的往往是规律性问题、长期性问题、确定性问题等。第三，程序不同。政策的制定程序较之法律简单一些，因为行政部门一般实行的是首长负责制，而制定法律的立法部门实行的是委员制（一人一票制）。第四，效力不同。政策的效力比法律低，法律可以修改、废除、代替政策等。所以，用政策处理问题并不等于“人治”，因为政策是按法定授权、法定程序而产生的，如同法官的法定自由裁量权绝不等于专横擅断一样。同时，用政策处理问题也不会导致行政部门的权力的滥用，因为还有立法部门的制约。
宏观调控的不确定与政策的试验性、阶段性、灵活性等有着内在的相同、相容性。宏观调控的客体——经济波动具有不可预测性，人们只能摸着石头过河，而政策的灵活性特点与之相吻合。灵活意味着可以多变，政策可以随着经济波动而适时变化；宏观调控的手段具有多样性，而政策的试验性特点也正中下怀地相吻合。例如，西方宏观调控从来没有使用过控制土地供给（“缩紧地根”）手段，而中国则根据自己的实际情况尝试了这一手段，效果也不错；宏观调控的效果具有不确定性，而政策较之法律的灵活性，则为立法部门采取默许、支持、否定等不同态度留下了一定的余地。
国外宏观调控的历史发展趋势是，由过去的法律、政策并用，愈来愈走向行政部门或中央银行的政策调整为主。
在美国，从罗斯福新政到1979年沃尔克任美联储主席之前，大体上是法律和政策并用，从沃尔克担任美联储主席之后，第一次让金融政策在宏观调控中显示其独立的作用，并从此使金融政策调控走上了国家干预的正轨。与此同时，美联储成功地保持了自身与白宫、国会之间的距离，维护了美联储的独立地位。总统每4年任命一次美联储主席，每14年任命一次美联储董事会成员，但任命生效之后，他们即可独立行事。总统只能影响其决策而不能改变之。美联储（中央银行）的政策形成有这样一些特点：第一，决策独立性。其决策不受总统或议会的直接制约，也不受选民的直接影响。第二，决策程序简单。每个月美联储下属的联邦公开市场委员会，都开会形成实施下个月货币政策的详细指导方针，一旦决定就立即付诸实施，不必经过其他机构批准。该委员会对即将采取的政策行动严格保密。这种保密是为了防止任何人从了解未来政策行动中获得好处。第三，货币政策随时调整。联邦公开市场委员会一月一次的例会，以及必要随时召开的会议，都要对货币政策进行调整，具有相当大的灵活性。西方各国中央银行的货币政策决策都具有这样一些特点。[16]
西方经济学的一个共识是：中央银行独立性与通货膨胀率是负相关系的。依据金融学家莱西纳和格瑞里等人对中央银行独立性的实证研究，独立性越强的中央银行，在制定和执行货币政策，从而抑制通货膨胀方面的作用就越好。因此，中央银行的独立性越大，通货膨胀率就越低；反之，中央银行的独立性越小，通货膨胀率就越高。
中国近年来的宏观调控实际上也有越来越借重货币手段的趋势。受计划经济时代体制因素的影响，我国一直是“大财政、小金融”，国家的宏观调控多以财政政策和行政手段为主，但到了20世纪90年代中后期，随着各项金融体制改革的推进和银行金融体系的完善，中国人民银行实施货币政策有了很好的制度基础和经验积累，使得货币政策在宏观调控中的作用变得越来越重要。现在，中国人民银行几乎每周都要进行公开市场业务的操作，及时调整基础货币供应和货币市场均衡。1995年实施的《中华人民共和国中国人民银行法》确定了中央银行在货币政策上的相对独立性，并提出“币值稳定”是中央银行执行货币政策的首要目标。
为什么货币政策被看好，而议会制定的财政政策（严格地说，应是法律或法律决定，这里姑且按照众人习以为常的提法称之）不被看好呢？斯蒂格里茨解释道：“在美国，货币政策工具胜过财政政策工具的主要优点之一，是前者有更大灵活性”，“财政政策工具必须纳入美国的政治程序，这种程序往往因其似乎是无休止的讨价还价，涉及广泛的利益阶层，以及作出决策所需要的大量的人员，从而使它不能迅速做出判断”。财政政策的时滞太长，货币政策虽然也有时滞，但“这种时滞通常很短，只有几周”。[17]
在西方其他主要国家，中央货币政策工具也逐渐取代议会的财政政策而成为主要的治理经济波动的工具。在2002年欧元成为欧元区各国的法定货币之后“从未有过这么一大群强有力的国家将他们的经济命脉交给一个多国联合体（笔者按：即欧盟）；从未有一家中央银行有权控制12个国家的通货膨胀和失业。”[18]
西方国家愈来愈把宏观调控任务交给独立性很强、制定政策很灵活的中央银行、而与议会渐行渐远的趋势启示我们：因为法律的制定必须具有稳定性、准确性和较长的时间性，与宏观调控的不确定性抵触较大，所以宏观调控熨平经济波动的主要活动不能法制化，而更多地宜于灵活、多变的政策调整。确定、稳定的经济活动可以用法律来调整，不确定、不稳定的经济活动，就无法用刚性的法律来调整。法律只能表述经济关系，而不能创造经济关系，这是人类立法史早已证明了的公理。
余论中国当前宏观调控的主要问题并不是要急于建立一部洋洋大观的宏观调控法律体系，这是因为我们的社会主义市场经济还不完备，市场配置资源的基础性作用还未完全到位，经济、政治体制改革的任务还在深入进行；同时，中国特色的宏观调控的实践经验还不够丰富。
世界各国宏观调控政策形成的体制、机制并不完全一样。西方各国的调控主体（中央银行、议会、政府等）是一种相互制约的体制，它虽然在某种程度上保证了政策的正确性，但也使决策过程过长，执行力度不当。因此，我们不可照搬别国的宏观调控体制、机制，还是要按照体现集中力量办大事优势和提高防错纠错能力的民主集中制的根本原则，建立中国特色的宏观调控体制和机制。
宏观调控历史发展的趋势是：宏观调控活动愈来愈专业化，愈来愈主要靠一批专业化的精英来进行，而不是一般大众所能胜任。过分的民主化不一定是宏观调控的主要趋势，专业化才是其大趋势。专业化的精英说到底是民主体制产生的，其决策权力和程序也是受法律约束的，是与人治不可同日而语的。
注释:
[1]吴越：《宏观调控：宜政策化抑或制度化》，《中国法学》2008年第1期。
[2]黄成明：《凯恩斯的背影》，《博览群书》2007年第4期。
[3]［美］曼昆：《经济学原理》（下册），梁小民译，机械工业出版社2005年版，第287页。
[4]［美］保罗萨缪尔森、威廉诺德豪斯：《经济学》，萧琛等译，华夏出版社2003年版，第470页。
[5]［美］斯蒂格利茨：《经济学》（下册），姚开健等译，中国人民大学出版社1997年版，第348页。
[6]宋玉华等：《世界经济周期理论与实证研究》，商务印书馆2007年版，第3—58页。
[7]周飙：《格林斯潘到底说明了什么？》，《21世纪经济报道》2008年10月28日。
[8]前引[3]，曼昆书，第340页。
[9]前引[4]，萨缪尔森等书，第481页。
[10]前引[3]，曼昆书，第336页。
[11]吴敬琏：《当代中国经济改革》，上海远东出版社2008年版，第349—362页。
[12]前引[5]，斯蒂格利茨书，第359—360页。
[13]旷野、谷重庆：《美国政府干预市场时间越长，道德风险越大》，《21世纪经济报道》2008年10月13日。
[14]前引[4]，萨缪尔森等书，第533页。这一部分内容还可参见前引[3]，曼昆书，第350—356页。
[15]梁小民编：《宏观经济学》，中国社会科学出版社2003年版，第388页。
[16]前引[15]，梁小民书，第369页。
关键词：房地产宏观调控经济法法治实践
我国房地产宏观调控行为特征分析
（一）宏观调控具体行为必须遵循法律规定
房地产宏观调控不仅要遵循经济杠杆的原理，以经济计划与政策为依据，而且其运用的职权、程序及具体措施必须符合法律规定。例如在房地产税法政策上，国家的正税行为是行政法上的行为，但国家运用额外税收手段来进行房地产的调控，如为促进该产业的发展而予以减税，为迟延房地产产业的发展而加税。又如在投资方向上，国家鼓励投资房地产业可以予以减税或税收优惠，不鼓励的或需加以限制的产业，可以加税或采用其他税收措施，这些宏观调控行为不仅要遵循市场规律，也要遵守经济法的有关规定。
（二）房地产宏观调控应当遵守市场监管法则
凡是政府运用宏观的、间接的以维护社会公益为目的的行为，都离不开市场监管法和经济法的约束，比方说反垄断法、反不正当竞争法、产品质量法、消费者权益保护法等，这些就是政府宏观调控措施实施当中具体运用到的经济法规。政府应当遵循这些法律法规来调控市场经济和房地产业的运行，同时要注意将行政行为和经济法上的行为区分开来，真正体现法治政府的经济调控行为。
（三）房地产开发应当注重土地资源的保护
政府应通过立法明确土地资源开发利用权和环境保护措施，同时对浪费土地资源和破坏土地环境的行为进行惩罚，这体现的不是经济法调整方法而是经济法在运行当中具体用到的手段与措施。同时，国家可以运用计划、财政、税收、金融等手段来规制土地资源浪费的问题，保障社会弱势群体的利益，实现政府在进行房地产宏观调控过程中维护社会公平的宗旨。
（四）房价调控政策离不开经济法原理
市场基础性调整手段是广泛存在的，它与经济法调整方法不同，经济法调整手段主要是阐述经济法宏观上怎样调控，如调整国家经济调节关系时所采取的行为规范方式和法律后果形式。其调整方法有两种，一是实行等价有偿的方法，二是实行行政指令的方法。房地产价格调整方法不应简单地归结为国家单纯的利用资源的基础配置方式，而宏观调整的手段具体采取怎样的措施，究竟是行政法上的还是民商法上的，应该做出明确的区分，国民经济运行中的房价调控政策就运用经济法的调整手段。
我国房地产宏观调控行为的经济法规制
（一）合法性是房地产宏观调控的本质需求
房地产调控行为是政府公权力运行的结果，也是政府提供的最重要的“公共物品”之一，市场经济主体有理由对其政策和效果有合理的预期。市场调节具有一定的自发性、盲目性和滞后性，市场本身也存在缺陷，宏观调控目的是使国民经济总量平衡，弥补市场的缺陷，保持经济稳定增长。与经济密切相关的房地产市场一样具有周期性波动等规律，不管是国内还是国外，政府是有责任来平抑周期，熨平这些波幅。所以，从房地产和经济的运行机制来讲，调控是需要的。经济法的价值就在于既要为市场主体创造公平竞争的环境，又要力求保障经济效益和社会分配的公平，使社会经济生活“秩序化”。笔者认为，生产者和消费者应当在市场经济条件下，平等、公开地获得稳定性的政策预期，这是现代法治政府的基本要求。现代政府的法治精神在市场经济体制改革中应当奉行不悖的指导思想和基本原则，成为社会主义法治国家建设的灵魂，并成为国家这个社会共同体的法律制度体制和经济制度得以有效构建和高效运转的信念支柱和精神动力。虽然加强经济法调整就是加强国家干预，但是必须在法治国家的理念之下，政府政策的制定必须得到法律的明确授权，宏观调控的内容也必须通过国家法律来体现，否则政策的合法性和稳定性将受到指责和怀疑。
（二）房地产宏观调控的法治理念是经济决策与法律紧密结合
著名法学家哈耶克说过：“政府所采取的一切强制性行动，都必须由稳定且持续的法律框架加以明确规定，在制定计划时尽可能地减少人为的不确定性”。可以说，房地产调控行为是贯彻法治政府的必然要求。房地产宏观调控的法治理念体现在以下几方面：一是在法治条件下，国家的全部公共权力及决策都必须有法律依据，经济发展和经济体制问题要遵循宪法和法律的基本原则，强调法治建设是市场经济发展的必要要求；二是改进政府宏观调控职能，维护市场秩序，破除地方和行业性的行政垄断和限制，建立自由公平的竞争秩序；三是对房地产的宏观调控要依法进行，政策的评估、听证和出台等程序都应纳入法治轨道。只有将政府决策与法律紧密结合，才能保障市场经济的良好秩序，保障市场参与主体的合法权益。在现代法治国家中，宏观调控法已经或者正在成为各国经济法的核心内容，例如德国市场经济采取的是社会市场模式，形成了以金融决策及其立法为主导的宏观调控法律体系，日本有专门的的计划法和产业决策法，美国市场经济主要奉行以财政与货币决策为主导的宏观调控法律体系。
（三）房地产宏观调控脱离经济法容易导致行政专权
从维护市场经济秩序的角度看，国家对房地产进行调控是必要的，但是从这几轮的调控效果来看并不理想，房地产领域诸多矛盾未得到根本解决，居民住房结构仍不合理。笔者认为，政府未能依法对房地产进行干预也是调控失灵的重要原因，在房地产的宏观调控中，政策制定者和执行者过于注重经济性、政策执行性而忽视法律程序，宏观调控各项措施围绕着国家公权力及公权力主体，忽视了一般主体，再加上调控的手段较为单一、机制不健全，房地产市场诸多的深层次和制度性问题未得到解决。如果房地产市场宏观调控脱离市场规律和经济法规则，在调控过程中极易出现行政专权，那么由于行政权力的滥用造成的失误，由谁来承担相应的法律责任？这是市场经济发展中不容忽视的问题。因此，笔者认为，在经济效益与法治的理念中，对政府公权力进行必要的规范是法治政府的应有之义，政府调控行为既要符合合法性的要求，也要符合合理性的的要求，宏观调控的各项具体内容和决策程序都应当遵循市场规律和法律程序，政府出台临时性、紧急性调控政策也要具备合法权限，尽可能避免经济运行中出现行政专权的不良后果。
经济法视域下完善我国房地产宏观调控的对策
房地产市场机制和社会政策的不合理倾斜，使得我国房地产宏观调控行为面临巨大挑战，行政行为与经济法的合理运用才能够对房地产宏观调控权进行有效规制，才能解决房地产业发展过程中的一些弊端。因此，从经济法视角关注和思考中国房地产市场的宏观调控政策具有重要意义。
（一）构建完善的房地产宏观调控法律体系
改革开放以来，我国房地产业迅猛发展，目前较为完备的房产价格管理法律规范体系尚未建立，长期以来过分依赖政策的指导，相关法律法规的配套性建设缺失，房产价格监督不足。以法律为主要的调控手段不仅被视为“国家战后的疗伤器”，而且是“经济危机的救急方案”，这是现代化法治国家的必然选择。经济法是国家从民众利益和经济规律出发对社会经济进行适度调控的法，目的在于强化国家权威的同时又严格限定政府权力，使社会各项经济活动在法律的框架内有序进行。房地产业发展到一定阶段必然出现一些无序状态，这需要国家进行规范，要求建立一种操作性强的房地产宏观调控立法、司法体系，完善房地产相关法规和法律程序，真正构建起房地产价格监管体系，这是现代国家实现依法调控的必然要求，也是保证房地产业有序发展的重要保障。
（二）房地产市场宏观调控应当体现经济法的利益观
个人利益与社会利益既统一又矛盾，这两种不同的观念导致不同的法律制度设计。经济法价值认为个人利益与社会利益是一致的，要促进社会利益最大化就必须保证个人利益最大化，这就需要以个人利益为本位，给市场主体以完全的意志自由和自主选择权，处理个人利益和社会利益的关系必须从社会利益出发，由国家、政府从财政、金融、税收等方面入手，对不利于社会利益的行为给予限制，对有利于社会利益实现的行为给予鼓励与支持。经济法以社会利益为本位，以保障社会利益为目标。经济法的调控机制所追求的最高目标是整个社会利益的最大化，而不仅仅是个人利益的实现，这是由经济的基本宗旨来决定的。反观房地产市场的各项宏观调控政策，无不是以保障社会利益的最大化为目标，例如，“国十一条”第一项“增加保障性住房和普通商品住房有效供给”，立足点是维护整个社会利益的实现及加强房地产的流通管理，因而它所体现的利益观正是经济法理念下的国家干预利益观。
（三）房地产市场调控成效取决于制度创新
在房地产发展的近十几年来，房价出现持续上涨，使房地产业成为一个高收益甚至是暴利行业，房地产业高收益表面上侵占的是公众的经济利益，面对居高不下的房价，公众买不起房子，民众对政府房产调控开始持悲观预期。我们应当清醒认识到，房地产宏观调控应更多遵循市场规律，以不损害公民的产权与经济权利为基础。现阶段完全用行政手段遏制房价暴涨，或许短期有效，但从不断反弹的房价数据可以看到，政府的宏观调控措施并不理想。只有不断创新调控措施才是解决房地产问题的关键所在。首先，对各地开征“房产税”措施的合法性进行分析。宏观调控政策应当符合客观经济规律，例如开征“房产税”应当获得全国人大立法机构的授权才能实施，限制地方政府未经授权出台房产限购政策；其次，加大反腐力度，解决造成我国房地产市场问题的“深层次的体制性、机制性矛盾”。政府要坚决遏制部分政府、国有企业单位自建、单方分配福利性住房，防止国企以解决职工住房困难为借口，行腐败之实，滥用公共资源。最后，政府应合理压缩货币投放和信贷规模，适当、有效地收紧市场流动性，遏制投资过热，打击资产泡沫，合理运用货币政策和财政税收政策，并通过税收改善房地产市场环境。
（四）科学运用市场调节手段从最大程度实现公众利益
房地产调控不能奏效的一个主要原因在于政府过多的依赖行政手段及信贷调控政策进行调控。地方政府为了发展经济和增加地方财政收入，将房地产市场作为一个“经济引擎”来使用，很大程度上忽视了经济规律和人民住房需求。之所以强化经济法在房价调控中的作用，是因为市场是一只无形的手，通过经济法调整手段在市场中的运用更能够贯彻经济法实施的宗旨，为政府制定调控政策提供法治实践，真正做到科学合理运用市场调节手段实现房地产市场规范化目的。因此，规范房地产市场秩序，一方面要改革土地供给制度，坚决制止土地和商品房囤积行为，改变土地供给思路，从“最严格的土地供应制度”转为“扩大住房有效供给”，保障房地产土地供给；另一方面，政府应持续加强中低收入家庭的住房保障政策。住房保障制度事关民生和社会稳定，我国仍然缺乏完整的住房法律制度和成熟多样的住房金融制度作支撑，大多中低收入者无力购买住房。因此，以科学合理的市场调节手段，建立以政府为主导、市场运作机制灵活多样的住房保障政策尤为重要。
参考文献：
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2.翟春.重视房地产供给调控[J].中国金融，2013（4）
3.高聚辉.近年房地产宏观调控政策回顾与思考[J].中国发展观察，2012（3）
1．美国。美国是世界上市场经济最发达、对经济宏观调控的间接化程度最高，政府干预经济较少的完全市场经济国家。1929～1933年美国爆发严重经济危机，罗斯福总统主张在经济领域实行政府干预。例如政府为了加强对银行和金融系统的监管，先后颁布了《1933年银行法》和《1935年银行法》;为了加强对农业和工业的控制和调节，实施了《1933年农业调整法》和《1933年全国复兴法》。这些法律制度的建立不仅使美国基本形成政府宏观调控的框架体系，而且使美国经济从危机走向繁荣。
2．日本。日本在宏观调控方面主要采取经济手段，通过制定和实施一系列的经济政策，根据国民经济计划，制定相应产业政策。政府重点将企业和产业作为直接干预对象，重点针对产业结构、资源配置进行宏观调控，以实现社会经济的飞速发展。
3．德国。二战后，前联邦德国选择市场经济为其主导经济模式，迅速克服了战后的混乱，让经济实现高速发展，被称之为“德国的经济奇迹”。这种模式主要特点一是经济活动以市场为基础，二是强调国家对经济的指导与调节功能，认为国家对市场活动应当进行一定的干预和协调。联邦德国为了对社会市场经济进行宏观调控，相继出台了《联邦银行法》《稳定与增长促进法》《财政管理法》《德意志联邦银行法》等相关法律，规范社会经济行为，加强政府宏观调控，促进了德国经济的快速发展。总之，各国虽然在宏观调控模式、宏观调控手段与方法上各有不同，但它们都是依据不同的国情存在的，都对国家经济的发展起到了极大的促进作用。
二、我国宏观调控法的产生与发展
