根据资料统计，从新中国成立到2009年的60年间，陕西有37年发生较大洪涝地质灾害，累计有2917县次，平均每年48县次；共有1.38亿人次受灾，平均每年230万人次；因灾死亡13051人，平均每年217人；倒塌房屋209万间，平均每年3.48万间；直接经济损失475亿元，平均每年7.91亿元。洪涝地质灾害的时空分布和变化趋势，呈现出一些规律性的特点。
1、灾害多由暴雨和持续强降雨引发，具有明显的季节性。陕西地处大陆性季风气候区，6-9月汛期降水占全年降水总量的60-80%，特别是短时间强降雨引发的洪涝地质灾害，给人民生命财产造成的毁坏触目惊心。每年至少发生洪涝地质灾害10多次，危及92个县区、2055万人口的安全。1983年8月汉江发生本世纪最大洪水，安康全城遭“灭顶之灾”，老城区一片，死亡870人，直接经济损失4.01亿元。2010年7月的暴雨又使陕南三市22个县（区）156万人受灾，直接经济损失18.85亿元。
2、暴雨致灾有明显的区域性和重复性，地质构造复杂的山区灾情尤为严重。黄土高原约占全省总面积45%，地表碎屑堆积，土层松散，沟汊密布；秦巴山区约占全省总面积的36%，地质构造复杂，活动性断裂多，山大沟深，坡陡土薄，地表蓄水能力差。这些高原和山区，一遇暴雨极易短时产生大量径流，导致山洪暴发，并诱发垮塌、崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害。其中有三个区域为洪涝泥石流灾害的多发区：一是大巴山、米仓山暴雨高值高频区；二是秦岭内丹凤到商南一带次多暴雨区；三是子午岭、黄龙山及窟野河中下游较多暴雨区。特别是陕南秦巴山区年降水上千毫米，加之山高坡陡，结构松散破碎，受灾最为频繁和严重。
3、渭河下游淤积，河床抬高，渭南“二华”一带饱受洪灾之苦。由于上世纪六十年代修建的三门峡水库影响，致使渭河潼关河底高程被抬升5米，咸阳以下河道逐年向上淤积，河床抬高，下游已成悬河，每年雨季常发生小流量、高水位洪灾。2003年8月仅遭受几年一遇的洪水侵袭，就淹没3市6个县长达两个半月。2010年7月的渭河汛情又使华阴告急，罗敷河决口。渭河小水大灾成为陕西防洪抢险的心腹之患。
4、由于生态环境的变化和全球变暖的影响，陕西洪涝灾害频次增加，受灾范围扩大，灾情程度加重。从新中国成立到2009年的前40年与后20年相比，陕西发生较大洪涝地质灾害的频次由每2年1次增至每1.5年1次，年均受灾县区从39个增至69个，年均受灾人口从168.2万增至354.4万，年均直接经济损失从1.80亿元增至20.16亿元。2013年更加突出，截至8月底，有82个县、1652个乡镇、589万多人受灾，因灾致亡137人，失踪202人，直接经济损失205亿元，相当于同期陕西省财政总收入的20%，为历史最高。
防洪避险存在的突出问题
1、重救灾、轻治灾为长治久安埋下隐患。多年以来，我们的工作重心多在抗洪抢险救灾上。一旦发生灾害，举陕西全省之力救灾，不惜代价，不计成本，投入了巨大的人力、物力和财力。但相比之下，对灾前的预防和灾后的治理却重视不够。对避让洪水，还河于水，下决心根治水患却决心不大，措施不力。
2、主要江河防洪工程标准低，防洪功能难以有效发挥。黄河防洪工程的设防标准只有5-20年一遇，标准低，能力差，没有形成整体防御体系。渭河堤防设防标准不一，多数河段只能防御20年一遇洪水，干流堤防实际防御能力有一半以上不达标。汉江堤防设防标准为10-20年一遇，汉中、安康城市段堤防工程存在问题很多，许多地方亟待完善。
3、城镇防洪设施很差，排洪工程建设步伐缓慢。陕西11个设区市、64个县城、1062个重点集镇皆临江依河而建，均不同程度受到洪水威胁，不少山区城市还面临泥石流、滑坡等地质灾害危险。但城市防洪设施欠账很多，达不到防洪标准的设区市占65%、县城占80%，至于集镇防洪堤防建设更差。大中城市的排水管网基本都是雨污不分，排涝设防标准缺失，行洪设施普遍缺乏。在城市规划建设中，对防大涝、防大灾认识不足。西安虽对渭河堤防已提高至300年一遇的标准，但对渭河涨水和本区域暴雨及南山众多支流山洪叠加成灾的应对准备尚显不足；安康城区东关低凹地区数万群众多年来反复被洪水浸淹，造成生命财产损失，但至今未从根本上加以治理。延安城区的综合防洪能力也令人担忧。
4、中小河流防洪投入力度不够，小水库和淤地坝普遍存在安全隐患。近年来，陕西用于4000多条中小河流山洪灾害防御的资金很少，投入其中的还不到全省防洪资金的20%。但每年由于中小河流与山洪及地质灾害造成的伤亡人数，却占整个洪灾伤亡人数的70%以上。陕西现有1050座水库大多建于30多年前，设施老化、淤积严重、病险隐患较多，其中447座小型水库亟待除险整治。陕西4万余座淤地坝安全状况较差，如遇大的暴雨山洪极易发生溃决，如导致连锁垮坝，后果不堪设想。
5、违背客观规律，与天作对，与河争地。多年来，不少地方在发展经济的过程中，无视江河水文的自然规律，漠视国家法律的明文规定，挤占河道，与河争地，障碍行洪。有的地方无节制地大搞城区水景工程，目前已在河段建成和计划建设水景工程的县（市）已达63个，有些工程已影响行洪安全。还有一些山区县城和集镇盲目扩建，没有考虑避开山洪及地质灾害的威胁，置城镇于险地。历史的经验反复证明，人不给水出路，水就不给人活路。这种血的教训，并未引起一些地方领导同志的高度重视。
建议实施三大防洪避险工程
与洪涝地质灾害作斗争，事关人民生命财产安全，事关和谐稳定。必须高度重视，统筹安排。我们建议，陕西重点建设三大防洪避险工程，从根本上治理洪涝地质灾害：
（一）危区移民搬迁工程。这应作为陕西防洪避险的首要任务。此事陕西省政府已作出果断决策和布置，当务之急是要对受灾害威胁的危区进行详查确定，制订移民搬迁规划。根据我们的调查，移民搬迁的重点应放在三类地区：（1）洪水易淹没地区。主要有安康东坝地区、略阳县城沿嘉陵江街区、白河县城沿汉江街区、旬阳县城沿旬河街区、商南县城县河两岸等地区，共需搬迁约1.8万户、5.9万人。（2）山洪威胁地区。在秦巴山区主要是宁强、南郑、勉县片区，宁陕、佛坪、汉滨片区，紫阳、镇巴片区，商南、山阳、丹凤片区以及凤县、太白、眉县、陈仓片区等地。在黄土高原丘陵沟壑区主要是白于山区河源区的吴起、志丹片区，粗泥沙河源区的神木、府谷片区等地。共需搬迁4.9万户、17.3万人。（3）地质灾害威胁地区。对陕西已查明受地质灾害直接威胁的60多万群众，加紧进行有序搬迁，尤其是对陕南三市受各类地质灾害威胁，不得不搬迁的约12万户、49万群众要优先搬离危险地带。
（二）江河险段治理工程。建议陕西在2015年前完成江河危险河段的治理工程。（1）以防御新中国成立以来的最大洪水为标准，进一步加大渭河、汉江等主要江河的堤防建设力度。重点是渭河宝鸡—咸阳中游段治理，汉江武侯镇—洋县平川段及安康重点段治理，丹江过凤楼—丹凤平川段治理等重点工程。（2）力争东庄水库早日开工上马，减轻渭河的洪水压力。加快实施渭河南山支流综合治理、渭河淤积河段疏浚和三门峡库区综合治理，全面提升渭河流域的防汛抗洪能力，使南山支流重点村镇防洪堤坝设防达到与渭河同一标准。（3）尽快编制实施陕西省中小河流防洪治理和山洪地质灾害防治规划，抓紧完成84条中小河流的综合治理工程，使重要设防段达到防御20年一遇洪水的标准。（4）启动陕西省小型水库除险加固工程，彻底排查陕西淤地坝的安全隐患，对治理无望的病险水库和淤地坝采取果断措施予以废除。（5）要把各大矿山的尾矿库防洪防泄漏纳入防灾减灾治理范畴。对含有害物质的重点尾矿库，必须提高一级标准建设防洪设施。
（三）城镇防洪保安工程。力争到2015年，使陕西的城市、县城、村镇分别达到规定的防洪抗涝标准，形成较为完善的城镇防洪保安工程体系。（1）严格按照大城市防御100年、设区市防御50年、县城防御30年、村镇防御20年一遇洪水的标准，落实全省城镇的防洪堤防建设。重要的市县镇可以提高一级标准。延安、榆林、商洛、铜川的城市防洪必须达到规定的50年一遇标准，咸阳、渭南、汉中、杨凌的防御标准力争达到100年一遇。除神木、府谷、吴堡、勉县、汉阴等已经达标的县城外，其他县城都要在2015年达到30年一遇的设防标准。凡是达不到20年一遇设防标准的村镇，必须按规划清除碍洪违章建筑，退掉挤占的河滩地，尽快建设达到防御标准的江河堤防。（2）以防洪避险为目标，由陕西省住建厅牵头，对全省县城以上的城市总体规划组织一轮专项修编。把防灾减灾设施（包括防洪标准、防涝标准、堤防布局、排涝设施与空间布局、地质灾害防治、应急疏散通道等）作为城市总体规划的强制性内容，由省级各主管部门负责审定，并建立专家评审结果终身负责制。今后凡涉及河道或地质灾害危险区的建设项目和长久性建筑工程，都要把防洪和地质灾害危险性评价作为必须的前置审查内容，工程项目选址必须经过专家论证和陕西省水利、国土主管部门审核，开工必须经过工程所在地上一级行政主管部门许可。（3）把提高大中城市和城镇的排涝能力建设提上重要议事日程。尽快制订完善全省城镇防涝规划，充分考虑各城镇的水文特征，合理布局排涝管网体系，确保分流方向合理，流量畅排。要切实加快各城市的老城区、低洼棚户区和城中村排涝管网的检修、疏通和改造，缺失的要限期增补，尽快使城市排涝管网形成完整体系，确保城区暴雨行洪顺畅。同时加快推进大城市的雨污分离，中小城市和有条件的县城，要加快雨污分离改造工作。到2022年，使陕西全省城镇的防内涝能力全部达到规定标准。（4）建议近期内由陕西省水利厅牵头，联合相关部门对全省河道进行一次联合执法检查，对影响行洪的违章建筑坚决予以拆除。要对河流两岸实行“红线”控制，不许逾越。进一步加强防洪执法队伍建设，依法强化涉河建设项目的防洪影响许可管理。
采取四项保障措施
（一）抓紧制定三大工程建设规划。建议由陕西省发改委牵头制定全省危区移民搬迁工程专项规划，由陕西省水利厅牵头制定全省危险河段治理工程专项规划，由陕西省住建厅牵头制定全省城镇防洪保安工程规划。力争到2015年，使这三大工程建设见到实效，把陕西的防洪避险工作提高到一个新水平。
（二）加大财政资金保障力度。建议陕西省每年至少安排15亿元—20亿元用于建设三大防洪避险工程。其中：省级财政解决1/2；以搬迁项目为载体，捆绑使用省级水利、防洪、扶贫开发、移民搬迁、灾害防治、城市建设等专项资金解决一部分；其余不足部分由各市县自筹解决。要充分发挥财政资金的主导作用，加快建立陕西“扶贫开发与减灾搬迁基金”，从根本上解决钱从哪里来的问题。同时，有关部门要多向国家争取各类相关专项资金补助。对于较大的地质灾害治理工程，要积极申请国家地质灾害专项资金予以支持。
【关键词】城市防洪排涝；城市内涝；雨水系统；雨水规划；治理措施[Abstract]Inourcityislocatedinthevastmajorityofriversandtheseashore,indifferentdegreebyriverfloodsandwaterloggingthreat.Thenewsituationfacingthecitytheprocessofurbanization,theenlargementofcityscale,citypopulationincreasing,theconstructionofcityfloodcontrolanddrainagefacilitiesisrelativelybackwardinourcountry,cityflooddisasterlosscausedbymoreandmore.Inthispaper,combinedwiththecity"ShenyangWaterStreet"phenomenon,analysisofthemaincausesofwaterloggingdisastersinShenyangCity,ontheplanningmethodofflooddisasterpreventionandcontrolmeasuresofcity,improvetheabilityofcityconstructionoffloodcontrolanddrainage.
[keyword]cityfloodcontrolanddrainagewaterlogging;city;rainwater;rainwaterplanning;controlmeasures
中图分类号：TU998.4文献标识码：A
前言
2011年入夏以来，中国多个大城市因为暴雨出现内涝，多位专家受访时称，城市内涝不仅是大城市的问题，据统计，2008年到2010年间，全国351个城市中的60%在降雨量达到50厘米以上时曾发生过内涝。城市内涝问题表面上看是一种因极端天气造成城市排水不畅的现象，但本质上反映了当前我国城市基础设施建设落后、城市功能不完善的问题。城市内涝不仅造成交通拥堵，影响市民出行；而且严重的还会给人民群众的生命财产造成巨大损失，近年来南方多省遭遇严重的暴雨侵袭。多个城市出现严重内涝，广州市在半个月时间里，两次水漫全城；江西省新余市数个交通要道被大水淹没；湖南省奉家镇公路被冲毁；沈阳市中心城区的“积水街”现象也屡次出现……城市建设中如何提高防洪排涝的能力，已经成为刻不容缓的课题。
1沈阳市中心城区“积水街”成因分析
1.1中心城区排水系统设计标准过低
我国大多数城市在过去的发展过程中，一直是“重地上，轻地下”，随着城市化进程步伐的加大，沈阳中心城区原有的农田、沟渠逐渐变成了城市排水管网，在这一过程中，城市排水系统的建设滞后，大部分排水管道的排水设计能力偏低，地下排水设施建设跟不上城市发展的速度，历史欠账较多，存在排水设施不完善、排水标准较低、排水管网布置不科学等问题。
据沈阳水务部门统计显示，沈阳市中心城区现有的5000多km排水管网，其排水系统的排涝标准偏低，达到1年一遇标准排水管网占总量的85%,达到2年一遇标准的仅有8%，中心城区还有部分重现期为0.5年，有些地区还没有排水管网，全市雨污分流任务仅完成9%，中心城区一旦发生强降雨就很容易出现大面积内涝，沈阳老城区排水管道设计标准多为1～2年一遇，即使新城区的管道也是按3年一遇的标准建设。而国外发达国家的经济实力雄厚，城市排水系统的建设标准较高，如德国的合流排水渠里可以开小汽车，新加坡的雨水设计重现期为5年以上，这些国家的排水系统完善，维护管理到位，“积水街”现象较少。
1.2公共排水设施维护管理不当
地下停车场因监控不严、排水不畅、未及时采取防御措施造成水淹，工地违规排放导致排水系统被破坏，这些因素都对沈阳中心城区公共排水管网的排水能力起到非常大的制约作用。长期以来，市政设施建设维护，都是由城市建设部门负责，现在提倡水务一体化，很多城市成立水务部门，但是有利于城市排水科学发展的体制机制尚未建立，城市排水设施管理维护体制有待于进一步健全。
1.3法律法规不健全
由于城市内涝或者城市积水方面的规定仅仅是技术层面上的标准、规范，还没有上升到法律层面，因此，有关部门在监督建筑物地下设施规划、设计时，缺乏法律依据。
1.4城市框架拉大
随着城市化进程加快，地面硬化面积也急剧扩大，这不仅会造成城市热岛效应，中心城区容易出现强降雨，而且使地面雨水渗透力严重下降，当出现暴雨天气时，雨水大量涌到排水管道，容易造成排水管道拥堵。
1.5中心城区排水体制不合理，雨污管道混接情况严重
城市排水体制一般为合流制和分流制2种类型。我国国家标准《城市排水规划规范》（GB50318-2000）明确规定，新建城市、扩建新区、新开发区、或旧城改造地区的排水系统应采用分流制，在有条件的城市可采用截流初期雨水的分流制排水系统。目前，沈阳市中心城区的排水体制不尽合理，雨水、污水管道混接的现象严重。中心城区大多是老城区，排水体制以合流制为主，新发展区排水体制规划为分流制，但现状多为合流制，一些新建小区按城市规划在小区内建设了分流制管道，但由于公共管理建设与小区建设不同步，造成沈阳市中心城区管道混接现象较为普遍，污水系统内合流制、分流制交替存在，排水系统混乱。城市中大多为直排式合流制，无完善的排水系统，雨污水直接排入河涌，严重影响涝水排泄并污染环境。
1.6极端天气明显增多
最近几年频繁发生的强降雨、高温等极端天气与全球气候变暖这一大气候背景的长期变化有关，在极端天气频发的大背景下，我国针对全球变化启动部级重大科学研究计划正当其时。在全球气候变暖的大背景下，大气环流特征等也会发生相应变化，极端天气气候事件有“常态化”趋势，亟须把防御极端天气气候事件摆在应对气候变化的重要位置，真正做到防患于未然。
2治理和减轻“积水街”问题的主要措施
2.1编制完善沈阳市排水规划，提高中心城区排涝标准
沈阳应对特大暴雨内涝要考虑全面提高城市的排水标准，做好雨水规划，根据城市性质、重要性以及汇水地区类型（广场、干道、居住区）、地形特点和气候条件等因素确定雨水规划重现期。对于新建地区按3～5年一遇的排水标准进行建设，对于老城区要通过排水改造，进一步提高城市排水标准。沈阳中心城区现状雨水系统设计重现期普遍偏低（基本为小于或等于1年一遇）区域，如沈河、和平、皇姑的旧城区，设计重现期提高应采用与雨污分流同步、与旧城改造同步、与内涝改造同步的“三同步”措施，逐步扩大排水管道的过水能力，从根本上治理沈阳中心城区“积水街”问题。
2.2加强中心城区排水设施管理，建立排涝应急机制
一是完善市、区两级分级管理体制，引进新技术、新设备，提高管养水平。一方面加强路面的清扫工作，减少路面泥沙进入雨水管；另一方面加强管道的清淤养护力量，争取实现清淤机械化。同时加强对爱护城市公共排水设施的宣传教育，禁止市民乱丢垃圾、杂物等行为，对中心城区建筑工地加强监督管理，督促施工单位及时清理建筑废料杂物，消除造成“积水街”的人为因素。
二是建立雨天排涝应急机制。全市各级排水、市政部门应当明确责任，落实到人，抓好积水黑点的应急排水工作；发生涝灾险情时，各部门应及时行动，排水管理部门及时清理道路排水口，检查水闸、泵站等设施的运行情况，加强疏通地下排水管道，确保排水通畅。
2.3加快推进“雨污分流”和“积水点”改造工程
一是“雨污分流”改造。雨污分流可以提高污水及合流管（渠）的过水能力，减小合流管道的雨天溢流量；提高雨水管设计标准或通过新建雨水管道，客观上增大城市排水管网的雨水接纳能力，有利于缓解或消除城市积水现象。新建、扩建地区和旧城改造地区，采用分流制，旧城区逐步改造为分流制。新建小区、改造城区以及道路等市政公共设施，必须全部实现雨污分流，雨水管和污水管不得混接，并对现有排水系统进行正本清源，实现源头排水户、小区排水、市政排水管网的雨污分流，有效解决排水系统存在的雨污混接、错接、乱接问题。
二是“积水街”改造。2007～2011年，沈阳市对中心城区200多个较严重的积水点进行整治，从已完成的165个“积水点”改造项目来看，积水点改造对于提高局部区域的排水能力，并通过强排措施，解决局部积水问题发挥了重要作用。“积水街”是一个动态变化的过程，今后应继承实施“积水街”治理工程，对重点地区排水系统进行改造升级。
2.4尊重自然和谐发展，增加城市地面透水性。
城市内涝的一个主要原因是没有充分考虑城市环境的生态发展。在城市发展规划中增加中心城区绿地面积（如绿化广场、公园等），在人行道、广场等地区采用透水砖，以减少城市地表的径流量。还可以参照以前的公园与城市比例，通过连通河涌、建造公园等手段，扩大水面，加大渗透率，增强天然的排水功能。城市建设应积极推广渗透性新材料，以降低降雨径流，综合运用雨水调蓄与综合利用技术，适当控制城市建设改造前后径流系数的差异。
2.5加强城市生态基础设施建设，缓解城市热岛效应
城市热岛效应是指城市中的气温明显高于郊区的现象。城市热岛主要是由城市下垫面（大气底部与地表的接触面）硬质化、城市大气污染、人工热源增多、城市绿地和水体的减少等因素引起，是造成城市中心城区频繁暴雨的原因之一。所以，在城市建设过程中尤其要注重城市生态基础设施的建设，合理规划、增加中心城区绿化面积（如在中心城区建设青年公园、中山公园、万柳塘公园、怡静园、南湖公园、鲁迅公园、八一公园、南运河带状公园、北运河带状公园等），增加地表渗透能力和集水空间。同时应注意城市规划要利用城市通风，通过节能减排措施来控制中心城区的热量排放，推行环保车辆，提倡市民选择乘坐公共交通工具，减少使用排放温室气体的机动车和工具，以提高缓解热岛效应的自然能力。
2.6转变传统观念，走雨水排放与利用相结合的道路
传统观念上的排水系统是以防止雨洪内涝、排除和处理污水、保护城市公共水域水质为目的，认为污水是有害的、应尽快排除到城市下游。21世纪的排水系统的定位应从以前的防涝减灾、排污减害逐步转向雨水、污水的资源化。沈阳治理“积水点”可借鉴发达国家先进的雨水利用理念和技术，使雨水工程从传统的排放方式转向利用与排放相结合的思路上，采取各种雨水渗透与雨水蓄滞措施，以立法形式要求新建、改建小区必须设置相应容积的雨水调蓄库，改变让雨水尽快排入河道的传统思路，调蓄库中储存的雨水在洪峰过后排入河道，或作为绿地浇灌和城市清洁等用水。
3沈阳防御洪涝灾害的规划方法和实践总结
3.1沈阳防御洪涝灾害的规划方法
3.1.1规划原则
贯彻全面规划、综合治理，防治结合、以防为主的方针。因地制宜、因害设防，提高防洪排涝能力，保护城市安全，适应国民经济发展需要。合理选定防洪排涝标准，重要城市对超过标准的特大洪水要作出对策性的方案。
充分发挥城市防洪排涝工程效能、功能和效益，并考虑与流域防洪设施的联合运用。修建水库和分（蓄）洪工程，要尽可能的考虑综合利用。近、远期结合，分期实施。要区别轻、重、缓、急，随着城市发展逐步提高城市防洪排涝设施的抗洪、涝能力。防洪工程措施与非工程措施相结合。要把非工程措施提高到与工程措施同等重要的地位，以节省防洪费用，提高防洪效益。与城市环境美化相结合，考虑保护环境提高环境效益，美化城市。
3.1.2城市防洪规划
防洪标准：按沈阳地形、地貌、地质特点、流域面积形状、洪涝灾害程度，城市在国民经济中的重要性、城市的大小、人口的多少等具体情况，确定城市防洪等级，选定防洪标准。
防洪水文分析与计算，设计洪水与设计潮位的计算。主要防洪工程设施等级、标准，对超过设计标准的洪水，采取的对策性措施方案。
现有工程设施改造利用措施及与流域防洪设施的联合运用方案。城市进行雨水工程规划设计时除须对雨水管网进行计算，确定雨水规划重现期，对于新建地区按3～5年一遇的排水标准计算雨水管网，在进行城市雨水工程规划设计中，雨水管网的计算是根据沈阳地区的暴雨强度进行计算的。还须精确计算出雨水提升泵站的流量及调洪湖的容积，使城区内既确保不发生内涝又可减少基建投资。雨水规划时根据地形地貌绘制汇水区域图，根据汇水面积及暴雨强度计算雨水量及调洪湖的容积，在城市中心区除了扩大原有公园绿地内的人工湖面积外还可以规划下沉式绿化广场、下沉式篮球场、下沉式极限运动场等，以充当调洪湖的容积。当暴雨来临时，雨水通过这些体育场所、绿化广场周边分布密集的环形沟渠缓缓流进“水池”，并存蓄其中，暴雨过后再排入浑河，所以，当雨季来临时，这些运动场地便成了雨水调蓄池。
3.2沈阳防御洪涝灾害的实践经验总结
扎实推进城市综合防洪体系建设，以科学发展观为统领，牢固树立以人为本的理念，统筹城市发展与防洪排涝建设，不断完善城市防洪排涝工程体系、监测预警体系、组织动员体系、应急救援体系和社会管理体系，依法防控、科学防控、综合防控，全面提高沈阳城市防洪排涝能力，有效应对沈阳极端天气和强降雨，确保人民群众生命安全，确保城市的正常运行，尽最大努力减轻洪涝灾害损失。坚持以人为本、人水和谐、统筹兼顾、依靠科技、依法防控五个原则，正确处理好城市防洪与流域防洪、近期建设与远期建设、工程措施与非工程措施、政府主导与社会参与、统一指挥与部门联动五个关系。
突出做好八个方面的工作：第一，强化政府主导，切实加大城市防洪资金投入。沈阳政府发挥了主导作用，加大了城市防洪工程、排水管网和排涝泵站建设以及排水管道清淤疏通等资金的投入力度，提高了城市防洪排涝能力。第二，加快达标建设，完善城市防洪排涝工程体系。沈阳正全力推进城区堤防、河道、管网、泵站等工程建设，提高了城市整体防洪能力。城市建设是以统筹市政和城市防洪排涝建设，加强防洪设施的管理和养护，及时疏浚河道，疏通排水管网，确保通畅为指导思想进行的。第三，加强涉水管理，恢复和加大城市河湖调蓄能力。城市水系调整要符合防洪规划，并严格按照管理权限审批。城市发展规划、土地利用规划要避开山洪、滑坡、泥石流等地质灾害易发区域，增加涝水调蓄空间，留足渗水地面，努力提高城市防涝能力。并认真开展洪水影响评价，消除防洪安全隐患。第四，健全防洪预案，着力提高城市防洪应急处置能力。进一步修订完善城市防洪排涝预案编制导则和管理办法，增强预案的针对性、实用性和可操作性。组建防洪抢险队伍，配备应急抢险设备和器材，切实提高城市防洪排涝应急处置能力。第五，狠抓基层防汛，大力提高全社会防灾抗灾能力。加强社区防汛组织建设，提高社区、街道、企事业单位的自保自救能力。低于地面的地下空间和公共设施，采取有力措施，防止进水受淹。城市企业根据防洪法的要求，在政府防汛指挥部的统一领导下做好本行业、本企业的防汛工作。第六，搞好预测预报，着力提高城市暴雨预警响应水平。结合实际，进一步加强城市水文、气象站网建设，大力提高城市暴雨预测精度和预报准确率，延长暴雨预见期。建立和完善预警体系，及时预警，适时启动应急响应，提前落实防灾减灾措施。第七，注重宣传教育，进一步增强城市居民的防灾意识。根据城市河道、湖泊和管网的防洪排涝能力，绘制和城市洪涝灾害风险图，以明显标识标明可能受淹的情况。广泛开展宣传教育和技能培训，让公众了解洪涝灾害风险，掌握防灾避灾知识。以适当方式开展防灾应急演练，提高公众应对城市洪涝灾害的实战能力。第八，坚持标本兼治，进一步夯实城市防洪排涝基础。
抓紧修订完善城市防洪规划，加强城市防洪规律及技术标准研究，特别是城市防洪和排涝标准一致性与协调性研究，使城市防御外洪和内涝的能力相匹配。
加强城市防洪法规体系建设，开展城市暴雨专项课题研究，高度重视城市防洪排涝基础研究，提高城市防洪科技水平。
落实易积水点、山洪灾害易发区等重点区域的预案，强化人员疏散、交通管制等应急防范措施。加强预报，及时预警。气象部门加强预测预报力量，密切监视天气变化，及时向防汛指挥部门报送暴雨发生时间、地点、范围、量级和发展趋势等预测预报信息。水文等部门加强河湖水位、流量的监测预报。利用手机短信、广播、电视等渠道，及时主动向公众雨情、水情、道路积水等有关情况，指导公众做好防范工作。
4结语
在沈阳市中心，水广场很多，平日里为市民提供了一个娱乐休闲的空间。在少雨的季节，它可以储水，而在暴雨天气，水广场可瞬间变身，成为一个防止积水的“排水道”。一些体育场所，比如篮球场、极限运动场，本身就设置在凹地里，雨季来临时，便成了蓄水池。只要利用好，威胁一样变机会，这是沈阳市对于“城市，让生活更美好”主题的生动诠释，在城市规划建设的细节中，增加一些既经济可行、又方便实用的治水措施，既能应对突如其来的暴雨考验，又能起到长期的环保美观效用，真正做到了把非工程措施提高到与工程措施同等重要的地位，节省了防洪费用，提高了防洪效益。
参考文献：
[1]中华人民共和国建设部GB50318-2000城市排水工程规划规范.北京：中国建筑工业出版社，2000.
[2]司国良，黄翔.沿江城市内涝灾害的反思与对策[J].中国水利,2009，(19):39-40
[3]丁鹤.对内涝灾害的基本认识和主要对策[J].城市道桥与防洪,2007,(11)
【作者简介】
第二条、省、市、县三级都要建立核灾制度，成立洪涝灾害核查工作组，由防汛部门牵头，民政、农业、统计等有关部门的专业技术人员参加，及时核实修正上报的灾情数字。
第三条、按照国家防总颁发的<洪涝灾害统计报表制度)中规定的各项内容进行统计，包括农林牧渔业、工业交通运输业、水利设施、居民和企事业单位财产等。
第四条、洪涝灾害发生后，各级防汛部门根据社会经济资料和受灾范围等基本情况，进行初步统计分析，确定灾情，在三日内上报。灾情平稳后，从乡镇一级开始，对灾情数字逐项核实，修正后上报。省、市、县各级核灾工作组要根据灾情，选取典型进行实地调查，在灾害发生十日内完成灾情核实修正工作并逐级上报。
第五条、核查工作按以下程序进行：
(一)审查灾情报表，对统计数据进行分析，确定核查的范围(包括受灾地区、统计项目等)。
(二)实地抽样调查：
1．了解当地的社会经济情况，主要内容包括：
(1)耕地面积、播种面积、作物构成及分布(粮食作物、经济作物)、作物生长期；
(2)人口情况(总人口及分布)、家庭财产情况(包括家庭生产资料)；
(3)工业、交通、供电、通信、水利设施以及城镇建设的基本情况和固定资产；
(4)国内生产总值及工业、农业和其它行业的分类生产以上各类情况可以参考当地上一年度的统计资料。
2．了解本次灾害的基本情况及过程，主要包括：
(1)雨情：降雨时段、降雨量分布、相应频率等；
(2)水情：洪水发生时间、流量、水位、相应频率等；
(3)受灾类型：堤坝决口、漫溢、内涝、山洪、滑坡、泥石流等；
(4)受灾范围：洪水淹没范围、淹没水深（平均和最大）、淹没时间等；
(5)本次灾害可能影响的后续时段。
3.选出重点的乡村、城镇和有关重点单位、工程，根据(洪涝灾害统计报表制励规定的统计项目进行实地调查，并征求有关部门意见。主要调查以下内容：
(1)农作物受灾、成灾、绝收面积；
(2)人口、城镇、乡村的受灾情况和房屋损坏情况；
(3)各有关行业和水利设施的受灾损失情况；
(4)灾害所造成的直接经济损失；
(5)当地进行灾害统计的程序和直接经济损失计算的方法。
(三)灾情的核实：
1.对调查结果和当地上报灾情以及社会经济资料进行比较分析；
2．分析统计和计算中存在的问题，找出原因；
3．核减灾情数字中不合理成分，重新认定灾情。
第六条、各级防汛部门要与有关部门共同核实灾情数据，由防汛部门统一汇总上报。
第七条、各省都要制定全省统一或者分地区的损失计算标准。按照国家防办下发的<洪涝灾害直接经济损失计算暂行规定)中的要求，计算直接经济损失。
第八条、县以上防汛部门都要有专职人员负责灾情统计和调查核实工作。统计人员要相对固定，并经常进行业务培训。
关键词：非工程防洪措施
一．工程措施与非工程措施
工程措施和非工程措施是一个舶来的概念，一般意义上，目的在于改变洪水天然运动特性的措施称为工程措施（Structuremeasure），而辅助工程措施发挥功能、协调人与洪水之间关系、缓解洪水灾害影响的措施称为非工程措施（Non-structuremeasure）。
防洪水库、堤防、分洪道、蓄滞洪区是主要的防洪非工程措施，洪水风险区内高出地面的道路（公路、铁路）路基、围墙等线状结构物，其初衷虽不是防洪，但在洪水泛滥时具有明显的改变洪水运动特性的功能，在一定程度上也可作为工程措施考虑。
非工程措施侧重于规范人的防洪行为、洪水风险区内的开发行为和减轻或缓解洪水灾害发生后的影响，此外，习惯上，辅助工程措施和上述非工程措施制定、实施和充分发挥效益的有关技术、方法和手段，例如对洪水特性、洪水灾害特性的认识、洪水预报技术、洪水风险图等，通常也被纳入非工程措施的范畴。
非工程措施的提出和日益得到重视的原因是工程措施有其局限性。
二．工程措施的局限性和面临的困境
控制洪水，消除洪水灾害是人类千百年来的共同追求，进入20世纪，随着经济技术的高速发展，人类对自身改造自然、征服自然能力充分自信，世界各国相继开展了以控制洪水、消除洪水灾害为目标的大规模防洪工程建设，随后又相继认识到，工程措施难以完全控制洪水，洪水灾害只能在一定程度上减轻而不可能消除。
我国控制洪水的实践始于20世纪50年代，经历了半个世纪后，与其他国家一样，工程防洪所面临的一系列问题逐步凸显出来。
1、水灾绝对损失仍呈攀升趋势
尽管经历了50多年的以控制洪水为目标的持续不断的防洪工程建设，形成了庞大的防洪工程体系，使河道洪水年均淹没面积减少了70%以上，但水灾损失绝对值仍在上升，其中除了因河道洪水淹没区经济发展、资产增值，导致单位面积损失值增加外，内涝成为水灾损失增长的主要因素。
2、兴建控制性防洪枢纽的坝址告罄
近期黄河小浪底枢纽、珠江飞来峡水库、长江三峡枢纽、嫩江尼尔基枢纽建成后，我国各大江河流域可有效控制干流洪水、保护重要地区的防洪枢纽的坝址已基本用完，大型防洪枢纽的建设将告一段落。
3、防洪水库的建设所面临的经济、社会、生态环境问题日趋严重
虽然在个别大流域的干流及其支流以及中小流域上仍有建设防洪水库的自然条件，但在现阶段，由于其经济、移民、公平性及对生态环境影响等问题，使得许多水库的兴建变得不可行。
4、堤防建设面临着经济、技术、环境因素的制约
我国现有堤防约26万km，是防洪工程体系中最主要的成分。据分析，目前我国江河洪水年均损失250亿元，若通过提高堤防标准减轻洪水灾害，可行的投入如表1所示。
例如，对长江流域而言，若要加高堤防防御1954年洪水，土石方量约需76亿m3，挖压耕地约10万hm2，迁移百万人口，还要改造上万座各类涵洞、泵站、桥梁，成本将超过1000亿元，减少的年均损失约为12亿元，远低于年均成本（约80亿元）。其他流域的情况也大致如此。
我国江河堤防，尤其是主要堤防，已经较高，多是经数十、数百年不断加培而成的，堤基、堤身皆存在许多缺陷和隐患，在堤内外水头差不大时，经过抢险，通常可以渡汛，但若进一步加高，则在更高的水头下，隐患大量暴露，有可能出现抢不胜抢的情况，安全难以保障，即所谓增加高度而未提高标准。
洪水的泛滥不仅塑造了广大的洪泛平原，而且有补充地下水、维系湿地、保持生物多样化等功能。目前我国主要流域，除松花江外，湿地已消失殆尽，堤防建设是主要原因。面对水资源严重短缺的问题，海河流域已提出有控制地引导洪水进入平原地区，回灌地下水，承受一定的淹没损失，以使洪水的资源和生态功能得到实现。
5、蓄滞洪区运用进退两难
我国现有蓄滞洪区97处，总面积约3.5万km2，蓄洪总容量970亿m3，耕地约200万hm2，人口1700万。这些蓄滞洪区大致分两种类型，一是洪水发生时首当其冲、运用频率较高的，如淮河大堤间的行洪区；其二是为防御特大洪水、保护重要地区预留的，如长江的荆江分洪区、洪湖分蓄洪区，黄河的北金堤分洪区等。
对于大堤间的行洪区，当河道水位达到一定高度，将自然漫决或溃决，人为分洪可使其效果较好或损失较少。使调度运用面临困境的是后者，这些蓄滞洪区防洪标准都较高，建成后，许多从未使用或几十年没用，区内社会经济发展甚至比普通民垸更快，加之相应的管理措施尚不健全，一旦分洪运用，国家将面临巨大的经济和社会压力，难以善后（这是1998年采取"严防死守"防汛方式的原因之一）；但若舍弃不用，特大洪水的超额水量又难以安排，从而使这类蓄滞洪区处于取舍两难的境地。
三．非工程措施建设的法律依据
1、《水法》
《水法》中与非工程措施建设有关的主要有三条。第十一条授权水行政主管部门会同地方政府制定流域或区域综合规划和专业规划。非工程防洪措施建设规划应为专业规划之一。第四十条要求中央防汛指挥机构制定主要江河、县级以上政府制定本区域的防御洪水方案。第四十一条规定"在防洪河道和滞洪区、蓄洪区内，土地利用和各项建设必须符合防洪的要求"。
2、《防洪法》
《防洪法》要求各级政府在洪水灾害发生后和蓄滞洪区运用后做好恢复、救济或补偿工作（第七条）；要求防洪规划遵循工程措施与非工程措施相结合的原则，划定洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区，规定蓄滞洪区使用原则（第十一条）；要求国土开发利用避开山洪威胁（第十三条）；规定禁止围湖造地，对已围垦的要求有计划地退地还湖（第二十三条）；要求各级政府按防洪规划对防洪区内的土地实行分区管理（第三十条）；要求各级政府加强防洪区安全建设的领导，开展防洪教育，普及防洪知识，按照防洪规划和防御洪水方案建立并完善防洪体系和水文、气象、通信、预警以及洪涝灾害监测系统，采取防洪避洪措施；要求省级政府制定洪泛区、蓄滞洪区安全建设计划，对居住在经常使用的蓄滞洪区内的居民，有计划地组织外迁；对可能出现垮坝的水库，应当事先制定应急抢险和居民临时撤离方案（第三十六条）；发生洪涝灾害后，有关政府应当组织做好灾区生活供给、卫生防疫、救灾物资供应、学校复课和重建家园等救灾工作，国家鼓励、扶持开展洪水保险（第四十七条）。
四、非工程措施建设的制约因素
1、法律约束
我国与防洪有关的法律，包括《水法》和《防洪法》规定水行政主管部门会同当地政府制定包括非工程防洪措施规划在内的防洪规划，由于法律对当地政府如何参与规划没有明确的规定，水行政主管部门制定防洪规划的地理范围基本上只能囿于河道、湖泊和蓄滞洪区，对于广大的受洪涝灾害威胁的地区，受现行法律的制约或缺乏相应的可操作的法规，推行协调人与洪水的关系、规范兼顾洪水灾害风险的开发方式条件尚不成熟。
2、社会约束
经过长期的开发，我国江河流域受洪水威胁的阶地和洪泛平原都已成为经济相对发达，人口较为密集的地区，受人口因素的制约，灾后重建家园、恢复生产势不可免，给洪水以回旋余地和退田还湖等永久性避开洪水的措施在相当长一段时间内很难成为既减轻洪水灾害又有利于社会经济发展的有效手段。
社会价值观的冲突将日益深刻地制约着洪水管理方式的形成。这种约束在三峡工程论证过程中已经表现得相当明显；对于生命的价值、生态的价值、库区居民对生活方式选择的权利、区域公平性以及政治、经济军事等问题的不同认识，导致了有相当大差异甚至截然不同的结论。在各种价值观的冲突中寻求协调和平衡，是非工程的洪管理的任务之一。
当洪水管理的对象延伸到人的行为、影响到社会系统时，其效果变得尤其难以预测。有研究认为，12~24小时提前量的洪水警报可以使居民的损失减少1/5~1/3，益本比为3.1~7.5，但这建立在居民积极和正确响应的基础上，没有前期的对当地居民行为的研究、组织、宣传和演习等大量的准备工作，上述效果是难以达成的。当洪水管理措施触及被管理者利益、生活方式和传统习俗时，更需谨慎。社会系统对一些管理措施的响应往往出乎"好心"的管理者的预料之外。美国1968年生效的洪水保险计划，在1973年强制性条款生效前，社会对其反应极为冷淡，淮河行洪区和黄河滩区的移民又陆续返回原地等问题，一再表明洪水管理政策应适应特定的社会条件并及时针对社会系统的反应做出调整。
3、经济约束
效率是公共政策必须遵循的基本原则，正是因为市场机制在社会发展的某些领域的无效率或失灵而产生了公共政策。确定防洪工程措施的效率相对而言是容易的，尽管由于洪水的随机性和不确定性影响，有时会有相当大的出入。但对于非工程措施，因需要干预极为复杂的社会系统，社会系统的反应又往往难以预测，使得其效率的确定带有更大的不确定性。限制洪水风险区、蓄滞洪区的开发、退田还湖、洪水保险等政策在经济上是否合理可行，到目前尚无定论。
4、行政约束
所有的洪水管理措施都是在一定的行政机制下实施的，都将受到各级政府部门的特性、构成、素质、权限和财力等因素的约束。几十年来，我国的水行政管理部门所形成的是一整套基于工程的防洪理念，防洪方针不外是"上蓄、下排、两岸分滞"，以构造水库、堤防、分洪道、蓄滞洪区组成的防洪工程体系为己任。国家的投入机制也促进了"工程水利"的格局的形成："非工程"的洪水管理措施难以获得稳定的、充足的资金保障。由于这一历史原因，各级水行政管理部门具备洪水综合管理技能的人员匮乏，洪水管理的理论和实践基础薄弱，形成了洪水管理的行政上的"瓶颈"。
法律授予的水行政主管部门的管理权限也限制了综合洪水管理机制的形成，在1980年代已有人提出我国洪水管理应由河道向洪泛平原延伸，受管理权限"条块分割"的制约，至今，洪泛平原的洪水管理政策仍在探讨阶段。
为推行洪泛区管理和洪水保险等非工程措施，美国在制定了国家洪泛区综合管理计划、洪水保险法和联邦洪水保险计划后，授权联邦紧急事务管理署非工程的防洪措施的管理，使非工程措施的实施有了行政管理上的保证。
五、我国非工程措施建设现状
迄今为止，我国尚无系统的非工程措施规划，现有的非工程措施相对零散，主要属于辅助工程措施发挥效益的范畴，例如洪水预报、天气形势判断、防洪调度、防汛会商等。
我国蓄滞洪区基本上都准备有分洪时的应急避洪方案，但即使是我国安全建设最完善的荆江分洪区，居民对分洪洪水情况基本上不了解，在1998年为准备分洪而组织的转移中出现相当程度的混乱和治安问题，其他蓄滞洪区可想而知。由此说明我们对公众防洪行为的认识以及防洪知识的宣传远未达到使非工程措施发挥其应有功效的水平。
规范洪水风险区开发行为的办法在我国也有零星实例，例如1998年长江上游洪水后，重庆市沿江划定了三条开发限制线等，但在广大的洪泛平原考虑洪水风险的土地开发利用规范尚属空白。
六、城市化与人口迁移趋势
作为非工程措施的主体--规范洪水风险区的开发行为和减轻洪水灾害影响的措施的建设，在我国面临着两大难题：人口与发展。
以人均1亩地维持生存的人口密集化的洪泛平原农业生产模式，不仅使农村地区的可持续发展无望，而且严重制约了这些地区防洪工程的推行：土地开发利用方式难以更改，洪水保险不被认可（经济能力有限），滞蓄洪、涝水的空地的获取或湿地修复会带来严重的社会问题等。
近来城市化进程的发展、率先在南方地区出现的土地抛荒以及1998年后主要在长江流域推行的"32字"灾后重建政策，为解决洪水风险区人口与发展问题，启动洪水管理的非工程措施提供了条件。
我国目前正处于城市化快速发展阶段，据预测，到2010年和2030年我国的城市化率将由目前的32%提高到约40%和50%，届时农村人口将由目前的8.8亿分别减少到8.3亿和7.2亿左右，考虑到人口增长因素，这两阶段相应大约分别有0.72亿和1.4亿农村人口脱离对土地依存进入城镇。
可以展望，配合城市化进程和农业规模化经营的发展，通过调整人-水关系的非工程措施的实施，30~50年后有望实现人-水协调、洪涝灾害对社会经济影响较小的可持续的洪泛平原发展模式。
七、辅助性的非工程措施规划
辅助性的非工程措施指辅助防洪工程措施更好地发挥防洪功能，提高防洪效益的措施，主要包括洪水预报、防洪调度、防洪调度决策支持系统等。
1、洪水预报系统规划
（1）信息采集系统：下垫面信息、多谱勒雷达信息、降雨信息、河道实时水情信息等的采集。
（2）数据库：建立上述信息管理的数据库
（3）预报模型：开发适应海河流域各水系现状特性的水文、水力学预报模型
2、防洪调度系统规划
海河流域已形成了由水库、堤防、蓄滞洪区、分洪道（减河）、水闸等工程组成的较为完备的防洪工程体系，可有效地调控各种来源、不同类型的洪水，防洪工程调度系统的建立将使工程系统的功能得以进一步发挥。
（1）工程实时工情GIS系统：工程设计信息、工程调度原则、工程实时工况
（2）开发防洪工程调度模型，建立防洪工程实时调度系统
3、防洪调度决策支持（会商）系统
在上述预报系统和调度系统的基础上考虑以下内容，建立防洪决策支持系统。
（3）不同防洪调度方案下的洪水风险分析及方案比选方法
（4）专家防洪经验集成
（5）防洪决策方案生成模型
（6）防洪方案（或预案）的虚拟现实系统
八、洪水风险区管理规划
洪泛风险管理侧重于规范人的防洪行为、洪水风险区内的开发行为和减轻或缓解洪水灾害发生后的影响，洪水风险区管理措施的制定首先需对洪水风险开展评价。
1、洪水风险区划
洪水风险区划有三个层次：频率区划、危险度区划和风险区划。这三种区划都可以通过风险图的方式表现。
（1）频率区划：计算不同频率洪水的淹没情况，基本上按5年、10年、20年、50年、100年、200年、500年洪水淹没范围进行区划
（2）危险度区划：根据洪水水深、流速到达时间等特征，在频率区划的基础上进行危险度区划
（3）风险区划：考虑风险区社会经济情况，在上述区划的基础上，计算各风险单元（例如每km2）的期望损失，以期望损失量级为指标进行风险区划
2、溃坝洪水风险区划
3、洪水风险-效益评估
（1）建立流域、区域、城市等不同级别的洪涝灾害风险评估模型，评价近50年来（自1949年起）不同历史时期（大致以10年期划分）、现状及未来（2010年、2022年、2030年）的洪涝灾害风险（社会影响、经济损失和环境影响）
（2）评价防洪措施的效益及洪水的生态环境效益
4、蓄滞洪区改造与移民
（1）蓄滞洪区的历史与现状
（2）蓄滞洪区社会经济发展趋势
（3）蓄滞洪区面临的两大问题--人口与可持续发展
（4）未来蓄滞洪区的基本模式：人口稀少化--部分以湿地修复为主，部分转化为集约化经营
（5）蓄滞洪区改造规划：湿地修复型、集约化经营型蓄滞洪区的论证与认定；区内及周边地区社会经济发展及城镇化趋势预测；蓄滞洪区开发式移民方式与移民规划；湿地修复型蓄滞洪区规划；规模化经营型蓄滞洪区规划；改造资金筹集办法；改造后蓄滞洪区的虚拟现实系统
5、北方地区洪水资源利用风险调度系统
（1）水库洪水资源利用风险调度系统
（2）蓄滞洪区洪水资源利用风险调度系统
（3）平原洪水资源利用风险调度系统
6、巨灾仿真与预案
巨灾指类似于1954年洪水、或大型水库、重点防洪区堤防意外溃决，灾害损失在1000亿元量级的洪水灾害。巨灾仿真与预案包括以下内容。
（1）洪水自然特征仿真
（2）洪水灾害仿真
（3）应急管理、救援仿真
（4）警报、避难系统方案与相应的建设
（5）保安、防疫措施预案
（6）灾后恢复重建方案
（7）灾后救济资金筹措和准备
7、空地获取与湿地修复规划
在对洪涝特征、风险分析、城市化发展和人口迁移趋势分析的基础上，制定适合社会经济发展水平的分阶段洪水风险区空地获取和湿地修复规划。
1998年洪水后，长江流域遵照"32字"方针，率先在沿江开始实施移民、空地获取和湿地修复措施，从执行的结果看，存在前期论证不甚充分、规模偏大、仓促和善后措施不配套等问题。
由20世纪90年代以来的水灾统计资料看，涝灾在水灾损失中所占的比例呈增长趋势，这一特点在南方流域中下游平原地区和城市表现得尤为突出。1998年长江流域水灾中涝灾面积为9000余万亩，河道洪水淹没面积约300万亩，涝灾的损失约为河道洪水灾害损失的5倍以上，与之对比，1954年洪水的决口淹没耕地2505万亩，单纯由内涝造成的灾害面积为1545万亩。1991年江淮水灾和1999年太湖流域水灾也都是涝灾大于洪灾。
涝灾态势日趋恶化的成因主要有两个方面，其一，平原地区天然水面严重萎缩，原有水面被大量围垦，成为低洼易涝耕地。1950年代长江流域中下游平原地区内湖天然水面面积约占圩垸面积19%，目前已萎缩到5%左右，蓄涝能力减少75%，虽然修建了大量的排涝设施，仍不抵因蓄涝区减少所增加的涝水量，加之平原区积涝之时多处于河道水位较高的汛期，一方面自流排涝困难，甚至可能出现河道洪水倒灌的情况而被迫关闭排涝涵闸，另一方面为缓解河道防洪压力，有时会强制性地停用机排设施，形成"关门淹"的局势。这种情况在各流域普遍存在。其二，随着城市化进程，城市向周边地区高速扩张，这些地区又往往是低洼地带，城市不透水面积的增加，导致地表积涝水量增多，加之在城市发展过程中对涝水问题往往缺乏足够的认识，排涝通道和滞蓄雨水设施不充分，而造成一旦发生较强的降雨出现严重内涝的情况。
由于存在内水与外水的冲突和防洪与排涝的矛盾，对于农业地区最有效的治涝措施是恢复部分天然水面和湿地。据长江流域水利委员会分析，若要有效地缓解长江中下游平原地区的内涝问题，内湖净水面面积应在10%以上，即需恢复3000~4000km2的水面。南方其他流域和城市同样面临这样的需求。
关键词：防洪减灾；洪灾特性；防灾减灾对策
中图分类号：TV文献标识码：A文章编号：
常山县地处浙江西部丘陵山区，位于东经118°15’～118°45’，北纬的28°46’～29°13’。东接柯城区，南靠江山市，西邻江西省玉山县，西北与开化相接，东北角濒淳安。全县东西长46公里，南北斜线宽55.6公里，总面积1099.1平方公里，人口331621人。
由于区域地理位置和气候条件特殊，常山县山洪灾害发生频率高，损失严重。
1洪涝灾害特性
洪灾的时间分布不均。常山县洪灾在年内发生的时间多为4～10月，但主要集中于5～7月；局部小流域山洪灾害多发。洪涝灾害受灾范围与暴雨笼罩面积、暴雨中心、地势有关；洪灾出现快、抢险难度大。常山县的局部洪灾特点是暴雨洪水来势凶猛、历时短、洪灾出现快，基本无预见期可言。
2致灾因素分析
2.1气象因素
气象因素是致灾因素中最重要的因素，主要表现在暴雨强度大。常山县属亚热带季风区，气候温暖湿润，四季分明，降雨量充沛，多年平均降雨量为1760.5毫米，最大年降雨量2542.7毫米（1998年），最少年降雨量为1120毫米（1978年），每年4～10月都有可能发生灾害性暴雨，据统计，在1956～2011年56年中共发生洪涝灾害57次。
2.2水文因素
常山县处于亚热带季风区，汛期降雨容易达到蓄满产流。降雨历时短、蒸发损失少等因素，使得径流系数大、汇流快、产流多，容易形成山洪暴发，河水暴涨暴落。由于常山县河道坡降大，河流源短流急，洪峰到来时，水位高，峰量大，洪水过程尖瘦。来势凶猛。
2.3下垫面因素
下垫面条件对洪涝灾害的形成也有较大影响，有利的下垫面条件会减轻洪水灾害；恶劣的下垫面条件，则会加重洪灾。常山县的下垫面条件是不利的，甚至是恶劣的，主要表现在：一是河流源短，河床比降大，槽蓄能力低；二是地形地貌有利于洪水形成；三是水土流失影响。
3防洪减灾对策
根据常山县洪涝灾害特性和社会发展目标，防洪排涝减灾体系的建设，应依据钱塘江流域综合治理规划的指导思想，坚持蓄泄兼施、以泄为主的防洪方针，以现有防洪工程体系为基础，以现代先进的科学技术为支撑，以保障社会经济的可持续发展为前提，兼顾水资源利用、生态环境综合需求，在建设高质量的工程体系的同时，强化非工程措施，不断提高对洪涝的控制水平，实现保障社会经济可持续发展的综合目标。
3.1建设人水协调的防洪工程体系
（1）加快山塘水库除险加固、河道整治建设
常山县现有中小水库87座，山塘218座，大部份建于上世纪五六十年代的土坝，质量较差，虽通过近几年除险加固，但仍有部分没有加固，存在安全隐患不少，存在问题的山塘水库安全度汛是今后防汛工作的重点，要加强山塘水库除险加固力度，保障山塘水库安全。由于常山县兴建大型防洪水库受多方面条件制约，必须加强河道整治建设。注重融入生态、景观、文化等文明理念，河道整治应采取河道清淤，拓宽河道，改建和拆除阻水碍洪的桥梁、涵闸及清除违章建筑等工程措施。结合建设生态河、生态堤。目前，应继续抓好钱塘江治理工程常山港治理一期工程、中小河流治理工程、小流域堤防加固工程建设；同时，要建管并重，加强河道管理。严禁在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物和从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动，严禁无节制的河道采砂。
（2）强化山塘水库等水利工程日常安全管理
突出抓好山塘水库等水利工程日常安全管理。强化水库山塘安全管理责任制，进一步落实政府、主管部门和管理单位的安全责任，加强安全监管，严格水库安全巡查管理制度和控制运用计划执行，对存在病险或正在除险加固的水库，采取降低水位甚至空库运行，确保险情及早发现和得到有效控制，杜绝垮坝失事。常山县拥有中小水库87座其中中型水库3座，总库容1.53亿m3，防洪库容为0．48亿m3。这些水库星罗棋布地分布在常山港小支流的上游，起到很好的蓄洪削峰作用。做好优化水库合理的调度，具有一定的蓄滞洪作用，充分发挥水库防洪作用。
（3）加强城市防洪排涝工程建设与管理
加强城市洪涝风险管理，加快城市防洪排涝泵站建设与管理。防止城市建设挤占河道水域，防止市政建设截断排水通道。要在现有城市排水系统的基础上，采取设置水闸、排涝站、排水渠等工程措施，逐一复核重要工程、地段和地下空间的防洪排涝能力，不能满足要求的必须限期解决；目前，要着力抓好桃园小区重点内涝点的整治，加快建设桃园排涝泵站。加强内河排涝泵站、城南排涝泵站、定阳排涝泵站的管理，要逐一落实排涝和排水河道清障清杂责任，确保排水排涝通畅，落实应急管理及抢险措施。
（4）积极治理水土流失
治理水土流失是防洪减灾的一项重要措施。今后应在重点治理容易造成河流、水库淤积和城市下水道堵塞的严重水土流失区的基础上，加强对采石场、砖厂的整治与管理。加强水土保持监管力度，建立健全水土保持监测制度，同时，要加大水土保持行政执法力度，对未经审批进行开发或未按水土保持方案实施的单位予以处罚，对重点水保项目进行跟踪检查，切实做到遏制新的人为水土流失。
3.2加强非工程措施建设
（1）不断加强群测群防体系建设,巩固基层防御体系成果
山洪地质灾害突发性强、成灾快、预测难的特点决定了其防御重心在基层，主要以乡、村、组、户为防御单位。这就要求必须狠抓基层防御组织体系建设，进一步健全完善灾害易发区乡镇、村组防灾组织体系，狠抓责任体系建设，将责任层层落实到最底层，使基层群测群防体系能迅速有效地发挥作用。
（2）完善水雨情信息监测、预警平台建设
准确及时的监测预警是做好防汛工作的前提和基础。加强气象水文、水情信息测报，不断提高监测预警水平，完善信息采集系统。全县建成59处水情自动遥测站，37处简易雨量观测站，基本达到每20平方公里分布有一处雨水情遥测站点，平均每个乡镇设3-4个自动测报站点；气象、水文部门要加强监测站点维护管理，保障暴雨与洪水测报迅速准确。常山县2010年建成了山洪灾害防治监测预警平台，具有基础信息查询、水雨情监测查询、气象信息服务、水情预报服务、预警服务、预警响应服务、系统管理等功能，操作简单，实用性强。
（3）加强宣传教育，增强全民防洪减灾意识
加强宣传培训工作，开展防洪法规和防御山洪灾害知识宣传教育是非工程措施的主要内容之一。针对广大干部群众防灾意识和防灾能力偏低的现实，宜采取切实可行的措施，大力加强山洪灾害防御知识宣传；使各级领导、各级部门、广大人民群众认识洪涝灾害特点，了解防洪减灾的指导思想和对策，增强全体市民的水忧患意识和依法防洪的意识，进一步提高各级政府、领导干部依法行政、依法防洪的能力和水平，全面增强行政执法人员依法履行职责的综合素质和执法水平。普及防洪知识，提高市民抢险、应急避险和自防自救能力。
3.3加强应急预案体系建设提高应对突发事件能力
加强应急预案体系建设的初衷和目的是充分发挥其在应对突发事件过程中的“导航”作用，确保处置有力、有效开展，避免或降低人员伤亡和财产损失。编制一套科学、实用的应急预案，是做好突发事件处置工作的基础。针对基层专业技术力量薄弱的实际，要指导乡镇、村制定详实周密、易于操作的预案。建立“横向到边、纵向到底、相互衔接”的应急预案体系。编制防御特大洪水预案，当发生超标准洪水时，要及时、全面掌握水情工情信息，充分发挥河道的泄洪作用、水库的调蓄作用和其他防洪工程的防洪作用，尽量控制洪水，确保重点地区的的防洪安全。防御特大洪水预案主要包括：建立抗灾指挥组织系统，制定防洪体系联合优化调度方案、防汛抢险方案，编制不同频率的洪水风险图，制定水文气象监测、预报和警报方案和通信保障方案，制定临灾时的减灾措施、实施防抗救行动计划，预案的起动条件的规定和灾害评估准备等。应急演练是提高处置突发事件能力的保障，注重应急演练实效。按照“平战结合（平时和临战）、城乡结合、干群结合”的思路，对所有编制的应急预案进行演练，进一步检验预案实用性、可操作性，提高干部群众防灾减灾意识和应急自救能力。
关键词：山洪；保障工程；建设情况；朝阳地区
一、朝阳地区山洪地质灾害保障工程建设背景
朝阳市是辽宁省气象灾害频繁且较严重的市区之一，干旱、大风、冰雹、低温冷害、暴风雪、暴雨及其引发的洪涝和山洪泥石流等灾害经常发生。山洪地质灾害发生的范围小、时间短，山洪地质灾害防御区域的党政部门和民众迫切需要第一时间获得气象灾害预警信息，以便争取宝贵时间采取防范措施，最大限度地降低人民生命财产损失。根据《国务院关于切实加强中小河流治理和山洪地质灾害防治的若干意见》《全国中小河流治理和病险水库除险加固、山洪地质灾害防御和综合治理总体规划》要求，朝阳市气象局按照省气象局的统一部署，紧密结合地方实际，于2011年全面启动朝阳地区山洪地质灾害保障工程建设工作。2011年和2012年已经重点完成部级新型自动站、乡镇自动站、县级预报业务平台和预报业务平台升级改造、个别县（市）精细化暴雨洪涝灾害风险普查等建设任务，但山洪地质灾害保障工程还不够完善，需继续开展相关工作，从而进一步提升应对山洪地质灾害的抵御能力。
二、项目管理机构
朝阳市气象局成立了山洪项目领导小组负责整个项目的领导工作，领导小组组长负责全面组织工作。领导小组副组长负责执行项目中的相关部分工作。项目的验收工作由辽宁省气象局山洪项目验收专家组负责，且朝阳市气象局党组纪检组组长负责全面监督工作。
三、工程建设内容
（一）观测系统
观测系统分2014年和2015年两年进行建设。其中2014年建设完成4套新型自动站、5套能见度仪、6套固态降水传感器、1套串口服务器；2015年，完成4个新型自动站场地基础改造，新建1个旅游自动站。观测系统建设完成提高了局地突发性强降水监测能力、降水精细化和短时临近预报水平，增强气象灾害预警信息时效性、针对性和覆盖面，有效防止了灾害的发生，在农业增产增收方面起到了很大的作用，得到当地乡镇政府的好评。
（二）信息网络支撑系统
建立一套围绕视频会商应用的高清视频会议系统，覆盖朝阳市及所属县级气象局。朝阳市气象局视频会商系统部署一台MCU控制终端，作为与省中心节点连接的下级MCU，负责承载市级单位及所辖县级单位终端接入会商系统，全网视频会商可达到1080P高清视频会议应用。视频会议系统建设完成能保障气象系统省、市、县三级部门视频沟通，加快了反应速度，在汛期为政府部门以及气象部门决策提供保障。
（三）气象风险预警服务业务系统
在北票、凌源、建平、喀左4个县开展精细化暴雨洪涝灾害风险普查。按照《全国暴雨洪涝灾害风险普查技术规范》《泥石流和滑坡风险普查技术规范》要求，通过与全省各级农业、林业、国土、水利、民政、电力以及通讯等部门合作，获取暴雨洪涝灾害风险普查数据。在此基础上，根据《山洪灾害实地调查指南》，开展中小流域和山洪地质灾害风险调查，查清中小河流洪水、山洪、泥石流、滑坡等灾害隐患点的基本情况及环境、气象、地质等致灾因子情况。根据《暴雨洪涝灾害致灾临界（面）雨量技术指南》，通过采用实地调查、经验统计和模式推算等方式，确定所有中小河流、山洪沟和地质灾害隐患点不同时次、不同灾害气象风险等级的致灾临界（面）雨量阈值。
（四）气象服务能力建设
气象灾害风险区划工作是基于灾害风险理论及气象灾害风险形成机制，通过对孕灾环境敏感性、致灾因子危险性、承灾体易损性、防灾减灾能力等多因子综合分析，构建气象灾害风险评价的框架、指标体系、方法与模型，对气象灾害风险程度进行评价和等级划分，借助GIS绘制相应的风险区划图系，并加以评述，提出相应的防御措施。2015年，朝阳市气象灾害风险区划工作分为五部分，一是绘制基于用户需求的主要河流洪水系列风险图谱；二是开展中小河流暴雨洪涝区划数据收集工作；三是绘制基于用户需求的山地地区山洪风险图谱，平原地区内涝风险图谱；四是建立和完善朝阳市2012—2014年暴雨洪涝气象灾害风险普查数据库；五是完成2016—2017年小河流暴雨洪涝区划数据储备工作。
（五）监测系统
2017年将完成辽宁省气象局遴选31个骨干站点6要素自动站升级改造建设，从而更加准确地进行天气监测，提高预报预警准确率，提升朝阳地区的防灾减灾能力，最大限度地降低气象灾害对该市人民生命财产造成的损失。近年来，山洪项目的建设解决了该市在防灾减灾体系薄弱环节的突出问题，增强了防御山洪地质灾害的能力，为政府部门有效决策提供了条件，也为保障人民生命财产安全、经济社会发展提供了可靠的气象保障。
参考文献：
