【关键词】住房公积金；发展；问题；建议
前言
随着我市社会经济快速发展，旧的管理模式已不能满足我市住房公积金发展需求，有的县资金利用率较低，有的县资金不够周转。面对这一状况，曲靖市住房公积金管理中心从人员结构、资金运转、系统重建、制度建立等方面入手，借鉴省内外地州市先进经验，高标准高要求对全市住房公积金管理模式进行改造升级。目前，我市住房公积金各项管理工作规范有序运行，业务指标快速发展。
一、基本情况
2012年6月，曲靖市住房公积金管理工作在市委市政府的大力支持帮助下，本着“严肃纪律、严格监督、规范运作、强化服务、防范风险”的方针，投入大量人力物力财力，重新上线了新的住房公积金管理系统，从管理模式、资金统筹、核算方式等方面进行全市统一。去年以来，面对企业效益下滑、财政吃紧、房地产市场不景气的大环境下，全市70余名干部职工攻坚克难、迎刃而上，通过完善规章制度、政策调整、加大住房公积金宣传力度、简化业务办理流程、增加服务网点等方式，积极拓展住房公积金业务，截止9月底，各项工作任务超额完成。
（一）住房公积金归集。今年三季度归集住房公积金8.02亿元，与去年同期持平，全年归集18.76亿元，完成年度计划的72%。其中：新建立住房公积金账户职工9847名，增加缴存额800万元；调整缴存基数单位3003家，增加缴存额8000万元；调整缴存比例单位648家，增加缴存额900万元。至9月末，累计归集住房公积金184.13亿元，住房公积金余额余额89.99亿元。
（二）住房公积金提取。三季度提取住房公积金5.33亿元，同比增长30%，全年提取13.57亿元，完成年度计划的75%。其中：住房消费类提取11.01亿元（购房：4.36亿元，还贷6.65亿元），占提取总额的81%；销户类提取2.56亿元，占提取总额的19%。至9月末，累计提取住房公积金94.14亿元，占累计归集额的51%。
（三）住房公积金个贷发放。三季度住房公积金个贷发放6.86亿元，同比增长52.78%，全年发放16.55亿元，完成年度计划的103%；个贷回收2.39亿元，同比增长21.94%，全年回收6.6亿元，完成年度计划的86%。至9月末，累计向14.14万户家庭发放住房公积金个人贷款127.36亿元，贷款余额61.50亿元。
（四）住房公积金贷款风险。至9月末住房公积金个贷逾期率为0.91‰，比2014年末下降0.49个千分点。曲靖中心城区及各县（市）分中心逾期率分别是：师宗3.84‰，宣威1.34‰，曲靖中心城区1.16‰，沾益1.1‰，马龙0.5‰，富源0.43‰，陆良0.25%，会泽0.08‰。
（五）住房公积金资金使用效率明显提高，社会贡献度明显加强。至9月末，曲靖市住房公积金存贷比达68.34%，比年初增加7.51个百分点，住房公积金贷款余额占全市金融系统个人住房按揭贷款余额的42%，比年初增加3个百分点。为认真贯彻落实国家有关部委文件精神及住建部2015年几次电视电话会议精神，促进房地产业平稳健康发展，曲靖市住房公积金中心自2015年6月以来进一步完善了住房公积金贷款、提取管理办法，通过加大提取、放贷力度，消耗存量资金3亿元。
二、工作开展情况
近年来，曲靖市住房公积金管理中心领导班子努力践行科学发展观，在全市系统内高规格严要求开展党的群众路线教育实践活动，全力构建服务型党组织建设，全面把握新形势、新任务和新要求，坚定不移地推进住房公积金管理服务改革，进一步实行目标责任制管理，协调解决住房公积金发展中存在的制约因素，从完善住房公积金使用渠道、住房公积金扩面、加大宣传力度、精简业务流程、提高服务水平、加强风险防范等方面开展了卓有成效的工作。
（一）、针对缴存职工需求，及时调整住房公积金使用政策
随着社会经济和房地产市场的不断发展，住房公积金缴存职工对住房公积金的使用也有了不同的期望，旧的住房公积金管理办法已不适应市场需求，曲靖市为了顺应市场，尽可能满足缴存职工使用住房公积金，及时调整了住房公积金提取贷款使用办法，从以下几个方面拓宽住房公积金使用渠道：
1、职工购建房提取时间由原来一年内购房手续延长到两年内。
2、房屋产权单独所有的自住住房，夫妻双方均可提取。
3、新增了住房按揭贷款尚未全部结清的，可提取近一年度内偿还的住房按揭贷款本息。
4、一个家庭户夫妻双方在曲靖中心城区和所辖的县（市）无住房的，每年可提取部分住房公积金余额用于支付房屋租金。
5、大病提取不再界定病情大小，改为以医疗费用为大病提取依据。
6、增加住房公积金贷款额度。由原来的双职工家庭最高贷款额度50万元增加到70万元，单职工由原来的25万元增加到35万元。
7、提高贷款额度与购房价值的比例。由原来的房屋价值60%（145M?以上）、70%（145M?以下）分别提高到70%（145M?以上）、80%（145M?以下）。
8、缩短住房公积金缴存时间限制，由原来缴存住房公积金一年可贷款缩短为半年。
（二）、加大住房公积金宣传力度
为进一步扩大住房公积金制度覆盖面和受益面，切实维护职工的住房保障权益，促进我市住房公积金管理工作又好又快发展，中心认真开展住房公积金制度宣传活动。通过采取新闻媒体报道、报纸刊登、发放宣传手册等多种方式，加大对住房公积金制度、新政策、新业务的宣传力度。
（三）加强党风廉政建设
以开展住房公积金廉政风险防控专项工作为抓手，以维护广大缴存职工的合法权益为重点，以确保资金安全及干部队伍健康廉洁为核心，切实发挥党风廉政和反腐败工作在住房公积金管理中的重要保障作用。
（四）加强制度建设
对照检查在建立健全住房公积金管理服务制度等方面存在的突出问题，重点纠正制度建立不完善、设置不科学、执行不到位、不照章办事甚至故意违反和破坏制度等不良行为，用法治的思维、改革的办法建章立制，杜绝人为因素、堵塞管理漏洞、防范资金风险，推动我市住房公积金管理服务工作制度化、规范化、常态化。制定了《曲靖市住房公积金管理中心工作规则》，涵盖了工作职责、业务管理、内控机制、社会服务、作风建设、服务型党组织建设等30余项规章制度。初步形成了一套完整的内部管理制度，使每一项管理活动有法可依、有章可循、有责可追，真正做到用制度管钱、按制度办事、靠制度管人。
（五）强化内部稽核、筑牢防线，保障资金安全营运
组织开展大量思想政治工作，与广大干部职工交心谈心，深入了解所思所想，消除思想误区。邀请了财经、纪检、法律方面的专家对干部职工进行专题讲座，通过以案释法、以案释纪，对干部职工进行正反两方面的教育。
（六）加强系统建设，方便广大缴存单位和缴存职工
近年来，曲靖市住房公积金中心在加大宣传力度的同时，通过走访调研，应广大缴存单位和缴存职工的呼声，开展了一系列系统建设工作。一是在全省首家建立了住房公积金网上营业厅，各缴存单位不再到住房公积金管理部门申报职工住房公积金，可直接通过网上营业厅办理单位职工住房公积金申报、缴交业务，降低了缴存单位运行成本，节省了人力、财力。二是在全省首家依托乡镇农信社网点代办住房公积金业务，乡镇职工可足不出乡即可办理住房公积金提取、贷款业务，解决了乡镇职工提款难、借款难、还款难的问题。三是开通了“曲靖市住房公积金门户网站”和“曲靖公积金微博”，对住房公积金政策法规、管理工作动态进行广泛宣传。同时在“曲靖市政务公开网”、“曲靖市住房公积金门户网站”上公开业务办理流程，提供业务表册下载，公布住房公积金收支运行情况，主动接受社会监督。四是开通了“12329”住房公积金手机短信平台，及时职工住房公积金缴存、代扣、提取和余额情况，方便职工及时了解本人住房公积金信息。
三、存在的问题
近年来，曲靖市住房公积金管理中心为全市住房公积金事业发展开展了大量卓有成效的工作，但离缴存单位和缴存职工的要求还有较大差距，由于制度和一些历史原因，任然有一些需要解决的问题，主要表现在以下几个方面：
（一）住房公积金缴存差异较大
住建部、财政部、中国人民银行于2005年1月10日下发《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管【2005】5号），云南省住房和城乡建设厅、财政厅于2011年10月25日联合下发了《关于加强住房公积金管理的若干指导意见》（云建金【2011】626号）指出，职工住房公积金的缴存基数不得高于所在州、市统计部门公布的上一年度职工月平均工资的3倍；缴存比例为职工缴存基数最低5%，最高不得高于12%，也就是说，职工住房公积金的缴存比例只要在5%至12%之间，均符合国家住房公积金规定的政策。这就意味着，效益较好的单位可以将职工住房公积金缴存比例缴至最高限12%，即免除了个人所得税，又提高了住房公积金缴存额，对缴存单位和缴存职工都是两全其美之事，这样的企业大部分是国有垄断企业。而对于效益较差的单位，难免出现政策失衡，有的企业甚至最低的比例5%都无法缴交。其次，财政全供养的行政事业单位，各县的缴存基数和缴存比例基本一致，但在同一个城市，县与县之间的差异同样较大。（二）住房公积金扩面难度较大
按照《住房公积金管理条例》的规定，国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体均应为职工缴存住房公积金，但在实际操作中，一些城镇私营企业和民办企业并不愿意为职工缴存住房公积金，较为突出的是建筑行业，为职工缴存住房公积金不仅给企业带来不小的经济负担，同时对于务工人员本人来说，多得不如现得的思想始终广泛存在，从工资中扣除一定比例收入缴存住房公积金也不太愿意。此外，务工人员的流动性较大，住房公积金主管部门对这一部分缴存者的管理也带来了较大难度。
（三）制定住房公积金提取贷款政策受限，资金使用率较低
《住房公积金管理条例》规定，住房公积金的使用仅限于职工购买、建造、翻建、大修自住住房以及职工租房、购买国债等，这一规定限制了住房公积金的使用渠道，也给管委会和住房公积金中心制定住房公积金政策带来了局限性。特别是近年来受房地产业不景气的大市场环境下，住房公积金的使用率较低，很多城市不同程度地扩大了住房公积金的使用范围，例如缴存职工偿还银行按揭贷款、家庭成员重点疾病、自然灾害等可提取住房公积金。有的政策已背离了住房公积金制度建立的初衷，如重大疾病和自然灾害原本属于社保范畴，但为了解决这一部分职工的生活困难，很多城市都推出了这一使用政策。随着住房公积金缴存额的不断增加，各个城市的住房公积金余额也在不断上升，资金在银行沉睡的现象较为普遍，资金使用率较低。
住房公积金本来应该是一种社会福利制度，应该让多数人通过住房公积金能改善住房情况，特别是对于收入相对比较低，没有能力靠自己能力解决住房问题的低收入群体。但是，从现在的住房公积金施行效果来看，中低收入群体的收益并不明显，反而是中高收入群体获得了收益。不论是从缴存环节来看，还是从提取环节、贷款环节来看，中高收入群体的收益更加明显，中低，特别是低收入群体的收益有限。
完善我国住房公积金制度建议：
1、完善住房公积金监督机制
为进一步解决住房公积金监督问题，应该设立政策性住房金融机构，住房公积金管理委员会可以考虑撤销，用一个单独的政策性住房金融机构取代，彻底改变现有的相对空缺的住房公积金监管系统。该系统可以直属国务院，垂直的监督和管理，不受地方政府的影响。政策性住房金融机构必须定期公布的住房公积金和住房信贷业务，如每季度出版基金管理业务。
2、提高住房公积金的使用率
为了提高住房公积金的效果，必须提高住房公积金的使用率。第一步，是要改变观念。不能简单用传统的那种政策性眼观来相关业务，在政策的指导下，也要改变以前的消极观念，真正提高效率，改善服务，提高使用率。第二，要简化手续，在符合政策的前提下，要从广大群众的切身利益出发，方便群众，简化手续，提供一条龙符合。最后，要努力减少各种费用，减轻群众负担，提高住房公积金的使用率。
3、完善制度，提高对中低收入群体的保障
应该建立更有利于中低收入群体，能增加住房公积金覆盖率的制度，切实让住房公积金制度为中低收入群体服务，体现出住房公积金的福利性，成为真正保障广大人民群众住房条件，促进社会公平的制度。
为提高住房公积金缴存职工住房消费能力，支持缴存职工购买首套和改善型自住住房，根据《住房公积金管理条例》的有关规定，10月9号，住房城乡建设部、财政部、人民银行联合印发《关于发展住房公积金个人住房贷款业务的通知》，要求各地实现住房公积金缴存异地互认和转移接续，并推进异地贷款业务；明确职工连续足额缴存住房公积金6个月(含)以上即可申请住房公积金个人住房贷款；同时，此次《通知》还取消了住房公积金个人住房贷款保险、公证、新房评估和强制性机构担保等收费项目。有关人士认为，这些费用所占比例虽然不是特别大，但对购房者来说，还是会减少许多负担。这些收费项目的取消，不只是购房成本的降低，还可以简化许多手续与环节，为居民节约不少时间，带来许多好处。
门槛降低益于职工流动性需要
住房公积金个人住房贷款是提高缴存职工住房消费能力的重要途径，也是缴存职工的基本权益。当前，各地住房公积金个人住房贷款业务发展不平衡，部分城市对贷款条件要求过严，住房贷款发放率较低，影响了缴存职工的合法权益，也削弱了住房公积金制度的互助作用。为此，《通知》规定：职工连续足额缴存住房公积金6个月（含）以上，可申请住房公积金个人住房贷款。对曾经在异地缴存住房公积金、在现缴存地缴存不满6个月的，缴存时间可根据原缴存地住房公积金管理中心出具的缴存证明合并计算。同时，按照支持基本住房消费原则，《通知》强调，住房公积金贷款对象为购买首套自住住房或第二套改善型普通自住住房的缴存职工，不得向购买第三套及以上住房的缴存职工家庭发放住房公积金个人住房贷款。
按照支持基本住房消费、资金充分运用等原则，《通知》要求，住房公积金个人住房贷款发放率低于85%的设区城市，要根据当地商品住房价格和人均住房面积等情况，适当提高首套自住住房贷款额度，加大对购房缴存职工的支持力度。当前，职工跨地区流动日益增强，在就业地缴存、回原籍购房需求增多。为适应职工流动性需要，《通知》要求，各地要实现住房公积金缴存异地互认和转移接续，并推进异地贷款业务，即职工可持就业地住房公积金管理中心出具的缴存证明，向户籍所在地住房公积金管理中心申请住房公积金个人住房贷款。
按照《条例》规定，设区城市住房公积金管理机构应实行统一的规章制度、进行统一核算。为提高资金使用效率，《通知》要求，未按照《条例》规定调整到位的分支机构，要尽快纳入设区城市住房公积金管理中心统一制度、统一决策、统一管理、统一核算。设区城市住房公积金管理中心统筹使用分支机构的住房公积金。针对部分城市贷款发放率较高、资金流动性紧张，职工贷款排队轮候等现象，《通知》要求，住房公积金个人住房贷款发放率在85%以上的城市，要主动采取措施，积极协调商业银行发放住房公积金和商业银行的组合贷款。各地住房公积金管理中心与房屋产权登记机构应尽快联网，实现信息共享，简化贷款办理程序，缩短贷款办理周期。健全贷款服务制度，完善服务手段，向缴存职工提供数据查询、业务咨询、还款提示、投诉举报等服务。
门槛降低给住房消费带来利好
《通知》后，笔者在当地有关部门采访了解到，由于当地公积金使用率偏高，提高首套房贷款额度的可能性不大。根据目前的政策，对于在省内异地缴存满一年在本市购房的市民来说，可以申请公积金贷款。但是，有不少市民有这样的疑问；因工作变动，在外地缴存了不少公积金，需要在本市买房，公积金能不能用来贷款？住房公积金管理中心有关负责人称，根据目前的政策，对于在省内异地缴存满一年在本市购房的市民来说，可以申请公积金贷款。按规定，凡购买本地行政区域内的商品房，并已办理网上签约的省内异地缴存住房公积金的职工，在公积金缴存地管理中心开具无贷款证明和公积金正常缴存证明后，可以在当地申请住房公积金贷款。
此外，如果市民是在居住所在地缴纳的公积金，想在省内其他城市买房，是否可以使用居住所在地的公积金进行贷款，具体要看外地公积金管理中心的具体政策，政策允许就可公贷，不允许就无法公贷。
在公积金的异地提取上，当地也有具体的政策。如果是在本市缴纳的公积金，想在外地用来买房，本市账户的余额也是可以提取的。在提取时需要提交的材料包括购房合同、机打发票、完税证明和房产证。房产证要在取得后三年以内，如果房产证过了三年有效期，也无法提取余额。笔者了解到，目前住房公积金都是属地化管理，各地的公积金管理和资金运行相对来说都是独立的，政策也各不相同，在公积金的异地使用上存在一定的门槛和不便。如果未来能建立统一的公积金平台，就能真正实现完全的异地使用。
根据目前的贷款条件，不少刚参加工作想买房的年轻人受限比较大。很多年轻人工作单位缴存公积金额度较高，即便没有连续缴存12个月，缴存到6个月就能贷到25万元，但是受12个月的限制无法公贷，影响了买房计划。有关人士分析，相比12个月的缴存时间，缴存6个月后账户里面的余额也会少很多。本市公积金贷款额度计算方式为账户余额的15倍，连续缴存时间短，可贷的公积金额度就相对会少，这是客观存在的问题。总的来说，公贷释放的信号是利好，在很大程度上可影响到购房者的购房预期。
门槛降低与新房贷政策起到“叠加效应”，针对部分城市贷款发放率较高、资金流动性紧张、职工贷款排队轮候等现象，《通知》要求，住房公积金个人住房贷款发放率在85%以上的城市，要主动采取措施，积极协调商业银行发放住房公积金和商业银行的组合贷款。各地要实现住房公积金缴存异地互认和转移接续，并推进异地贷款业务，即职工可持就业地住房公积金管理中心出具的缴存证明，向户籍所在地住房公积金管理中心申请住房公积金个人住房贷款。此次新规明确降低或取消多个项目收费，如降低贷款中间费用，取消住房公积金贷款保险、公证、新房评估和强制性机构担保等收费项目。住房和城乡建设部表示，各省、自治区住房和城乡建设厅要加强对各市住房公积金个人住房贷款业务的考核，定期进行现场专项检查。
对此次出台的新规，业内专家表示，此次贷款门槛的降低，可与之前松绑房贷的政策起到一个“叠加效应”，对楼市起到一个加温、助热的效果。但目前房市过于低迷，充分回暖还需一个过程。如今，人们工作的流动性日益增强，许多人在就业地缴存公积金、却因房价过高等原因而选择回原籍购房，许多公积金费用白白缴存。新规定提出，各地要实现住房公积金缴存异地互认和转移接续，并推进异地贷款业务，这样职工就可持就业地住房公积金管理中心出具的缴存证明，向户籍所在地住房公积金管理中心申请住房公积金个人住房贷款。公积金异地贷款的细则，都会由各城市住房公积金管理中心统一制定和决策，因此说，该政策会对全国房地产市场的交易量起到促进作用，对于工作变动的居民也更加公平。
一、全县住房公积金缴存情况
我县自19*年参加住房公积金以来，截止20*年月6月30日止，全县共有184个单位，8209人参加缴存住房公积金，共归集住房公积金：5087万元，其中，累计个人住房公积金提取额：1261万元，定期存款：2450万元，活期存款：523万元，贷款余额：853万元，（自参加住房公积金以来，发放贷款348笔共1185万元），现有住房公积金：3826万元，历年住房公积金增值收益72万元。缴存比例：①县财政供养人员：按工资收入的5%缴交；②企业缴存比例皆超过5%，个别甚至达到20%。住房公积金缴存人数从19*年开始逐年增加，缴存的住房公积金也逐年上升。
二、管理运作情况
10年来，县房产管理部门对住房公积金的管理，从总体上来看还是好的。一是能够认真贯彻落实国务院350号令精神，遵循“住房委员会决策，住房公积金中心运作，银行专户存储，财政监督”的原则，逐步建立和完善各种管理规章制度，特别是建立了公积金贷款会议审批制，为贷款安全提供了制度保障。二是在住房公积金提取和使用方面，也能按照全省统一的操作流程实施管理，对历年公积金增值收益的72万元的使用，除提取20万元作为贷款风险准备金外，其余用于管理费和建设廉租住房的补充资金，至今没有发现违规管理使用住房公积金的问题。总而言之，我县在机构设置、缴存、提取和使用、接受监督等方面的工作都日趋完善，特别是在县房产管理局的不懈努力下，参缴住房公积金人员的住房环境得到了不断改善，全县住房公积金工作取得了一定的成绩，并且走在了全省各县市的前列，受到了省主管部门的表扬。
三、存在问题
（一）没有给部分缴存户发放实名制储蓄卡，个人知情权得不到充分体现。我县的住房公积金在建设银行和工商银行*支行开设了专户，工商银行已给其负责的乡镇和教育医疗及企业单位缴存个人发放了储蓄卡，缴存户随时可以查询缴存情况。但建设银行*支行至今尚未发放个人储蓄卡，造成其负责的机关事业单位缴存户无法晓知个人缴存数额和财政配套数额的详情，缴存户要求建设银行尽快发放个人储蓄卡。
（二）房改收入资金使用不够透明。全县收入的房改资金有多少，用于建设文明小区的资金有多少，现在还剩余多少，这些情况审计、纪检、公安、检察等部门都已审核过，但没有在一定范围内进行通报。
（三）规章制度和办事程序没有及时上墙，给服务对象带来不便。县房产局虽然建起了新的营业大厅，改善了服务环境，但是没有及时把住房公积金的各种规章制度和有关事项的办理程序张贴在墙上，不利于缴存户办理有关公积金的各项事宜。
四、几点建议
（一）县住房公积金主管部门要督促建设银行尽快发放实名制储蓄卡，还住房公积金缴存户的知情权。据了解建设银行已计划发卡，希望抓紧做好此项工作，因为现在计算机网络技术十分发达，发卡并非难事，如果再拖是没有理由的。
（二）要建立和实施好基础性工作制度。一是各缴存单位要认真审核上报“住房公积金缴存名册”；二是县房产管理局要向缴存单位发放《住房公积金手册》，由单位发放到缴存户个人手中；三是年终各单位要将“住房公积金职工个人情况核对表”公布，让单位的缴存人员核对《住房公积金手册》的缴存情况，看是否相符。
（三）县房产管理局每年应该向社会公布全县住房公积金的增值收益和使用情况。公开的内容包括：按规定提取的贷款风险准备金，提取的管理费和用于廉租房的补充资金等，以便缴存户监督。
（四）要提高我县住房公积金的缴存比例。按政策规定，财政供养人员的缴存比例不得低于5%，不能超过12%。据了解，省直机关的缴存比例已提高到8%。*市去年7月份起也按8%的标准缴存，而我县的缴存比例仍处在最低的底线。因此希望县委、县政府能够把我县的住房公积金缴存比例提高到8%。根据地方财政收入状况，逐年提高缴交比例，让广大干部职工享受到更高更好的住房公积金待遇。
关键词:住房公积金制度资产贬值公平性监管力度
中图分类号:F293.31文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2010)06-055-02
1991年,在朱基同志的亲自主持下,上海市借鉴新加坡的成功经验,率先建立了住房公积金制度。这是我国城镇住房制度的历史性创举,标志着一个由国家支持、单位资助、依靠职工群众自己力量解决住房问题的市场化机制开始形成。从1992年起,北京、天津、南京、武汉等城市相继建立了符合本地实际的住房公积金制度,在之后的很长一段时间内,我国的城镇居民对住房公积金还相当陌生。如今经过近20年的发展完善,住房公积金制度已非常普及,城镇职工买房,都少不了动用住房公积金这块“奶酪”。作为城镇住房制度改革的产物,住房公积金制度在推动住房制度改革,加快住房建设,帮助广大城镇居民改善住房条件,调动、扩大住房消费,促进经济增长等方面发挥了重要的作用。然而,随着房地产市场的快速发展,给人们提供基本住房需求保障的住房公积金制度又面临着什么样的挑战呢?
一、住房公积金归集额、提取额、个贷额持续快速增长,个别大中城市出现住房公积金流动资金供不应求的局面
据统计数字显示,2008年末,全国缴纳公积金职工人数达到1.12亿,缴纳余额达到2.02万亿元,当年住房公积金缴存额为4469.48亿元,而当年全国住房公积金提取额为1958.34亿元,占同期缴存额的43.82%。由于房地产市场短期下滑的影响,当年个贷额出现回落,但个人贷款余额达到6017亿元,仍比上年增长了18.6%。这是全国的统计数字,但在一些大城市,住房公积金贷款已经出现预约排长龙的情况。造成这种情况的原因之一,是公积金的使用额占归集额的比例增长过快,流动资金不足,那意味着住房公积金面临供不应求的局面。
住房公积金资金紧张是目前全国很多城市都面临的问题。从江苏省来看,2009年上半年住房公积金发放与当期缴存额比率达到108%,个别城市甚至接近140%,都出现了资金供应困难。为解决这一问题,有的城市缩减贷款额度,有的城市延长贷款办理周期,而这些措施无疑都对缴交人利益有所影响。
众所周知,住房公积金具有互和保障性。但随着城镇居民购房量的增大,住房公积金提取政策的适当放宽,在某一时段内住房公积金的使用额超出归集额的可能性非常大,那样就阻碍了住房公积金其互与保障性的作用发挥。这一问题的解决依赖于住房公积金政策面的完善以及合理的资金使用计划。
二、住房公积金低存款利息引发的资产贬值
住房公积金的存款利息分两部分计算,上年结转的存款余额按当期三个月整存整取的存款利息,当年汇缴部分按当期的活期存款利息,从2008年12月25日起,上年结转的个人住房公积金存款利息调整为1.71%,而当年归集的个人住房公积金存款利息按活期利率0.36%执行。这个利率远远低于目前的通货膨胀率,这意味着职工缴纳的住房公积金存在贬值隐患。
而新加坡在这方面有比较成功的经验,公积金的存款利率水平是根据新加坡四大银行的平均存款利率来确定的,每半年调整一次,同时还规定了公积金的法定最低利率为2.5%,加之新加坡的通货膨胀率较低,所以公积金存款利率一般高出通货膨胀率2个百分点。也就是说公积金一般是不会贬值的。
因为我国的住房公积金保值增值的渠道非常有限,仅限于购房国债与发放公积金贷款产生的低息收入。而公积金管理运作过程中产生的业务收入的分配却非常庞杂,首先是为公积金缴交人计息和支付银行手续费等业务支出,剩余的增值收益要提取住房公积金贷款风险准备金,然后是提取住房公积金管理机构的管理费用,最后还要作为城市廉租住房建设补充资金。如果要解决职工所缴纳的住房公积金的贬值问题,那么应该在政策面上寻找更多更稳妥的住房公积金增值渠道与政府的专项保护。
三、公积金制度中存在的公平性问题
在党的十七大报告中,特别关注收入分配的公平问题。强调“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系,再分配更加注重公平”。在住房公积金制度的住房保障作用日渐突出之时,社会更加关注其公平性的问题,住房公积金的公平性包括“缴交公平”和“使用公平”。
在市场经济条件下,收入分配差距是客观存在的,以职工工资作为公积金缴交基数的原则不可避免地把收入的差距映射在公积金的缴交额上。虽然缴交基数调整政策对高收入者进行“限高”,但确保低收入者缴交是更为重要的一个方面,即所有企业都必须为职工建立公积金账户并按月缴交,同时还必须按国家规定以不低于上年度月平均工资的5%足额缴交。而现状是,大部分城市的公积金缴交制度都有“限高”的规定,但“保低”的政策还需要进一步加强与完善,这样才能缩小最高和最低缴交额之间的差距。
关注“使用公平”,解决好对中低收入职工家庭的“使用机会”问题,才能更充分挥公积金制度的保障作用,避免公积金成为“富人俱乐部”。而中低收入者购房机会要小很多,怎样保障廉租房、大病、低保使用公积金的机会公平,都需要进一步改革和完善住房公积金制度。加强住房公积金制度的研究与政策执行力度,使其更好地为解决中低收入职工住房问题服务。
四、住房公积金的监管
住房公积金对于老百姓解决购房困难中所起的作用毋庸置疑,但近年来,伴随着住房公积金规模的日益庞大,住房公积金管理领域大案要案频发,而且如果按照现在的速度增长,在不久的将来,住房公积金将会成为中国最大的基金。现行的管理制度与监管模式能否管好这样一大笔钱令人生疑,加强公积金的监管已经刻不容缓。
住房公积金管理业务包括缴存、提取、贷款、购买国债等很多内容,公积金的监管要有针对性,主要针对最容易出现违规行为的环节进行重点监管。在公积金的使用方面,如挤占挪用,违规发放项目贷款,购买国债不规范,甚至假借个人贷款之名行项目贷款之实等违法违规行为,这些都是系统监控的重点。另外,住房公积金归集率偏低、逾期数额较大等,也是需要关注的重点问题。实现公积金的监管要从各个方位进行,一是加强公积金上级部门的管理力度;二是加强审计部门的专项审计;三是加强住房公积金缴交单位与个人的日常监督;四是实现业务系统自动化全程监控。通过各种监管渠道,切实解决住房公积金管理当中存在的突出问题。
住房公积金管理中心的定位问题也是导致监管难题出现的原因。住房公积金管理中心是一个事业单位,行使的却是金融机构的职能。金融机构的监管是非常严格的,而公积金管理中心却长期置于金融监管机构的视野之外,成为上级公积金中心与当地政府机关双重管理的特殊机构,不可避免地会引发许多问题,而这一问题的最终解决依赖于住房公积金运行模式与机构设置方面的研究与完善。
五、住房公积金增值收益用于建设廉租房的操作难问题
据国发〔2007〕24号《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》的明确规定,住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用之后全部用于廉租住房建设。住房公积金制度作为住房保障体系的重要组成部分,保障功能实现途径也日渐全面,除了对有能力购买商品房的职工发放低息贷款支持以外,还应该保障没能力通过市场来解决住房问题的职工利益,而对于这部分低收入职工家庭的保障途径是享受廉租房政策。
大部分城市在运用公积金增值收益开展廉租房建设方面都遇到很大的阻碍,首先廉租房建设本身就是一个复杂的系统工作,法律保障缺位、资源供给不足、技术支撑落后,在一定程度上阻碍着廉租房建设的发展。上海是我国廉租房制度的先行者,也是全国最早将廉租房付诸实践的城市,但是同样面临着这三种瓶颈制约。许多城市的廉租房建设本身还是个空白,而使用公积金建设廉租房更是涉及房地产开发、成品房分配、资金与工程监管等一系列的问题,应该有更多更具体的保障文件的出台作为基础。目前的时机尚未成熟,只有少数大城市作为试点开展廉租房建设。
使用公积金收益建设廉租房受到的另一困扰是,根据《住房公积金管理条例》总则的明文规定,职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金,属于职工个人所有。而廉租房的分配对象与公积金缴交人不一定完全吻合,动用住房公积金增值收益用于廉租住房建设,在侵权方面还存在一些争议。
住房公积金增值收益建设廉租房势必要在今后很长的一段时间内逐步发展完善,这有赖于各项保障制度的建立与不断的实践修正。
六、公积金执法难问题
目前我国公积金覆盖面小,而且主要集中在行政事业单位和效益较好的国有企业,公积金贷款的逾期率也比较高,对抵押物的处置也存在一定难度。要抓好以上几点,必须加大公积金的执法力度,《住房公积金管理条例》明确规定公积金中心具有行政处理和行政处罚权力,但没有出台具体化的公积金执法实施办法,对公积金中心的具体执法权限没有作出详细、具体的规定,导致公积金中心对违反《条例》的行为实施行政执法、给予行政处罚时经常遭遇各种各样的阻碍。
而大部分人认为《条例》只是一部行政法规,不是法律,没有强制性。另外,公积金中心作为执法主体,执法手段却非常单一受限,缺乏强制执行手段和必要的检查权或审查权,从而使公积金中心面对违反《条例》规定拒不缴存公积金的单位和各种违反《条例》的行为,感到力不从心甚至束手无策。
要加强公积金执法力度,首先,要在公积金中心内部设立专门的执法机构,加大资金和人才投入,配置专业的既熟悉法律又熟悉公积金各项业务的专业人员。其次,要在条件允许的情况下修正《条例》,使其成为一部实用的公积金法规。
伴随着中国房地产市场的快速发展,住房公积金也在摸索着更完善的管理模式,追寻着更适合中国国情的制度规范。以上几个问题是我国住房公积金制度在快速发展过程中不可避免地产生的一系列难题,随着政策的进一步深化研究,凭借着实践中汲取的更好的管理经验,笔者相信我国的公积金制度一定会更加完善,在推动房地产市场健康有序发展、加快住房建设,特别是廉租房建设,以及帮助广大城镇居民改善住房条件、促进经济增长方面发挥更加重要的推动和保障作用。
关键词：住房公积金归集扩面问题与对策
2002年3月24日，国务院修订并颁布《住房公积金管理条例》以来，住房公积金制度覆盖面不断扩大，受益群体不断增多，住房公积金的作用不断显现。住房公积金制度从无到有，逐步覆盖了党政机关、事业单位和国有企业、集体企业，归集面不断扩大，近二十年来，住房公积金的住房保障作用逐渐显现，住房公积金购房贷款已成为住房公积金广大缴存人的首选。随着经济社会不断发展和城镇化进程的加快，各地工业园区建设规模不断扩大，建设速度不断加快，为社会提供了较大的就业岗位，进城务工农民转籍落户不断增加，将为住房公积金制度覆盖面的扩大提供了极为有利的发展机遇。随着国家改善民生力度的加大，住房公积金在提高中低收入家庭住房保障水平，实现住有所居目标作用将更加突出。因此提高住房公积金覆盖率，扩大受益范围将成为住房公积金管理中心的重要任务。
一、当前住房公积金归集扩面工作存在的问题及成因
公积金归集扩面是加快建立住房公积金制度运行的一项基础工程。要做好这项工作在目前，还存在一些较为突出的问题，亟待采取相应的对策，切实加以解决。以下是吉首地区扩面工作面临的一些情况：
1.思想认识不足，工作进度较慢，缴交面不宽。一些非公有制单位业主法律观念淡薄，对于公积金政策他们都懂，就是不愿意为职工缴交。因为无论是外商投资企业、城镇私营企业，还是其他非公有制企业，经营产业的最主要目的是获取最大经济利益。虽然《条例》规定为职工缴存住房公积金费用可税前列支，但毕竟要增加单位生产或营业成本，减少单位的经营利润。同时，按《条例》规定，所有单位的职工每月也要按相同工资基数、缴交比例缴存住房公积金。因此，业主们便借故推托，无视国家《条例》规定和职工的法定权益，想方设法不愿实施住房公积金制度。
2.制约手段不强，措施不能落实。尽管国家《条例》中已明确规定，单位不办理住房公积金缴存登记或者不为本单位职工办理住房公积金帐户设立手续的，可以采取限期办理和罚款；单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，可以申请人民法院强制执行。而在实际工作中公积金管理部门可操作的空间太小，缺少执法的刚性，有关处罚难以落实到位。近年来，州委、州政府先后出台一些文件和政策，制定了具体工作措施，作出了一系列明确要求，但由于种种原因，非公企业以种种理由推诿，部分单位缴交比例过低，甚至未达到规定的最低缴交比例，而执法又无法严格执行，因此对当前及今后的归集扩面工作都有一定的负面影响。
3.部门缺乏配合，整体联动不够。公积金制度是国家三大保障体系之一，是全社会的大事，归集扩面是公积金保障工作的重要组成部分。现阶段公积金扩大覆盖面，一个很重要的方面就是把乡镇和非公企业职工纳入缴存范围，而这项工作对于工业欠发达的吉首地区来说尤为重要和艰巨，要进一步提高乡镇和非公企业对公积金政策的认识和建制工作，除了离不开领导的重视和支持外，还迫切需要政府机关各部门、各乡镇、各企业的积极配合和共同努力。
二、扩大归集覆盖面理念及对策和建议
住房公积金归集扩面工作却由于种种原因进展缓慢，主要表现在非公企业建立情况较差。其中既有住房公积金管理中心的原因，也有缴存对象自身的原因，既有客观原因，也有主观原因。我个人认为一项好的政策能不能得到很好的实施，关键要人们知晓和接受，那么做好宣传推行，强化行政执法，提升服务品牌，注重部门联动是扩大政策影响力和覆盖面的关键。要解决以上问题，可以考虑从以下几方面着手：
1.政策落实，宣传先行。充分利用报刊、媒体、网络等多种信息平台加以传播和宣传，进一步扩大住房公积金制度的社会影响力和普及率。采取媒体宣传与公益广告宣传相结合、新闻宣传与活动宣传相结合、面上宣传和政策业务培训相结合的方式，积极创新载体，努力形成全社会了解公积金政策法规，关心公积金事业，增强扩面对象的自我维权意识，企业自觉缴存的责任意识。尤其是要有计划、有步骤深入乡镇和工业园区加强宣传，让广大职工真正了解公积金的优惠政策。
2.形成合力，行政推动。改制之初，不仅老百姓对建立住房公积金制度认识不够，而且政府也不是很重视，究其原因：一是政府对于非公企业恢复建制工作不支持，担心影响经济发展；二是非公企业不配合，认为增加了企业负担；三是员工不理解，认识不够。住房公积金制度是一项庞大的、复杂的社会工程，仅靠某个部门的努力是解决不了的。所以积极主动争取当地党委、政府的重视和支持，建议政府将住房公积金归集扩面指标列入与县（市）签订目标管理考核内容是推动扩面工作的重要前提。住房公积金管理部门应主动向人大、政协汇报归集扩面工作情况，建议人大对住房公积金进行执法检查，建议政协组织政协委员视察住房公积金工作，形成共同推动住房公积金归集扩面的强大行政推动力。
3.建章立制，行政执法。建议成立住房公积金行政执法队，抓好对扩面对象的调查摸底，建立在规范、完整的建制单位和职工信息资料库，制定周密严谨的归集扩面工作计划，加强与工商、劳动和社会保障部门、人民法院等部门的沟通配合，找准关键切入点，有针对性的选择执法对象和执法重点，合理分工协作，突出个案效应，发挥行政执法的震慑作用。
4.部门联动，统一行动。积极争取相关部门的支持配合，形成联动机制。工商、税务、质监等部门在进行企业有关检查、年检时，督促企业依法建立住房公积金制度；劳动和社会保障部门把企业为职工开户缴存住房公积金写入《劳动合同》文本，并作为职工劳动社会保障的重要内容检查督促企业落实到位；财政部门在对企业进行财务年检时，对未按规定计提、缴存住房公积金的企业，责令其限期改正并及时办理；证券监管部门要把为职工缴存住房公积金作为企业上市的前置条件；工会组织在推行工资水平集体协商及和谐劳动关系企业创建工作时，把是否建立住房公积金制度作为一项重要内容加以落实。
5.加快立法，扩大覆盖。制定和出台一系列法律法规将住房公积金归集纳入法制化，充分体现住房公积金缴存的强制性。用法来保障人民群众的根本利益；依法规范住房公积金的缴存。住房公积金内部要强化人员素质的提高，推荐一批政治过硬、业务能力强、政策水平高的人才，推荐选举进入人大代表和政协委员，提高住房公积金参政议政的能力，同时也加大住房公积金的内部监督，提高住房公积金的覆盖面。
6.加强和改进服务工作。一项制度有没有生命力，关键看它是否能得到群众的拥护和支持。如果一项制度再好，得不到群众的支持，那么也是一项失败的制度。因此，住房公积金管理要时刻保持创新精神，不断适应职工需要，适时出台新举措，坚持与时俱进，最大可能地满足广大职工的需求，以保持强大的、旺盛的生命力。同时，住房公积金管理中心要不断优化业务流程，简化办事程序；完善服务设施，改善服务环境；强化人员素质，提升服务质量，让广大职工切实感受到住房公积金制度的优越感，自发地配合、支持、拥护住房公积金管理工作。
住房公积金和我们公积金员工息息相关，我们的思想言行影响着职工的切身利益，而职工对我们的评价同样会影响到住房公积金制度今后的发展前景。以上是我对归集扩面工作的一些粗鄙浅薄的认识和想法，由于个人水平能力有限，认识可能会出现偏差甚至错误，望给予批评指正。
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根据全国纠风工作会议的部署和省纠风办、省住房公积金监察工作协调小组联合下发的《关于印发开展住房公积金专项治理工作的实施方案的通知》（建金管〔〕8号）的要求，为继续做好我市行政事业单位的住房公积金缴存工作，提高我市住房公积金缴存覆盖面，切实保护广大职工的合法权益，现就有关事宜通知如下：
一、加强住房公积金缴存工作的领导。根据国务院《住房公积金管理条例》和《市住房公积金管理规定》，凡在本市辖区内的国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业、股份制企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工都应当按照规定缴存住房公积金。当前，我市行政事业单位住房公积金缴存覆盖面低于省内的其他城市，截止年9月底全市尚有70家行政事业单位未建立住房公积金制度，13家事业单位自行停止为职工缴存住房公积金（具体名单附后）。各县（区）人民政府（管委会）、市直有关单位要提高对全面推进住房公积金制度重要性认识，督促未缴公积金的单位尽快依规建立住房公积金制度；对停缴积金的单位，要及时全额补足。缴存住房公积金所需经费应列入单位年度预算，按时足额缴付。对确实因经济困难，无法建立住房公积金制度的单位，要根据有关规定，经本单位职工代表大会或工会讨论通过，经市住房公积金管理中心审核，报市住房公积金管理委员会批准后，可降低缴存比例或缓缴。
二、努力提高公积金缴存比例。根据省人民政府《关于市调整住房公积金编排存比例的批复》（政文〔〕34号），自年月日起我市单位和职工的住房公积金最高缴存比例均为12%。目前，各县（区）人民政府（管委会）由于财政状况和经济发展情况不同，造成了住房公积金缴存比例不一、差距明显（具体情况附后）。各县（区）人民政府（管委会）应根据经济发展情况，积极筹措资金，提高公积金缴存比例，力争与市直缴存比例同步，以维护广大职工的合法权益。
三、加强住房公积金缴存工作的督查。建立住房公积金制度是完善我国社会住房保障体系、构建和谐社会的一项战略决策，是单位应尽的职责，事关广大职工的切身利益。今年国务院已把开展住房公积金管理专项治理工作为全国纠风工作的一项重要内容，各有关单位要齐抓共管，抓好落实。市监察局要把各县（区）人民政府（管委会）、市直单位行政事业单位住房公积金缴存工作，列入单位年度纠风工作的考核内容，进行量化考评；市财政局要加强对各单位年初预算的审核，确保各单位为职工缴存的住房公积金列入单位年度预算，按时缴存到位；市住房公积金管理中心及所属管理部门要积极与各县（区）人民政府（管委会）、市直有关单位联系，主动上门服务，宣传有关政策法规，办理相关手续。各县（区）人民政府（管委会）、市直有关单位要协助配合市住房公积金管理部门做好相关工作。
――抓住一条主线：住房公积金政策运行
住房公积金制度是上世纪九十年代开始学习新加坡公积金制度而在全国逐步建立起来的，时间短，发展快，政策往往滞后。2006年审计署组织实施的住房公积金审计的目标是“促进住房公积金制度的完善”，所以住房公积金审计的主线应定位于“住房公积金政策运行”。要将检查住房公积金政策的执行情况和检查住房公积金政策与实际情况的适应性贯穿于整个项目的全过程，贯穿于每一个环节和重点中。住房公积金政策运行一方面表现为住房公积金政策与实际情况的适应性。要判断住房公积金政策是否合理、是否与实际情况相吻合，不是看政策出自哪一级，而是要看政策是否符合国家建立住房公积金制度的根本目的。国家建立住房公积金制度的根本目的是什么?审计人员必须弄清。“促进城镇住房建设，提高城镇居民的居住水平”，简单地说“居者有其屋”应当是国家建立住房公积金制度的根本目的。也就是说，审计评判住房公积金体制、管理、缴存、提取、贷款等方面的是与非，提出审计改进建议和意见都必须以是否有利于“促进城镇住房建设，提高城镇居民的居住水平”为标准。住房公积金政策运行另一方面表现是政策的执行情况。《住房公积金管理条例》、《国务院进一步加强住房公积金管理的通知》(国发[2002]12号)等政策法规在住房公积金管委会、住房公积金中心执行得如何?管委会、中心是否存在随意操阼，无政策操作现象，也就是审计要关注政策在各地的贯彻执行情况。
――突破二个难点：效益审计和计算机辅助审计
2006年全国同步实施的住房公积金审计项目，审计署划归效益审计范畴。财务收支真实、合规审计应当说审计人员很熟悉，审计目标好定位，审计依据好寻找――强制性的法律、法规、规章和制度。但效益审计难度就大了，一是做得少，甚至从没做过；二是审计目标、审计依据灵活性大。将住房公积金审计定位于效益审计，效益审计怎么做，最终结果会不会不像效益审计?我认为做好住房公积金效益审计，首先要理念创新、思路创新。效益审计评判是不能死搬法规，不能总想这个问题怎么处理，那个问题如何处理?不能认为处理处罚不了，收缴不了违纪款审计就没力度。其次确定审计目标要考虑其重要性、风险性、时效性、可行性和增值性，所谓增值性就是可改进空间。选择评价标准不能只考虑强制性标准，更多的要考虑指导性、公允性和合理性标准，也就是要消除“事事奉行文件”。第二个难点是计算机辅助审计。计算机辅助审计在特派办不是什么问题了，已经达到了“只有想不到，没有做不到”的程度，而在我省审计机关肯定不是这样。我们的计算机大多用于办公自动化，用于打开被审计单位的财务账，改从账本上找问题为从荧光屏上找问题，也就是用于提高工作效率。但住房公积金审计要用计算机作辅助，就不是只提高工作效率问题了，而是没有计算机作辅助，花多少时间多少人员也无法得到审计方案上要求的资料，因为审计人员面临的是几百万条记录的数据库，是用纸张无法输出的数据库，是用眼睛无法找到问题位置的数据库。也就是住房公积金审计要求审计人员要达到利用计算机，模仿审计人员的思维和思路，编制审计程序的计算机运用水平。
――突出三个重点：管理体制不顺、缴存畸高畸低和资金使用效益不高
审计署通过2005年两个特派办的试点和各方面的审前调查，确定了五个方面的审计内容，五个方面的内容中管理体制不顺、缴存畸高畸低和资金使用效益不高是审计重点。管理体制不顺，主要表现为《国务院进一步加强住房公积金管理的通知》(国发[2002]12号)没有得到完全贯彻，管委会职能没有充分发挥，不应设立中心的也设立，同一城市政策不统一(特别是缴存、提取和贷款政策)，资金体外循环等。缴存畸高畸低主要表现为缴存额高的是缴存额低的一千多倍，甚至几千倍，显失公平，不利于构建和谐社会。住房公积金属于再分配范畴，再分配应注重公平。造成缴存畸高畸低既有职工收入差异，更有政策原因。资金使用效益不高主要表现为个贷率低，资金沉淀多，资金没有发挥效益。
――围绕四个环节：缴存、提取，贷款和收益分配
找到了工作重点，还要找准切入点。审计要针对体制不顺，缴存畸高畸低和资金使用效益不高提出改进建议和意见，就必须找出这些方面存在的问题。要找出问题，就必须从缴存、提取、贷款和收益分配四个环节入手。缴存方面存在问题主要有：定额缴存、基数长期不调整、基数绝对偏低、单边缴存、突出补缴、打捆缴存、体外循环、比例过低或过高等；提取方面存在问题主要有：扩大提取项目，提取超过限额、提取内控制度不严；贷款方面存在问题主要有：比例超过限额、超过额度、超期限、一人多贷、不正常缴费者贷款、以公积金抵押贷款、项目贷款等；收益分配方面存在问题主要有：管理费提取没有审批或没有实行收支两条线管理、风险金没有按规定提取、补充廉租房资金没有上缴财政管理等。审计人员应根据审前调查和以上提示的可能存在的问题，利用计算机，模仿审计人员的思维和思路，编制审计程序。
――实现审计目标：促进住房公积金制度完善
2014年以来，中心在市委、市政府的坚强领导下，认真开展党的群众路线教育实践活动，有力地推动了住房公积金事业发展。截至2014年6月底，全市累计归集134.88亿元，累计发放贷款71.33亿元，累计上缴廉租住房建设补充资金1.76亿元。全市37万多名职工，56890户家庭通过住房公积金制度圆了住房梦。
一、依托平台，强力造势，把做好宣传作为第一“抓手”
20年来，该中心重视宣传，赢得了住房公积金制度的良好发展局面。今年以来，他们以开展群众路线教育为契机，加大住房公积金制度宣传力度，通过新闻媒体和住房公积金网站等载体，以专栏、专刊等形式，广泛深入宣传国务院颁发的《住房公积金管理条例》、《河北省住房公积金管理办法》和张家口市住房公积金管理相关政策。其主要做法：
一是通过报纸宣传。在《张家口日报》城建栏目开辟专栏，定期刊登住房公积金政策规定和相关知识，今年以来已经刊登19篇。4月24日《张家口日报》第四版以整版篇幅介绍了住房公积金制度发展成果。
二是通过电视宣传。市电视台《民生630》栏目播出了两期专题采访，着重报道了县级财政供养人员提高公积金缴存比例和公积金联名卡使用情况。
三是深入单位宣传。以开展党的群众路线教育实践活动为契机，中心领导班子成员分别深入张家口煤机厂、张家口供电公司、张家口卷烟厂和宣化钢铁公司等单位通过召开座谈会的形式宣传住房公积金政策。
四是举办活动宣传。在3月份，举办了住房公积金宣传周活动，中心在帝达广场开展政策咨询服务活动，发放住房公积金归集、提取、贷款等资料2000份。各管理部、营业部也分别以不同形式进行宣传，收到了良好的效果。
二、强化归集，着力扩面，把维护职工合法权益作为第一责任
建立住房公积金制度的根本目的是改善城镇职工的住房条件，让更多的职工享受公积金制度带来的实惠。为此，中心除了对应建未建的单位实施执法检查、促进建制外，还出台了非公企业缴存住房公积金办法，涵盖了进城务工人员、自由职业者及个体工商户。
多年来，中心始终把归集扩面作为住房公积金管理工作一条主线，依法依规做好住房公积金建制缴存工作。
一是查找“空白地”。通过多种渠道，对未建制单位进行摸底建档，组织有关力量重点执法，制定非公企业缴存办法。今年1-4月份，全市新增建制单位39个，新增缴存职工4379人，新增缴存金额96.5万元。
二是缩小“高低差”。对8个财政供养人员缴存比例未达标的县进行督导，27600多人提高了缴存比例，年增加缴存额8500多万元。
三是防止“走小路”。针对一些单位将住房公积金直接发到个人手中的问题，中心派专人进行执法检查，并立即下发了整改通知书。
四是打破“两重天”。对同一个单位内部不同编制的人员缴存情况进行了摸底排查，督促单位为未建制人员予以缴存。
五是杜绝“内循环”。一些单位将职工住房公积金存在单位帐户上，进行内部循环，违反了《条例》规定。中心上半年重点对4个农村信用联社进行了执法，600余人建立了住房公积制度。
六是接续“断裂点”。对停缴、断缴、欠缴单位进行全面严格执法，督促单位按时足额缴存。在今年1-4月份，全市35个单位补缴公积金329万元。
三、拓展思路，稳妥施贷，把改善群众住房条件作为第一任务
充分发挥住房公积金制度作用就是使更多职工、更方便地通过贷款解决好住房问题。该中心在做好风险防控的前提下，不断增加贷款品种，从当初的商品房、房改房贷款增加到“异地贷款”、“以贷还贷”、“二手房贷款”、“集资建房”、“棚户区改造购房”等多个品种。通过“以贷还贷”让当时不能办理住房公积金贷款的职工享受到了住房公积金贷款低利率政策，“异地贷款”圆满解决了该市7000多名铁路职工不能就地贷款问题。
中心每年根据管理和缴存职工的需要，从优化业务流程入手提高效率，诸如对住房公积金支取、贷款等办法进行及时修订，让更多的缴存职工提升购房支付能力。
在提供担保方面，该中心主要设置了抵押、质押和保证三种。分别为：
抵押。在建工程抵押，用所购房屋作为贷款抵押；用所购房屋以外的自有住房作为贷款抵押；用他人房屋作为贷款抵押；商业用房也可以作为抵押，但必须同时具备《房屋所有权证》和《国有土地使用证》。
质押。出质人与中心、委托银行必须签订书面质押合同，质押合同至借款申请人还清全部贷款本息时终止。
保证。具备资质的住房置业担保公司提供担保，全市现有3家担保公司可供选择；房地产开发商担保，经中心审核具备担保资格，且与中心签署担保协议方可担保。
借款人根据自己实际情况可任意选择一种担保方式。
今年8月，张家口市住房公积金管理委员会办公室出台了《〈个人住房公积金贷款管理办法〉补充规定》。其中最大亮点：
一是贷款年限从过去的20年延长到现在的30年，临近退休职工贷款可顺延5年；贷款额度从20万元提高到目前40万元；对管理部、营业部贷款授权金额由6万元提高到30万元；刚参加工作且未婚职工贷款，增加1.5%的工资基数，并可以和其父母工资一起计算以满足其贷款额度需要。当前，张家口市房价均价4500元左右，一套80平方米的楼房总价在36万元以上，考虑到刚参加工作的年轻人具有实际的刚性购买需要，而这些人的经济实力不是很强，更需要公积金贷款的支持，因此，对于未婚新参加工作的职工提高了工资使用比例，增加了贷款额度。
二是简化了因死亡变更借款人的相关手续，同时在贷款利息上推行了合并计算公积金账户余额降低成本的政策。新规定中，借款人死亡或被宣告死亡的须到原办理贷款地营业部（管理部、办事处）提出变更借款人申请，分为两种情况：
一种情况是借款人死亡或被宣告死亡的，由继承人或受遗赠人提出申请并提供：①借款人死亡证明文件；②公证部门对该继承权或者遗赠权出具的公证书；③变更后借款人身份证；④与死者关系证明文件；⑤借款合同、借款借据。
另一种情况是如夫妻双方共同借款，借款人死亡，配偶需提供：①借款人死亡证明文件；②配偶身份证；③结婚证；④借款合同、借款借据。
三是异地购房2日内完成调查。该市职工申请贷款，必须在缴存地申请，若在异部（处）购房的（指张家口地区范围内），通过中心网络平台、由缴存地营业部（管理部、办事处）向购房地营业部（管理部、办事处）发出《异地购房房源调查函》，购房地营业部（管理部、办事处）收到《异地购房房源调查函》2日内完成调查工作，并将《异地购房房源调查函（回执）》反馈缴存地营业部（管理部、办事处）。缴存地营业部（管理部、办事处）按规定程序受理贷款申请。
四是降低了贷款担保成本。为减轻职工购房压力，降低职工贷款成本，新规定中将夫妻双方住房公积金缴存账户余额合并计算在保证价值内，这就为购房职工节省了一笔开支。例如：一对夫妇拟购买一套120平方米的住房，经测算能贷款38万元，双方公积金账户余额共有8万元，原规定中房屋抵押价值或担保价值为38万元；现新规定中，38万元减去夫妻双方账户余额中的8万元=30万元，为现在的房屋抵押价值或担保价值。
四、多措并举，增收节支，把实现资金保值增值作为第一目标
该中心围绕实现资金的保值增值方面做了三篇文章。
一是算好一笔账，变托收为直收。按照归集额度5‰的手续费计算，每年要向委托银行支付手续费近千万元。为了降低归集成本，管理中心从2005年起，在全省率先变“委托银行归集为中心直接归集”，现可年节约归集费用1250万元，累计节约归集手续费5267万元。
二是开好一个会，变被动为主动。针对银行存款不断增加，在确保支取、贷款前提下，根据国家利率政策变化情况，管理中心定期或不定期召开理财工作小组会，分析金融形势，抓住有利时机，统筹各管理部存款，在国家利率较高时，把活期存款转存为定期存款，增加3-5年定期存款比重。
三是管好一条线，变分散为集中。把分散在管理部的资金集中起来管理，根据各部门资金日需要量确定定额，通过网银结算平台这条线，每天及时自动补充和上划资金。仅仅经过两个月的试运行，就减少活期存款1.8亿元，年增加收入约800万元。
五、强化监督，确保安全，把抓好内部控制作为第一防线
中心坚持“收支两条线”财务管理制度，始终把住房公积金管理置于审计、财政、上级监管部门和人民群众的监督之下。
一是全方位审计，监督无死角。市审计部门每年组织有关人员对住房公积金归集使用情况进行一次重点审计；市财政部门每年邀请会计师事务所相关人员对住房公积金归集使用情况进行一次全面审计；中心每季度组织审计科人员对管理部、营业部的业务办理和财务管理情况进行一次专题审计。
二是多层次管理，监控无漏洞。第一，建立贷款审批授权管理机制，管理部、营业部贷款审批，超出授权范围内的贷款，报中心机关相关科室再审，经主管领导审批；第二，业务操作，网络管理，建立ISO9001标准化管理体系，将贷款、提取业务办理流程和审批条件等要素输入机算机管理系统，由计算机自动识别管理；第三，资金运行，集中管理，成立管理结算中心，资金调拨、资金存储、资金核算，由市中心集中办理，减少了沉淀资金，使资金效益达到最大化。
三是立体式防范，监管无盲区。第一，建立管运分离机制，将管理权与运营权相分离，形成相互制约、相互监督、责权明晰、职责明确的管理格局；第二，建立风险防范机制，完善住房公积金权力运行监控机制，针对住房公积金办理过程中易出现的廉政风险，制定防控措施56条；第三，建立内部监督机制，在管理部和营业部设立会计主管岗位，会计主管由市管理中心经过相关程序考核研究任命，会计主管主要负责对管理部、营业部业务运作的直接监督。
六、健全制度，规范管理，把防范资金运作风险作为第一重点
防范资金风险，确保资金安全完整，是发展住房公积金制度的重中之重。该中心突出抓好三方面的工作，取得了显著的成效。
一是建立健全规章制度，筑牢资金安全“防火墙”。他们制定了岗位责任制、部门工作职责，修订了住房公积金开户、缴存、提取、封存、转移、查询、贷款等一系列管理办法；出台了住房公积金核算办法、报表办法、授权管理办法、考勤管理办法、绩效考评管理办法、档案管理办法、经费管理办法等。
二是建立授权管理机制，念好资金安全“紧箍咒”。根据业务管理需要，对派出机构实行法人内部授权管理。授权分为基本授权和特别授权。基本授权主要包括：为单位办理缴存登记；为缴存职工开设账户；归集、记录、转移、封存住房公积金；受理贷款申请；提供政策咨询等。特别授权主要包括：在中心委托的银行开户、组织会计核算、编制管理部预决算等。
三是完善业务管理系统，构建资金安全“护城河”。从2005年起，委托金天鹏软件开发公司，研发了住房公积金归集系统、核算系统、业务系统，各信息化系统在中心机关、业务网点、承办银行使用。特别是2005年之后，在全市统一了住房公积金贷款操作系统，各家银行使用管理中心研发的程序，实现了政策、程序、结算、放贷、还贷的统一。
七、高端设计，打造亮点，把创新资金管理模式作为第一选项
该中心的主要做法：
一是建立一个机制，创建管运分离新模式。根据业务发展，建立管理和运营分离机制。2011年成立中心营业部，主要负责主城区的住房公积金归集、提取、贷款管理和使用，机关业务科室不再办理具体业务，主要负责住房公积金监管工作。营业部的成立，终结了中心既管理又运行的资金运营模式。为方便市区百姓办理公积金业务，2014年6月桥西营业部正式运营。
二是打造一个平台，创建资金管理新模式。结合工作实际，成立中心资金运行科，打造资金集中管理平台，变分散管理为集中管理，确保资金安全运行，给管理部（营业部）预留一个主账户，留存备用金用于日常住房公积金支取和贷款结算。管理部需要资金时，必须向中心申请，通过银行现金平台进行拨付。
三是设置一个岗位，创建监督管理新模式。2012年，根据监管需要，在管理部设立了会计主管岗位，会计主管由中心直接任命和管理，主要负责对管理部资金运行情况的监督。会计主管岗位的设置，标志着住房公积金监督由“远距离”遥控向“零距离”监督的转变。
八、改进作风，优化环境，把方便百姓办理业务作为第一要求
中心树立“以人为本、客户至上、品牌服务”的理念，创建服务平台，培树服务标兵，打造服务品牌，升级服务质量。
一是创优服务环境。加大基础设施投入力度，设立桥西营业部，为主城区缴存职工提供更加便捷服务。改善管理部办公条件，构建标准化的住房公积金业务大厅，为开展“一站式办公”奠定基础。
二是办好服务热线。为方便缴存职工咨询住房公积金政策，更好地为缴存职工服务，开通了全国住房公积金热线“12329”，24小时全天候为职工提供政策咨询服务。
三是细化服务措施，提供优质高效服务。把服务措施细化到公积金业务办理全过程。简化退休职工公积金提取手续，缴存职工到退休年龄，凭本人退休证和单位开具的退休清户支取审批书即可办理提取手续；开办异地支取业务，让缴存地和工作地不在同区域的职工就近办理提取手续。
四是建立服务制度。建立了一次告知制、首问负责制、限时办结制、AB岗工作制和综合柜员制，制定了全市住房公积金服务指引，推行延时服务、上门服务、预约服务制度。中午、节假日在营业大厅留2名工作人员，开展延时服务和不间断服务。
五是打造服务品牌。把发行住房公积金联名卡作为服务群众品牌来打造，与市中行、工行、商行等委托行合作，研制发行住房公积金联名卡，缴存职工持卡可以随时查询本人的公积金缴存、提取、贷款情况。全市共发放住房公积金联名卡12万张。
（中国人民大学公共管理学院，北京100872）
摘要：住房公积金制度，兼有住房保障和社会福利的双重意味，在人民的生活中日益发挥其关键性的作用。哈尔滨市作为全国较早试点开展住房公积金制度的城市，在二十余年住房公积金发展完善的过程中，的确取得了一些成绩。然而，仔细观察，仍然可以透过现象，发现其中存在的隐患，大致来看，主要涉及缴费标准、贷款规则和信息披露等制度。本文重点即在针对这些隐患进行分析论述，提出可能的改进思路。希望能够进一步保证哈尔滨、乃至全国的住房公积金制度健康稳定发展。
关键词：住房公积金；哈尔滨市；问题讨论
中图分类号：F293.31文献标志码：A文章编号：1000-8772（2014）10-0252-02
住房公积金，指在职职工及职工所在单位按照规定比例缴存的长期住房储金，是住房分配货币化、社会化和法制化的主要形式。住房公积金制度，是国家法律规定的重要的住房社会保障制度，具有强制性、互助性和保障性的特点。住房公积金制度于1991年在上海首创，1994年国务院颁布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，将公积金制度全面推广，1999年国务院通过《住房公积金管理条例》，将住房公积金制度规范化、法制化。住房公积金制度作为福利分房制度的继承者，经过20多年的运行，取得了相当不错的效果。截止2011年年底，全国住房公积金缴存职工达到1.33亿人，覆盖率高达80%，累计缴存3.9万亿元，缴存余额2.1万亿元。i
哈尔滨市是较早推行公积金制度的城市之一，早在1992年11月20日，就有《哈尔滨市住房公积金管理办法》颁布出台，提前进入住房公积金时代。截止2011年中旬，哈尔滨市住房公积金缴存覆盖率已达77.14%，累计归集公积金216.07亿元。全市（不含铁路分中心、中省直、电力和农垦系统）公积金已开户9611个单位，职工81.54万人。累计发放个人贷款7.06万户，计118.14亿元，贷款余额65.07亿元。个人贷款率为61.98%，高于全国平均水平3个百分点。个人公积金贷款逾期率0.045%，低于全国0.356%的平均逾期率水平。ii在这样一些可喜的成绩面前，居安思危，也应该发现，在哈尔滨市住房公积金政策中，仍然存在着一些值得商榷的问题。
一、缴存标准
哈尔滨市规定：单位和职工按照不低于职工本人上一年度月平均工资的8%比例缴存住房公积金，最高可以达到12%。2001年1月1日实行住房分配货币化以后参加工作的职工，单位按照职工本人上一年度月平均工资的25%比例缴存，职工按照本人上一年度月平均工资的15%比例缴存。iii初看，政策的出发点无可厚非。2001年之前参加工作的职工，由于福利分房制度的影响，提取公积金的可能性将明显降低，缴纳意愿不足，这一部分公积金有较大可能性留存在个人账户中用以互助流动；2001年之后参加工作的职工，由于没有能够享受福利分房制度，按照住房分配货币化的要求，以货币的形式对他们进行补偿，同时，这部分人购置住房的可能性偏大，对住房公积金的需要程度明显提高。于是，就形成了这样一种分级的住房公积金缴纳政策。
然而，在这里，有以下几点必须要重新加以考虑。第一，应该明确，2001年之前参加工作的职工，仍有一定比例没有参与福利分房。根据以上政策，按照最低标准，他们的个人账户中每月只能获得上一年度月平均工资16%的住房公积金，按照最高标准，这一比例也不过提高至24%，相比2001年之后40%的比例有着天壤之别。对于这一部分人，这种近乎于歧视的待遇，无疑是不公平的。第二，即使是2001年之前参加工作，在福利分房中收益的职工，在政策出台时的2010年，住宅也要有十年以上的房龄，况且，用作福利分房的住宅，房屋情况一般较差，与目前市场中销售的房屋不能同日而语。对于这一部分人，将存在住宅的改善性需求，按照目前的缴费方案，单纯提取公积金进行改善性住房投资将存在较大困难。第三，对于2001年之后参加工作的职工，尤其是新参加工作的职工，15%的缴费比例负担过重。粗略计算，如果按照新参加工作职工平均2000元/月的工资标准，住房公积金将达到300元，扣除后仅余1700元，不可避免地，单纯住房公积金一项，就将给他们的生活带来较大压力。这样一来，他们缴纳住房公积金的积极性将大打折扣。
针对上述不合理之处，可以考虑以下解决方案。首先，将该政策中单纯通过参加工作的时间进行分级调整为通过是否参与福利分房进行分级。其次，提高第一部分人群（即参与福利分房的职工）的单位缴存比例，可以考虑在原比例上上调100%，即16%~24%，同时维持个人缴存比例8%~12%不变。再次，提高第二部分人群（即未参与福利分房的职工）个人缴存的灵活性，可以考虑采用浮动机制，将缴存比例调整至8%~20%。以上调整，充分按照个人需求，考虑个人实际情况，使得住房公积金的缴纳不再有失公允，不再成为职工的负担。
二、贷款规则
哈尔滨市规定：一、住房公积金个人贷款最长年限为30年。二、住房公积金个人贷款最高额度为40万元，组合贷款最高额度为75万元（其中：住房公积金贷款为40万元，商业性银行住房贷款为35万元）。三、购买首套建筑面积在90平方米（含）以下的普通自住房，首付款比例不低于全部购房款的20%；购买首套建筑面积在90平方米以上的普通自住房，首付款比例不低于全部购房款的30%。四、购买第二套普通自住房，住房公积金个人贷款首付款比例不低于全部购房款的50%，贷款利率为同期首套住房公积金个人贷款利率的1.1倍。五、停止向购买第三套及以上住房的缴存住房公积金职工发放住房公积金贷款。iv初看，这一贷款规则考虑了公积金的贷款福利，明确了限购制度，兼顾了房地产市场的需求（居住性需求与改善性需求），预防了需求过热的风险，的确可见其用心良苦。
然而，仔细分析，这一贷款规则仍有值得推敲之处。首先，在个人贷款的上限额度方面，40万元的住房公积金贷款上限似乎估计不足。据粗略统计，2010年8月，哈尔滨市房屋销售均价即突破7500元/平方米，这一政策则在2010年12月1日正式施行。如果考虑首付款20%，按照7500元/平方米的价格，单纯通过公积金贷款，可购得建筑面积为67平方米的住宅；考虑首付款30%，按照7500元/平方米的价格，通过组合贷款，可购得建筑面积为143平方米的住宅。这一设计似乎恰到好处。不过，要知道，2008年末，哈尔滨的住宅价格仅为4300元/平方米，短短一年半时间内涨幅高达75%。幸而，哈尔滨的住宅市场自2010年开始突然保持稳定，在长达三年的时间内没有太大变化，始终在7500~8000元/平方米之间徘徊。如果这三年内哈尔滨的住宅市场同全国其他大城市相似，哪怕维持2008~2010年的增长速率，必然将造成公积金贷款的失灵。所以，防微杜渐，势在必行，对于这种风险的不确定性，不妨采用浮动的贷款上限制度，即将公积金的贷款上限与住宅价格挂钩，每年年初对公积金贷款上限予以调整，调整幅度与上一年住宅市场的价格波动相一致，以保持原设定中投资者的可购面积相对稳定。
其次，在二套住房的限购力度方面，这一政策明显缺乏约束力。假设40万元的住房公积金贷款、30年的贷款期限、以等额还款方式还款，按照现行4.5%的住房公积金贷款利率计算，月还款额为2027元；按照1.1倍之后的贷款利率（4.95%）计算，月还款额为2135元。这一变动后，每月还款额仅仅增加了108元，全部30年下来也仅仅不过3.9万元，不足以对二套住房进行有效限制。至于50%的首付款，购房者可以考虑通过其他形式贷款的方式进行筹集，间接演化成组合贷款。针对这一问题，不妨可以考虑限制贷款年限来进行抑制，上例中，仍然按照4.5%的利率水平，如果将贷款期限缩短为20年，则月还款额将骤增到2531元，效果无疑非常明显。
三、信息披露
哈尔滨市的住房公积金制度存在着一定程度上的信息披露混乱问题，详细来讲，似乎有以下方面需要加以改进。
首先，历史信息公开不足。不难看出，哈尔滨市住房公积金管理中心网站于2012年3月14日建成，所以，在建成之前的一切有关住房公积金的内容全部没有包括在内，造成大量珍贵信息的缺失，甚至缺乏对于历史变迁沿革的必要说明。对于一个政府机关来说，这些历史信息的缺失，无疑是不严谨、不规范、不合理的。
其次，政策法规公布混乱。在哈尔滨市住房公积金管理中心的网站上，仅仅区分了政策法规的机构（国家、省、市、部门），却没有按照时间的先后顺序、使用或废止情况对各项政策法规进行排列，相反，则是全部堆积在一起，统一注明2012年3月14日，不知哪个政策在先，哪个政策在后，哪个政策已被废止，哪个政策仍在使用。这一混乱的做法，导致非专业人员了解哈尔滨市住房公积金制度难上加难。对于政策法规的公布，应该本着公开化、明确化、透彻化的原则，而不应给读者制造困难，使得读者一头雾水，无所适从。这样的政策法规的公布，无疑是失败的、不负责任的。
再次，政务工作披露迟缓。在哈尔滨市住房公积金管理中心的网站上，几乎没有关于住房公积金执行情况的有效统计信息，如缴存覆盖率、个人贷款率、公积金贷款逾期率等硬性指标，在政务公开方面，财政信息的记录数甚至为0。应该认识到，除了住房公积金管理中心，没有渠道能够获知有关住房公积金的详细统计数据，最新的一条消息还是上述远在2011年8月19日在哈尔滨日报上刊登的统计资料，迄今已有两年有余。这一不透明的信息披露体系，使得群众不能有效知悉哈尔滨市住房公积金工作的进展情况，知情权和监督权受到严重破坏，对于政府公信力的建设、群众缴纳住房公积金的积极性将形成冲击。
还有，基层意见缺乏反馈。在哈尔滨市住房公积金管理中心的网站上，政民互动一栏的记录数同样为0。这说明两个问题，第一，群众对于公积金制度的关注程度不高。第二，政府机关对群众的反馈披露不及时。缺乏与群众的交流，缺乏对基层的了解，对于政策的制定和改良来说，将是非常不利的。
对于消息披露中存在的诸多问题，哈尔滨市住房公积金管理中心应该引起重视。这里，不妨借鉴一下北京市住房公积金管理中心的经验，参考北京住房公积金网的思路，切实完善信息披露机制。
四、小结
哈尔滨作为一个北方边陲上的城市，尽管面积位居全国第二位，人口已突破1000万大关，城市化率也已突破50%。但是，就中国而言，学界对于这个城市的重视程度远远不够。许多应有的建设、规划、调查、统计都没有施行。古语云：见微知著。作为较早推行住房公积金制度的城市之一，哈尔滨市住房公积金制度所面临的问题，可能不止在这个城市中发生。其中所表现出来的共性缺陷，应该可以为全国所参考和借鉴。相信，在全社会的共同努力下，哈尔滨，以至全国的住房公积金制度，能够进一步有序规范地发展。
参考文献：
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推动全市住房公积金事业健康快速发展。这次市住房公积金管理委员会工作会议的主要任务是听取和审议《市住房公积金归集、使用计划执行情况的演讲》讨论和修改《市住房公积金个人贷款管理方法》和《市住房公积金个人贷款保证担保暂行方法》进一步贯彻落实《住房公积金管理条例》依法规范住房公积金管理工作。
就全市的住房公积金管理工作，下面。讲几点意见。
一、近几年来全市住房公积金管理工作的简要回顾
市住房公积金管理中心在市委、市政府的领导下，几年来。严格依照“管委员决策，中心运作，银行专户，财政监督”原则，积极努力发明性地开展工作，扎实地推进了住房公积金归集、贷款等各项业务的发展，取得了明显效果。主要表示在
（一）住房公积金管理制度逐步规范。依照《住房公积金管理条例》和《国务院关于进一步加强住房公积金管理的通知》国发〔2002〕12号）精神。又相继成立了4个管理局，即：前郭管理局、扶余管理局、长岭管理局和乾安管理局。此外，还有一个油田分中心。通过几年来的努力，住房公积金建立了一套公积金缴存、提取、使用等管理制度，制定了一系列切实可行、科学合理的住房公积金业务操作规范和流程，基本形成了以《住房公积金管理条例》为法规依据、以业务操作规范为基础比较完备的制度体系，初步实现了住房公积金管理工作的法制化、制度化和规范化。
（二）监管工作得到不时强化。建立了自上而下的监督体系和同级监督机制。省建设厅作为住房公积金监管部门。对住房公积金归集、使用计划及执行情况都按时进行审议和审批，发挥了很好作用；市财政、审计部门依照《住房公积金管理条例》赋予的职责，每年也都定期或不定期地对住房公积金管理法规、政策执行情况进行监督。2006年是全国住房公积金审计年，受省纪委、省监察厅的委派，市成立了以市纪委、市监察局为牵头单位，由市财政、审计等部门组成的联合执法监察组到市住房公积金开展了为期一个多月的执法检查活动，进一步规范了住房公积金管理工作，收到比较好的效果。同时，住房公积金管理中心始终坚持按年度将财务演讲向社会公布，自觉接受社会监督，得到社会各界的认可。
（三）住房公积金业务有了快速发展。住房公积金管理中心刚组建时。目前为止，市住房公积金缴存比例由刚开始的3％提高到5％，又提高到8％，全市住房公积金缴存额已接近14亿元，缴存余额12亿元，缴存住房公积金的单位1500多个，参与职工11．3万人，发放住房公积金个人贷款总额3．3亿元，贷款余额2．2亿元，提取住房公积金2．9亿元；住房公积金归集率达到70％，覆盖率达到61％，不包括油田，住房公积金的使用率已接近82％，比全国平均值48．42％高33．58个百分点。与组建中心时相比，住房公积金归集总额增长了359％，住房公积金贷款总额增长了684％。
（四）住房公积金社会效益日益显现。随着全市住房公积金归集、贷款业务的快速发展。增加了职工工资中的住房消费含量，提高了职工住房消费能力，也为停止住房实物分配、改革住房分配制度发明了条件。目前，全市约有6．4万名职工通过提取住房公积金和公积金贷款改善了居住条件，住房公积金制度已经深入人心。同时安慰了住房消费，拉动了建筑业、房地产业、建材业、装饰装修业、服务业等相关产业的发展，为全市GDP增长做出了重要贡献。
住房公积金管理工作取得了一些成绩，尽管经过我不懈努力。但仍有许多不尽人意的地方。一是归集工作力度不够，归集率不是很高，还未做到应缴尽缴；二是风险防范机制还不健全，尚未做到按比例足额提取风险准备金；三是各县工作开展还不够平衡，缴存比例有高有低，多数乡镇党政机关、事业单位还没有建立住房公积金制度；四是机构调整工作未完全结束，油田分中心还没有实现属地化管理。以上这些问题需要我今后的工作中认真加以解决。
二、促进住房公积金事业健康快速发展,进一步落实《住房公积金管理条例》精神
（一）要继续做好归集工作。为住房公积金制度发展发明良好的舆论氛围和群众基础。一项好的制度，如果群众不了解或者不清楚，就不能发挥作用，失去了存在意义。要加大宣传力度，采取多种宣传形式，宣传住房公积金制度的重大意义、住房公积金的作用和“低存低贷”政策优势，住房公积金的缴存权利和义务，全面介绍个人住房委托贷款有关政策和办理程序，努力使住房公积金制度真正深入人心、家喻户晓，培育职工维权意识，提高缴存积极性，引导居民使用住房公积金贷款购房，改善居住条件。二是要对全市建立住房公积金制度情况进行一次全面清理。对没有料理缴存登记手续和不正常缴存住房公积金的单位要详细摸底，分析具体原因，有针对性地做好工作。加强协调配合，市住房公积金管理中心要积极主动与工商、税务、劳动保证、编制管理和社团管理等部门联系，及时掌握企事业单位和社会团体等组织的设立、登记、分立、重组和解散等情况，督促缴存住房公积金。要充分发挥工会组织的监督作用，建立住房公积金缴存情况向职工代表大会演讲制度，提高透明度。三是要做好依法归集工作。依据《住房公积金管理条例》关于督促单位按时足额缴存住房公积金的规定，切实行使行政执法权。对拒不建立住房公积金和无故欠缴、少缴住房公积金的单位，要依照《住房公积金管理条例》规定进行处分，或者申请人民法院强制执行。要重点做好非公有制经济组织建立住房公积金制度工作，做到应建尽建、应缴尽缴。妥善处置困难单位的缴存问题，对效益状况不佳、缴存住房公积金确有困难的单位，要按顺序料理降低住房公积金缴存比例或者缓缴手续，经济效益好转后要补缴。四是要尽快启动乡镇党政机关和事业单位住房公积金缴存工作。几年来，经过不懈努力，各县都已建立了住房公积金制度，前郭县、扶余县缴存比例达到住房公积金管理条例》最低要求的5％，长岭县、乾安县缴存比例为3％。可以说做到这一点已经不易，尤其是个别县财政还很困难，加之今年又实施新的工资制度和津贴制度，财政的压力更大。但尽管如此，仍不能满足现状，各县住房公积金缴存工作开展得还很不平衡，四个县中只有乾安县把乡镇住房公积金补贴纳入了财政预算，按《住房公积金管理条例》要求我还有很大差距。借今天这次会议，再强调两点：一是住房公积金缴存比例没有达到住房公积金管理条例》规定最低规范5％的要逐步提高到5％，有条件的地方，还可以适当提高缴存比例。二是乡镇国家机关、事业单位没有建立住房公积金制度的要尽快启动，抓紧落实。因为这关系到干部职工的切身利益，要提高认识，增强责任感，把住房公积金缴存工作当作一件涉及民生的大事，纳入日程，摆上位置，认真抓好。
（二）要大力开展个人住房贷款业务。既是满足我市新增从业人员的住房需求，解决中低收入家庭住房问题，实现居民生活小康目标的有效途径，也是建立住房公积金制度的最终目的因此，要充分认识用好、用活住房公积金对促进住房消费，拉动国民经济增长的重要意义，努力开展好个人住房委托贷款业务。一是要搞好宣传，积极引导。要采取多种宣传形式，让全市广大职工充沛了解使用住房公积金个人住房委托贷款的好处，真正发挥住房公积金“低存低贷”政策优势，引导广大职工使用住房公积金贷款购房，改善现有居住条件，促进住房公积金缴存人的住房消费，从而推动全市房地产市场的繁荣发展。二是要加大住房公积金贷款的发放力度。要降低贷款门槛，简化审批顺序，减少贷款费用，限定料理时限，方便职工贷款，做到符合条件的贷款应贷尽贷，最大限度地满足职工购房贷款需求。今天，市住房公积金管理委员会重新修改了市住房公积金个人贷款管理方法》贷款比例已由过去的60％提高到70％，最高额度也由过去的10万元提高到15万元，这会使我住房公积金缴存人获得更大的实惠。三是要不断拓展业务。积极稳妥地推行住房公积金和商业银行住房组合贷款业务；创新住房公积金个人住房委托贷款服务内容，逐步开办置换贷款业务，为已料理商业贷款的职工置换为公积金贷款，减少职工贷款利息的支出。特别是棚户区改造过程中，要深入研究和探索新思路、新办法，努力扩大住房公积金个人住房委托贷款的需求，让更多人享受到住房公积金政策的好处。四是要提高工作效率，增强服务意识，提高服务质量，无论是料理公积金贷款业务，还是职工提取住房公积金，都要实行“首问负责制”搞好“一站式”办公，一条龙”服务，总之，能让职工跑一次的决不跑第二次，能让职工进一个门的决不进第二个门。
（三）要提高风险防范水平。提高住房公积金管理水平，保证住房公积金保值增值、平安运行的根本性措施。加强住房公积金的管理工作，就必须遵循“管委会决策，中心运作，银行专户，财政监督”原则，进一步完善制度，切实管好用好住房公积金。一是要建立工作规范。严格执行公积金贷款审批制度，认真履行贷款审批委员会职责，完善贷前调查、贷时审批、贷后跟踪调查和预警机制，确保住房公积金的运营平安。贷款管理中实行审贷终身制，增强管理人员的责任意识。同时，加强贷款后期管理工作，注重研究贷款风险的类别、水平、原因及发展变化趋势，针对不同风险状况制定预警方案。要建立风险防范机制，健全档案制度和抵押、担保等项制度，努力降低住房公积金个人住房委托贷款风险。二是要严格执行财务制度，认真落实岗位责任制，加强内部财务审核，强化内部监督，严格执行《住房公积金管理条例》规定的住房公积金使用方向，防止违规操作。三是要进一步建立健全管理中心、单位和职工个人的三级明细账，加强银行专户管理和账目管理，确保财务核算准确无误。四是要健全管理信息系统，不时增强管理信息系统功能，严格操作权限管理，防止人为因素的干扰。五是要建立和完善向财政部门定期演讲制度，主动邀请审计部门定期审计，并将住房公积金归集和使用情况定期向社会公报，自觉接受社会监督。通过我不懈努力，使住房公积金管理工作真正步入规范化、制度化和法制化的轨道。
关键词：经济金融；住房公积金；体制改革
中图分类号：F293.3文献标识码：A文章编号：1003-9031（2012）09-0033-04DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2012.09.08
由于住房资金需求量很大，构建住房公积金制度以积累住房资金，从而提高职工购买住房的能力。国外住房公积金模式可分为强制储蓄型和合同储蓄型。强制储蓄型是通过国家法律和行政规定等强制性手段，要求雇主和雇员将雇员工资收入的一定比例定期存入指定机构，该机构以优惠贷款方式支持雇员住房消费，比如新加坡的中央公积金制度。合同储蓄为借贷双方通过契约筹措住房资金，日本的邮政储蓄模式和德国的契约模式都属于合同储蓄模式。中国1991年启动住房公积金制度，1999年4月颁布实施的《住房公积金管理条例》，在2002年曾修订过一次，最近中华人民共和国住房和城乡建设部（以下简称住建部）已启动第二次修订工作。除对住房公积金的用途进行调整和强化监管外，还应当积极推进管理体制的改革。由于上海市对住房公积金管理比较规范，公积金数据的信息披露比较全面，以上海市为例能较好地分析我国当前公积金管理状况。
一、住房公积金运行基本情况分析
从1991年上海市在我国率先启动住房公积金制度，至2011年已经运行21年，上海市当年归集住房公积金499亿元，累计归集公积金3150亿元，2011年末公积金缴存人数达到450.2万人，累计为156.4万购房户发放公积金贷款，公积金制度为支持城镇职工购房取得一定的效果。
（一）公积金对解决职工住房问题贡献较小
住房公积金制度的初衷，是为职工积累购房资金来源。我国经济呈长期稳定高速增长，职工收入逐年稳定增长，住房购买力不断提高。但从住房公积金归集购买力，即公积金归集与商品住房销售额比重看，在1997年达到最高的27.64%，而在2004年下降到7.71%，依靠公积金归集资金难以积累住房购买能力；从住房公积金使用购买力，即公积金提取额加上贷款与商品住房销售额比重看，在2000年达到最高的33.8%，而在2004年甚至下降到9.78%，住房公积金的使用没有成为购买住房主要资金来源。住房公积金存款低利率政策，导致公积金对住房购买力严重贬值，职工收入的倍增都没有赶上房价上涨。在现行住房公积金体制和政策下，公积金对解决职工住房难有较大贡献。
（二）职工公积金购房能力下降
住房公积金归集21年，对于个人累计缴存将逐年增加，对住房购买能力必然是呈上升趋势，应当成为职工购房的主要资金来源。但职工对于住房公积金的缴存购买力，即人均累计缴存公积金与90平米普通住房售价比，不仅增加非常缓慢，而且在2004年、2007年、2009年和2010年反而下降，住房公积金累计缴存额很难赶上房价的上涨，缴存购买力到2011年仅5.78%。对于仅能够惠及部分缴存人的公积金贷款，按照当年户均贷款购买90平米普通商品住房，在1999年达到30.17%以后，呈逐年下降的趋势，到2004年仅为17.04%。近年来有所增加但也一般都在三成以下，职工依靠住房公积金缴存离买房距离偏远，而依靠公积金贷款也难圆买房梦。
（三）当前住房公积金贷款是少数人受益
即使不考虑公积金缴存的退出人数，公积金贷款受益人数占缴存人数的比重也很低。从公积金贷款受益率，即当年公积金贷款人数与缴存人数比重看，2002年达到3.96%高点以后，出现拐点逐年下降到3%以下徘徊，在2007年和2009年，由于房价大涨出现两个公积金贷款购房高点，最高为5.05%。从贷款累计受益率，即公积金贷款累计人数与缴存人数比重看，在2009年最高达到37.47%后，出现拐点并呈逐年下降的趋势。由于公积金贷款存在同一人多次贷款，以及存在公积金缴存人退出群体，因此贷款受益率尤其累计受益率将更低。从住房公积金体制运行21年以来，公积金缴存人大多数没有获得公积金贷款，多数职工仅仅是住房公积金廉价资金的提供者。
二、对住房公积金管理体制的分析
我国住房公积金制类似于强制储蓄型，是政府用强制手段筹集住房建设和职工购房资金。住房公积金管理中心是“不以营利为目的的独立的事业单位”，具体从事住房公积金的行政管理、存贷款审批和管理、风险管控、资产保值增值、保障性住房的投资和管理等业务[1]。公积金管理中心与缴存职工存在债权债务法律关系，归集资金除了发放房贷，资金的主体留存在住房公积金管理机构，主要投放在国债、银行存款等安全资产，资金流动性仅是以城市为管理单位，采取自我循环的封闭管理模式。住房公积金为了低贷而实行低存，增值收益用于建立贷款风险准备金、管理费用和建设廉租房的补充资金。
（一）公积金没有强化惠民的定位
公积金对职工住房贡献较小，是因为对公积金性质没有强化惠民的定位，留下了对缴存人不公平性的制度隐患，阻碍缴存人参与公积金的积极性，因而制约了公积金规模的扩大，导致公积金对住房保障效果较小。由于制度安排没有从缴存人利益出发，因而对存款利率定得非常低，严重低于资产价格上涨幅度，甚至低于通货膨胀率，处于不断贬值的状态，而且对提取公积金设置了很高的门槛，广大职工看着自己的公积金在不断贬值无能为力。由于住房公积金规模没有迅速做大，而且公积金管理中心的风险管理水平也不高，导致住房公积金大量闲置在银行。据2008年末全国数据，公积金存款余额12116亿元，贷款余额仅6194亿元，存贷比仅51.12%。由于住房公积金在客观上没有惠及大多数缴存人，如果说合理避税对高收入群体参加公积金还有一点吸引力，而广大中低收入群体甚至把公积金看成政府的收费，住房公积金在不断贬值下成为缴存人的捐款和奉献。
（二）公积金所有人的权益分离
公积金积累资金购房能力难以提高。这是因为公积金所有人权益没有得到重视和保护，所有人的公积金缴存人与管理人的公积金管理中心存在权利倒置，管理人对公积金实质上行使了金融企业法人的权力，而所有人对公积金归集、运用、收益的制度和管理中没有任何话语权，管理人不可能会对缴存人尽责的动机。一是公积金所有人对管理人缺乏约束。公积金怎么用、贬值怎么办、风险怎么防等，成为与公积金所有人不相干的事。比如，管理人拟大量利用公积金贷款支持保障性住房建设，据住建部2010年在28个城市启动试点，申请贷款额度共约493亿元①。公积金贷款支持保障性住房建设本无可厚非，但未见管理人对支持保障房的公积金保值增值的论证，也未见管理人在贷款风险防范任何的制度安排，反映了管理人对公积金只能是从自身需要来考虑，不会顾及到公积金缴存人的意愿和利益。二是公积金管理中心成为利益主体。住房公积金管理中心是住房行政部门的人，与住房行政部门存在上下级和利益共同体的关系，住房公积金由住房行政部门制定政策（立法规），而公积金中心既是监管人又是经营支配人，实际上形成了立法、监管、经营一体化，公积金管理中心成为公积金的利益主体，公积金成了管理人低成本集资的小金库。如果说我国基本制度难以分离立法与监管，那么就必须分离对住房公积金的监管与经营，否则，对于住房公积金出台的任何制度，都将会有利于公积金管理中心而有损于公积金缴存人。如果对住房公积金管理没有新的制度安排，就不会改变公积金缴存人资金不断贬值的状态。
（三）公积金保值增值与风险防范
现行住房公积金体制下，公积金面临不断贬值的风险，基本不存在增值的可能，防范公积金的案件风险，控制公积金的投资风险，是当务之急。公积金不能增值就难以做大规模，而风险原则也将减少对中低收入群体的贷款，从而制约了公积金发挥对广大缴存人住房保障的作用。一是对公积金管理人缺乏必要的制约。近年来，发生了北京住房公积金管理中心朝阳分中心原主任刘毅腐败案、云南省丽江市住房公积金管理中心原主任王琼英腐败案、河北保定3亿元住房公积金被挪用等事件。因此，迫切需要加强对公积金的统一监管，强化对公积金中心负责人的制约，积极消除属地化监管的弊端。二是公积金利率机制偏向高收入群体。实行低成本吸收存款和低利率发放贷款，按照贷款风险管理对偿还能力的要求，住房公积金贷款发放应当优先高收入家庭，而当前高房价又使低收入家庭买不起住房，公积金贷款成为了高收入家庭的特权。广大低收入家庭公积金存款在不断相对贬值，而少数高收入家庭享受公积金贷款优惠利率，形成低收入家庭补贴高收入家庭的“逆向”机制。三是对公积金防范风险应当是重中之重。由于对公积金的管理不够严密，出现了个人利用公积金贷款炒房的现象，给公积金带来较大的风险。有人提议对闲置的住房公积金，是否可以进入资本市场实现增值。笔者认为必须禁止公积金进入资本市场，不仅因为资本市场还缺乏良好的市场环境，而且公积金管理中心也不具备合格人主体性质，并且公积金存在委托人和受托人职责不清的双缺位，进入资本市场必然会遭受重大损失。
三、对住房公积金管理体制改革的建议
对住房公积金管理体制改革的建议，离不开对公积金管理中心的性质定位。可以归纳为三种主要观点：一是住房公积金管理中心要承担好监管职能，并拓展信贷管理和资金营运等金融职能；二是将住房公积金管理中心定位于政策性金融机构，改变目前住房公积金中心的“事业单位”性质，将其发展成为吸收公积金存款、直接发放公积金贷款的金融机构；三是剥离公积金管理中心目前所具有的经营职能，使之从金融机构转变为一个纯粹的不受部门利益牵制的监管者，将运作交由有信誉的专业公司承担[2]。第一种观点将强化公积金管理中心的监管与经营职能，目前住房公积金管理体制的弊端将进一步放大。第二种观点是弃本求末，既要再组一个建新的公积金监管机构，又要强人所难把公积金管理中心转为金融机构。第三种观点比较符合我国住房公积金管理的实际，笔者建议对公积金专业管理可以交由承办银行，这样既体现住房公积金管理体制的延续，又利用银行资金经营和风险管理的专业能力，实现住房公积金的保值增值和风险控制。
（一）强化住房公积金惠民的定位，努力扩大公积金规模
对于住房公积金管理体制改革，要进一步强化住房公积金专款专用，用于职工自住住房的购买、建造、翻建、大修等方面，逐步实现住房公积金由“制度全覆盖”向“人群全覆盖”的转变。但改革的出发点是要强化住房公积金惠民的政策定位，保证公积金缴存人资金的合理回报，以促进住房公积金规模不断扩大，成为职工住房筹资渠道的主要来源。一是公积金存款利率应当高于资金的市场利率。由于公积金具有个人强制储蓄属性，而且公积金存款具有明显的长期存款性质，从住房公积金政策的惠民出发，就应当给予公积金存款较高的优惠利率。建议公积金存款利率必须高于银行同期存款利率，可以适当高于同期长期债券利率，并对公积金存款利率设置保值的最低保障线，这样可以促进居民参与公积金的积极性。二是由政府对公积金贷款提供补贴。公积金贷款优惠利率的资金补贴，不应该来自公积金缴存人，公积金不应当定位一些人补贴另一些人的“互助基金”，更不是低收入者补贴高收入者，而应该是由政府财政贴息的“普惠基金”，以及政府规定承办银行对公积金贷款的合理让利。建议政府建立住房保障的专项基金，对公积金贷款利息进行补贴，优先资助符合享受保障性住房条件的家庭。
（二）分离公积金的监管与经营，保护公积金所有人权益
住房公积金参与者及利益关系中，存在公积金管理中心、承办银行、缴存人三方，公积金管理中心代表政府的政策监管，承办银行提供公积金的金融服务，缴存人是公积金的所有者和受益者。因此公积金体制改革的关键点是，公积金管理中心不是成为政策性金融机构，而是分离对公积金经营管理的职能，这有利于履行对公积金的政策监管，更好地保护缴存人的所有者权益。一是要分离住房公积金的监管与经营职能。应当创新住房公积金运作体制，公积金管理中心专门承担公积金的政策监管职能，将公积金的经营职能分离出来交给承办银行，与承办银行不再是资金的委托管理关系，转为公积金缴存人与承办银行的委托管理关系。二是明确对公积金缴存人服务的定位。公积金管理中心承担公积金的政策服务，负责对公积金的归集管理和资金运用审核，对承办银行的公积金经营进行监管；承办银行承担公积金的金融服务，负责对公积金账户设计、记息和结算，为缴存人提供公积金贷款等金融服务。在对公积金缴存人提供服务的制度设计上，公积金管理中心与承办银行应当是相互制约关系。比如，公积金贷款优惠利率来自财政贴息和银行让利，就可以设计成公积金中心与承办银行的相互制约和博弈。
（三）转移分散公积金管理风险，保障公积金保值增值
住房公积金体制改革的难点和重点目标，应当着力于公积金的保值增值，以及转移和分散公积金管理风险。一是促进公积金保值增值。要保障公积金的保值增值和缴存人的高回报，也决定了公积金应当交由承办银行经营。因为缴存人的高回报意味着公积金的高风险，如果由公积金管理中心经营公积金，或者是对公积金进行高风险投资，很可能造成公积金的重大损失；或者是由于受到资金经营和风险管理能力的限制，将公积金存入银行成为资金的二手中介，难以为公积金缴存人提供较高的利率。而银行具有较高的资金专业能力和风险管理水平，能够支付缴存人较高的利率和承担较高的经营风险，比如银行理财产品就向客户支付了较高的回报。二是转移公积金管理风险。市场原则是利率高存就应当与高贷、高风险匹配，建议分离公积金存款与贷款的资金联系[3]，将公积金风险转移到承办银行，实现公积金运行风险的可控，保障公积金缴存人的利益不受损害。三是分散公积金管理风险。对公积金由各承办银行管理也有利于分散风险，公积金缴存人与承办银行是特殊委托关系，公积金存款属于承办银行的负债，进入缴存人个人的专用银行账户，政府委托银行承办公积金贷款，按照商业房屋贷款的风险管理程序办理，公积金贷款额度控制应当与缴存期和缴存余额挂钩，承办银行给予适当和合理利率折扣。对于中低收入群体或者初次办理公积金贷款的缴存人，贷款利率可以分档次享受政府的财政补贴。
参考文献：
[1]中国房地产研究会住房公积金分会.住房公积金制度定位和管理体制研究[J].中国房地产，2010（10）：115-118.
