为加强我市公共卫生服务体系建设,根据《中华人民共和国传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《医疗机构管理条例》,结合我市实际,制定本实施意见。
一、指导思想、总体目标和基本原则
1、指导思想。以“三个代表”重要思想为指导,加大公共卫生体制改革力度,进一步理顺公共卫生管理体制,优化公共卫生资源配置,构建新型的公共卫生服务体系,完善公共卫生运行机制,建立公共卫生应急机制,确保人民群众的身体健康和生命安全。
2、总体目标。建立与社会主义市场经济体制相适应,与我市率先基本实现现代化要求相一致,符合人民群众健康需要,资源配置合理,反应快速灵敏,运作协调高效,保障严密有力的新型公共卫生服务体系。3、基本原则。坚持政府举办、部门负责、社会参与的原则;坚持整体规划、合理配置、分步实施的原则;坚持属地管理、条块结合、以块为主的原则;坚持预防为主、防治结合的原则。
二、理顺公共卫生管理体制
1、明确公共卫生职责。实行政府领导、部门负责、公共卫生事业单位依法运作的管理体制。按照属地管理的原则,各级政府要将公共卫生体系建设列入国民经济和社会发展总体规划,纳入政府综合目标管理,建立公共卫生工作领导小组,负责本辖区的公共卫生工作。市政府将定期组织对各区、县(市)和各有关部门进行检查考核。
各级政府要制订公共卫生工作发展规划并组织实施,实行政府领导下的部门分工负责制。计划、卫生、教育、财政、宣传、公安、外经、贸易、科技、农业、外事、检验检疫、交通、民航、铁路等部门和单位要制订公共卫生工作方案,各司其职,密切配合,共同做好公共卫生工作。
2、加强对公共卫生专业机构的管理。各区、县(市)卫生监督和疾病预防控制机构主要负责人在任命前应征求上级业务部门的意见。积极探索卫生监督工作新体制,对重点工作和重大公共卫生事件实施全市卫生监督力量统一调度、统一管理、统一执法。加强各区、县(市)卫生监督力量,可根据工作需要,在各乡镇(街道)设置派出机构或派驻人员。各乡镇要明确分管领导,落实专人负责。各乡镇(街道)卫生院(社区卫生服务中心)的公共卫生工作由各区、县(市)卫生部门管理。各村(社区)卫生室(卫生服务站)的公共卫生工作由政府指定的乡镇(街道)卫生院(社区卫生服务中心)管理。
三、完善公共卫生服务体系
1、完善公共卫生网络体系建设。建立市、区县(市)、乡镇(街道)和村(社区)四级疾病预防控制体系和市、区县(市)、乡镇(街道)三级卫生监督体系,最大限度地满足人民群众的健康需求。完善由传染病医院、有关传染病专业防治机构和其他医疗机构组成的公共卫生医疗救治体系。各县(市)要设立传染病医院或与传染病防治相适应的传染病病区,并根据合理、快速、高效的原则,建立应急医疗救治指挥中心,完善应急救治网络。
2、加强公共卫生机构和队伍建设。市疾病预防控制中心的建设面积按机构工作人员70M2/人以上标准建设,卫生监督所的建设面积按机构工作人员50—70M2/人标准建设。各区、县(市)疾病预防中心的建设面积按机构工作人员70—100M2/人标准建设,卫生监督所的建设面积按机构工作人员50—70M2/人标准建设。各级各类公共卫生机构按卫生部或省卫生厅等部门确定的机构装备标准配置设备。各级政府要建立健全疾病预防控制和卫生监督体系,充实疾病预防控制机构和卫生监督机构人员,不断提高其综合素质,满足疾病预防控制和卫生监督工作需要。各级疾病预防控制机构、卫生监督机构、妇幼保健机构和乡镇(街道)预防保健人员的编制配备标准由市机构编制部门会同市卫生行政部门共同研究制定。村(社区)要设立专职或兼职预防保健人员。市、区县(市)公共卫生机构的卫生技术人员要占职工总数的85%以上。
3、加强公共卫生信息网建设。建设国家卫生信息网,整合社会信息网络资源,构建由卫生行政部门、公共卫生专业机构、医疗机构组成的功能完善、高效快速、网络通畅、反应灵敏的市、区县(市)、乡镇(街道)三级报告、监测和预警网络,并逐步向村(社区)卫生室(卫生服务站)和其它有关单位延伸,扩大覆盖范围。
四、完善公共卫生运行机制
1、明确公共卫生机构功能定位,完善运行机制。各级公共卫生机构要根据国家有关规定并结合各地实际,明确功能定位,调整工作职能,扩大服务功能。各级各类公共卫生机构要以有效预防和控制传染病、地方病、慢性病、常见病和各类危害人民群众健康的因素,提高公共卫生服务水平为主要职能,逐步取消疾病预防控制等公共卫生机构的有偿服务功能。市级公共卫生机构要加强对公共卫生工作的规划、指导、监测、预警、科研、培训等。各区、县(市)公共卫生机构要制订工作计划,重点做好系统监测、动态监管和疫情处理等工作。各乡镇(街道)公共卫生机构要以为人民群众提供系统可及的公共卫生服务为重点,全面落实各项公共卫生工作。
2、加强内部管理,提高防治水平。各级公共卫生机构要强化内部管理,加强基础性与日常性工作,拓宽和深化服务领域,有效应对突发公共卫生事件,全面提升服务能力和水平。各级疾病预防控制机构要强化疾病预防控制功能,提高突发公共卫生事件的应急处置能力。各级公共卫生监督机构要强化监管功能,提高卫生监督执法水平。各级妇幼保健和精神卫生机构要强化指导、服务和管理等功能,提高妇幼保健和精神卫生工作水平。各级院前急救机构和重点承担突发公共卫生事件处理的医疗机构要提高院前急救和医疗救治能力,提升突发公共卫生事件应急处置水平。各级爱国卫生机构要强化组织和协调等功能,提高爱国卫生工作水平。
五、完善突发公共卫生事件应急处理机制
1、制订和完善突发公共卫生事件应急处理办法。各级政府要制订突发公共卫生事件应急处理办法(应急预案),将防制突发公共卫生事件工作纳入经济社会发展计划,加强领导、督查和协调。各级政府要成立突发公共卫生事件应急处理协调小组,发生重大突发公共卫生事件时,要成立应急处理指挥部,领导指挥突发事件的处理。各级政府和各有关部门要采取有效措施,防止突发公共卫生事件的发生和蔓延,并实行突发公共卫生事件处理责任制和责任追究制。
2、加快公共卫生应急体系建设。各级政府要加强突发公共卫生事件应急体系建设,建立坚强有力的组织指挥体系,严密有序的疾病预防控制体系,科学健全的医疗救治体系,保障有力的物资供给体系,反映灵敏的信息监测预警报告体系,执法有力的卫生监督体系。各级卫生行政部门和各有关部门也要制订各类突发公共卫生事件应急处置工作方案,完善预防和控制工作机制,做好处理急性中毒、各类传染病、生化武器袭击和核辐射等各类突发公共卫生事件的准备工作。各级疾病预防控制机构要制订工作规则,明确职责和任务,加强对突发公共卫生事件的处置。有关医疗机构要加强领导,落实突发公共卫生事件报告、监测、治疗和管理等责任。各级卫生监督机构要落实行政执法责任制,规范执法行为,加强监督管理。各级急救机构要加强急救设施设备的建设,完善急救网络,提高急救能力。
在完善市传染病医院建设的基础上,新建1所治疗特种传染病的市第二传染病医院;改建市急救中心,提高院前急救能力和水平;结合资源调整,在相关医院设立适合处理生化武器袭击和核辐射等突发公共卫生事件的定点医疗机构;加强各县(市)突发公共卫生事件处理定点医院建设,构建功能合理、职能明确、网络健全、高效快速的突发公共卫生事件医疗救治体系。
六、加大公共卫生投入
1、加大公共卫生事业投入。各级政府要加大公共卫生事业投入,各级财政对卫生事业的投入不低于同期财政支出增长比率并逐年提高,市及有条件的区、县(市)逐步达到同级财政支出比例的5%以上。各级财政应保证疾病预防控制和卫生监督等公共卫生事业所需的经费。财政投入首先应保证公共卫生工作经费,主要用于公共卫生基础设施建设、添置设备、开展业务项目、疾病预防控制和卫生监督等公共卫生工作。
2、确保公共卫生工作经费落实。各级政府要保证疾病预防控制机构、卫生监督机构人员工资、基本奖励和福利经费,保证日常经费和专项经费的投入。急救机构及妇幼保健、精神卫生等其他公共卫生机构按照工作性质和承担的任务,由财政予以补助。各级政府要落实承担其它突发公共卫生事件救治所需经费。
认真贯彻执行《浙江省农村卫生事业补助政策实施意见》(浙财社字〔20*〕85号),加大对农村公共卫生经费的投入。各区、县(市)财政要保证乡镇(街道)预防保健人员的工资性支出和工作经费。各区县(市)、乡镇(街道)和村(社区)要保证村(社区)预防保健工作人员的工资补助和专项工作经费。
参与涉及公共卫生工作队伍建设、医院院区规划、房屋建设、公共场所及设施配置、饮食饮水等工作的开展。
2、承担医院公共卫生规划、计划、工作方案和制度起草工作，负责医院公共卫生管理制度、规划、计划、方案和上级检查及活动的组织、落实、督查、考核与总结汇报工作，
3、承担各种涉及公共卫生的法律法规和各种规范要求、制度、技能的组织、培训指导和考核工作。
4、承担医院传染病管理、传染病上报流程指导和传染病信息规范收集、上报工作；承担发热门诊、肠道门诊建设指导与督查工作；
承担突发公共卫生事件风险排查、收集和信息上报工作，参与医院应急预案制（修）订和风险评估，负责医院突发事件和突发公共卫生事件涉及公共卫生处理工作，参与协调与联络。
5、承担医院放射卫生、职业防护及职业暴露管理与指导工作。
承担医院职工健康档案建设与管理工作，承担院区居民儿童健康管理服务、孕产妇健康管理服务、老年人健康管理服务、高血压患者健康管理服务、2型糖尿病患者健康管理服务、重发精神疾病患者管理服务。
关键词：突发公共卫生事件；应急模式；军民协调
2003年SARS以及之后发生的禽流感疫情，给我国的公共卫生体系带来了前所未有的挑战，如何提高公共卫生体系应对突发事件的能力成为一个亟待解决的问题。从国际上来看，美国是联邦制国家，经济发展水平高；俄罗斯也实行联邦制，但很多方面还沿袭着前苏联的模式；日本实行地方自治制度，是亚洲灾害频发国家，他们都建立了各具特点的公共卫生应急体系，对其结构和运行模式进行分析，总结规律，阐明共同特点，对于我国卫生应急体系建设具有一定参考价值。
1部分国家突发公共卫生事件应急模式分析
1.1美国美国将突发事件应对纳入了法制化管理，1992年了《美国联邦反应计划》［1］，并在1994年进行了修订。该计划明确突发事件发生后，在应对工作超出了州和地方政府反应能力的情况下，联邦政府怎样依据有关法律及其修正案实施支援，包括应急处置中的政策、运作纲要、应对和恢复行动等。《美国联邦反应计划》对包括卫生和人类服务部、红十字会、农业部、国防部、退伍军人服务部、联邦紧急事务管理署在内的27个联邦部门和机构在突发事件应对中的职责分工、实施原则、反应行动等进行了规范，它是突发事件发生后整个联邦政府运作的执行纲要［2］。
虽然美国政府从立法角度形成了制度性的总体设计，但有关法律的贯彻实施还要依托具体的部门和机构。美国设置了专门的机构，统一协调社会整体资源来应对突发事件。在美国应急管理中发挥重要作用的政府部门是联邦紧急事务管理署，它是应急管理的核心协调决策机构。该部门集成了从中央到地方的救灾体系，建立了一个整合军队、警察、消防、医疗、民间救灾组织等多部门的一体化指挥协调系统［3］。
依托一体化的应急指挥协调系统，在公共卫生方面，美国建立了一套卫生应急网络。纵向包括联邦疾病预防控制系统，地区/州医院应急准备系统和地方/城市医疗应急系统三级子系统。在联邦层面，疾病预防控制中心是系统的协调中心，它是国家卫生和人类服务部的一个部门。该中心管理着大量的应急储备物资，可以在发生灾害后12h内运到灾害发生地。在州和地区层面，美国建立了地区/州医院应急准备系统，该系统在全国实行分区管理，共设10个区，区内以州为单位实现联动，主要通过提高医院、门诊中心和其他卫生保健部门的应急能力来提高区域应对能力，该系统除了州和地方卫生部门外，还包括州级应急管理机构、退伍军人卫生保健部门和军方医院等部门。城市医疗应急系统是地方水平应对系统，通过地方的消防部门、自然灾害处理部门、医院、公共卫生机构和其他“第一现场应对人员”之间的协作与互动，确保城市在突发公共卫生事件发生的最初48h内有效应对，从而使得城市在全国应急资源被动员起来之前能以自身力量控制危机事态。在保障方面，应急所需资源将尽可能在低一级政府筹措，如果其需要超过了实际能力，可逐级向上递交援助请求，卫生与人类服务部负责提供联邦层面的援助行动，以补充州和地方资源的不足［4］。
此外，美国还十分重视军队在卫生应急中的作用，于20世纪80年代初期建立了联邦灾害医学系统。一方面将军队的卫勤力量作为卫生应急的骨干力量，另一方面将联邦灾害医学系统作为战争时期第二级卫勤保障支援系统，使该系统不论在国内发生突发公共卫生事件或对外发生战争时都能够最大限度地利用国内卫生资源。该系统经过多年的发展，已经形成了一个基本完善的军民协调卫生应急体系［5］。
美国还十分注重民间社区层次的应急参与，这在地方水平应对系统中表现很突出。通过各种措施吸纳民间组织参与应急处置，例如动员民间慈善团体参与赈灾工作；整合民间资源成立民间赈灾联盟；动员民间宗教系统，调查民间需求，建立物资发放渠道等。
美国还建立了突发事件信息管理制度。美国多项法律都对信息的传达和公布做出了明确规定。突发事件发生后，美国政府按照相应的信息制度将突发事件信息分级，并配合相应的处理措施，部分信息要在联邦政府公报上公布，部分信息要在政府部门间共享和传递，部分信息则要依特别权力才能查阅［5］。
1.2俄罗斯俄罗斯在立法上基本沿袭前苏联的模式，虽然说国体性质发生了改变，但是苏联时代的法律传统在俄罗斯得到了延续。由于很多涉及应急的法律长时间得不到更新，总统不得不使用前苏联的《紧急状态法》签发紧急状态令。为了改变这种被动局面，俄罗斯于2001年颁布实施了《俄罗斯联邦紧急状态法》，该法于2003年进行了修改。它是一部统一的紧急状态法，取代了前苏联的《紧急状态法》，克服了原有法律的弊端。以这部法律为框架，结合俄罗斯联邦层面的《联邦公民流行病防疫法》、《公民卫生和流行病福利条例》、《俄罗斯联邦反恐怖活动法》等，构成了卫生应急领域的法律体系，从而使俄罗斯突发公共卫生事件应急管理步入了法制化的轨道。
前苏联解体后，为了有效应对各类突发事件，俄罗斯政府组建了紧急事务部，该部门是俄罗斯五大权力机构之一，经联邦总理同意，可以请内政部、卫生部、国防部、内卫部等部门给予协助。该部门不仅是一个行政管理机构，更是一个拥有航空、工程、通讯、交通、核、生物和化学等各种应急设施和专业应急处置队伍的行动机构。
在卫生应急方面，俄罗斯联邦卫生流行病防疫局和俄罗斯联邦卫生防疫委员会是最主要的两个机构。卫生防疫委员会是应对传染病流行和中毒等突发公共卫生事件的协调机构，在联邦宪法法律框架内行使权力。委员会行政事务的执行机构是卫生部，俄罗斯各联邦主体和地方政府也设有相应的委员会。流行病防疫局隶属俄罗斯卫生部，其职能是联合政府不同部门预防、控制流行病的发生和蔓延。一旦发现某种疾病爆发流行，该部门首先将对流行病的传播状况做出评估，通过新闻媒体向公众介绍疾病的传播情况、传播途径和预防建议，并紧急制定相应的防疫计划和具体措施。
此外，俄罗斯在前苏联时期还建立了全国统一军民一体化特种医学应急系统。1990年，前苏联部长会议通过了关于《建立全国应对特殊情况紧急医疗救护部门》的决定，由此开始组建全国性特种医学应急系统。前苏联卫生部和国防部是该系统的组织协调机构，系统还包括全国多个紧急救援中心和专业医疗队伍。前苏军卫勤部门是其中的重要组成部分，全军当时在莫斯科、列宁格勒、基辅等地区分别建立了救灾专科医疗队，每个医疗队实际上是一所野战机动医院，随时可以开赴灾区开展救援工作。为进一步完善该系统，前苏联曾在第十三个五年计划中制定了军民一体化的灾害医学综合性规划，对应急状况下军民协调医疗救护的组织原则和具体实施步骤做出了规定，当时各军区和舰队还拟定了计划，初步形成了军民一体化应急指挥决策系统［6］。
俄罗斯十分注重突发事件应对过程中与媒体的沟通，多部法律都涉及到媒体在紧急状态期间的作用。如紧急状态令的、紧急状态期间政府的各项应急措施都要通过广播电视等传媒渠道向社会及时公布。此外《紧急状态法》还对新闻媒体的权利进行了限制，规范其行为，保障媒体积极作用的发挥。
1.3日本从20世纪90年代开始，日本在原来的防灾管理体系上建立了综合性应急管理体系，突发公共卫生事件应急体系是整个防灾体系的重要组成部分。日本通过修订《大地震对策特别措施法》、《原子能灾害对策特别措施法》、《关于预防感染症与对感染症患者医疗的法律》、《自卫队法》等一系列相关法律，从立法角度对应急事务形成了制度性的总体设计，初步建立了一套完整的应急法律体系［7］。
为了强化内阁府（相当于中国国务院）应急管理的中枢决策功能和协调功能，1998年日本政府在内阁官房（相当于中国国务院办公厅）新增了由首相任命的内阁危机管理监（官职为副官房长官），并设立官邸危机管理中心，统一协调各个部门应对突发事件。从公共卫生应急管理体制看，厚生劳动省是代表日本政府负责处理公共卫生事件的主管部门，对处理诸如传染病等公共卫生突发事件担负直接领导职责。一旦出现疫情，厚生劳动省就可以通过颁布政府通知、政令的形式，实施紧急应对措施。
日本建立了卫生应急管理网络，并将它纳入国家危机管理体系之中。这个系统在国家层面由厚生劳动省、派驻地区分局、检疫所、国立大学医学系和附属医院、国立医院、国立研究所等机构组成，其中国家派驻地方的应急管理机构和职员直接对国家负责。在地方层面，日本建立了由都道府县（相当于我国的省级）卫生健康局、卫生保健所、县立医院，市村町以及保健中心组成的地方卫生应急系统，与医师会、医疗机构协会等民间组织和消防、治安、铁道、电力、煤气、供水等市政服务公司建立了协调机制，并特别重视都道府县保健所和市村町保健中心在基层和社区的作用。日本实行地方自治制度，在《关于预防感染症与对感染症患者医疗的法律》和《健康保险法》等法律中，明确规定了国家和地方政府在应急管理方面的事权和财权，以及国民在应急救治中负担的比例，避免了因费用支付问题而出现的推诿现象［8］。
日本还十分重视军队卫勤力量在应急中的作用，通过法律明确了自卫队灾害卫生救援的职责，日本自卫队设有特殊部队处理灾难、传染病和恐怖事件，部队不断加强灾害卫生救援训练，并积极参与国际卫生救援行动。
2讨论
通过上述分析，我们看到卫生应急体系是国家突发事件应急体系的重要组成部分。虽然不同国家之间社会经济发展水平和应急体系建设的历史背景不同，可能发生事件的种类各异，但无论差异多大，高效的卫生应急体系均应达到降低导致事件的风险、加强事前管理、改进应急处置、提高善后管理水平的目的。三个国家卫生应急体系有以下几个共同特点。
2.1通过立法明确职责，规范保障法律法规体系是突发事件应急管理工作的基础和依据，上述三个国家都非常重视应急法律体系建设，在突发事件应对总体法律框架下，针对公共卫生领域中存在的问题，制订相应的法规、预案。通过法律规范政府各部门之间、政府与非政府部门之间以及中央和地方政府之间的应急职责，并在实践中不断修订和完善。如美国的《联邦应急计划》以法律形式明确了联邦各有关部门职责，以及联邦、州和地方在应急处置中的事权划分，明确规定联邦政府负责协调超出州和地方政府应对能力的突发事件；日本在相关法律中，明确规定了国家和地方政府在应急反应中的事权和财权，以及国民在应急救治中负担的比例，避免了因费用支付问题而出现的推诿现象；三个国家都通过法律明确了对军队在应急工作中的职责和任务，为军队和地方协调有效开展灾害卫生救援工作奠定法律基础。
2.2设立专门的应急管理协调机构突发事件应对不但涉及政府多个职能部门，还涉及企业、新闻媒体、民间非盈利组织等非政府部门，各部门及时、高效的沟通与协调是有效应对突发事件的前提条件，组建专门的应急管理协调机构是实现上述目标的组织保障。三国政府均建立了突发事件应急管理协调机构，如美国设置了联邦紧急事务管理署，俄罗斯成立了紧急事务部，日本设立了官邸危机管理中心，并将卫生应急机构作为其重要的组成部分，加强沟通，统一协调应对包括公共卫生事件在内的突发事件。
2.3网络化管理，强调良好的协调与合作网络化管理包括纵向从国际层面到地方层面的多级管理和横向的跨部门协作。从突发事件严重程度以及波及范围，一个国家完整的卫生应急体系一般分为四个层次，即国际层次、国家层次、地区层次及社区层次。美国建立了上述四个层次的应急机制，国际层面上，美国经常从政治和外交出发向受灾国提供卫生应急援助，在国内美国的纵向三级应对体系自上而下包括联邦疾病预防控制系统，地区/州医院应急准备系统，地方/城市医疗应急系统三个子系统。日本不但十分注重国际层面卫生援助，还在完善国内各级应急体系的同时，建立了一套国家垂直管理系统，该系统的机构直接对国家负责，从而避免了纵向管理体系下，地方保护主义导致中央很难全盘掌握危机信息的弊端。在横向协调方面，美国通过法律建立了卫生和人类服务部、红十字会、联邦紧急事务管理署等27个联邦部门和机构的协调机制，明确了应急办反应的职责、实施原则、反应行动。俄罗斯紧急情况部建立了与内政部、卫生部、国防部或者内卫部队之间的协调机制。
2.4军队参与突发事件应急处置从以上三个国家突发事件应急体制介绍中可以看出，由于各国突发事件的发生情况不同，各国军队与地方医疗卫生机构合作的紧密程度也相应不同。随着国际形势的变化，尤其是冷战结束以后，许多国家的军事战略做出了相应调整，军队参与突发事件应急工作在军队任务谱中的地位有所突出。一些国家从建立军民紧密协调的突发事件应急体制着手，一方面能够最大限度地发挥军队在应急处置中的作用，另一方面为未来可能发生的局部战争更好地动员与利用地方卫生资源奠定了基础。美国和前苏联通过建立部级灾害医学系统，统一灾害卫生救援的组织和指挥，并十分注重利用军队卫勤力量参加应急工作，军队卫勤力量与地方卫生力量的协调十分紧密；日本灾害发生较多，十分重视军民协调应急体制建设，通过法律明确了自卫队灾害卫生救援的职责。
2.5注重民间非政府组织的参与民间非政府组织包括盈利组织和非盈利组织，他们具有众多促进社会发展的功能。因此，不管是在突发事件发生后的处置阶段，还是在前期的预测预警、识别阶段，都应当大力发挥非政府组织和民间社会结合紧密、公益性强等特点，积极吸纳非政府组织加入卫生应急管理行列。美国卫生应急管理体系就十分注重民间社区层次的联防参与，通过各种措施吸纳民间组织参与应急管理，例如动员民间慈善团体参与赈灾工作，动员民间宗教系统调查民间需求，建立发放物资的渠道等。日本在突发事件应对过程中建立了与医师会、医疗机构协会等民间组织和消防、治安、铁道、电力、煤气、供水等市政服务公司的协调机制。
2.6注重媒体的沟通和信息的管理突发事件应对过程中，新闻媒体的介入会增加事件的公开性，使公众的知情权得到保护。如果相关信息达不到公众要求的公开、透明，公众就会因不了解实际情况，而对政府的应急措施不理解，甚至产生抵触情绪，这样将不利于各项措施的执行，还会导致事态的进一步恶化。但是，过度的信息公开有时也会妨碍突发事件的应对。因此，在突发事件应对过程中，为了维护公共利益，就要对的信息进行管理。在与媒体沟通方面，美国建立了突发事件信息管理制度，在突发事件应对过程中，政府按照相应的信息制度将涉及突发事件的信息分级，并配合相应的处理措施，其中部分信息要在联邦政府公报上公布。俄罗斯的《紧急状态法》中也明确规定了突发事件应对中新闻媒体的权利，此外，俄罗斯多部涉及应急的法律都对新闻媒体在紧急状态期间的职责做出了规定，以保证媒体发挥正面、积极的作用。
参考文献
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5莫纪宏，徐高.紧急状态法学.北京：中国人民公安大学出版社，1992：45-46.
6缪其宏.苏联军地卫生部门在重大灾害中的合作.国外医学·军事医学分册，1999；1：31-32.
这次全区卫生和计划生育工作会议是区委、区政府决定召开的一次重要会议。主要目的是认真贯彻落实中央、省、市有关会议精神，总结工作，分析形势，部署任务。刚才陈局长和张局长分别作了卫生和计划生育工作报告，认真总结了两年来的卫生工作和2004年计生工作，深刻分析了当前我区卫生和计生事业改革与发展面临的形势，安排部署了今年的主要工作任务，报告客观全面，重点突出，措施具体，操作性强，我完全同意，希望与会同志认真抓好贯彻落实。近两年来，卫生和计生系统紧紧围绕全区中心工作，不断加大改革创新力度，有力地推动了行业工作的提档升级。公共医疗卫生基础建设进一步加强，区、镇、村三级医疗网络初步形成，计生属地化管理和优质服务水平进一步提高，为全区实现经济社会协调发展创造了优良的环境。过去的一年，卫生和计划生育工作是基础设施不断加强的一年，是业务工作不断开拓进取的一年，是班子队伍建设不断提高的一年，是对区域经济和社会发展做出贡献的一年。在此，我代表区委、区政府向工作在计生和卫生战线上的同志们表示诚挚的谢意和衷心的问候！下面就作好新形势下的卫生和计划生育工作,我再强调三点意见。一、提高思想认识，增强作好卫生和计生工作的责任感和紧迫感
卫生、计生问题归结起来就是人口素质问题，是事关建设和谐社会的重大战略问题，我们必须增强忧患意识，从全区经济社会发展的大局出发，进一步提高对这两项工作重要性的认识。
第
一、提高出生人口素质和实现全民安康，是落实科学发展观的客观要求。科学发展观是客观规律和自然规律的尊重，是人与人、人与自然的和谐。落实科学发展观就是要牢固树立和认真落实以人为本、全面协调、可持续的发展观，就要求我们今天的事业不但要有利于当代还要惠及子孙。党的十六届四中全会明确提出贯彻科学发展观要注意加强薄弱环节，特别要努力作到“五个重视”，其中之一就是重视人口问题、节约资源、保护环境，大力发展循环经济，建设节约型社会。科学发展观告诉我们，所有发展最终都是为了人的全面发展，任何发展都与人口的数量和质量紧密相关。如果人口的数量得不到有效的控制、人口质量得不到有效的提高，生产力发展与人口增长的矛盾将会更加突出，对资源的需求和对环境的压力将会进一步加大，也就谈不上全面、协调、可持续发展，必将阻碍我们全面建设小康社会的进程。这就要求我们要不断把满足人的需要和实现人的全面发展作为经济社会发展的根本出发点和落脚点，扎扎实实的做好卫生和计生工作，全面贯彻落实科学发展观。
第
二、提高出生人口素质和实现全民安康，是构建和谐社会的本质要求。和谐社会最基本的要求就是人与人之间的和谐、人与自然的和谐。目前，我们的现实却明显的暴露出不和谐的方面。在人际和谐方面，最突出的表现就是城乡差别和地区差别，总体上看可以说是随着经济社会的发展，在不断缩小。但是个别方面，比如出生人口素质，居住环境、享受医疗待遇等方面差距仍然很大。在人与自然方面，人的数量增加，对资源需求量逐年增加，同时，对环境的破坏程度也在加剧。当代人已经开始侵占后代的资源，在吃子孙饭，那么我们的后代如何去生存，恐怕要比我们艰难得多。自然界对人类的惩罚也逐渐表现出来。从全球看，气候问题、粮食问题是人与自然不和谐的表现，从我们近两年经历的非典、高致病性禽流感等疫情上看，其成因也可以归结为人与自然的不和谐。前些天电视上报道部级保护动物大黑熊下山吃人，就引起了是保护熊重要还是保护人重要的纷争，那么熊为什么要下山？就是因为人类越来越多，破坏了山上的自然环境，熊为了生存只好下山找食物。我们区人与环境的不和谐也存在许多问题，空气污染还不能彻底地解决，还有部分村民饮用象茶水一样颜色的地下水，直接影响到人民群众的身体健康，因此区财政还要加大投入力度，逐步去解决和改善这些不和谐。总之，这些现实已经警醒我们，必须居安思危，未雨绸缪，把卫生和计生事业作为构建和谐社会的一项基础性工作，摆上党和政府的重要议事日程。
第三，提高出生人口素质和实现全民安康，是执政为民的实际行动。随着人民群众生活水平的不断提高，人们对健康的期望值越来越高，人们更加注重自身的生命质量、生育质量、生活质量。反观我们的工作，与人民群众的要求还有一定的差距。当前，一些低素质人口多生、高素质人口少生或不生的问题还没有得到有效控制，就会导致人口素质越来越差，一些非传染性疾病、损伤中毒和职业危害问题日益突出，在城镇和农村还存在着一定数量的贫困人群，难以承受重大疾病的经济负担，因病致贫、因病返贫的问题，导致人口质量和生活质量的下降。这些问题是否能够逐步加以解决，既关系到我们对群众的感情问题，也是检验先进性的问题，更是对我们执政能力的考验。因此，我们要从践行三个代表重要思想出发，切实把卫生和计划生育工作抓紧、抓好、抓出成效。二、以科学发展观为指导，努力提高计生和卫生工作水平
科学发展观是我们党对社会主义现代化建设规律认识的进一步深化，对各方面的工作提出了新要求，也为新时期卫生和计生工作注入了新理念、提供了新动力、开辟了新境界。卫生和计生部门要进一步理清工作思路，转变工作方式，抓住主要矛盾，突出重点问题，促进工作不断攀升。
当前，卫生工作要突出抓好以下三项重点工作：
第
一、加强公共卫生体系建设，提高突发公共卫生事件应对能力。构筑起保护人民群众健康和生命安全的坚固屏障，是党中央、国务院赋予我们的一项艰巨任务，也是卫生部门当前和今后一个时期的重要工作。必须遵循预防为主、常备不懈的方针，贯彻统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作的原则，扎扎实实搞好“三大体系”的建设，在建立健全突发公共卫生事件应急体制、机制上下功夫，全面提高应对各类突发公共卫生事件的能力。一是要坚持预防为主。制定、完善突发公共卫生事件应急预案，提高应急应变的处理能力，做到有预测、有预警，防患于未然，最大限度缩短突发事件信息传输、反馈的时间，确保一旦发生突发事件，能够在第一时间进行有效的处置，把损失降到最低，确保人民群众的生命安全和身体健康；二是要坚持制度创新。既注重解决体制，又注重制度创新，构建集中领导、统一指挥、功能全面、责任明确、信息畅通、反应快捷、运转高效、成本合理的管理指挥体系，及时准确作出应对突发公共卫生事件的科学决策；三是要坚持完善运行机制。建立、完善应对和处置突发公共卫生事件的运行机制，对事前、事发、事中、事后作出统筹安排，抓好监测、预警、预防、控制、救治五个环节，完善信息报告、指挥决策、预防控制、医学救治、执法监督五个体系，建立责任追究制度，力求做到果断决策，妥善处理，有效控制。
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二、积极改善医疗质量管理，强化优质服务。这几年，区财政在医疗卫生方面投入很大，从医院用房到医疗设备都逐步予以解决，但是医疗单位要生存、要发展、要壮大，必须在提高医疗质量和服务水平上常抓不懈。坚决纠正轻人才、重设备，轻人文关怀、重机械服务，轻社会效益、重经济效益的倾向。要建立医疗质量考评制度、责任追究制度，健全分工合理、责任明确的医疗质量控制网络，加强对医疗质量、医疗安全、医疗费用等方面的信息公布，自觉接受社会监督，切实解决好诊治不规范、责任心不强、技术不过硬、服务不到位的问题。做到接诊快、诊断准、处置当，着力研究解决关系人民群众切身利益的热点、难点问题，努力为人民群众提供质量较高、费用较低的医疗服务，满足群众的基本医疗服务需求。
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三、因势利导，积极探索大病医疗救助制度。对农村贫困家庭和农村五保户给予医疗服务方面的特殊照顾和救助，是中央针对当前农村实际提出的一项重要举措，去年我们投入一定资金为龙凤镇各村改建卫生所2个、新建卫生所5个，解决了农民“看得上病”的问题，但农民“看得好病”和“看得起病”还是我们要面对的新问题。因此，今年我们要在规范化管理农村卫生所，强化对农村卫生机构、从业人员、卫生技术应用等方面的准入管理和日常监督，严厉打击非法行医和其他危害农村公共卫生的违法行为，切实维护好广大农民的身体健康和生命安全。在这里我要强调一下，有的村卫生所投入使用后运行得很好，但是也有部分卫生所建成以后，村长、书记一次都没看过呢，就是说领导没有将政府投入建立起来的农村卫生所重视起来，更谈不上管理了。因此，各村要站在执政为民的高度，切实将农村卫生所管好，用好。要加强农村医疗卫生队伍建设，坚持就地取材的原则，聘请本村医务人员，搞好业务培训，提高服务能力和技术水平，维护农村卫生队伍的稳定，保障农民群众就医安全。要对农村大病医疗情况调查，摸清底数，确定大病的定义和大病的种类，在调查研究的基础上，科学论证我区农村大病医疗救助办法，切实保证农村贫困人群的基本医疗卫生需求。对这项工作，我们一定要采取审慎稳妥的态度深入调研，探索大病医疗救助机制，尝试个人拿一部分、政府补一部分、社会保险交一部分，帮助农民摆脱“因病致贫、因病返贫”困扰，全面改善农民的就医条件。
计生工作要具体在三个方面上下功夫：
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一、要在观念创新上下功夫。要树立三种观念。一是树立以人为本的观念。坚持以维护和实现广大人民群众根本利益为出发点和落脚点，把群众真正当成计划生育的主人，摆正与群众的关系，实行换位思考，以群众满意不满意、赞成不赞成、答应不答应作为评价工作的唯一标准。二是树立经济社会和人口与计生工作同步发展的观念。坚持一手抓经济，一手抓人口，两手都要硬，把人口与计划生育工作纳入经济社会发展规划，大胆尝试人口与经济协调发展的有效途径，以有效的控制人口增长来推动经济健康发展，确保经济持续健康发展的同时，把人口总量控制在既定的目标之内。三是树立可持续发展的观念。坚持把解决人口问题放在可持续发展战略地位的首要位置。在经济发展中考虑人口压力，考虑人的全面发展，考虑资源环境的承受能力，努力作到经济发展与人口、资源、环境相协调，为子孙后代留一个良好的生存空间。
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二、要在工作创新上下功夫。在工作任务上，要由严格控制人口增长向稳定低生育水平、提高出生人口质量、重视人口战略研究转变，确保经济社会发展的人口安全。在工作内容上，要适应市场经济发展的要求，开展生殖保健，提供优质服务，帮助群众勤劳致富奔小康，建设文明幸福家庭。在工作方针上，要由严格执行计划生育政策，贯彻落实“三为主”向人口与发展综合决策转变，全面提高计划生育工作水平。在工作思路上，要坚持工作重心下移，加强基层基础建设，不断提高规范化管理水平。在工作方式上，要克服依靠政策约束、行政命令等行政手段指导工作的行政化倾向，实行计划生育村民自治，减少行政干预，维护群众合法权益，还群众主人地位。
第三，要在完善工作机制上下功夫。要以推进各项工作落实为出发点，针对管理中的难点、弱点、盲点，建立有效的工作责任机制和推进机制。要按照市场经济发展的要求，不断完善党政领导、部门配合、社会参与的综合治理工作机制。要有目的地调查计生工作中面临的问题和对策，继续按照“三位一体”的工作格局，充分调动和发挥村（社区）基层组织和计生人员的积极性、主动性、能动性和创造性。要按照“单位负责、社区管理”的要求，不断完善城市计划生育管理体制。要在巩固好计生人事制度改革的基础上，全面、科学、实事求是地搞好综合改革的基本框架，突出重点、难点、逐年完善，形成一套可操作性强，管理机制健全的计生综合改革机制。要走出就计划生育抓计划生育的误区，建立利益导向机制和社会保障制度，落实奖励优惠政策，真正使计划生育家庭在社会上有地位，经济上有实惠，生活上有保障。三、切实加强领导，努力开创卫生和计生工作新局面
大力推进卫生和计生事业改革与发展，是全社会的共同责任，是一项复杂的社会系统工程。各单位必须切实强化领导，统筹兼顾，合力攻坚，务求实效。
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一、强化统筹安排，加大重视力度。卫生和计生事业都是国家经济和社会发展的重要组成部分，相关部门要结合各自实际和特点，把卫生和计生事业列入国民经济和社会发展整体规划，从指导思想、发展目标、主要任务、重点项目、政策措施等方面加以明确，使卫生和计生事业在经济和社会发展中占据应有位置。要按照建立公共财政和公益财政的要求，不断加大卫生、计生等社会事业的投入力度，确保经费的足额投入，确保各项奖励优惠政策以及基层工作人员报酬的落实。财政、审计、计生等部门要对基层经费投入和使用情况进行联合检查，对挪用、占用、弄虚作假骗取专项经费的行为，一经发现，坚决严肃处理。要继续坚持计生工作党政一把手新自抓、负总责的领导机制，制定便于掌握、有利于操作且内容简化的目标考核，严格目标考核和奖惩，考核结果要与政绩、奖惩挂钩，对问题严重的单位和个人，坚决实行计划生育“一票否决”，决不姑息迁就。
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二、强化行业自律，加大整治力度。大力宣传和表彰卫生和计生系统典型，弘扬正气，抵制歪风。通过执法检查，媒体曝光等形式加大监督、查办力度，依法严格处理少数不法人员，维护广大人民群众的根本利益。坚决纠正医药购销和医疗服务中的不正之风，通过建立和完善各项监督机制，规范医药购销和医疗服务行为，在医疗卫生领域深入开展医德医风教育，树立一批全心全意为病人服务的好典型。深入了解计划生育奖励政策是否兑现，有没有乱收费和“冷、横、硬”问题，对乱收费、乱罚款，以及“吃、拿、卡、要”违纪行为，发现一例，查处一例，决不姑息迁就。要严格行为纪律，全面落实纠风工作长效机制，严肃查处收回扣、红包、开单提成、开大方、滥检查、乱收费等违纪行为。对纠风工作不力、群众反映强烈的地方，追究主要领导责任。
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以科学发展观为指导，以加强乡镇公共卫生应急体系建设为重点，进一步健全卫生应急管理体制和运行机制，优化、整合各类资源，全面提升乡镇卫生应急能力和水平，有效应对各类突发公共卫生事件，切实保障群众的身体健康和生命安全，促进经济社会全面、协调、可持续发展。
二、工作目标
以创建省卫生应急工作示范区为载体，健全卫生应急预案体系，加强卫生应急管理机构和卫生应急队伍建设，完善突发公共卫生事件监测预警系统，提高卫生应急快速有效应对能力，形成政府领导、部门协作、全社会共同参与的卫生应急工作格局，基本建成功能完善、职责明确、反应灵敏、运转高效、平战结合、持续发展的突发公共卫生事件应急防控体系，突发公共卫生事件监测预警、应急处置、应急保障等能力明显增强，卫生应急综合管理水平显著提高。
年10月底前，全区卫生应急示范乡镇建成率达100%。
三、卫生应急示范乡镇合格标准
根据《区卫生应急工作示范乡镇建设标准》，区卫生局对各乡镇卫生应急工作进行考评验收，得分达到85分即可授予“卫生应急工作示范乡镇”称号，对得分较高的单位可以申报“市卫生应急工作示范乡镇”。
四、工作任务
（一）健全卫生应急组织体系。乡镇应建立突发公共卫生事件应急工作领导小组，并将卫生应急体系建设纳入经济社会发展总体规划；设立应急办，并要有专（兼）职的卫生应急管理人员、资料员，建立乡村两级卫生应急体系，形成信息畅通、指挥有力的卫生应急管理体制。
（二）建立完善卫生应急决策指挥平台。完善卫生应急指挥信息网络，实现与区卫生应急指挥中心的联网，保证信息传递通畅，指挥调度高效运作。
（三）完善卫生应急预案。根据卫生应急预案，结合本地工作实际，研究制定相应卫生应急预案，同时也应制定相应的卫生应急技术方案，初步构建政府、专业机构较完善的预案体系，进一步提高突发公共卫生事件应急机制建设水平。
（四）加强突发公共卫生事件监测预警和信息报告工作。各医疗卫生单位要指定专人认真落实传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报工作，建立健全突发公共卫生事件预警机制。
（五）强化卫生应急专业队伍建设。按照“平战结合，因地制宜，分类管理，协调运转”的原则，按要求组建完善的分类卫生应急处置和急救医疗队伍。
（六）开展卫生应急培训和演练。制定应急培训计划，加强和规范卫生应急管理人员、卫生应急专业队伍的培训，推动卫生应急知识进乡镇、社区、工地、企业、学校等单项卫生应急演练及宣传工作。
（七）建立卫生应急物资储备制度。根据满足要求、平战结合的原则，乡镇医疗机构卫生应急应合理确定物资储备种类、方式和数量，做好卫生应急物资储备工作。加强储备物资的日常管理和及时补充、更新工作，保障卫生应急处置工作的需要。
（八）完善公共卫生网络体系建设。进一步完善区乡村三级卫生服务体系，加强乡镇公共卫生职能建设，有效整合公共卫生各类资源，建成平战结合、沉边盖底的卫生应急工作网络，有效推进卫生应急示范乡镇建设。
（九）强化应急宣传和社会动员工作。要建立与安监、财政、公安、教育、农林等单位沟通协调机制，加强部门之间和机构之间突发公共卫生事件的协调联动和信息沟通。有计划开展卫生应急健康教育、各类卫生应急预案和科普宣传工作，不断提高公众对各类突发公共卫生事件的认知度，努力提高预防、避险、自救、互救等卫生应急知识和技能。
（十）妥善处置突发公共卫生事件。按照应急预案和技术方案，科学、规范、及时、有效处置各类突发公共卫生事件和自然灾害、事故灾难和社会安全事件，全力做好学校突发公共卫生事件防控工作，做好重大活动和重要会议中的医疗、餐饮保障工作。
五、创建步骤
（一）准备阶段
1、建立卫生应急处置工作领导小组，充实应急队伍力量，加强创建工作的组织领导。
2、召开创建动员大会，统一思想认识，明确创建职责。
（二）实施阶段
1、按照实施方案要求，制定本单位创建工作方案，明确人员职责，落实各项创建工作措施，制定和更新应急预案，扎实有序开展创建工作。
2、创建工作领导小组及应急办对创建工作开展自查工作，根据检查结果针对薄弱环节进行整改，整合、规范各类台帐资料。
3、开展卫生应急专业队伍的应急培训工作和突发事件卫生应急演练评价工作。
4、建立种类齐全、数量合理的应急物资库。
5、开展卫生应急进乡镇、社区、工地、学校、企业等活动，推动卫生应急示范乡镇建设，全面普及卫生应急知识。
6、迎接区卫生局督查，根据督查反馈的有关问题进行整改。
（三）验收阶段
10月上旬报验收申请，区卫生局组织业务指导单位专家对卫生应急示范乡镇进行验收。并组织申报“市卫生应急工作示范乡镇”。
六、保障措施
（一）加强领导，明确责任。建立创建卫生应急工作示范乡镇领导小组，把创建卫生应急工作示范乡镇列入议事日程，做到主要领导亲自抓，分管领导具体抓，加强统筹协调，建立领导小组例会制度，及时研究应对创建过程中出现的新问题、新情况。
（二）加大投入，落实保障。加大卫生应急工作软硬件改造的协调和资金投入力度，确保创建活动所需资金落实到位。加强应急管理机构和队伍建设，做好各类应急物资储备管理，保障各项工作有序开展。
受县人民政府的委托，现就我县《突发公共卫生事件应急条例》的贯彻执行情况报告如下，请审议。
2003年5月，国务院第7次常务会议通过并颁布施行了《突发公共卫生事件应急条例》。该条例的颁布实施以来，县委、县人民政府的正确领导下，在区、市业务部门的大力支持指导下，在县人大的监督支持下，县卫生局坚持贯彻“预防为主”的卫生工作方针，不断加强以《突发公共卫生事件应急条例》及相关法规为主要内容的预防保健工作，建立和完善了全县突发公共卫生事件应急处理机制，建立并健全了全县突发公共卫生事件应急预案，切实提高了突发公共卫生事件预警和应急处理能力，为保障人民群众健康和生命安全发挥了重要作用。
一、实施《突发公共卫生事件应急条例》的基本概况
（一）、全县卫生系统基本情况
经过多年的建设，全县目前已形成了设施和功能相对齐全的县乡村三级公共卫生工作网络和服务体系，有一支人员充备的卫生专业技术和卫生监督执法队伍。现有县属医疗卫生服务机构30个，其中县级5个（综合医院2所，中医院1所，防疫站、保健所各1所），乡级20个，另有卫生技术培训中心、农村合作医疗管理中心、红会门诊各1个、预防保健站2个。全县有村医疗站154家，个体及社会办医疗机构47家。全县医疗卫生机构有卫生专业人员696名，其中中级及以上专业职称282名。全县从事公共卫生工作的专业人员150余名，其中大专以上学历人员70余名。
（二）、公共卫生体系建设情况
受县卫生局的委托，县卫生防疫站担负着全县10个乡（镇），128个行政村，2个场（厂）矿，62个工矿企业，近26.08万人口《突发公共卫生事件应急条例》的执法监督、业务管理和技术指导工作任务。防疫站现有职工62名，在编48人，自收自支7人，临时聘用人员7人；其中专业技术人员54人，占职工总数的86%；专科以上学历者35人，中专学历者12人；具有高级职称的7人，其中主任医师2人，副主任医师5人，中级职称21人。卫生防疫站的卫生监督办公楼建于1974年，面积780.72平方米；综合办公楼建于1985年，面积1165平方米；利用国债资金新建的疾控中心综合楼已于2003年10月投入使用，面积1500平方米，共投入资金180万元。现有万元以上的设备20台（件）。
（三）、医疗救治体系建设情况
平罗县医院作为医疗救治体系的龙头单位，承担着突发公共卫生事件中繁重而艰巨的医疗救治任务，于2002年12月成立了平罗县急救中心，设病床300张，其中：急诊科用房240平米，设置观察床10张，“120”救护车3辆，ICU病房设置床位4张和一些基本医疗救护设备。传染科设置床位20张。县中医院设置病床120张，平罗陶乐医院设置病床50张，妇幼保健所设置床位32张，姚伏中心卫生院设置床位15张，具备一定的基本医疗设备和住院救治能力，其他医疗卫生单位医疗条件简陋，只能解决当地群众基本医疗保健。
二、《突发公共卫生事件应急条例》的贯彻执行情况
（一）加大宣传和培训力度，提高卫生技术人员和社会各界对《突发公共卫生事件应急条例》的认识和了解。
为了加深广大人民群众对《突发公共卫生事件应急条例》的认识和了解，我们充分利用广播、电视、宣传材料、宣传标语、设立咨询点等多种形式，对《突发公共卫生事件应急条例》及相关法规开展了多层次、全方位的宣传。坚持将《突发公共卫生事件应急条例》和传染病管理、预防治疗等相关知识作为卫生技术人员“三基训练”的重要内容，通过举办各类形式的培训班，加强对卫生技术人员的培训。据统计，一年多来，共发放各类宣传资料8000多份，悬挂横幅20多副，刷写宣传标语400多条，接受咨询6000余人，举办各类培训班17场次，培训人员达1000余人。通过宣传培训，增强了社会各界人士对《突发公共卫生事件应急条例》的了解和支持，进一步加强了我县公共卫生工作，为顺利实施《突发公共卫生事件应急条例》打下了坚实的基础。
（二）、加强领导，建立和完善我县突发公共卫生事件应急处理机制。
面对突袭而来的公共卫生事件，2003年5月国务院紧急制订并公布实施《突发公共卫生事件应急条例》。为了进一步加强对全县防治非典型肺炎工作的领导，根据区、市党委、政府的工作部署，我县成立了平罗县防治非典型肺炎工作指挥部，办公室设在平罗县卫生局。实行防“非典”工作县级领导分工责任制，制订了《平罗县传染性非典型肺炎应急处理方案》，明确了卫生部门和其他相关部门的职责，确保了防“非典”工作措施的全面落实。县卫生局设立了应急指挥中心，下设卫生检疫、医疗救治、后勤保障等组织。按照“以防为主、防治结合、应急为主、平战结合，以块为主、条块结合，以专为主、群专结合”的原则，顺利地完成了各项工作任务。为切实提高突发公共卫生事件的应急处理能力，县人民政府下发了《关于认真学习宣传贯彻实施〈突发公共卫生事件应急条例〉做好防治“非典”工作的紧急通知》(平政发[2003]62号)，把贯彻执行《突发公共卫生事件应急条例》作为一项重要工作，列入全县经济社会发展规划和年度工作计划，同其他工作同安排、同检查。县卫生局也把贯彻《突发公共卫生事件应急条例》工作纳入卫生事业发展规划和年度卫生工作计划，实行目标责任制管理，同各医疗卫生单位签定了目标责任书，并进行经常性检查和定期考核，年终兑现奖惩。
结合“非典”和人间禽流感防治工作的开展，进一步加强了全县突发公共卫生事件的预警和应急处理工作。一是制定并完善了《传染性非典型肺炎预防控制工作预案》、《发热病人预警监测工作方案》和《人间禽流感预防控制工作预案》，为传染病疫情的预警、流行病学调查、应急处理等工作的有序开展提供了指导依据。二是建立了突发公共卫生事件应急救治队伍，并组成了疫情监测、调查处理、消毒隔离、医疗救治等若干分队，为突发疫情的应急处理提供了组织保证。三是为满足“非典”等重大传染病的集中救治和观察鉴别，筹集资金在县人民医院改造建设了发热门诊和隔离观察病房，在原县中医院住院部建立了配备60张病床的医学隔离留验观察站（可随时启用）。四是在县人民医院传染科病房建成了具有30张病床，配备了先进设备的传染病房，配齐了所需的各类专业人才，为各类传染病人的科学、规范救治创造了条件。2003年全县先后共出动疫情应急出理350人次，组织调查处理传染病疫情26起，对258名可疑症状者和接触者进行了流行病学调查，集中医学隔离留观、家庭留观人员3614名。
（三）、强化措施，组织各医疗卫生单位认真开展重大突发公共卫生事件应急处理工作。
认真落实传染病监测与报告制度，建立了以县卫生防疫站为龙头，县乡医疗单位为枢纽，村级医疗站为依托的传染病监测报告网络，实行传染病填卡逐级上报制度。自开展防治“非典”和禽流感工作以来，全县上下进一步完善了传染病管理和疫情报告相关制度，实行了“非典”和人间禽流感疫情日报告、零报告制度。县卫生局和卫生防疫站设立了疫情室，公布了疫情电话，实行24小时值班；县级医疗卫生单位开通了“国家传染病和突发公共卫生事件网络专报系统”，实现了传染病疫情的网络直报。县卫生局还要求各医疗卫生单位门诊医务人员对就诊病人进行门诊登记和可疑病人筛查，对传染病依法进行填卡报告。通过实行传染病监测与报告制度，确保了发现疫情及时上报，杜绝了漏报误报现象，提高了突发公共卫生事件应急处理的快速反应能力。
（四）、加大卫生事业投入，完善公共卫生配套建设。
近年来，县人民政府克服县财政困难的实际，不断加大卫生事业经费投入，优先保证了预防保健事业经费的投入，保持对防疫站、保健所正常经费的足额拨款。坚持将农村预防保健经费10万元和结核病控制经费3万元列入财政预算，给予及时足额划拨。加大跑项目、引资金工作力度。自1995年以来，先后投资2000多万元对县医院、中医院门诊部和住院部、防疫站疾控楼和全县绝大部分乡镇卫生院进行了翻建，使全县卫生基础设施的整体水平明显提高；引进和购置了大量医疗诊断治疗设备，为大部分乡镇卫生院配备了B超、X光、心电图机等新三件，有效地改善了农村医疗诊断条件和诊疗质量，提高了乡镇卫生院对于重大传染病的预防和应激能力。
三、存在的突出问题：
近年来，随着经济和社会的快速发展以及人民群众健康需求的提高，目前全县卫生事业的发展水平已不能完全满足社会、经济和人民群众的要求，尤其在2003—2004年非典等重大传染病的防治和重大灾害救治工作中，暴露出了全县公共卫生工作中存在的一系列突出问题：
（一）、突发公共卫生问题的预防、预警、应急控制处理缺乏统一、科学的运作机制和管理体系，应对突发公共卫生事件的机制尚不完善。
通过“非典”防治工作，我们虽积累了一定的处理突发公共卫生事件的经验，但从“非典”防治过程中反映出的问题却不容忽视：一是部分领导对突发公共卫生事件的预防工作不重视，没有真正认识到建立公共卫生机制的重要性，没有从预防、预警方面去长远考虑，存在遇到突发事件盲目应战的思想；二是部分部门为了各自的利益，工作中存在相互不协调，相互推诿的现象；三是部分农民群众对县委、政府的决定不理解、不支持，有的还持有反对态度。
（二）、公共卫生相关的基础设施、设备配套严重滞后，农村卫生工作发展缓慢，卫生技术水平、公共卫生服务能力较低。
目前我县虽已形成设施和功能相对齐全的县、乡、村三级公共卫生工作网络和服务体系，但公共卫生基础建设工作仍很薄弱：一是各医疗单位业务收入的决大部分用于支付职工工资，无力购买医疗设备和引进新技术，普遍存在医疗设备落后，技术条件差的现象；二是由于各乡镇卫生院受房屋条件所限，均没有设立规范的传染病门诊，容易造成医源性感染和传播，存在医疗隐患；三是县卫生防疫站虽然新建了疾病控制中心大楼，但建设资金不足，缺口40万元，同时由于缺乏设备配套资金，无法配备较先进的检验设备，而现有的检验设备比较落后，无法适应当前疾病控制和突发公共卫生事件的应急需要。四是平罗县医院业务用房严重不足，制约了急救业务的开展和传染病的管理工作，医疗设备陈旧，“120”急救系统及车载设备几乎没有，只能应付一般情况的急救和普通传染病的治疗需要，不具备应对较大规模突发公共卫生事件的条件。县医院的发热门诊、隔离病房条件简陋，设置床位少（仅为6张），一旦发生多例“非典”病人，将无法应对。且县医院发热门诊、隔离病房设在医院内，与其他病员及医院职工家属区较近，无隔离带，容易造成医源性感染和传播。五是县级医疗卫生机构职能不明确，功能不完善，服务功能不强，乡镇卫生院重医轻防、公共卫生科室不健全或形同虚设，村卫生室只顾追求经济利益等问题仍然存在；六是以县级医疗机构为龙头，乡镇卫生院为纽带，村卫生室为基础的三级医疗卫生服务体系，未能真正发挥应有的作用，需要进一步强化和发展。七是县、乡（镇）两级政府未能充分发挥管理职能以及村委会的作用，应按照属地化管理的原则，寓条于块，条块结合，逐步形成县、乡、村三级预防、预警、控制和处理综合应急机制。
（三）、经费紧缺，限制了公共卫生尤其是预防保健工作的广泛有效开展。
近年来，随着经济的发展和社会进步，公共卫生服务领域不断拓展，县卫生防疫站除搞好计划免疫和结核病防治外，还相继开展了慢病防治监测、爱滋病防治、健康教育、卫生执法监督、突发公共卫生事件处置、职业病监督等一系列专项工作，而这些项目所需经费均未列入县财政预算。同时由于工作量的增大，各类专业技术人才需求量增加，但县财政对此实行增人不增支，自收自支的政策，导致医疗单位出现缺人才但又用不起人才的现象，业务经费的投入不足和人才的短缺限制了我县公共卫生事业的发展。乡镇卫生院作为三级医疗预防保健网的枢纽，肩负着公共卫生服务的具体工作，承担着大量的预防保健任务，许多工作都是无偿服务。近年来由于县财政经费较为紧张，划拨给乡镇卫生院的经费只是职工档案工资的60%，相当于职工工资总额的30%～40%，而业务收入又无法弥补职工工资的缺额部分。工资待遇低，加上生活条件、工作条件差，造成乡镇卫生院人才流失现象严重，直接影响到农村卫生工作的质量。
四、今后的工作思路及工作任务
（一）进一步建立和完善突发公共卫生事件的应急机制
1、建立健全全县统一的突发公共卫生事件应急工作指挥和组织系统。成立突发公共卫生事件应急工作领导小组，负责全县重大突发事件的统一领导，明确相关部门和各乡镇职责任务，形成以卫生部门为主，部门乡镇协调配合的突发公共卫生事件监控预警和应急处理联动机制，为突发事件的有效处理提供组织保障。卫生部门也将成立相应的指挥协调组织，负责医疗卫生单位的预防控制和应急救治工作，实行科学分工，分级负责，建立和完善组织管理制度。
2、建立统一的突发公共卫生事件预警监测和报告制度。建成以县卫生局为中枢，县级疾控、医疗、监督机构为技术依托，以乡镇医疗卫生机构为延伸的突发公共卫生事件监测报告和预警网络，进一步规范监测、报告和分工协作制度。
3、加强和完善突发公共卫生事件应急预警机制。进一步整合“非典”、禽流感防治、食品卫生安全、职业中毒、重大灾害等突发公共卫生事件的应急预案，按照《突发公共卫生事件应急条例》的规定，修改完善各类应急预防控制措施，科学分工，严格责任，逐步建立起包含医疗救治、疾病预防控制、卫生执法监督在内的覆盖城乡、功能完善、反应灵敏、运转协调的突发公共卫生事件应急体系。
4、建立全县公共卫生事件应急处理和医疗救治队伍。加强对全县卫生专业技术人员的业务培训和相关法律法规培训，提高广大卫生人员的整体业务素质以及突发事件的防范意识和应急能力，并对应急救治队伍每年实行专门强化培训和定期演练，努力造就一支名副其实的专业应急救治队伍。根据突发公共卫生事件尤其是重大事件的应急处理工作需要，本着业务覆盖全面、技术过硬、组织严密、反应迅速、协调高效的原则，在县级医疗卫生单位择优选拔各个相关业务的技术骨干，组成应急处理和医疗救治队伍，配备相应的车辆和设备，并分设各个专业应急工作组，适应不同类型突发事件的专业需要；同时在各主要业务单位组建应急工作后备梯队，以应对重大灾害事件的后继处理之需。
（二）加强公共卫生工作的基础建设，加大投入，切实改善公共卫生工作的硬件条件。
1、积极争取政府和上级卫生部门的政策、项目支持，加大公共卫生基础建设投入，改善县乡二级医疗救治、疾病预防控制等工作硬件设施和仪器设备配置，同时确保政府对公共卫生工作相关经费的必要投入，本着协调同步可持续发展的要求，对公共卫生投入适度超前，按比例逐年增加，尽快使原本比较薄弱的公共卫生工作得到有效地改善和加强。
2、建设设施配套先进、功能齐全的全县疾病预防控制中心。要借助国家加大公共卫生建设投资的良好形势，积极争取县疾控中心设备配套项目，全面进行技术设备配套和更新，满足重大传染病、公共卫生、职业卫生等技术检测工作需要。
3、在深化卫生监督体制改革同时，争取国家政策项目支持，建设卫生监督执法指挥调度中心，配备监督工作必备的车辆、设施，充实卫生监督执法队伍，为确保公共卫生安全工作的顺利开展创造相应的硬件条件。
4、加快县医院传染科病房的建设，积极利用国债资金，按照新时期传染性疾病应急救治工作需要和《传染病防治法》的规定，在平罗县中医院旧址新建一座高标准、高配置的传染病楼，配套建设污水处理、医疗垃圾焚烧等设备，并对原中医院旧病房进行改造，开设发热门诊、肠道门诊、肝炎门诊及医技科室，同时应通过多方筹资，购置呼吸机、监护仪、X光机等设备，加强对传染病区的装备。新建的传染病楼将承担全县重大传染病的集中收治处理任务。
5、改扩建平罗县“120”急救中心，拟新建业务用房1500平方米，规划建立一个急诊手术室、血液净化室、急诊内、外科病房，扩建临时输液室、观察室、抢救室、内外科诊断室及会诊室。急救中心将新增呼吸机、心脏除颤仪、监护仪、心脏临时起搏器、心电图机、血透仪及附属设备、手术室设备、救护车及车载抢救设备，对现有部分老化设备进行更新。进一步发挥急救中心在重大公共卫生事件和灾害、事故中的重要作用。
6、以农村为重点，加强基层医疗预防保健工作的基本建设。继续实施以房屋建设和基本设备配套为主的农村医疗机构“三项建设”，力争在5年内实现乡镇卫生院诊断急救设备的新三件（心电、B超、X光）的普及配置；在10年内实现急救设备洗胃机、呼吸机、心电除颤仪、麻醉机、尿、生化分析仪等设备在中心卫生院的普及。
7、建立先进、快捷的疫情和突发事件的预警报告信息网络。在目前县级疫情实现网络直报的基础上，加大投入，力争在5年内使全县各医疗卫生单位实现办公自动化，并实现微机联网，建成结构完整、功能全面的卫生管理信息网络，为公共卫生事件预警、指挥处理提供先进快捷的信息网络平台。
