一、指导思想和目标
公务员法实施工作，坚持以马克思列宁主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻社会主义初级阶段的基本路线，贯彻中国共产党的干部路线和方针，坚持党管干部原则，坚持解放思想、实事求是、与时俱进，适应经济体制和政治体制改革的要求，统筹规划，突出重点，深入调研，明确政策，稳步推进，力争用3到5年的时间，基本建立起充满生机活力的科学化、民主化、制度化的中国特色公务员制度，努力建设一支政治坚定、业务精湛、作风过硬、人民满意的公务员队伍，为全面建设小康社会提供人才支持和组织保证。
二、实施范围
根据公务员法的规定，下列机关列入公务员法实施范围：
（一）中国共产党各级机关；
（二）各级人民代表大会及其常务委员会机关；
（三）各级行政机关；
（四）中国人民政治协商会议各级委员会机关；
（五）各级审判机关；
（六）各级检察机关；
（七）各派和工商联的各级机关。
三、实施方法和步骤
自**年1月1日起，列入公务员法实施范围的机关，要按照公务员法及其配套政策法规的规定，全面实施录用、考核、职务任免、职务升降、奖励、惩戒、培训、交流与回避、工资福利保险、辞职辞退、退休、申诉控告等公务员各项管理制度。
**年要重点做好公务员登记、职务与级别确定和工资套改等项工作。按照自上而下、先易后难的原则，第一步先在中央机关和省级机关进行，第二步在市（地）级以下机关进行。
（一）公务员登记。公务员登记是实施公务员法的基础性工作。要在规定范围内，严格按照《公务员登记实施办法》规定的对象、条件、程序和管理权限，自上而下、积极稳妥地进行。公务员登记必须符合公务员法规定的基本条件，必须在国家行政编制限额内进行，不得超编登记。登记工作采取各机关统一组织的形式，实行逐级负责制。各级机关要以对党和国家高度负责、对机关工作人员高度负责的精神，按照规定的程序确定登记对象、填写《公务员登记表》，报审核、审批及备案机关。今后，新进入公务员队伍的人员都要按照规定进行登记。《公务员登记表》作为确认公务员身份的依据装入公务员档案。在公务员登记工作的基础上，各级公务员主管部门要建立公务员管理信息系统。
（二）确定职务与级别。确定职务与级别是实施公务员法的重要环节。要在规定的编制和职数限额内合理设置职位，根据《公务员职务与级别管理规定》、《综合管理类公务员非领导职务设置管理办法》和有关文件规定，确定公务员的职务和级别。对超出规定职数的，要采取措施，逐步消化，达到规定的领导和非领导职务职数。
在国家有关专业技术类、行政执法类公务员分类管理规定出台前，各级机关公务员按照综合管理类公务员进行管理。
（三）进行工资套改。改革公务员工资制度是实施公务员法的一项重要内容。公务员登记和职务与级别确定完成后，按照公务员工资制度改革实施办法进行工资套改。公务员按照确定的职务执行相应的职务工资标准；按照确定的级别和级别工资档次，执行相应的级别工资标准。
四、配套法规建设
配套法规建设是实施公务员法的重要保证。要遵循法制统一的原则，统筹规划，抓紧研究，成熟一个、出台一个，力争用3到5年的时间，逐步建立较为完备的法规体系。在公务员法配套政策法规出台前，各地区各部门要严格按照公务员法的规定和原则，依法办事。出台涉及公务员管理政策，不得违背公务员法的相关规定；国家尚未明确规定的，须事先征求中央公务员主管部门的意见。在公务员法实施的同时，中央印发的有关党的机关、全国人大常委会机关、全国政协机关、各派中央机关、全国工商联机关参照试行《国家公务员暂行条例》的文件不再执行。各地区各部门要对照公务员法及其配套政策法规，对现行有关法规、规章及文件等进行清理，视情况修改或废止。
五、参照公务员法管理
参照公务员法管理工作是公务员法实施工作的重要组成部分。要按照《参照〈中华人民共和国公务员法〉管理的单位审批办法》规定的条件、审批权限和程序，确定列入参照管理单位。对于公务员实施以前列入参照、依照《国家公务员暂行条例》管理范围的事业单位，要重新进行审批。经批准实行参照管理的单位，要认真执行公务员法及其配套政策法规，不实行事业单位的专业技术职务、工资、奖金等人事管理制度。
使用国家行政编制的人民团体和群众团体机关参照公务员法管理的工作，由中央另行发文明确，原则上与公务员法实施工作同步进行。
六、组织领导
公务员法实施工作在各级党委和政府的统一领导下进行。县以上地方各级党委、政府和中央机关各部门，要由主要领导同志负责，组成由组织、人事部门同志参加的工作班子，负责实施公务员法的组织协调工作。各级党委组织部门和政府人事部门要认真履行公务员主管部门的职责，各有关部门要积极支持、密切配合，积极稳妥地推进公务员法实施工作。各省、自治区、直辖市和中央机关根据实际情况制定具体实施方案，报中共中央组织部和人事部备案。各地区各部门要周密部署，精心组织，注意调查研究，对实施中出现的问题，认真解决，妥善处理。
各级组织、人事部门要加强对公务员法实施工作的指导和监督检查，严明纪律，维护法律的权威。要把是否按照规定的范围、对象、条件和程序进行公务员登记，是否按照规定确定职务与级别，是否严格执行工资福利保险制度，是否严格执行各项配套的政策法规等情况作为重点内容进行督促检查。对违规进入机关的人员，要坚决予以清退；对违法违纪行为，要坚决予以纠正，并依法追究有关责任人员的法律责任，确保公务员法顺利实施。
附件：一、《公务员范围规定》
二、《公务员登记实施办法》
三、《公务员职务与级别管理规定》
四、《综合管理类公务员非领导职务设置管理办法》
五、《参照〈中华人民共和国公务员法〉管理的单位审批办法》
附件一
公务员范围规定
第一条为明确公务员范围，加强公务员管理，根据《中华人民共和国公务员法》，制定本规定。
第二条列入公务员范围的工作人员必须同时符合下列条件：
（一）依法履行公职；
（二）纳入国家行政编制；
（三）由国家财政负担工资福利；
第三条下列机关中除工勤人员以外的工作人员列入公务员范围：
（一）中国共产党各级机关；
（二）各级人民代表大会及其常务委员会机关；
（三）各级行政机关；
（四）中国人民政治协商会议各级委员会机关；
（五）各级审判机关；
（六）各级检察机关；
（七）各派和工商联的各级机关。
第四条中国共产党各级机关中列入公务员范围的人员：
（一）中央和地方各级党委、纪律检查委员会的领导人员；
（二）中央和地方各级党委工作部门、办事机构和派出机构的工作人员；
（三）中央和地方各级纪律检查委员会机关和派出机构的工作人员；
（四）街道、乡、镇党委机关的工作人员。
第五条各级人民代表大会及其常务委员会机关中列入公务员范围的人员：
（一）县级以上各级人民代表大会常务委员会领导人员，乡、镇人民代表大会主席、副主席；
（二）县级以上各级人民代表大会常务委员会工作机构和办事机构的工作人员；
（三）各级人民代表大会专门委员会办事机构的工作人中。
第六条各级行政机关中列入公务员范围的人员：
（一）各级人民政府的领导人员；
（二）县级以上各级人民政府工作部门和派出机构的工作人员；
（三）乡、镇人民政府机关的工作人员。
第七条中国人民政治协商会议各级委员会机关中列入公务员范围的人员：
（一）中国人民政治协商会议各级委员会的领导人员；
（二）中国人民政治协商会议各级委员会工作机构的工作人员；
第八条各级审判机关中列入公务员范围的人员：
（一）最高人民法院和地方各级人民法院的法官、审判辅助人员；
（二）最高人民法院和地方各级人民法院的司法行政人员。
第九条各级检察机关中列入公务员范围的人员：
（一）最高人民检察院和地方各级人民检察院的检察官、检察辅助人员；
（二）最高人民检察院和地方各级人民检察院的司法行政人员。
第十条各派和工商联的各级机关中列入公务员范围的人员：
（一）中国革命委员会中央和地方各级委员会的领导人员，工作机构的工作人员；
（二）中国民主同盟中央和地方各级委员会的领导人员，工作机构的工作人员；
（三）中国民主建国会中央和地方各级委员会的领导人员，工作机构的工作人员；
（四）中国民主促进会中央和地方各级委员会的领导人员，工作机构的工作人员；
（五）中国农工中央和地方各级委员会的领导人员，工作机构的工作人员；
（六）中国致公党中央和地方各级委员会的领导人员，工作机构的工作人员；
（七）九三学社中央和地方各级委员会的领导人员，工作机构的工作人员；
（八）台湾民主自治同盟中央和地方各级委员会的领导人员，工作机构的工作人员。
中华全国工商业联合会和地方各级工商联的领导人员，工作机构的工作人员。
第十一条下列人员人事关系所在部门和单位不属于本规定第三条所列机关的，不列入公务员范围：
（一）中国共产党的各级代表大会代表、委员会委员、纪律检查委员会委员；
（二）各级人民代表大会代表、常务委员会组成人员、专门委员会成员；
（三）中国人民政治协商会议各级委员会常务委员、委员；
（四）各派中央和地方各级委员会委员、常委和专门委员会成员。中华全国工商业联合会和地方工商联执行委员、常务委员会成员和专门委员会成员。
第十二条列入公务员范围的人员按照有关规定登记后，方可确定为公务员。
第十三条本规定由中共中央组织部、人事部负责解释。
附件二
公务员登记实施办法
第一条为做好公务员登记工作，确保公务员法的实施，根据《中华人民共和国公务员法》，制定本办法。
第二条公务员登记采取各机关统一组织的形式，由各机关按照规定的程序确定登记对象、填写《公务员登记表》，报审核、审批及备案机关。
第三条公务员登记应当在国家行政编制限额内，严格按照规定的范围、对象、条件和程序进行。
第四条登记的对象和条件：
（一）依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利且在编在职的除工勤人员以外的工作人员；
（二）具备公务员法第十一条规定的条件。
试用期内的新录用公务员暂缓登记，试用期满考核合格的予以登记。
纪检、监察机关或者司法机关立案审查尚未结案的人员暂缓登记，结案后符合登记条件的予以登记。
第五条不予登记的对象：
（一）实施国家公务员制度以来，违反《国家公务员暂行条例》有关规定进入机关的人员；
（二）违反《中华人民共和国法官法》、《中华人民共和国检察官法》有关规定担任法官、检察官以及违反国家有关选拔审判机关、检察机关的司法行政人员和书记员的规定进入机关的人员；
（三）被判处有期徒刑并宣告缓刑在缓刑考验期限内或者正在被劳动教养的人员。
第六条登记工作的程序：
（一）所在机关确定登记对象，填写《公务员登记表》，报审核机关；
（二）审核机关签署意见，报审批机关；
（三）审批机关签署意见，需要备案的报备案机关。
第七条登记工作的管理权限：
（一）各级党委组织部门和政府人事部门作为公务员主管部门，按照职责分工负责公务员登记的审核、审批、备案工作。领导成员的公务员登记按照干部管理权限进行。
（二）县级以下机关公务员登记，由所在机关确定登记对象、填写《公务员登记表》，县级公务员主管部门审核，市（地）级公务员主管部门审批后，报省级公务员主管部门备案。
市（地）级机关公务员登记，由所在机关干部人事部门确定登记对象、填写《公务员登记表》，所在机关审核，同级公务员主管部门审批后，报省级公务员主管部门备案。
省级机关公务员登记，由所在机关干部人事部门确定登记对象、填写《公务员登记表》，所在机关审核，同级公务员主管部门审批。
（三）中央机关公务员登记，由所在机关干部人事部门确定登记对象、填写《公务员登记表》并审核，所在机关审批后，报中央公务员主管部门备案。
（四）中央垂直管理部门公务员登记，由所在机关确定登记对象、填写《公务员登记表》，省级机关审核，中央垂直管理机关审批后，报中央公务员主管部门备案。
省以下垂直管理部门公务员登记，由所在机关确定登记对象、填写《公务员登记表》，省垂直管理机关审核，省级公务员主管部门审批。
第八条登记备案的内容包括：登记备案说明，机关的国家行政编制数、实有人员数、登记人员数、暂缓登记人员数、登记和暂缓登记人员名单等。
第九条公务员登记实行逐级负责制，由各机关按照管理权限和程序，经领导班子成员集体讨论决定后，逐级上报。
第十条各级公务员主管部门要加强对登记工作的督查指导，严肃登记工作纪律。对不按照国家行政编制限额和规定条件、程序登记的，由公务员主管部门宣布无效，并责令按照规定予以纠正；对在登记过程中违反工作纪律、弄虚作假的，由公务员主管部门追究有关领导人员的责任。
第十一条自本办法下发之日起，公务员均按照本办法进行登记。《公务员登记表》装入公务员档案。
第十二条各省、自治区、直辖市和中央机关要按照本办法，结合实际，制定公务员登记实施方案，并报中央公务员主管部门备案。
第十三条本办法所称国家行政编制，是指中央机构编制部门下达给各地区各部门的行政编制。
第十四条本办法由中共中央组织部、人事部负责解释。
附件三
公务员职务与级别管理规定
第一章总则
第一条为完善公务员职务与级别相结合的制度，健全公务员激励和保障机制，根据《中华人民共和国公务员法》，制定本规定。
第二条国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列。公务员职务对应相应的级别。
第三条职务和级别设置遵循科学、规范、效能的原则。
第四条职务和级别是实施公务员管理，确定公务员政治待遇、工作待遇和生活待遇的依据。
第二章职务与级别设置
第五条公务员职务根据规定的机构规格、编制限额、职位等设置。公务员职务名称应当与机构规格相一致。
第六条公务员职务分为领导职务和非领导职务。
第七条领导职务层次由高至低依次为：部级正职、部级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。
第八条综合管理类的领导职务根据宪法、有关法律法规、职务层次和机构规格设置确定。
第九条非领导职务在厅局级以下设置。
第十条综合管理类的非领导职务由高至低依次为：巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。
第十一条公务员级别由低至高依次为二十七级至一级。
第十二条公务员领导职务层次与级别的对应关系是：
（一）部级正职：一级；
（二）部级副职：四级至二级；
（三）省部级正职：八级至四级；
（四）省部级副职：十级至六级；
（五）厅局级正职：十三级至八级；
（六）厅局级副职：十五级至十级；
（七）县处级正职：十八级至十二级；
（八）县处级副级：二十级至十四级；
（九）乡科级正职：二十二级至十六级；
（十）乡科级副职：二十四级至十七级。
副部级机关内设机构、副省级市机关的司局级正职对应十五级至十级；司局级副职对应十八级至十二级。
第十三条综合管理类公务员非领导职务与级别的对应关系是：
（一）巡视员：十三级至八级；
（二）副巡视员：十五级至十级；
（三）调研员：十八级至十二级；
（四）副调研员：二十级至十四级；
（五）主任科员：二十二级至十六级；
（六）副主任科员：二十四级至十七级；
（七）科员：二十六级至十八级；
（八）办事员：二十七级至十九级；
副部级机关内设机构、副省级市机关的巡视员对应十五级至十级；副巡视员对应十八级至十二级。
第三章职务确定
第十四条确定公务员职务，应当在国家规定的职务序列和职数限额内，按照职务任职条件和程序进行。
第十五条新录用的公务员试用期满考核合格后，根据本人学历、资历等，结合职位要求确定职务。
第十六条晋升、降低职务或者调任、转任以及因其他原因需要明确职务的公务员，按照拟任职务任职条件等确定职务。
第四章级别确定
第十七条公务员级别应当根据其所任职务、德才表现、工作实绩和资历确定。
第十八条公务员累计5年定期考核结果均为称职以上等次的，可以在职务对应级别范围内晋升一个级别。
第十九条厅局级副职及以下职务层次的公务员，在任职时间和级别达到规定条件后，经考核合格，可以享受上一职务层次非领导职务的工资、住房、医疗等生活待遇。
第二十条担任县（市）委书记、县（市）长和乡（镇）党委书记、乡（镇）长的公务员，任现职每满5年并考核合格的，除执行第十八条规定外，再晋升一个级别。
第二十一条新录用的公务员试用期满考核合格后，其级别按照初任职务及本人学历、资历等确定。
第二十二条公开选拔或者调任的公务员，其级别按照新任职务及工作年限等，参照机关同类人员确定。
第二十三条公务员职务晋升后，原级别低于新任职务对应最低级别的，晋升到新任职务对应的最低级别；原级别已在新任职务对应范围的，在原级别的基础上晋升一个级别。
第二十四条公务员在受处分期间不晋升级别。受处分后，级别变动按照有关规定执行。
第二十五条担任领导职务的公务员辞去领导职务或者公务员降职后，其级别确定按照有关规定执行。
第二十六条公务员级别的确定、晋升或者降低，按照管理权限，由决定其职务任免的机关批准。
第五章管理与监督
第二十七条县级以上公务员主管部门负责职务与级别设置、确定工作的组织实施和监督管理。
第二十八条对不按照规定的职务职数要求、资格条件及程序等设置职务、确定公务员职务与级别的，不予批准或者备案；已经作出的决定一律无效，由公务员主管部门按照管理权限予以纠正。
第二十九条对违反规定进行公务员职务、级别确定的，应当根据具体情况，依法追究主要责任人以及其他直接责任人的责任。
第六章附则
第三十条专业技术类、行政执法类公务员职务设置、与级别的对应关系等，由中央公务员主管部门另行规定。
第三十一条本规定由中共中央组织部、人事部负责解释。
附件四
综合管理类公务员非领导职务设置管理办法
第一条为规范综合管理类公务员非领导职务（以下简称非领导职务）的设置与管理，根据《中华人民共和国公务员法》，制定本办法。
第二条非领导职务应当根据工作需要设置，职务层次不得高于所在机关或者所在内设机构的机构规格，职数不得突破规定的比例限额。
第三条担任非领导职务的公务员接受所在同级机构担任领导职务公务员的领导，经领导授权或者委托可负责某一方面的工作。
第四条非领导职务由高至低分为巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。
各级机关原非领导职务不再使用其他职务名称。因职业特点需要的，经中央公务员主管部门批准，可以使用其他非领导职务名称。
第五条中央机关和省、自治区、直辖市机关，副部级机关和副省级市机关设置巡视员以下非领导职务；直辖市的区、副省级市的区、设区的市、自治州机关设置调研员以下非领导职务；县、自治县、不设区的市、市辖区机关设置主任科员以下非领导职务；乡镇机关设置科员、办事员非领导职务。
副部级机关的巡视员和副巡视员相当于本机关内设机构的正司级和副司级；副省级市机关的巡视员和副巡视员相当于本市市直机关的正局级和副局级。
第六条中央机关的巡视员和副巡视员职数，不得超过该机关厅局级领导职务职数的三分之一，其中巡视员不得超过巡视员和副巡视员职数的40％；调研员和副调研员职数，不得超过县处级领导职务职数的75％。
副部级机关的非领导职务职数按照上述比例确定。
第七条省、自治区、直辖市机关的巡视员和副巡视员职数，不得超过厅局级领导职务职数的三分之一，其中巡视员不得超过巡视员和副巡视员职数的30％；调研员和副调研员职数，不得超过县处级领导职务职数的50％。
副省级市机关的非领导职务职数按照上述比例确定。
第八条直辖市的区、副省级市的区、设区的市、自治州机关的调研员和副调研员职数，不得超过县处级领导职务职数的三分之一，其中调研员不得超过调研员和副调员职数的30％；主任科员和副主任科员职数，不得超过乡科级领导职务职数的50％。
第九条县、自治县、不设区的市、市辖区机关的主任科员和副主任科员职数，不得超过乡科级领导职务职数的50％。
第十条担任非领导职务的，必须坚持德才兼备的标准，其思想政治素质、工作能力、文化程度应当达到相应的任职要求，身体健康，并具备规定的任职条件。非领导职务人员的任用，按照管理权限和规定程序进行。
第十一条晋升非领导职务须具备下列任职年限条件：
（一）巡视员应当任厅局级副职领导职务或者副巡视员五年以上；
（二）副巡视员应当任县处级正职领导职务或者调研员五年以上；
（三）调研员应当任县处级副职领导职务或者副调研员四年以上；
（四）副调研员应当任乡科级正职领导职务或者主任科员四年以上；
（五）主任科员应当任乡科级副职领导职务或者副主任科员三年以上；
（六）副主任科员应当任科员三年以上；
（七）科员应当任办事员三年以上。
第十二条新录用公务员担任非领导职务的，按照有关规定执行。
第十三条非领导职务公务员因定期考核不称职或者受处分等原因，需要降低职务的，降为下级非领导职务。
第十四条中央机关及其直属机构非领导职务设置，由各机关提出具体方案，报中央公务员主管部门备案；省级机关及其直属机构非领导职务设置，由各机关提出具体方案，报省级公务员主管部门审批；市（地）级机关非领导职务设置，由各机关提出具体方案，经市（地）级公务员主管部门审核后，报省级公务员主管部门审批；县级机关非领导职务设置，由县级公务员主管部门提出具体方案，经市（地）级公务员主管部门审核后，报省级公务员主管部门审批。
第十五条县级以上公务员主管部门负责非领导职务设置管理情况的监督检查。对违反本办法擅自扩大设置范围、突破职数比例限额、放宽任职条件的，不予批准或者备案；已经作出的决定一律无效，由同级公务员主管部门或者上级机关按照管理权限予以纠正，并按照规定对主要责任人以及其他直接责任人作出处理或者处分。
第十六条对工作特别需要的机关，由中央公务员主管部门提出意见，报中共中央或者国务院批准，其非领导职务职数比例可适当高于本办法规定的比例。
第十七条本办法由中共中央组织部、人事部负责解释。
附件五
参照《中华人民共和国公务员法》
管理的单位审批办法
第一条为规范参照《中华人民共和国公务员法》管理（以下简称参照管理）的审批工作，根据《中华人民共和国公务员法》，制定本办法。
第二条列入参照管理范围，应当严格按照规定的条件、程序和权限进行审批。
第三条法律法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位，列入参照管理范围。
使用国家行政编制的人民团体和群众团体机关参照公务员法管理的工作，由中央另行发文明确。
第四条中共中央直属事业单位实行参照管理的，由本单位提出意见，中共中央委托中央组织部审批；中央工作部门，派出机构所属事业单位实行参照管理的，由所在部门提出意见，报中共中央组织部审批。省、自治区、直辖市党委直属事业单位和党委工作部门所属事业单位实行参照管理的，报省、自治区、直辖市党委组织部门审核，省、自治区、直辖市党委审批后，报中共中央组织部备案；市（地）、县级党委直属事业单位和党委工作部门所属事业单位实行参照管理的，由省、自治区、直辖市党委组织部门审批。
人大机关、政协机关、审判机关、检察机关、各派机关和工商联机关所属事业单位实行参照管理的，比照前款规定的程序和审批权限报批。
国务院直属事业单位实行参照管理的，由本单位提出意见，国务院委托人事部审批；国务院各部委、直属特设机构、直属机构、办事机构、部委管理的国家局所属事业单位实行参照管理的，由各部委、直属特设机构、直属机构、办事机构、部委管理的国家局提出意见，报人事部审批。省、自治区、直辖市人民政府直属事业单位和政府工作部门所属事业单位实行参照管理的，报省、自治区、直辖市人事厅（局）审核，省、自治区、直辖市人民政府审批后，报人事部备案；市（地）、县级人民政府直属事业单位和政府工作部门所属事业单位实行参照管理的，由省、自治区、直辖市人事厅（局）审批。
特殊需要列入参照管理的单位，由中央公务员主管部门提出意见，中共中央或者国务院直接确定。
第五条申请参照管理的单位，应当提交以下材料：
（一）申请参照管理的请示；
（二）获得法律法规授权履行公共事务管理职能的依据；
（三）设立机构的批准文件；
（四）单位现有人员的基本情况；
（五）审批机关要求的其他材料。
第六条实行参照管理的单位，应当参照《〈中华人民共和国公务员法〉实施方案》对人员进行登记、确定职务与级别、套改工资，并参照公务员法及其配套政策法规的规定，对单位内除工勤人员以外的工作人员进行管理。
参照管理的单位不实行事业单位的专业技术职务、工资、奖金等人事管理制度。
第七条公务员主管部门要加强对参照管理工作的监督检查，对不执行录用、职务与级别、工资福利保险等管理规定的，要责令其限期改正，并追究有关领导人员的责任。
西方的经验:新公共管理对公务员制度的改造
公务员制度是由一系列制度构成的，具体包括:招考、录用、培训、评估、奖励、晋升、退休等。本文将主要从公务员的进出制度、培训考核制度、薪酬激励制度、人事管理制度等入手，来探讨新公共管理是如何改造了西方国家公务员制度的。
(一)公务员的进入和退出制度
1．在职位分类方面，实行品位分类和职位分类优势互补。品位分类和职位分类各有优缺点，在西方国家的公务员改革中有逐渐将两者相互融合的趋势。英国1968年文官制度改革，中低级文官通过竞考也能担任高级行政职务，1971年开始实行带有职位分类特征的新的品位分类制。美国在1978年文官制度改革后，设立高级文官班子，高级文官级随人走，不受职位分类制限制，更多实行品位分类。〔5〕
2．推行聘任制和合同雇佣制，打破公务员常任制。1996年4月，英国梅杰政府所进行的公务员制度改革中，其中一项重要措施是:所有公务员都要与政府部门签订目标管理合同书，国家公务员不再是终身制;在澳大利亚，1997年5月，公务员委员会颁布了合同协议的指导性政策，除15%的老公务员是固定制的，其他均实行合同制，一般公务员一年一签;新西兰1991年颁布了雇佣合同法，公务员也实行合同制，一般公务员一年一签，高级公务员五年一签。〔6〕
(二)公务员培训和考核制度
1．培训制度化。英国议会在1964年通过了《工业训练法》，1973年又颁布《就业与训练法》，专门规定了文官培训的法规。美国国会于1958年通过《政府雇员培训法》。法国于1977年颁布《继续教育法令》，公务员在职培训的终身化、系列化与制度化已成为西方文官改革的趋势。〔7〕日本目前每年培训公务员约占总数的1/5，美国的公务员培训率则达到每年的1/3。法国推行以就职前的入门培训为主的方针，入门培训约占70%。〔8〕
2．以结果为导向的考核制度。英国1983年成立效率小组，1984年创立国家审计办公室，并启用大量私人顾问在广泛的公共服务领域进行评估;美国普遍实行绩效评估和全面质量管理，强调以服务顾客为目标取向，以公众满意程度为评估绩效的主要标准，形成重工作结果而不是过程的高效率的工作机制。〔9〕在英国，导致了“评估性国家”的出现，即以经济、效率、效益为标准，监督政府政策与管理，在医疗、科学、教育、技术、环境、监狱等各个领域发生的“审计爆炸”现象。〔10〕
3．采用科学的绩效评估方法。西方国家在对公务员制度的改革过程中，广泛采用了现代企业制度中采用的绩效考核方式，如目标管理法、360°考核和绩效薪酬设计等。绩效管理正在西方一些国家蓬勃兴起，其特点和趋势可概括为:绩效管理与组织战略规划紧密相连，个人生涯规划与组织发展目标紧密相连;重视任前规定明确的绩效标准;绩效考核与工资和晋升等挂钩;重视引入企业的绩效考核方法。〔11〕
(三)公务员薪酬和激励制度
1．实行绩效工资制以及灵活的付薪制度。英国于20世纪80年代中期引入绩效工资制度，主要运用于首席执行官和高级别的政府雇员之中。后来，这一制度逐渐得到推广。到1989年，在政府5815万名雇员中，40万人工资中的一部分通过绩效考核来决定。〔12〕以绩效评估为主、实行绩效工资制和灵活性的工资奖励制度成为西方国家公务员制度改革普遍常用的措施。如丹麦设立灵活的工资制度，配置更多的资金;荷兰发展灵活的工资体制;葡萄牙使工资体制更合理化;土耳其建立业绩奖励制度等。〔13〕
2．允许通过双方谈判的方式来保障自身权益，激发公务员的主体性。新公共管理对公务员制度的改革改变了公务员与政府之间的不平等关系，取而代之的是一种双方相互平等的契约关系。如美国1994年成立了“国家合作伙伴关系委员会”，允许和鼓励公职部门及其职工就公务员制度改革、工资、劳动争议、工会权力等问题进行谈判。英、澳、荷、葡等国政府表示允许与公务员工会谈判。公务员工会力量不断增加，工会之间联系也日益增多，就公务员结社、劳动合同等问题广泛磋商及与政府谈判。〔14〕
(四)公务员管理制度
1．以效率为导向，进行成本控制。盖•彼得斯认为，政府无效率的主要原因是对管理层进行预先控制的内部机制和规则的数量太多，它们包括人事规则、僵化的付酬制度、预算规则、具有约束性的采购法规以及许多别的规则，如果公共组织能够清除这些清规戒律，它就能更加富有灵活性和效率。〔15〕为此西方各国在进行政府改革时都提出了消除复杂的规则、减少繁文缛节以及办事拖拉等措施。
2．实行分权与授权相结合的管理模式，在分权方面，将中央政府承担的职能转移到地方政府以及半公共组织中，在政府上下级关系的调整方面，实行决策与执行分离;在授权方面，鼓励让底层工作人员和公民更多地参与政府决策。同时，实行弹性化管理。
3．大规模裁员，政府“瘦身”。伴随雇佣方式转变的是政府大规模缩减机构和裁员，在英国，1979年公务员数目是752000人，到1994年减少到533350;在美国，从1993年到1998年实际裁员35．1万人，消减财政开支1370亿美元;在其它国家，如荷兰、新西兰、新加坡和日本都进行了不同程度的裁员和消减政府机构的改革。〔16〕上述所评述的只是西方国家公务员制度改革的一些主要方面，难免忽视一些其他的制度改革，比如说公务员的监督制度等。但总体来说，通过前面的总结，我们还是能够看出这次改革的力度之大，范围之广，程度之深，是前所未有的，以至于有人将改革后的公务员制度称之为“后文官制度”〔17〕。西方这场轰轰烈烈的新公共管理运动，也波及到了我国，对我国的行政改革产生了一定的影响，而对我国公务员制度的改革影响更是如此。正如有学者指出的那样:“新公共管理理论浸润着中国行政改革的诸多领域，干部人事制度改革便是尤为典型的领域。”〔18〕
中国案例:深圳市公务员分类管理改革
我国传统公务员管理模式中的一个很大的问题是待遇与行政职务级别挂钩，由于受到机构规格和职数的限制，基层公务员晋升空间狭小，从而导致“千军万马往上挤”的局面。而且不少单位也以各种理由分拆、增设机构、提高规格以相应增加领导职数来解决干部待遇，进而又加剧了机构重叠、职能交叉等弊端。为解决这些问题，2005年国家颁布的《公务员法》里，明确将分类管理确定为公务员管理的基本原则，同时要求在适当范围内实施公务员聘任制。2008年8月，新成立的国家公务员局将全国唯一公务员分类管理改革试点的任务交给了深圳。2010年2月3日，深圳市政府下发了《深圳市行政机关公务员分类管理改革实施方案》，根据这一方案，深圳市行政机关公务员将被划分为综合管理类、行政执法类和专业技术类，除综合管理类仍然沿用传统的管理模式外，行政执法类和专业技术类公务员都将实行聘任制，且晋升渠道独立、待遇与行政职务级别脱钩。行政执法类将被划分为7个职级，各个职级均为非领导职务，互相之间没有上下级隶属关系;专业技术类公务员的职务序列从高至低设置主任、主管、助理等职务。行政执法类和专业技术类公务员的职级晋升将与个人年功积累和工作业绩，以及专业技术任职资格条件建立联系。从现在起，深圳每年将新增1000名左右的聘任制公务员，拟用三年时间完成这一改革。深圳市此次改革主要体现为以下几个方面的特点:其一，采用聘任制的招入模式，可以打破职位常任，形成一种能进能出的人才流动模式。其二，“官”“兵”分流，行政执法和专业技术类均为非领导职务，有利于破除官本位思想。其三，待遇与年资和工作业绩挂钩，能激发基层公务员的积极性。其四，通过协议的方式有利于吸收高层次人才参与政府管理。“对于特殊的职位，高层次的人才可以通过协议，给予更高的待遇。”〔19〕然而，对于深圳市这次改革，反对的声音也不绝于耳。反对的意见主要集中在三个方面:其一，认为深圳对新招入的公务员给予的薪酬待遇过高，〔20〕有违收入分配原则。这一改革，既不符合当前改变全社会分配不公的大形势要求，也不符合真正的公务员分类管理的本质要求，是一个典型的当权者为自己扩大既得利益的挂羊头卖狗肉的丑恶行为，也是扩大社会矛盾的危险行径。〔21〕其二，认为深圳的公务员制度改革与现行法律相违背。有学者指出深圳的公务员制度改革与《警察法》、《公务员法》不符，且与我国现行的专业技术职称评定制度背道而驰。〔22〕对于深圳的公务员制度改革能否破除“官本位”产生质疑。〔23〕
新公共管理理论与我国现实的差异及超越
西方的公务员制度改革是在新公共管理理论范式指导下的制度创新，而中国深圳的公务员分类管理改革也深深地带有着新公共管理的烙印。然而，任何具体的制度设置都必须考虑到具体的制度背景，也即政治现实。因此，首先必须看到新公共管理理论与我国现实政治的差异，并在此基础上寻求超越。
1．新公共管理的理性经济人假设
经济人假设认为，人都是利己和自私的，因此制度设计必须从这个假设出发，来设计规制人性恶的制度。但是，这一假设有两个缺陷:一是这个假设将人性“自利”的一面夸张放大到了一个极端，是具有片面性的，它忽略了人性善的一面;二是在复杂的公共管理过程中，试图对公共管理者所有行为作出完备无缺的细致规定是不可能做到的。
2．中国行政体制中的“党管干部原则”和强调“为人民服务”原则
这些原则当中并不承认公务员在履行公共管理活动的时候具有个人利益的合法性。因此，其又走向了另一个极端，认为政府官员是人民的公仆，能够全心全意为人民服务。其实，这只不过是道德神话而已，这完全需要公务员高度的至善的人格精神。从上面两点我们可以看出新公共管理与我国现实中制度运行的差异，这种差异来自于具体指导理念的不同，因此调和这两者的差异也同样需要从指导理念出发，“比较利益人”的假设便是基于此而提出的。
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