关键词：高保护价值森林；森林保护；经营原则；经营模式
1高保护价值森林保护与经营原则
1.1可持续发展原则
1987年，世界环境与发展委员会提出了一个被广泛接受的可持续发展的定义，即:“既满足当代人的需求又不危及后代子孙满足其需求的能力的发展”。可持续发展的观点认为，人类对自然资源的利用将改变自然生态系统，但是对自然的保护也很重要。同时，森林的利用对实现社会目标，如脱贫等，有着重要的作用。这些目标必须保持协调。高保护价值森林概念是森林可持续经营的新理念，作为森林可持续经营的产物，其首要原则为可持续发展原则。具有高保护价值的森林对地球系统具有非常重要的价值，而且由于人类活动的破坏，已经成为非常稀缺的资源，这些森林是否能得到保存，关系到整个地球的生态系统能否维持良好的运转。
1.2预防原则
高保护价值森林具有特殊的、至关重要的环境、生物多样性、社会和经济价值，如果不能确定某项经营活动是否会对高保护价值带来负面影响，那么应该假定存在负面影响，直到收集到的信息能够证明其不存在为止。对高保护价值森要具有损害的经营活动，在制定措施时应强调其危害性，不可在高保护价值森林内实施；对目前尚无法确定，但可能对森林高保护价值森林产生的影响的经营活动，则假定该经营活动会产生不利影响而对其进行限制或调整，因为某些经营活动对高保护价值造成的损害是不可逆的。
1.3适应性经营原则
高保护价值森林的保护与经营是个长期的过程，需要对高保护价值森林定期进行动态监测和分析，并根据监测结果判断已经进行的保护与经营措施是否维持或提高了森林的高保护价值，进而不断调整有利于高保护价值森林的适应性保护特征方面的经营措施，提高高保护价值森林在生物多样性、生态环境服务等方面的高保护价值。
2高保护价值森林经营模式
2.1社区共管森林经营模式
社区共管经营模式是一种运用于自然保护区经营管理的管理模式，它强调的是当地社区和保护区对社区和保护区的自然资源进行共同管理的整个过程[1]。它包含两层含义：一是保护区同当地社区共同制定自然资源管理计划，共同促进社区自然资源的管理；二是当地社区参与和协助保护区进行有关生物多样性保护的管理工作，并使社区的自然资源管理成为保护区综合管理的一个重要组成部分[2]。森林共管可以：①减少对实施法律的需求，因为违法活动减少，选派代表参加或共同承担制定政策的任务；②除了自然保护区外，还需要注意经济、社会、文化和政治的发展；③改善自然保护和资源管理[3]。在保证森林管理不会导致森林恶化或是社区内权益分配不均的前提下，社区共管对自然保护区的生物多样性保护发挥着巨大是作用。
2.2参与式林业经营模式
在自然保护区的经营管理中，有很多参与性与共管性的内容。“参与”一般是指一个共同活动的过程，在整个活动的过程中活动的所有共同利益者都对所进行的相关活动发挥自己的影响，并分担对整个活动的控制和管理。参与式林业经营不仅是一种技术、管理举措，而更重要的是一种理念，它强调的是一种协调适应弹性经营。该经营模式关键是林业机构的转变，重要的是社会各利益方的参与，适合于自然保护区（或自然保护小区）的经营和社区林业的经营。
2.3自然演替模式
生态区位重要和生物多样性程度高的森林应以封禁保护为主，不宜施以过多的人为干扰措施，充分利用自然力实现生态系统的保护和恢复。因高保护价值森林包含生物多样性价值富集的森林区域，因此，自然演替的经营模式适用于自然保护区与风景名胜区中的森林。
2.4近自然经营模式
近自然经营法是在研究原始天然林的物质循环、能量流动、信息交流的基础上，采取必要的人工技术措施，在尽量依靠自然的力量经营森林的前提下，通过构建或恢复类似于自然生态系统结构的方式，最大限度地提高现有各类森林生态系统的综合生产力。该种经营模式适合提供重要生态服务价值森林的经营。2.5景观美化模式
景观美化经营模式指的是在美学原理指导下，通过一定方式提高森林景观的多样性、独特性和美感，同时还包括维护自然生态平衡和稳定的一切具体措施，如造林景观规划、抚育景观规划，以及森林更新景观规划等[5]。此种经营模式主要是为了发挥森林的游憩功能和培育潜在的森林观赏价值，适合用于具有景观价值森林的经营。
参考文献
1温亚利.自然保护区社区共管[M].北京：中国林业出版社，2002
【关键词】护林防火；森林资源；解决措施
1护林防火工作的现状
1.1对护林防火工作不重视。部分工作人员在实际工作中，没有意识到护林防火工作的关键意义，认为护林防火工作的主要责任属于林业主管部门，继而忽视了自身的工作职责。不能以认真的工作态度对待护林防火工作，通常采用线上或线下的文件交流模式，不愿意下到基层进行实际的工作。护林防火工作需要以观测的实际管理效果为基础，开展有效的防护措施。但是，现代部分工作人员没有具备良好的职业道德，致使工作不能落实到基层，无法有效地开展工作，护林防火工作在这样的情形下，不仅无法具有合理的运行机制，而且火灾的预防方案无法获得应有的效果。导致火灾爆发的一瞬间，得不到任何有效的管理，致使火灾救援工作过于混乱，造成火灾扑救成本的逐渐上升，不能对火灾的范围进行有效控制，对周围的居民带来一定影响，耽误了黄金救火时间等。1.2护林防火工作机制不完善。由于护林防火工作普遍存在责任与义务不对等的情况，因此，需要地方政府部门对森林防火的责任进行有效划分，对工作职责进行有效发挥，并且根据责任书，以及实际的签署状况进行责任分割与落实。一旦工作人员在防火工作中，由于个人疏漏造成重大森林火灾发生，森林火灾的管理负责部门需要对森林火灾的主要负责人进行工作上的惩罚制度，还会对森林火灾负责人员进行相应的法律处理。现在的管理制度只是根据责任体系进行了明确的规定，并没有将管理权力进行分散处理。致使森林火灾的执法力度较低，有关部门对森林火灾的肇事者没有给予足够的惩处力度。导致管理人员在面对森林火灾发生时，不知道如何正确的行使管理权利，林业部门的决策人员过于注重管理责任的划分，致使工作人员在工作过程中处于被动的管理状态，无法自主完成防控森林火灾的管理问题。在这种环境的影响下，森林防护人员没有正确认真对待工作，致使森林火灾的发生概率明显增大。1.3护林防火资金不足。在现代的发展背景下，地方政府非常注重护林防火工作，并实施了严格的监督管理，护林防火工作缺少有关的启动资金，致使工作开展的速度较慢。物质条件是保证工作质量的主要基础，但是在护林防火的工作过程中缺少资金的投入，以及林业部门的项目拨款。特别是在一些偏远的贫困地区，想要开展日常的森林防火工作都存在较高的难度，森林防火工作缺乏充足的启动资金，无法购买有关的专业防护设备，难以控制森林火灾的发生。并且不能下乡开展护林防火的宣传工作，致使管理制度的开展难以落到实处。此外，不能保证扑火人员的专业设备，对护林防火工作的开展落实造成了严重的制约。
2完善护林防火工作的策略
2.1增加护林防火的资金支持。森林火灾的高发地带大多是农村树木繁茂的地区，因此我国防火的基本工作就是县级政府的林业部门。县级林业部门的活动一般是由群众活动为主，组织宣传为辅的方式，县级林业部门在这些活动中具有其他部门所没有的优势。县级林业政府的工作人员应该多宣传护林防火工作的重要性，充分发挥其群众组织性能，严格实施护林防火工作。帮助县级相关部门有效解决各类防火难题，例如，需要加大提升护林防火工作的资金投入。有关部门需要对县级林业部门进行资金方面的支持，并提供一定的新型设备，帮助基层组织尽量完善护林工作的机制。由于开展护林防火工作的主要内容是在基层组织中，基层建设也是开设护林防火工作的基础内容，森林防火工作需要得到基层建设的支持。这时需要尽量提升资金投入的金额，辅助基层工作人员充分实施护林管理以及森林防火，为护林防火工作的顺利开展奠定基础。增加森林火灾的预防宣传报告，在新形势下适时增加护林防火工作的宣传力度，尽量降低森林火灾的发生频率，并且将宣传工作作为护林防火工作的重要内容。通过不断增强宣传教育的理念传授，致使森林周边的居民可以从自身做起，共同努力创建和谐健康的自然环境。通过加大防火护林的宣传教育工作，使防火护林的工作职责得到有效划分，将防火护林的宣传教育工作落实到基层，有关部门需要对宣传教育的覆盖范围实施重复的深度教育。并且通过引导舆论走向，明确护林防火工作的宣传目标，将护林防火工作的核心内容进行突出表达，有效保障森林资源以及周边群众的生产活动。2.2完善护林防火工作的权力分配。我国现在的林业管理部门，其管理权力主要集中于省级或市级以上的领导部门，致使管理权力过渡集中，管理范围较大，但是没有足够的分散性能，对护林防火工作的权力进行集中处理，对其工作效果造成了限制，由于森林火灾的危害性能性能较大，所以各级政府部门也会签订与管的责任书，对护林防火的工作责任进行细化。这种管理方式不能使护林防火工作得到有效的发展管理。主要是因为管理权力没有进行层级划分，目前，基层的护林防火工作人员只具备宣传教育的权利职能，缺乏有关的奖惩制度，人们的工作态度等都已依赖于思想的进步与控制，缺乏有关的奖惩体制会致使护林防火工作的宣传教育不能落实到实处，经常在工作中中表现出消极的工作态度。致使护林防火的基础工作效果开始弱化。因此，需要将护林管理权力进行细化，保证基础管理人员可以通过奖惩制度有效开展护林防火工作的主要内容。2.3创建有效的奖惩机制。通过建设严格的奖惩机制可以提升护林防火工作的质量，并且管理人员可以奖惩制度的明确性标准，在实施护林管理工作过程中依法实施。通过创建良好的奖惩体制，为护林防火工作中表现良好的工作人员进行资金奖励以及语言鼓励等，对于护林防火工作有突出贡献的人员，可以给予评级评优的奖励，促使周围的工作人员可以积极主动地参与到工作管理中。针对在护林防火工作中缺少职业道德与职业热情的工作人员，需要给予适当的批评，并且对造成重大事故的工作人员需要承担应付的责任。通过实施奖惩制度可以强化人为因素对护林防火工作中的影响效果，对于管理工作实际理念的落实具有一定的促进作用。其中包含惩罚与奖励。通过加大森林火灾的预防宣传教育力度，在新时期下，尽量减少森林火灾的发生频率，作为护林防火工作在新形势下的组要组成部分。通过加深宣传教育的宣传力度，促使周边的居民可以依靠自身的力量，共同创建和谐安定的森林环境。通过开展防火护林的宣传教育工作，管理人员需要明确森林火灾的发生责任，使护林防火的宣传教育工作落实到基层部门，以后管单位需要对宣传教育的覆盖范围进行严格的检查，使教育工作进行细化。2.4健全护林防火的工作内容火。源管理护林防火工作中的主要管理内容，是保障管理工作是否可以正常开展的基础保证。针对护林防火工作的完善，需要从预防火灾、控制火源角度等方面考虑。其中需要监督火灾高发的时间，控制引起火灾的危险人群，监管火灾易发生的位置等。首先，管理部门需要在群众间建立家庭防护站，积极组织群众参与到护林防的工作中。与此同时，需要设立有关的林火检查站，组建专业的火灾搜救队伍，对森林火灾进行实施的监控管理。在信息技术飞速发展的新时期下，工作人员可以通过现代的高科技产品，对森林防护工作进行动态的监控，在火灾发生的第一时间发出预警信息，以便消防人员可以及时进入森林进行有效的防控。并且，需要对火源角度进行控制，在火灾已发生的时期内需要禁止无关人员进入到森林中。对森林的天气变化进行时刻关注，工作人员需要具备随机应变的工作能力。2.5其它的管理策略。由于护林防火工作属于系统性的工作体制，因此需要增强制度建设。保证其工作机制的正常运行，开展护林防火工作的基础条件就是要建立一个完善的管理制度，使之贯穿于防火护林工作的整个流程中，通过不断的实践检验，对其正确性能以及实用性能进行反复的筛查，最后把管理制度进行充分完善，发挥管理制度的优势性能。除此之外，管理制度还与森林保护的整个网络机制具有直接联系，对护林防火工作进行合理的推测，管理制度可以提升工作人员的工作积极性，对其起到监督管理的作用，创造良好的森林保护工作氛围。
3结束语
总而言之，森林资源作为自然生态资源的主要构成部分，目前是可持续发展战略正常运行的前提条件。因此，林业部门的基层工作人员需要充分意识到护林防火工作的重要性，由此更好地展开对护林防火的应对。
参考文献：
[1]邓维珍.浅谈如何做好护林防火工作[J].农业与技术，2016(2)：171.
一、考核时限
考核年度。次年1月底前完成区对各镇（街）和区人民政府有关工作部门及派驻机构前一年保护发展森林资源工作的考核。
二、考核对象
各镇（街），区人民政府有关工作部门及派驻机构。
三、考核内容
根据区人民政府与各镇（街）、区人民政府有关工作部门及派驻机构签订目标责任书，考核内容主要有以下三个方面：
（一）业务工作。通过对各镇（街），区人民政府有关工作部门及派驻机构在森林资源保护、森林资源培育、林业产业发展等方面工作的考核，反映各镇（街），区人民政府有关工作部门及派驻机构对保护发展森林资源工作的完成质量和取得实效及有关指标情况。
（二）综合性工作。主要包括在保护发展森林资源工作方面政令畅通、政务信息、宣传教育、调查研究等方面的内容。
（三）争先创优工作。主要反映保护发展森林资源工作的创新性和先进性情况。
四、考核程序
按照过程考核与结果考核相结合、半年自查小结与年终考核相结合、各级各部门自评与区人民政府保护发展森林资源工作领导小组办公室测评相结合的方法进行。
半年，各级各部门要对保护发展森林资源工作的进展和落实情况进行自查，并将自查情况于7月5日前书面报区人民政府保护发展森林资源工作领导小组办公室和区人民政府保护发展森林资源目标考核领导小组办公室，由区人民政府保护发展森林资源工作领导小组办公室汇总后统一报省、市林业行政主管部门及相关工作机构。
年终，各级各部门要对一年来在保护发展森林资源方面的工作全面进行回顾总结，按完成情况进行打分，写出总结报告，次年1月10日前一式3份报区人民政府保护发展森林资源工作领导小组办公室。对涉及加分或扣分事项，均需说明理由并附有关证明材料。
在各级各部门自查基础上，区森林资源保护发展目标责任制考核工作领导小组办公室有关单位对各级各部门进行考核。综合评分以年终考核考评、区人民政府保护发展森林资源工作领导小组办公室平时考核相结合进行评定。
五、考核计分方法
鉴于保护发展森林资源工作的特殊性，根据考核内容和单位性质，按照定量与定性相结合的办法进行考核分别计分评定奖项，其中镇人民政府业务工作考核实行100分计，综合考核与创先争优考核分直接与业务工作分相加评定，名次等级以各镇考分之间评定，取一、二、三等奖；街道办事处业务工作考核与综合考核、创先争优三项实行100分计，名次等级以三个街道办事处考分之间评定，取一个奖项；区人民政府有关工作部门及派驻机构业务工作考核、综合考核与创先争优三项实行100分计，名次等级以各考分之间评定，取一、二、三等奖。有明确量化指标的，按照完成情况计分；无法量化的定性指标，按综合评议情况计分。
各镇（街）、区人民政府有关工作部门及有关派驻机构考核目标及评分标准见附件《市区人民政府考核镇人民政府保护发展森林资源目标及考核评分标准》、《市区人民政府考核街道办事处保护发展森林资源目标及考核评分标准》、《市区人民政府考核区人民政府有关工作部门及派驻工作机构保护发展森林资源目标及考核评分标准》。
六、奖惩办法
年终由区人民政府组织考核组对各镇(街)、区人民政府有关工作部门及有关派驻机构进行考核评分。对年度考核优秀的镇(街)、区人民政府有关工作部门及有关派驻机构，给予表彰奖励；对年度考核不合格的，因不负责任、致使发生森林火警、火灾或对乱砍滥伐、非法侵占林地、毁林开垦等行为制止不力，造成森林资源遭受重大损失的，将追究镇(街)主要领导及分管领导责任。
（一）考核分设优秀、良好、中等和差4个等级。得分90分以上（“以上”含本数）为优秀，80-89分为良好，70-79分为中等，70分以下（“以下”不含本数）为差。考核结果纳入全区经济社会发展综合考核内容，并由区政府发出通报，对“优秀”等级的给予通报表彰；“差”等级的，因不负责任、致使发生森林火警、火灾或对乱砍滥伐、非法侵占林地、毁林开垦等行为制止不力，造成森林资源遭受重大损失的，给予通报批评，区人民政府并向该镇（街）、区人民政府有关工作部门及有关派驻机构发出黄牌警告，该镇（街）和区人民政府有关工作部门及有关派驻机构的分管领导向区人民政府作出书面检讨和提出整改方案。对连续2年被黄牌警告的镇（街），该镇长、街道办事处主任区人民政府有关工作部门及有关派驻机构主要负责人要向区人民政府作出书面检讨，并对分管领导的分工进行调整；连续三年考核总分仍达不到70分的，依照有关规定将启动行政问责。
（二）按上述计分方法得出各镇（街）、区人民政府有关工作部门及派驻机构的考核总分，由区人民政府成立区森林资源保护发展目标责任制考核工作领导小组会议审定考核结果。按得分高低评定奖项给予奖励。
关键词：生态旅游区；森林防火；对策
中图分类号：S762文献标识码：A文章编号：16749944（2013）10020703
1引言
近年来森林生态旅游的开展，一方面有利于深化林业改革，扩大林区对外开放，调整林区产业结构，增强林区经济活力，加快林区摆脱困境，另一方面也有利于缓解旅游旺季传统观光旅游超负荷人流，促进旅游业的长久发展。然而，随着生态旅游的快速发展，生态旅游区森林防火问题也越来越突出。大量游客涌入生态旅游区，防火意识参差不齐，甚至有不法分子，在很大程度上加大了森林火灾的发生机率。由于旅游景区内人群密度加大，火源的来源更多，发生的机率比其他的都来得更大，森林旅游区森林防火的任务更艰巨。因此，加强旅游景区森林防火是保护旅游者生命安全和生态旅游资源不容忽视的一个重要环节。
2生态旅游区森林防火存在的问题
2.1防火意识淡薄，侥幸心理和麻痹思想严重
在部分领导和群众中普遍存在侥幸心理和麻痹思想，对护林防火工作认识上淡化、措施上软化、制度上松化、督查上懒化，致使护林防火工作进展不平衡。许多人认为森林防火工作任务是林业部门的事，其他部门、单位的责任明确在纸上的多，落实于行动上的少，在火灾高火险时段以及清明、旅游旺季等关键时期，对重点部位也没有严加防守，没有真正做到路口有人把，山头有人看，坟头有人守，没有真正做到严禁一切形式的野外使用明火。
2.2森林防火的宣传不到位，监督管理制度不健全
生态旅游区每年都会向附近农户发放护林防火通知书，具体规定了森林防火期的用火管理办法，并常常到农村开展宣传教育，落实需要野外用火的情况，也起了一定的作用，但对森林火灾的重要性、危害性宣传还没有做到家喻户晓。一些人在思想上还没有形成防火意识，对森林防火的重要性认识不足，缺乏森林防火野外火源管理知识，擅自在野外用火，致使引发森林火灾。群众对农事活动用火、野外用火不经审批，火灾隐患不断。农民森林防火意识差，生产用火操作不规范。村民思想麻痹又过于自信，没有采取任何防护措施就点火，若遇风力较大的天气，火借风势很容易从田边迅速蔓延到山上，致使森林火灾频繁。
2.3火源管理有漏洞，火灾隐患多
由于生态旅游区面积普遍较大，火种进山与野外用火防不胜防；有些不法份子由于在偷盗林区保护动物的过程中，与护林员发生矛盾，报复心理强，故意纵火；旅游旺季到来，旅游者吸烟、乱丢烟头等都加大了火灾发生的可能性。同时，由于多年没有发生火灾，林区内可燃物积累多，火灾隐患大。
2.4设施建设待发展，防火经费需加大
近年来，生态旅游区的防火工作有所改善，但总的来看成效并不是十分明显，主要表现在建设资金不足，消防投入捉襟见肘。多年来，林业部门肩负着森林防火、保护野生动植物、防治病虫害，以及禁止乱砍滥伐等多项任务，并且背负着员工工资、福利的重大包袱，消防投入难以保证，更不用说配备先进的防火设备。
2.5防火组织和队伍不健全
生态旅游区在森林防火的管理工作上取得了一定的成效，但队伍管理上仍然存在不少问题。
（1）管护队伍的整体素质不高，管理人员来自不同的地方，有城镇居民，有单位职工子弟，也有来自农村的，年龄岁数不同，文化程度高低不一，大部分没有接触过森林防火工作，掌握的业务知识也不多。
（2）极少数管护人员思想品质欠佳，工作散漫，得过且过，马虎了事等。
（3）少数管护人员，对自然保护事业认识不足，敬业精神不强，工作欠主动，缺乏上进心，更谈不上创造性；四是部分管护员缺乏吃苦耐劳、勤俭节约的生活作风，缺乏必要的工作、生存能力锻炼。
3生态旅游区森林防火对策
针对生态旅游区森林防火工作的现状和存在的不足，以及面临的形势，从目前旅游发展的阶段来分析，提出以下对策。
3.1预防森林火灾管理措施
管理工作是生态旅游区森林防火的首要目标，主要从以下两方面进行。
3.1.1加强防火队伍监督管理
（1）加强对生态旅游区森林的监督管理。景区应建立健全管护工作各项规章制度，狠抓落实，督察人员多深入实际，尽快熟悉旅游区的基本情况。要定期、不定期到各站检查工作，深入景区去检查工作。通过多种形式进行检查督促，从根本上杜绝谎报、瞒报等现象的发生，做好管理工作。
（2）加强对防火队伍的建设。作为新形势下的生态旅游区工作者，没有文化，不熟悉掌握相关的防火知识、相关的法律法规、工作技能，就无法正常开展工作。因此，要适当开展军事体能、文化业务知识培训，使各护林员德、智、能全面发展，以适应各种形势下的森林防火工作。管护人员一方面要认识到自身工作的价值和意义，进一步增强对自身工作的热情，一方面要提高自身素质，以更好地保护生态旅游区的森林资源。
3.1.2加强野外火源管理
（1）严格控制野外用火，杜绝火种进入生态旅游区。在防火过程中，要充分发挥管护人员的主观能动作用，加强巡山护林，严防死守，坚决制止无关人员进入林区，对过路行人、游客要提醒并收缴火种，不得随意用火。对进入林区上坟的群众，禁止燃烧纸钱，燃放鞭炮。对易发生火灾的区域要多加巡逻，发现问题及时处理，切实减少火灾隐患，确保森林安全。
（2）认真排查隐患，护林员在巡山的过程中，要改正把巡山当做“游览”的毛病，认真检查有可能发生火灾的隐患，对检查出来的隐患，要及时提出整改意见，对整改措施未落实引发问题的，要加大责任追究力度，坚决追究相关人员的责任。
（3）狠抓重要时段和关键部位的森林防火。在防火期内，林区禁止野外用火，必要的生产性用火，必须经过县级人民政府或者县级人民政府授权的单位批准。防火期的必要野外用火，在平地要先从逆风端开始点火，让火逆风蔓延，在坡地要从坡的上方开始点火，让火由上坡往下坡蔓延，这样比较安全。黄金周旅游周人流聚集密度非常大，更要加大管理的强度，必须做到关键路口都有人把守，确保有游客随时随地都能看见护林员，以便护林员阻止他们的用火行为。
3.2预防森林火灾宣传措施
宣传教育是做好森林防火工作的基础，要把森林防火宣传工作做好，就得在提高各级领导思想认识和广大群众防火意识上狠下功夫。
（1）突出宣传重点，深入生态旅游区，组织开展面对面的宣传，以《森林防火条例》和防火安全知识等为主要内容，对游客进行宣传教育和温馨提示。
（2）丰富宣传形式，要通过举办宣传月、宣传周、警示日和文化下乡，通过设置固定宣传牌、张贴宣传标语、发放宣传手册、播放公益节目、编发防火短信息等，创新和丰富宣传形式，力求喜闻乐见。
（3）拓展宣传广度，充分利用电视、广播、报刊、墙报等公众媒体。
（4）确保宣传实效，充分利用正反两方面典型，强调森林防火形势的严峻性、森林火灾后果的危害性和森林防火工作的重要性，把森林防火工作融入到林区经济、社会和文化的各个方面，营造浓厚的森林防火氛围，真正做到家喻户晓、深入人心。
2013年10月绿色科技第10期
张志明：生态旅游区森林防火的问题和对策研究环境与安全
3.3预防森林火灾技术措施
3.3.1加快建立林火预报系统和指挥系统
充分运用高科技的林火监控技术和网上指挥系统，建成较先进的森林防火指挥中心（包括指挥室硬件系统、通讯系统、信息网络系统和管理信息系统等）实现省、市、县、乡4级联网，建立信息数据库，建立具有文本、防扑火资源、人力资源、图形图像等内容的数据库，实现上下数据共享。做好森林防火信息化的服务保障工作，提高人员业务素质，提高整体管理水平。配合瞭望台（哨），随时掌握辖区内的林火状况，提供最新、快捷、准确的信息，为正确判断和科学决策与指挥奠定基础。
3.3.2完善林火监测技术
林火监测的主要目的是为了及时发现火情，是实现“打早、打小、打了”的第一步。林火监测通常分为地面巡护、了望台定点观测、空中飞机巡护和卫星监测。
地面巡护：一般由护林员、森林警察等专业人员执行，方式有步行、骑摩托车巡护等。
了望台观测：利用了望台登高望远来发现火情，确定火场位置，并及时报告。
航空巡护：航空巡护是利用飞机沿一定的航线在林区上空巡逻，观察火情并及时报告基地。
卫星林火监测：应用气象卫星林火监测具有范围广、时间频率高、准确度高等优点，既可用于宏观的林火早期发现，也可用于对重大林火的发展蔓延情况进行连续的跟踪监测制作林火报表和林火态势图，进行过火面积的概略统计、火灾损失的初步估算及地面植被的恢复情况监测，森林火险等级预报和森林资源的宏观监测等工作。
3.3.3建立林火阻隔网
防护阻隔网是防止林火蔓延的重要措施，将河流、道路、防火林带、防火线相互联结，形成网络，将大片林区分割成若干小块，一旦有火，起到隔火作用，将火场局限到一定范围，快速扑灭，从而把损失降到最低点。道路网不仅隔火，也是交通运输、防火机械化不可缺少的，为做到有火不成灾，道路网密度应达到4m/hm2，以适应防扑火需要。防火林带是生物防火工程的一部分，营造一定密度的阻火树种，使之成网，既对防火有利，又有利于病虫害防治，增加林木资源，是一项永久性工程。防火线能够起到阻隔林火和减少可燃物的作用，开设方法主要采取火烧、机耕、药剂灭除等，开设地段为林缘、边界、重要设施周围、道路、河流两侧，以及在大片林区内部连接河流、道路，形成封闭网络。
4结语
森林火灾对森林资源和生态环境的破坏、对人类的生命财产和社会经济可持续发展产生的影响极其严重，森林防火工作一直是我国森林保护的重点，并且引起了全社会的普遍关注。任何一个地方都应该在开展生态旅游的同时，把森林防火作为景区管理的首要工作，在确保防火安全的情况下才能保障生态旅游的顺利开展，才能实现生态旅游的可持续发展。
参考文献：
[1]施燕平，潘林，卞亚文，等.浅谈常州市武进区太湖湾旅游度假区森林防火体系建设[J].江苏林业科技，2012（6）：52～54.
[2]王亚丽，刘英杰.森林旅游与风景区的森林防火[J].四川林勘设计，1995（4）：52～54，61.
[3]郭衡，庄作峰，姜洪波，等.景区旅游线火险段划分技术的研究[J].山东林业科技，1996（6）：39～43.
[4]邓闽利.完善武夷山自然保护区森林防火机制的思考[J].中国西部科技，2006（19）：47～49.
[5]宋伟.大海陀旅游景区森林防火经验谈[J].河北林业，2006（S1）：40.
[6]杨国斌.大理市苍山旅游风景区防火体系建设现状及林火管理对策[J].福建林业科技，2009（2）：202～206.
[7]刘发林，张思玉.自然保护区森林防火对策探讨[J].林业经济问题，2009（5）：392～394.
[8]曲立新，崔健，李桂香.森林防火监控系统新技术的应用[J].森林防火，2010（1）：30～34.
可持续森林管理已成为全球森林治理的总体目标。这个概念是个不断演变的概念，它包括和承认与森林有关的所有价值，而且试图平衡这些不同的、且有着内在冲突的价值。森林区域共同的价值包括:生态和环境价值、社会和文化价值以及贸易和发展价值。假使在法律框架内承认所有这些价值，对全球范围内的政策制定者而言也是困难的，在国内层面也是如此。与森林相关的多种价值，如何体现、融合在一个法律体系内对可持续森林管理的法律规制是一个挑战。对森林地区的管理，如对其他自然资源的管理一样，在本质上是政治性的。但是，森林不像其他自然环境元素(如水、空气和动物)，在一段时间内允许对其享有所有权。特定区域的森林的所有者，享有一定的受到严格限制的财产权利和责任，这使得森林的管理及其法律制度极为复杂。在国际上，人们普遍认为可持续森林管理概念的核心是承认和促进森林领域所有权利和利益的平等。1990年在斯特拉斯堡召开了欧洲森林保护部长级会议，涉及大约40多个欧洲国家，讨论了“森林保护跨境机制的启动”。1993年6月在赫尔辛基举行了第二次会议，在谈判进程中为可持续森林管理制定了一个可行的定义，这在决议H1:欧洲森林可持续管理的一般准则D段中，森林的“可持续管理”是指森林和林地的管理和使用的方式和速度，保持其生物多样性、生产力、再生能力以及活力和满足他们的生态、经济和社会方面的潜力，无论现在和未来，在地方、国家和全球层面，都不会造成对其它生态系统的破坏。
在1994年的后续会议上，确立了进一步可持续森林管的基于赫尔辛基会议决议H1和H2的标准和指标，旨在确定国家的森林条件和管理的模式与趋势。赫尔辛基会议制定出可持续森林管理的6个标准:①维护和适当提高森林资源及其对全球碳循环的贡献;②维护森林生态系统的健康和活力;③维护和鼓励森林的生产功能(包括木材和非木材);④维护、保护和适当加强在森林生态系统中的生物多样性保护;⑤维护和适当提高在森林的保护功能的管理(尤其是对土壤和水);⑥维护其他社会经济功能和条件。上述第6个标准涉及与可持续森林管理相关的法律问题。赫尔辛基会议制定的相关的法律要件是:第6．28条规定现存的法律监管框架可在一定程度上对森林文化遗产进行程序上的管理;第6．29条规定保护宝贵的文化遗产和风景的程序规制框架;第6．30条规定一定程度上提供足够的财政激励的经济政策框架和金融工具;第6．31条规定实施政策框架的信息化手段，以及具有特殊的可视文化价值遗址研究的能力。可持续森林管理的这些标准和法律要件并不是国际法准则，它们也不需要执行，其形成的重要意义在于将基本要求引入了可持续森林管理的理念。
2可持续森林管理的全球治理
可持续森林管理的理念通过各种形式渗透在有关全球森林利用和管理中。尽管这样，可持续森林管理因其在国际层面上缺乏清晰的概念、意义和目的，因此还没有一个明确的定义，各国在解释该概念以及在实施、贯彻这一理念时有相当大的灵活性。围绕可持续森林管理的概念主要有以下主题:平衡森林区域的经济利益和生态利益;代表和认可森林的所有利益和价值;促进和认证可持续砍伐木材程序。在本质上，这个概念一般被理解为管理森林资源所采取的方法和程序来满足今天和明天社会的多样化需求，而不损害生态承载力和更新森林资源的基础潜力。国际林业法规在形式上极其分散，除了零散的可持续森林管理的要求，基本上仍然属于自愿性质。许多发展中国家需要重要的能力建设援助，需要外商直接投资。一些国际公共机构，如联合国森林论坛、联合国气候变化框架公约和世界银行，都单独形成了自己的可持续森林管理的标准和要求。此外，国际私营林业机构，如标准和指标程序、林业认证体系和林业市场已经出现，形成了实现可持续森林管理的新流程和机制。可以看到，这里有大量的重复、重叠，需要进行精简。这种分散还导致了一种情况，除了法律、规则、标准的分散以外，机构的分散也是一个重要问题，没有一个全球性的机构负责、承担、管理与可持续森林管理相关的全球义务。目前的状况是，一些公共和私营林业机构在一个支离破碎的系统中运作。各国在这些相互竞争的国际机构中能形成的是典型的“论坛店”，清谈、议论多多，达不成共识，形不成规范，当然就谈不上采取共同行动。
各国参与国际森林制度的动因是他们必须看到、得到某种形式的福利或回报，或新的商业机会出现。当前，国际公共机构并未对各国政府保护森林的行动提供重大激励措施，也未提供可持续森林管理方面问题的有力指导。联合国森林论坛的作用是有限的，正因为如此，它在解决全球森林问题方面是否有效还值得商榷。目前全球森林治理运作上的缺陷必须加以克服，提供明确的规则和衡量的标准、适当融资和积极鼓励、技术转让，自下向上的方法，各级机构和政策之间的协调，常设的对话形式、公正地解决冲突，都是需要建立起来的制度与规则。国际森林谈判需要解决真正的问题包括根据指定的目标增加受保护的森林地产，以可持续的方式管理生产林以及促进发展中国家森林保护和管理的能力建设。需要进一步分析、理解法律在实施可持续森林管理理念中的作用。森林和林地的管理和使用的方式和速度，其保持生物多样性、生产力、再生能力以及活力和潜力，相关的生态、经济和社会功能，在地方、国家和全球层面的施行，以下事项都是可持续森林管理的重要内容:生物多样性价值:这需要寻求法律保护高生物多样性的森林地区。生产价值:这需要法律定义若干森林区为富有生产力的地区，并规定这些区域内森林如何经营。再生能力:这需要法律来界定再生，并提出需要一定标准的指导方针。
活力:法律也必须定义活力和提出需要有一定标准的指导方针。生态价值:法律必须承认所有森林地区提供的生态服务。这些服务一旦被确认，法律必须确保这些服务继续，制定规定禁止对这些服务的干扰。经济价值:法律必须承认所有森林的经济利益，这包括生态服务系统(PES)等新兴的森林价值，传统的木材和非木材的经济价值。社会价值:包括土著团体、社会团体、土地所有者和其他有关各方的利益相关者的参与。社会价值一旦被确定，法律必须承认。在必要的情况下，建立具有较强社会价值的森林保护区域。地方利益:法律必须确定森林地区的局部利益，这需要积极的利益攸关方的参与。一旦确定了地方利益，法律必须给予承认，而且在必要的情况下要保护当地的森林权益。国家利益:法律必须确定森林地区的国家利益，这将需要从国家层面对所有森林进行研究。一旦报告完成后，可能需要修订法律来承认和保护所有国家的森林权益。全球利益:法律必须确定森林地区的全球利益，全球森林报告、相关的国际环境多边协议也表明了国际社会在森林地区相关的利益。未来利益:法律也必须认识到子孙后代与森林地区的利益关系，必须制定森林法规以确保所有为了子孙后代的森林价值。以往人们主要把森林区域看作是“保护森林地产”或“生产性的”森林地产，现在人们越来越认识到森林管理要满足生态、经济和社会的需要。例如，以前的森林认证计划主要关注的是森林的生产性价值，现在需要在木材生长和收获中要遵循一定的生态标准。国家应对保护林产开始进行可持续性的管理，以满足生态系统服务的目标。
3可持续森林管理的法律要求
实施可持续森林管理涉及到许多方面的法律，用一个单一的法律进行各方面的可持续森林管理是不可能的，需要包括法律、法规、政策、标准和行为守则等各种法律形式。此外，在普通法制度中，司法判决将有助于可持续森林管理的实施。重要的是，所有的森林法律是彼此一致的，避免重复或缺乏明确性。管理部门必须明确自己在森林管理与规制中的角色，应该向公众提供易于理解与遵循的形式，来解释私营和公共森林监管机构的角色。以下几个方面的法律都涉及到可持续森林管理及其实施。
3．1环境法Bates提出，环境法的主要功能是管理自然资源，保护生物多样性，管理污染、废物和受污染场地以及管理能源生产和气候变化。政府争取确保自然资源的使用和管理是符合可持续发展原则的，虽然可持续发展概念的法律地位尚不清楚。Bosselmann探讨该原则的地位，引用像罗威这样的作者将其描述为“变化的”原则，金沙则将它描述为国际习惯法。最终，可持续发展的原则被定义为有责任保护和恢复地球的生态系统的完整性。依据以下三个角度:经济———资源开发的角度，生态———环保角度，社会———保护当代和未来人类需要的角度，森林规制可以分解为两种主要类型:森林保护制度和森林生产制度。这些制度都试图包含可持续发展的经济增长、环境保护、社会发展三大支柱。
3．2规划和发展法全球森林砍伐的最大原因是为了农业生产而清除森林区域。规制城市或农业发展的法律是规划和发展法，这可以防止被视为高保护价值的森林地区的破坏。这方面的法律机制包括环境影响评价(EIA)、战略环境评价(SEA)、公园及保护区区划调整。其他比较突出的还包括:官方计划、建筑法规等。环境影响评价的目的是告知决策者和公众有关预测结果及建议，以及对环境、发展的影响等。规划和发展法施行可持续森林管理概念的一种方式，是要求政策法规制定者在法规制定过程中和实施过程中贯彻森林的所有价值，这通常要求重新造林或在林区再造林。
3．3物权法对森林的大部分规制都包含在物权法中。Fisher认为，所有权和控制权是自然资源被管理的最基本的基础规范。物权在两个主要方面具有重要意义，首先，是森林地区的占有，也就是说，如何合法拥有森林区域，包括公有制、私有制、社会所有权或临时所有权(如租约或许可证)等各种形式。所有权的类型直接影响制定管理不同森林区域的规范的性质。其次，一块林地上有多个与物权相关的利益。例如，一个人可能拥有土地所有权，另一个人可能拥有树木的所有权，第三个人可能享有树木所提供的环境服务(例如森林吸收二氧化碳)的所有权。物权法需要认识到这些权利并对所有的森林物权提供保护。
3．4宪法“宪法的重要性仅仅是因为其他位和影响力。在这个意义上说，它代表了一系列原则，甚至意识形态它代表了一些法律制度的基本价值”。上述引文表明，宪法对各个领域的法律都有很大的影响力。在联邦制国家，宪法可以界定联邦和各州政府在环境管理和保护中的作用。一些宪法直接包括关于森林的使用和管理的规定，而另一些可能间接影响森林规范，例如，其包含土地和财产使用。宪法规范迫使各国政府为保护环境或赋予公民强制执行的清洁和健康的环境权利，这可能比法定的权利更安全，也更容易被政府改变或废除。然而，宪法规定的可执行性取决于法院解释和阐述他们具体程序的意愿。
3．5土著居民法土著居民法是基于习惯法和传统的法律。大多数土著文化的重要功能是和自然紧密结合。因此，土著居民法律能够且已被纳入到环境资源保护法的领域里。土著群体往往与自然环境(包括森林区域)有紧密的联系，这方面的法律能改变森林管理。例如，在澳大利亚，原住民火烧森林的做法已成为国家公园的管理实践，这些实践做法已被采取用来改善生物多样性。《联合国土著居民权利宣言》制定了一些旨在提高承认土著人民法律权利的原则。这些原则有助于森林土著居民拥有并参与森林管理。
3．6国际法“环境保护是国际性、全球性问题，环境问题超越了国家和国家管辖范围以外地区的传统的全球政治分裂的地理概念。生态系统是以深刻和复杂的方式相互关联。由于这些相互关系，其对环境的影响是广泛的和长远的。因此任何国家都既不想在自己的领域内保护环境，也不想对在其领土上开展活动而造成的全球影响承担责任。”相比于其他领域的国际法如国际人权法、国际劳工法、国际贸易法，国际环境法欠发达，其没有全球性条约即国际环境公约来建立基本环境权利或义务，而是专注于特定的环保价值或问题。有很多的国际环境法律原则，如责任和预防、可持续发展、预防原则、污染者付费原则等，都是这样。关于可持续发展国际法原则的新德里宣言为国际环境法提供了一些指导，并要求采取一种经济、社会和政治的全面和综合的方法。国际森林法有能力直接，至少是能够间接影响国内森林法。国际森林法的全球森林目标代表全人类利益、全球利益，而不是个别国家的利益。如前所述，因为存在一些不同的国际森林标准和政策，所以导致缺乏一致的国内森林政策。但是，一个广泛实施的国际机制已经开拓出森林政策的基本内容、基本内涵，用标准和指标来衡量可持续森林管理的进展情况，这是非常重要的。
笔者有感于语语群研究路径的学术魅力，欲借来考察分析我国民族自治地方森林保护立法，并以广西金秀瑶族自治县为个案，充分展现其森林保护立法后的话语群的面貌，并试图揭示出隐藏在各个话语体系背后的利益问题。
一、广西金秀瑶族自治县森林保护立法的现状
广西金秀瑶族自治县是广西林业重点县，经济结构以发展林业经济为主，“全县森林面积255.7万亩，占全县总面积68.3%，每年提供木材4万立方米，又是广西大瑶山水源林保护区（含自然保护区），水源林面积123.18万亩，占全县森林面积48.3%，内有植物资源2335种，动物资源281种，每年衍生水资源径流量26亿立方米。”同时金秀拥有与森林相关的一些称号，如“广西最大水源林区”、“部级珠江流域防护林建设源头示范县”、“大瑶山部级森林公园”、“大瑶山部级自然保护区”。
国家层面法律法规和金秀县上级的法规、行政规章对金秀的森林已初步形成了一张“保护网”。其中以《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》等所代表的国家层面的法律法规；以《广西壮族自治区森林管理办法》为代表的一批广西本土法律法规；同时，金秀瑶族自治县充分利用民族自治权中的立法自治权，先后或专门或涉及森林保护内容制定了自治条例和单行条例，使金秀大瑶山的森林“保护网”构建得更加完善。
二、森林保护立法的话语群反应
（一）学术界的话语
自从1928年开始中山大学生物系采集队在辛树帜的率领下连续三年进入金秀大瑶山，并写成《采集广西瑶山报告》之后，金秀大瑶山开始为外界和学术界所关注，这种关注不仅是在人文的民俗风情方面，而且也包括金秀大瑶山丰富的森林资源。
当下学术界在金秀瑶族自治县森林保护立法前后对森林保护的内容表现出了前所未有的高度热情，尤其是1999年西部大开发开始实施以来，西部地区生态环境问题日益引起学术界注意，学者们特别注意关注那些还没有被人类践蹋过的边远山区的森林，同时对环境保护提出了一些针对性的对策。当然，1987年广西区人民政府批准成立的大瑶山水源林自然保护区也就显得格外引人注目，社会科学界和自然科学界都纷纷发表自己的意见和研究成果。他们或对大瑶山的森林资源进行保护的原因和意义进行分析阐述，或针对大瑶山森林保护的特点提出一些建设性的意见，或就如何破解森林保护与资源开发利用的二元对立格局留下的难题提供一些可行性路径，或就林农在森林保护中的利益损失的补偿机制进行了构建。学界分析了大瑶山生态系统的服务功能及其维系所面临的问题，并提出相应的保护对策。内容涉及森林保护对策，生态旅游资源开发与保护，林区林农的转移与安置等。
学术界从各个维度对大瑶山森林保护各抒己见，特别是在国家层面的森林保护法律法规和金秀瑶族自治县的自治条例和相关单行条例陆续出台后，在学术界形成了一个关于广西金秀大瑶山森林保护的强势学术话语。这些学术话语具有话语集聚功能，并散发出巨大话语能量，不仅在学术界内部能量相互传导，同时还延伸至其他场域，特别是政治场域。
（二）政府的话语
在金秀瑶族自治县利用自己手中的民族立法自治权而于2000年6月施行的专业性的森林保护法规《森林资源管理条例》之前，在各级政府的话语中关于金秀大瑶山的森林保护的核心话语已初步形成，从以下自治区和国家两级政府对金秀大瑶山的一些森林保护的称号就可以看出：1987年广西区人民政府批准成立的大瑶山水源林自然保护区，1997年经国家林业局批准建立大瑶山国家森林公园，1982年区政府批准开始建立的并在2000年升格为部级的大瑶山自然保护区。
在金秀地方政府的强势话语中，森林保护并不是一个笼统的话语，而是形成了一个具体的话语体系，这个话语体系由许多子话语组成的，诸如退耕还林、生态效益补偿、森林资源管理与开发、林农替代能源的开发、森林防火、毁坏森林违法活动的打击、旅游开发、转变森林保护带来经济发展的不利局面。这些话语在金秀的有关森林保护的自治条例和单行条例和行政规章中都有体现，反之也强化了政府的森林保护意识，从而逐渐消解了隐藏在政府的政治话语背后的关于森林保护于经济发展不利而产生的抵触情绪。
现在包括自治区政府在内的各级政府考虑比较多的是在对大瑶山水源林和自然保护区进行立法和其它手段保护的基础上，如何消解森林保护给金秀带来的负面影响，诸如对林农利益和县财政的消极影响，从而寻求他种途径，充分发挥金秀森林资源优势。为了帮助在水源林保护过程中有相当程度的“返贫”迹象的“生态难民”群体――林农增加经济收入，鼓励林农调整林种结构，大力发展经济林，经济林主要种植八角、甜茶等。也正是在这种话语的引导下，2001年，金秀全县八角种植面积已达24600多公顷，生果产量达1330万公斤，产量居全国第一，同年被国家林业局授予“中国八角之乡”的称号；同年茶叶面积达580多公顷，茶叶已成为金秀县的支柱产业之一。可以看出在增加林农经济收入的同时，也开辟了县政府的财源建设新路径，增加了县财政收入。
（三）媒体的话语
媒体一般包括纸质媒体、电子媒体和网络虚拟媒体。据笔者考证，对于金秀大瑶山的森林保护立法，这些媒体的话语大多是溢美之辞，即使是在话语霸权痕迹相对较少的网络虚拟媒体中也是如此。如此看来，金秀大瑶山的森林保护在他们看来已是理所当然的，森林保护立法也应该是应有之义。更是有媒体热衷于对有着丰富森林资源的金秀大瑶山的自然景观和民族风情作旅游推介，并概叹金秀的圣山、圣水、圣都为“人间仙境”。当然也有媒体更注重关注民间疾苦，呼吁国家对保护区内的林农利益用实际行动予以重视，调整退耕还林补助形式，提高生态效益补偿金额。
（四）林木开发商的话语
此处的林木开发商主要包括木材加工厂、家具制造商、林地承包者等。在金秀大瑶山水源林保护区设立和划定以后，特别是国家层面关于森林保护的法律法规的完善和自治县的森林保护自治法规出台健全以来，对林木开发商有很大的影响。在《森林资源管理条例》出台的2000年以前，金秀县城还有几家木材加工厂和家具制造商，在2000年之后，这几家木材加工厂或缩小规模或搬走或转行或破产了。在他们的话语中，大多都表示无奈，诸如“政府管得紧，木材原料不足”，“从外面进的话，成本太高，现在生意不好做了”等等话语。
但是对于林地承包者和开发商来说，可以说是一个好消息，因为在《森林资源管理条例》中已明确规定了一些与他们的利益相近或于之有益的条款，如在第八条第二款中规定：用材林、经济林、薪炭林的林地可以依法确认给单位或个人开发经营，其使用权也可以依法转让、作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件。又如，第十五条第二款规定：单位、个人在不破坏自然资源的前提下，可利用林地、闲散地种植香草、绞股蓝等林下作物。再如，第十六条第一款规定：自治县鼓励单位和个人按照统一规划投资造林，兴办苗木基地，或者承包林地植树造林。这种既能保护他们的利益，又能保护森林资源，他们当然对这些条款拍手称快，话语中时不时洋溢着赞美和支持之语。这与在自治县森林保护系列自治立法出台之前各林地承包商和开发商不同，那时他们的利益因为缺乏法律法规的强力保护，所以这种不确定因素使其话语中透出担心之意，与现在安心与满意的心态和话语迥然有异。
（五）林木偷伐者的话语
此处的林木偷伐者所指的主要是两类人，一类是没有办理林木手续或手续不全以致没有证件或证件不足的那些从事木材收购、运输、倒卖的投机商；另一类是各级法律法规明确规定保护的珍贵植物物种的偷伐者。
对于木材投机商来说，通过这种偷伐行为能够使他们赚取更多暴利。在他们看来，即使最近几年政府对此类活动的严厉打击，也值得铤而走险，因为投机的风险成本与他们获取的暴利相比总是有较大的利润空间存在。笔者在金秀调查中曾与一位曾经从事木材投机的商人相互交谈，他如是说，“政府这几年查得严，生意没有前几年好做了，一查住一罚就是好几千甚至上万。”“我们一般都是夜里进行，这样才不容易发现。”从他的话语中可以看出，政府通过立法加强了森林资源的保护工作，设立木材检查站发挥了一定的保护作用，其严厉措施对这些投机商和偷伐者来说有一定约束作用。但是部分偷伐者还是以“上有政策，下有对策”的方式继续活动，对森林资源的主管部门来说是一个不小的难题。
（六）一般林农的话语
大瑶山水源林保护区和自然保护区内的林农自从保护区设立和自治县的森林保护法规出台以后，一直处于一个两难境地，一边是要退耕还林、禁伐林木，保护好已有的森林；另一边是在进行森林保护后为自己的生计寻谋出路。对于田地资源稀缺的保护区内的林农来说，森林保护几乎可以说使他们失去了林业资源，也就意味着毁坏了他们的一贯的“靠林吃饭”的生计方式，即掐断了他们的主要收入来源。于是大瑶山保护区内的林农出现一定程度上的“返贫”现象也就不足为怪了。在这种情况下，有相当部分林农对国家的森林保护不甚理解，甚至出现强烈的抵触情绪。在林农的话语集合中常出现这样的话语，如“这也不准砍，那也不准砍，以后我们靠什么吃饭”，“砍树来建房子做家具，现在都要砍伐指标”，“有些树政府不让砍了，真可惜呀！”等等，这些话语在很大程度上能够反映当前森林保护后金秀大瑶山的林农的生存状态和对森林保护的态度。但是在这个森林保护的话语群中，对保护区内近7万广大林农来说，他们的话语往往处于这个话语群的边缘，因为他们的话语与学术话语、政府话语、媒体话语、林业开发商的话语、林木偷伐者的话语等相比话语地位和效力是不对等的，最可能受其它话语特别是处于强势地位的政府话语的无端拒弃，也最可能被有意或无意地边缘化。
三、森林保护立法的话语群间的互动效应
话语群内部的各个话语单位之间并不是相互独立的，而是通过核心话语及其衍生的子话语的纽带作用相互之间产生互动，这种互动通常会在某个话语单位的主导下产生集聚效应。金秀大瑶山的森林保护立法所生发的森林保护的核心话语在学术界、政府、媒体、林木开发商、林木偷伐者和一般林农之间形成的话语群，同时这个话语群是在政府话语的主导下，在各话语单位间产生互动，这种互动能促进话语单位之间进行话语沟通，找寻彼此间的话话差异，并在此基础上最大程度地消解话语差异，从而达成相互间的话语认同。
金秀大瑶山关于森林保护的话语群内部生发的互动效应，包括有学术界与政府间的互动，有政府与偷伐者、林木开发商、一般林农之间的互动，也有偷伐者与一般林农间的互动等。比如金秀当地政府与一般林农之间的互动过程与效应就是这个话语群内部互动一个重要的组成部分。在政府确定水源林保护区，特别是自治县系列森林保护立法出台之后，也就确定了森林保护的主调或者核心话语。但是对于保护区内的林农来说，就是一个无情的打击，因为他们就因此而失去了赖以生存的生计方式，生活来源问题一时难以解决，林区贫困人口增加，甚至出现“返贫”现象，这种结果与政府想方设法要使林农脱贫致富的最初目标是不相符合的。为了解决这个难题，当地政府通过广泛的调查研究，总结出三条解决路径：一是调整林种结构，大力发展经济林，诸如种植八角、茶叶，同时辅以发展经济作物，如生姜、香茹等；二是转移剩余劳动力。当前处于改革开放的新时期，东南沿海发达地区需要大量劳动力，于是金秀当地政府每年都要组织一批青年农民进城免费接受进城务工的技术培训，然后这些农民工就可以选择性地与东南沿海发达地区的厂家签订劳动合同；三是根据上级政府的政策法规，确定当地的生态效益补偿金。当然也是政府关于森林保护政策法规与林农利益互动调适的结果。这三条路径是金秀当地政府为解决由于森林保护而导致的林农脱贫难的可行性对策，是当地政府与林农在森林保护核心话语的主导下促成的良性互动，尤为可喜的是这种互动效应已达到了一个多赢的效果，即森林保护工作卓有成效，旅游业形势喜人，政府财政收入呈增长趋势，林农正走上脱贫之路。
关键词:社会效益；生态效益；经济效益；集体林权制度改革
中共中央国务院于2008年6月8日《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》，提出正式在全国范围内全面推进和深化集体林权制度改革，此前，2003年《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》和《农村土地承包法》实施后，福建、江西等省进行了以“明晰产权，放活经营权，落实处置权，保障收益权”为主要内容的集体林权制度改革的大胆探索，并取得了显著成效。集体林权制度改革的核心内容是，在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包的方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权的主体地位。
森林生态旅游的迅速兴起，让各界对森林有了新的认识。森林原有的功能，在被逐渐淡化，如仅仅提供木材?熏而其生态功能、保健功能、文化功能的需求越来越旺盛。森林生态旅游越来越为人们所关注?熏已成为世界旅游业的重要组成部分和现代林业必不可少的重要内容。集体林权制度的改革进一步优化了森林生态旅游的效益影响，森林生态旅游迎来了重大发展契机。
一、我国森林生态旅游的发展历程
（一）国内森林生态旅游的萌芽和产生
改革开放伊始，我国提出要大力发展旅游业，在政府的支持下，旅游业取得了迅猛的发展，旅游外汇收入年平均增长率为15．2％，伴随着旅游业的这种良好发展势头，生态旅游开始兴起和发展。国内第一个森林公园－－－张家界国家森林公园建立于1982年9月，它的建立被看作国内森林生态旅游产生的标志。
（二）雪森林生态旅游的高速发展和规范管理
国家旅游局将1999年定为“环境生态年”，此后，江苏，浙江，福建以及黑龙江等省都举办了森林生态旅游节，其中2009年5月在温州举办的2009中国森林旅游节，历届规模最大，以此为契机，高速发展生态旅游，并且出台一系列法律法规规范管理生态旅游。2000年以后国内森林生态旅游发展迅速，森林旅游收入呈明显上升趋势，并有加速倾向。截至2010年底，我国共建立各级森林公园2583处，其中部级森林公园746处，范围遍布除台港澳的31个省（区、市），以部级森林公园为龙头、省级和县（市）级森林公园协同发展的森林公园保护管理体系初步形成并日趋完善。
二、集体林权制度改革下森林生态旅游效益
（一）雪社会效益
1．林改消除了林权纠纷，维护了农村社会稳定，为使森林旅游成修养度假的最佳选择提供了保障。新中国成立以来，集体林权制度改革大体经历了四个阶段，分别是：时期，分山分林到户阶段；农业合作化时期，山林入社阶段；时期，山林集体所有、统一经营阶段；改革开放时期，林业“三定”阶段。据统计，林改以来全国累计调处山林权属纠纷80多万起，林权关系界定清楚，山林纠纷大幅下降，消除了农村大量历史遗留的不稳定因素。同时这种创新森林公园风景资源开发经营机制?熏有利于克服地方利益和部门利益侵害国家利益?熏防止国有资产流失和浪费?熏有利于克服管理部门权力腐败问题?熏从而使其资源资产管理职能得到有效的制约。集体林权制度改革提高了森林公园的品质，使游客的旅游体验经历舒适度和满意度上升。
2．林改促进了乡风文明，树立了农村新风尚，使得森林旅游更好的起到科研和教育的工具性作用。林改后林农的思想观念发生了重大变化，主动参与集体事务管理，村林业增收用于道路整修，自来水铺设等基础设施，改善了村容村貌。独特的森林结构和多样化的森林生态系统，为林业科学研究提供了广阔天地。林业研究所可与教育委员会合作建立研究中心，借用提供森林旅游的方式，吸引居民走进森林，并且通过一系列宣传教育，使国民认识到保护环境的重要和刻不容缓。科学发展森林旅游，能使更多的人有机会认识森林，享受这一大自然的恩赐，而森林则成了科学研究和教育的重要基地。
3．林改拓展了社会就业空间，一定程度上解决了农村就业难题，使得森林旅游能在原有的基础上增加更多的就业机会。林业作为劳动密集型产业，可以为林农提供大量的就业机会，而且对林农来说，在林区工作，容易上手，工作的积极性更高；离家近，归属感更强；收入直接，林农感觉更可靠。据统计，在2008年全球金融危机时包括江西省在内的19个全面开展林改的省份通过森林旅游共创造就业机会3600万个，为应对国际金融危机、维护社会和谐稳定作出了重要贡献。
相关数据显示：自2003－2007年集体林权制度改革在几个省份试点期间，全国森林公园共接待旅游人数达9亿人次，直接提供就业岗位超过150万个（不包括由森林旅游带动的相关产业提供的就业人数），旅游业里每增加一个直接从业人员，全社会的就业机会就会增加三到五个。2008年集体林权制度改革在全国全面推进到2010年底全国森林公园共接待旅游人数逾10亿人次，直接提供就业岗位182．16万个，接待旅游人数和提供就业岗位数远超过去五年的总和。
（二）经济效益
1．林改加快了农民生活方式的转变，促进了消费，为国家增加税收。拥有众多人口的农村是潜力最大的市场，同时也是消费最疲软的一块市场。随着集体林权制度改革的深入，惠农政策的推进，农民的收入得到很大程度的提高，生活方式和消费观念也随之转变，有力的拉动了消费，特别是农村市场的消费，增加了税收，为我国经济建设作出更大的贡献。
2．林改促进了农村现代企业发展，同时增加了森林公园及产业链周边企业的收入。集体林权制度改革的深入，林权问题得到解决，林农获得了森林资源的使用权和经营权，面临随之而来的经营问题，很多林农联合起来，成立具有现代意义的企业，一改存在几千年的小农经济模式。开展森林生态旅游，不仅可以收取门票和服务的费用，还可以开发其周边产品，而林改促进农村现代企业的发展正好可以提供旅游产品开发和加工，同时也可以拓宽产品的销售渠道，通过销售周边产品达到利润多元化。
3．林改加速了金融资本向农村流动，为农村经济带来新的发展动力，有效的保护森林资源。集体林权制度改革创新林业体制机制，完善强林惠林政策体系，盘活森林资源资产，大大增强森林旅游对资本的吸引力，资金、技术等生产要素加速向农村流动，成为农村经济发展的新引擎。特别是林权抵押贷款制度的创建，吸引了大量金融资本流向农村，解决了林业发展过程中融资难的问题，将实惠带给林农。目前，全国有26个省份开展了林权抵押贷款，涉林贷款总额已突破1000亿元，超过中央财政对林业的年度总投入，接近各级地方财政对林业的年度总投入，成为涉农贷款增速最快的领域，为农村经济发展注入了强大动力。保护森林资源，同时推动林业资本运作，将森林资源推向市场，实现林业跨越式发展。2010年全国森林公园建设投资总额达224．98亿元，较2009年增加了17．7％，环保建设投入25．33亿元，营造风景林和改造林相26．24万公顷。由森林旅游吸引的大笔投资为森林资源保护提供了有力保障，由森林遮阳和防风带来的能源节省，防火，贮水保土和净化环境带来的损失减少，绿地财富，以及环境改善所带来的经济效益更是无法用具体数据来表示。
（三）生态效益
1．林改转变了林业高排放的生产方式，林农收入提高，更多林农看林护林，旅游资源得到保护，更好的宣传环保知识。作为林改的最大受益者－－－林农，参与看林护林的积极性极大的提高，有效的降低了森林火灾，滥砍滥伐等事件的发生率。江西省武宁县认真落实“两取消、两调整、一规范”的惠林政策?熏坚持“多予、少取、放活”的原则?熏实现县乡村三级“零收费”。通过森林旅游深入森林公园等森林资源聚集区，能使人们更好的认识森林资源，更好认识森林作为生态系统中无可替代的维护者和主导者的重要地位。
2．林改加速了森林资源由单一开发向立体开发转变，林区生态系统多样化，强化了森林旅游倡导和示范作用。林改后，森林资源的开发向立体开发转变，种植药材，水果，菌菇等适合在森林生长的植物，养殖林鸡，林猪，林兔等动物，丰富林区生态系统。还原了森林生态旅游作为一种绿色环保的旅游方式的本真，提倡旅游者绿色出行，并且在旅游过程中积极正确的引导旅游者的行为。
3．林改推动公益林建设，完善公益林补偿制度。林业体制改革中有一项重要的改革措施就是加大公益林建设，同时提高公益林的补偿标准。为有效保护公益林资源，维护生态安全，我国于2001年开始建立中央森林生态效益补偿基金，用于重点公益林的营造、抚育、保护和管理。集体林权制度改革优化了林业发展，推动了森林生态旅游的进一步质量提升，吸引了社会对森林保护和建设的关注，在公众中普及公益林的重要性和必要性，同时，森林生态旅游的收入也将用于森林的建设以及公益林补偿，实现绿色良性循环。
三、总结
集体林权制度改革是我国改革开放伟大事业的继续深入和新的探索，已经成为我国林业发展的主要推动力，对其他经济领域也已经产生了深远的影响。林业发展是森林生态旅游的前提，森林生态旅游实现了社会效益，经济效益和生态效益的和谐统一，且在各方面表现都很突出。
林改促进森林旅游更好更快发展（图1）
在林业体制改革背景下，我国的森林建设面临机遇，得到政府大力支持，发展速度很快，为广大的游客增添了高质量的绿色旅游资源，同时，2010年坎昆气候大会上，各国减排目标依旧是老大难问题，而我国已成为全球第一大二氧化碳排放大国，在实现工业化的进程中，二氧化碳排放量必然持续增加。继续深化集体林权制度改革，推动林业发展，支撑森林生态旅游快速升级，生态改善与经济发展双赢定能得以实现。
参考文献
1国家林业局农村林业改革发展司．关于集体林权制度改革战略意义的分析和思考．
2张逸．森林生态旅游的开发与可持继发展策略的研究?眼J?演．林业经济问题?熏2002，（1）．
3佟敏，黄清．浅析我国生态旅游的发展及趋势?眼J?演．中国林业企业?熏2005，（5）．
4国家林业局．“十一五”森林公园建设成就回眸．
5国家林业局农村林业改革发展司．我国集体林权制度改革分为几个阶段．
6胡晓晶，李江风等．森林公园管理体制改革探讨－－－以武汉市为例?眼J?演．林业资源管理，2005，（3）．
[关键词]森林公园森林旅游对策
一、森林公园的概念
森林公园是以一定规模的优美森林景观和人文景观为背景，具有优美的环境和科学教育、游览休息价值的地域，为人们提供游憩、健身、科学研究和教育活动的区域。
二、森林旅游开发中存在问题
森林旅游是我国一种新兴的旅游消遣方式。随着旅游开发的进程，越来越多的旅游者涌向森林进行旅游，造成对森林生态系统和生态环境的破坏。
1.对景观资源的破坏。景观资源是森林公园中最基本的旅游资源，景观资源的破坏是由资源的不当开发和过度利用造成的。旅游开发过程中，在景点景区内大修建现代化的基础设施，破坏了景观的自然美和完整美。林场对树木进行砍伐，使得景区内人文旅游资源和自然景观遭到不可恢复的破坏。
2.造成环境污染。我国的大多数以森林景观为主体的旅游区都位于交通相对不便、经济相对落后的、生态环境保护意识淡漠的山区。为了发展经济，进行过度的旅游开发，导致大量游客的涌入，在给旅游区带来丰厚经济收入的同时也带来了严重的环境污染，如汽车噪声、废弃物、垃圾、废气、废水等。
3.动植物生存受到威胁。公园在开展森林旅游活动中,导致游客蜂拥而至，严重超越生态系统的自动调节和补偿能力,使植物遭遇游客的蹂躏,地被植物和腐殖质层遭到严重破坏；同时游客大量涌入,侵犯野生动物的生存空间,干扰野生动物的生命进程,导致其繁殖能力下降。
4.对土壤和水体的影响。游憩活动导致林地土壤板结，引起物种和土壤肥力的改变。随着旅游区植被的减少和大量进行的采石取沙、开山修路等基建开发，导致旅游区发生水土流失和河流淤积，从而必然导致相应的水文状况恶化。
5.森林火灾隐患增大。森林公园游客大量增加，森林火灾的隐患加大。而火灾带来的生态破坏是巨大的。1987年发生在大兴安岭的一场大火，毁掉近100万km2的森林，进而形成了过火带草地，松林种植带也是过火后形成的。
三、森林公园旅游发展中的保护对策
森林资源具有生态性、社会性和经济，如果森林风景资源遭到破坏，不仅影响森林经济功能的实现，更重要的是会导致生态环境的恶化，从而影响其生态功能、社会功能的发挥。因此，在开发森林旅游项目时，必须从以下角度着手，加强资源的保护。
1.加强规划工作。森林公园开发建设要根据森林公园的地域特点、林场经营习惯、发展方向等做好公园的规划设计，对整个公园的景观格局做出定量定性分析，对功能区划分、旅游环境容量、游览线路、景点设计、服务设施等做出科学合理的安排，并在设计中将风景资源的保护放在第一位，制定出严格的保护措施。
森林公园规划要以森林风景资源为依托，坚持“严格保护、统一规划、合理开发、永续利用”的原则，结合森林景观的自然生态性、休闲舒适性、科普考察性等要求进行，做到“二优先”、“三同步”和“二注意”:即风景资源评价和公园总体设计优先；基础建设、景观建设与保护设施同步规划、同步实施、同步发展；注意在森林公园内进行保护区分级工作，建立重点或核心的森林风景保护区，加强经常性监督；注意建立森林公园设计方案会审制度，严格审批森林公园内的宾馆建设、索道建设、大规模游乐设施建设等。
2.强化法制意识。森林风景资源的保护必须靠执法。要注意森林“三防体系”的建设,即护林防火、病虫害防治和防止乱砍滥伐，严厉打击非法破坏森林资源的行为，高举保护森林公园的法律武器。要维护森林公园的各项设施，引导游人良好的旅游行为，唤起游客的环保意识。
在森林公园规划管理中，必须参照《森林法》、《野生动物保护法》、《环境保护法》、《文物法》、《矿产资源法》、《风景名胜区管理暂行条例》、《自然保护区暂行条例》、《水土保持条例》、《森林防火条例》、《野生植物资源保护条例》、《中国自然保护纲要》等相关条例，做到法禁令行。
3.引入以保护为导向的管理机制。管理机制的不健全是造成我国森林公园资源破坏的最根本原因。英国天然松林管理公司GlenAffric对森林公园的采用保护管理机制,以引进管理技术以使保护区能够接纳现在的和将来水平的旅游活动、提高旅游者对保护区内环境遗产的认识和理解为管理目标。同时进行管理分区，在不同密度的旅游者管理区实行不同的管理政策。
4.组织、管理好旅游者。对旅游者管理是森林公园管理的重要一环。森林公园管理者要印制宣传画册，宣传环境保护和生态知识，使游人自觉地热爱自然、保护自然。森林公园管理者要在环境承载力允许范围之内，不降低旅游者的旅游兴致的情况下，合理确定游人最大容量、调节游人分布。
5.引入公众参与机制。森林旅游资源的保护,首先,要提高公众的保护意识。要让国民了解到森林旅游资源是百年自然的造化和人类历史留下的精髓,具有不可再生性。其次,要避免盲目性开发和资源的掠夺性利用。美国的国家公园规划在20世纪70年代开始引入公众参与机制，公众参与观念在美国已经全面引入国家公园规划过程。
6.完善森林旅游及森林公园的保护系统。目前，我国已把森林公园纳入林业部门主管,各公园设立森林公园管理处,这些机构是森林旅游资源保护的重要保障。其次,采用高科技手段，减缓自然环境因素对森林旅游资源的破坏。再次,根据森林旅游资源的观赏、历史、文化和科学价值和环境质量、游览活动等条件,划分保护的等级。
参考文献：
[1]陈科东:谈森林公园开发中的保护.广西林业,2002.3
森林资源保护和管理中融入可持续发展理念，对系统提升森林资源开发利用效率意义重大，本文通过分析森林资源保护和管理树立可持续发展理念的必要性，提出可持续发展理念下森林资源保护措施，以供相关森林资源保护工作人员参考。
关键词：
可持续发展；森林资源；保护；措施
引言
在经济不断发展的今天，森林资源的保护引起了社会各层面的重视。加强森林资源保护，促进林业发展成为我国新时期发展的主要目标之一。林业是国家经济、社会发展的基础产业，同时也是一种公益、环保事业，不仅可以带来经济效益，而且可以带来社会及生态效益。
一、森林资源保护和管理树立可持续发展理念的必要性分析
在当今经济迅猛发展下，生产对资源的需求及消耗日益加大，由于过度追求经济增长而忽视了资源的再利用，产生了一系列的生态环境问题，对人类及后代子孙产生严重的影响，我们只有一个地球，生态环境问题与我们的生活息息相关，为此，迫切需要走可持续发展道路。鉴于我国人均资源占有少，生态环境基础较差，从历史和现实状况分析，只有坚定不移地实施可持续发展战略才是人类生存之本以及使中华民族彻底摆脱贫困走向富强的道路。在森林资源保护和管理的过程中，可持续发展理念强调系统内的能力转化及循环为主要发展模式的动态平衡，其主要目的是健全完整的生态系统结构，充分发挥森林生态系统的经济、生态效益，保护生物多样性和森林资源以及系统循环等各种生态功能。历史经验告诉我们，即使森林生态系统可产生可观的生态、经济效益，但是目前经济效益也已经不是最重要的方面，生态效益才是工作要点，这就需要我们合理开发和利用森林资源，做好森林资源的保护及管理工作。可持续发展理念强调的是协调、可持续发展，因此，在制定相应的森林资源保护和管理体系和制度的过程中，需要坚持可持续发展理念，兼顾森林系统中的生态、经济等效益，科学合理利用、开发森林资源，确保森林资源的可持续发展。
二、可持续发展理念下森林资源保护措施
1.明确森林资源保护目标
森林资源是林业生产的物质条件，增加森林资源总量、提高森林资源质量，是森林资源保护工作的最终目标。森林资源状况是衡量林业工作成效十分重要的内容。森林在发展过程中受到多方面因素的影响，森林资源的发展状态始终在消长动态变化之中，为此，建立一个科学合理的森林资源保护体系，加强森林资源的保护与监督尤为重要。
2.为发挥群众作用，竭力为群众创收
从经济的角度来看，森林经济的发展影响着当地农民的收入水平以及当地农民参与产业经济建设的积极性。为调动农民群众的积极性，国家及政府对生态森林建设密切关注。而退耕还林的本质是为农民创收、创造更为有利的林业种植环境，通过深入分析退耕还林与农民增收之间的关系、调整原有森林环境模式，为森林资源的发展指明方向。耕地保护是发展地区经济的根本保证，要结合耕地保护工程实况，提出切实可行的战略保护策略，严格落实耕地保护制度，加快耕地保护生态化建设，才能实现地区经济快速发展。新时期国家对生态环境实施多项辅政策，大力开展退耕还林工程以维持生态林业发展，从根本上助推了农民效益增收。
3.优化产业经济结构
森林保护属于林业经济的组成部分，目前由于产业结构规划与发展的不协调，林业经济发展存在众多问题，阻碍当地经济总体增长，从林业产业可持续发展角度来看，需要正确的经济战略决策及对林业经济的调控和管理。强化森林资源管理改革是森林资源管理工作的不竭动力。这方面主要是为适应新形势的发展，对阻碍森林资源可持续发展的相关政策作调整，深化林权管理制度的改革。
4.政府加强调控，完善法律
经济要发展，离不开政府的宏观调控，政府要发挥积极性的引导作用，针对当地林业经济发展存在的问题，加强调控职能，带领地区林业产业转型与升级，形成全面的经济战略体系，推动林业经济的高速发展。目前，我国森林资源保护管理相关法律法规尚不完善，随着我国法律法规的深化建设及改革，政府需着力完善资源管理法规政策建设，采用法律手段约束人员行为，促进资源管理保护水平的提高。
5.解决林地逆转和超额采伐问题，是森林资源保护工作的重中之重
第一，要明确落实责任。把地方各级主要领导作为林地保护和采伐限额的第一责任人。第二，加大对破坏森林行为（乱占林地，毁林开垦和超额采伐等行为）的执法力度。第三，落实林地保护及采伐限额管理各项制度。
6.积极应用科学技术，是强化林政管理的重要支撑
森林资源保护需依靠科技进步，不断提高森林资源管理和监督水平，利用GPS技术和电脑自动化处理软件技术，科学合理决策。
7.加强护林防火技术的应用
近年来，森林火灾频繁发生，一旦发生森林火灾，森林资源将会遭受重大的损失，由于目前森林资源相对匮乏，而这无疑会成为森林资源保护的致命点，因此，我们需要加强现代化防火技术的应用，以起到火灾防控的作用。有效防火的关键就是明确森林发生火灾的原因，总的来说主要有两点：人为因素和自然因素。森林资源的防火工作非常重要，是实现我国现代林业生产的核心内容。目前主要是通过行政措施和技术措施预防并控制火灾。预防火灾发生的关键就是要控制火源。行政措施主要是加强防火宣传教育工作，提高人民的防火意识，建立一个健全的防火规章制度，“护林防火人人有责”；技术措施包括设置防火沟和生土带、营造阔叶树防火林带、预设防火线、建立化学灭火站、设置瞭望台、及时火险天气预报等等。
三、结语
总之，森林资源保护是林业工作的重要组成部分，在可持续发展理念下森林资源保护工作主要是以增加森林资源总量和提高森林资源质量为目标，工作重点是遏制林权逆转和超限额采伐，以深化改革、制度机制创新、科技进步为主要动力，以农田林网和四旁绿化为主战场，积极培育森林资源总量，为林业的跨越式发展奠定坚实的物资基础。
参考文献：
[1]龙小勇，魏高省.论述可持续发展要求下的森林资源保护和管理策略[J].科技创新与应用，2013，17.
[2]贺鹏，甘世书，胡觉，肖前辉.我国热带林区森林资源动态变化特点及发展保护对策探析[J].林业资源管理.2014（S0）
［关键词］城市；森林公园；总体规划；
1、概念解析
森林公园是以森林为主体，具有地形地貌和良好的生态环境，融自然景观与人文景观于一体，经科学保护和适度开发，为人们提供具有一定规模的游览、度假、休憩、保健疗养、科学教育、文化娱乐的场所。关于森林公园与城市公园、自然保护区、风景名胜区、国外国家公园等概念区别如表1所示。
森林公园处于城市规划区之中，森林公园周边或内部存在城市建设区。故尔，引入城市地区森林公园的概念。
2森林公园相关的研究现状与进展
自1982年我国第一个国家森林公园（张家界国家森林公园）建立以来，经过二十多年的发展，有关森林公园的研究得到了一些发展，主要集中在定性概念、定级分类、开发建设对策、规划设计案例介绍等方面，而在总体规划方面的研究比较缺乏。张杰将森林公园总体规划的程序分为调研、准备、规划编制、收集反馈意见及提高四个阶段，但仍然局限于由林场转制建成森林公园的传统做法，规划深度介于总体规划与初步设计之间。周世杰等在《森林公园总体规划设计技术方案框架》中明确提出森林公园规划设计的深度要达到初步设计的水平，从而模糊了总体规划的法律权威性。
在现行的技术标准层面，原林业部颁布的《森林公园总体设计规范》所要求的工作深度大致介于“总体规划”和“详细设计”之间，在规划内容上缺乏对规划对象定界、定性的原则性规定和方法论指引，而部分专项规划的工作要求又大大超出了总体规划层次所需的深度。
本文针对我国现阶段森林公园在用地构成、资源特征、功能重心等方面所发生的重大变化，从总体规划的层面，结合案例实证，提出城市地区森林公园总体规划合理的内容框架，可为同类森林公园的规划建设提供总体指引，并有利于理顺其中复杂的利益关系，优化发展空间。
3、城市地区森林公园总体规划的基本框架
3.1规划背景
（1）边界的不确定性。《大连市城市发展规划》（2003―2022）将甘井子区与旅顺口区之间的200多平方公里区域建立森林公园，以达到保护该区域生态绿地的目的。鉴于规划区边界的不确定性，项目组需要进行充分的现场踏勘，依法对森林公园规划区进行合理的勘界。
（2）对象的复杂性。大连市西部森林公园只是一个区域性的名称，涉及甘井子、旅顺口两个行政区的八个街道，其中还括金龙寺、西郊公园两个相对独立的森林公园。另外，在规划区域内还包括了旅顺南路软件园等一些较大的开发项目。跨越行政范围、公园内部层次混乱、内部开发项目数量较多等问题，使得规划对象具有复杂性。
（3）资源的重要性。
西部城市森林公园境属千山山脉向西南的延伸段，为渤海和黄海之间丘陵起伏的半岛地形，山水资源丰富，生物种类多样，具备很好的自然生态基础。除了重要的自然景观资源，西部城市森林公园内还包括了宗教建筑、动植物旅游区，休闲运动度假区，“农家乐”等生态农业旅游区，具有极高的旅游价值。
3.2规划内容
森林公园总体规划的主要内容有以下方面：资源调查与评价、规划建设总体定位、资源保护规划、旅游开发建设规划、植被保育与景观规划、配套基础设施规划、分期建设与经营管理规划。
在上面的规划内容框架下，为妥善处理规划背景要素间的相互关系，实现规划目标，规划需要解决的重点问题为森林公园的合理勘界、总体布局、资源保护、旅游开发和景区建设。
3.2.1公园范围的合理勘界―保护市域生态绿地的利益博弈
森林公园合理边界的勘定过程，实际上是整体生态利益（大连市域生态安全）与部分经济利益（各区、街道土地开发建设）之间的博弈过程。近十年来，大连市域快速的城镇化以及“西拓北进”城市发展战略的实施，导致大量林地与农用地丧失，西部森林公园地区也面临同样的威胁。在实际工作中，按照“了解现状―现场踏勘―初步标界―论证调整―审批定界”的技术路线，经过与相关利益主体的多方磋商和协调，最后确定了森林公园边界控制线，力求在“多赢”的模式下实现保护市域生态绿地的战略目标。
3.2.2资源保护规划―旅游开发建设规划的基础
与一般的城市规划不同，森林公园总体规划需特别强调“先保护、后开发”的规划理念和工作逻辑，首先制定资源保护规划，以此作为旅游开发建设的基础。在实际工作中，根据用地海拔高度、山体坡度、景观资源特点、植被现状、周边环境状况等要素，参照国标GB/T《旅游资源分类、调查与评价》及《中国森林风景资源质量及其开发建设条件标准（草案）》的有关规定，并依据规划区域的具体情况，确定相应的评价要素、评价因子及分值、权重。在对景观资源进行综合评价的基础上，按价值高低实行分级保护。根据大连西部城市森林公园旅游资源的实际情况，将规划区内10大景点分区确定为3个保护等级。不同保护等级旅游资源的保护方式与开放建设活动方式见表2.
3.2.3功能分区与布局―利益相关者的协调与平衡
根据相关规范和经验，森林公园的功能分区和布局，将整个森林公园划分为功能区和景区（景点）两个层次，即在中心管理服务区统一管理的框架下，根据资源特色设置若干个景区。
但是，针对当前城市地区森林公园用地主体复杂性，解决建设和管理过程中的利益矛盾，规划根据统一规划、分片建设、分片与集中管理相结合的原则，将西部城市森林公园划分为片区、功能区和景区景点三个层次。第一层次按现状的行政划分和用地权属，将森林公园用地共分为7个片区，各片区均设有管理中心；第二层次按自然资源条件、景区主题要求、建设目标及其周边情况等划分功能区；第三层次即在片区中划分若干个特色景区。
以往的规划手法强调森林公园管理的整体性，采用集权管理的方式，但不易协调相关利益主体间的复杂关系。在大连西部森林公园规划中，既考虑了森林公园的统一管理，又根据用地权属在各片区分设管理中心，给予各片区一定的自。这种集中与分散相结合的方式显然具有更大的灵活性，有利于协调和平衡各利益主体之间的关系。
3.2.4旅游开发建设规划―森林公园可持续发展的保证
由于森林公园旅游开发建设规划直接影响森林旅游的效益，而旅游收入的多少又直接影响森林公园资源保育的投入水平。因此，森林公园总体规划中旅游开发建设的内容对保证森林公园可持续发展意义重大。规划应从建设、营销、管理多个层面入手，强化当地森林旅游的特色，体现森林保育、观光旅游、科普教育等多重目标。
（1）建设层面：要按片区分析各景区、景点的开发建设项目和内容，从位置、规模、景观构思等方面予以论证和界定；用特色游览线路串连各景区景点；以多种类型的游览项目组织游人的游憩活动。
（2）营销层面：从当地森林旅游资源的整体形象定位、旅游宣传口号、形象设计和宣传策划等方面入手，凸显西部城市森林公园“生态旅游”、“农家乐”、“滑雪温泉”、“山险、水清、谷幽、林秀”等森林旅游资源特色。
（3）管理层面：遵循分片与集中管理相结合的原则，通过分区规划和总体布局在空间上落实森林公园的经营管理结构，并通过游客规模控制保证资源管理的质量。
4、结束语
对大连西部城市森林公园总体规划及相关案例的研究表明：在现阶段，我国城市地区森林公园总体规划主要内容等方面应充分考虑国情，提高可操作性，实现城市规划工作的科学发展观。在实际工作中还应注意以下几点：
（1）在规划程序和技术路线方面，重视规划过程的因果反馈机制，强调在森林公园的规划过程中应始终保持与相关利益主体的协调，强调针对现状制定个性化的工作计划和技术路线，提高规划成果在实施过程中的可操作性。
摘要：随着人类社会文明的进步和经济的迅速发展，人们的生活随之发生了巨大的变化，在城市中生活的人们逐渐厌倦了那种硬质建筑、嘈杂有污染的环境。因此，崇尚自然、走向自然便成了人们新时代的精神需求。兴建森林公园，开展森林旅游是社会主义精神文明建设的一项重要内容。有利于引导人们热爱大自然、热爱森林、陶冶情操：有利于扩大交往，扩大信息面，推动林业的对外开放。因此，从一定意义上来说，森林环境的好坏，决定着森林公园的生态、社会、经济效益的高低，森林公园的开发建设必须以维护环境质量作为根本。如何创建良好的休憩、娱乐、购物的旅游环境，维持一个新的生态系统平衡，给森林公园的建设提出了挑战。
关键词：森林公园规划
一、森林公园的概念
关于“森林公园”的概念，尽管不同学者描述的概念各异，但其表达的实质是清楚的，即以森林景观为背景，融合了自然与人文景观的旅游及教科文活动区域。1999年的《中国森林公园风景资源质量等级评定》国家标准，对“森林公园”作了科学的定义，并得到了学术界的认可，指出森林公园是“具有一定规模和质量的森林风景资源和环境条件，可以开展森林旅游，并按法定程序申报批准的森林地域”。它明确了森林公园必须具备以下条件：第一，具有一定面积和界线的区域范围：第二，以森林景观为背景或依托，是这一区域的特点：第三，该区域必须具有旅游开发价值，要有一定数量和质量的自然景观或人文景观，区域内可为人们提供游憩、健身、科学研究和文化教育等活动：第四，必须经由法定程序申报和批准。
二、森林公园的作用
1森林的杀菌功能。森林能分泌杀菌素如菇烯、酒精、有机酸、醚、醛、酮等。这些物质能杀死细菌、真菌和原生动物，据测定：在南京市各公共场所空气含菌量为49700个／m3，公园内为1372～6980个，郊区植物园为1046个，相差12～25倍。例如：据测定在张家界森林公园的夫妻岩人工杉木林内含菌量仅244个。林道附近因游人影响为524个，而同时在公园内游人食宿中心测定为13918个。
2森林降低噪音。噪音低，是森林环境的又一特征，林木的存在能消除自然环境中的一些有碍人类健康的噪音。
3森林的绿色心理效应。绿色的基调，结构复杂的森林，舒适的环境等对人的心理作用更是为人们所重视。据测定：游客在森林公园中游览，人体皮肤温度可降低1～2℃，脉搏恢复率可提高2～7倍，脉搏次数要明显减少4～8次，呼吸慢而均匀，血流减慢，心脏负担减轻。森林的绿色视觉环境，会对人的心理产生多种效应，带来许多积极的影响“，绿视率”理论认为，在人的视野中，绿色达到25％时，就能消除眼睛和心理的疲劳。
三、森林公园规划建设思路
1规划与建设。森林公园的总体规划是森林公园建设的主要依据。在编制森林公园总体规划过程中应严格区分其与城市公园的异同，否则将导致森林公园建成后其森林环境特点不明显，甚至脱离森林环境。其表现为在森林公园中大兴土木，规划建设大面积的别墅、公寓等度假建筑，乃至商业气氛相当浓厚的“一条街”、“广场”等。
2森林公园的保护。根据《中华人民共和国森林法》与《风景名胜区管理暂行条例》的有关规定：森林公园属于森林风景区，风景名胜区内的一切景物和自然环境必需受到严格保护，不得破坏和随意改变。森林公园规划建设必须坚持以保护为主，适当合理开发的原则，实行依法治园，切实保护好森林景观资源。保护包括森林防火、森林病虫害防治、野生动植物保护、景观资源保护、生物多样性保护等一系列内容，这些内容构成了对森林公园的全方位保护体系。
3活动内容的设置。森林公园活动内容的设置应以直接或间接利用森林资源或在森林环境气氛中进行的活动为主。适宜的活动内容包括：森林野营、野炊、森林浴、动植物标本采集、登山、骑马、狩猎、骑山地车、钓鱼、游泳、划船、滑水、漂流、森林自然美欣赏等。
4森林植被的景观质量。森林公园有些是建立在国营(集体)林场上世纪50和60年代大面积营造的人工速生丰产林或绿化先锋树种组成的林地，有些是在苗圃地的基础上改造而成，有些是自然演替的次生林，森林景观质量不高，这在近几年建成的森林公园中表现得尤为突出。因此，必须在科学规划的基础上，进行合理的森林抚育、间伐和林分改造，以丰富森林植被、群落结构及林相，形成清新宜人的森林环境。
[关键词]《森林法》的修改；生态文明；国土绿化；森林经营制度；林权管理制度
[中图分类号]D922.63[文献标识码]A[文章编号]1004-518X（2012）07-0139-14
周训芳（1965-），男，中南林业科技大学政法学院院长、教授、博士生导师，主要研究方向为林业法学、环境与资源保护法学。（湖南长沙410004）
本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“生态环境保护的公益诉讼机制研究”（项目编号：2012JDG36）的阶段性成果。
在环境事件频发的今天，有三项重要的环境资源保护立法格外引人注目：一是《自然保护区法》的制定，二是《环境保护法》的修改，三是《中华人民共和国森林法》（简称《森林法》）的修改。上述三项立法，均涉及生态建设、环境保护和资源管理相关部门之间的利益格局调整，因此，注定会经历一个步履蹒跚、充满艰难、旷日持久的立法过程。如果说，《自然保护区法》在经历了《保护地法》、《自然保护区域法》、《自然遗产保护法》等的数度更名、多次易稿和几番炮轰之后，很有可能成为一个孕育十年的死胎的话，那么，《环境保护法》的修改由于涉及整个社会的经济结构转型和产业布局调整，也很有可能在一段比较长的时间内仅仅作为一个念想停留在人们的脑海里，难以如人所愿早日出台。目前，《森林法》修订草案也在紧锣密鼓的酝酿当中。在中国已经成为一个“几乎没有大树”的国家的残酷现实面前，立法者应当没有理由不破解部门利益冲突的环境资源立法难题，使《森林法》的修改变成一个环境资源立法的奇迹。尽管无论在篇章结构、体系安排、法律术语的运用等外在形式的技术性选择上，还是在法律价值目标的选择上，《森林法》的修改均面临着艰难的选择，但是，我们仍然可以乐观地认为，在一个生态文明建设和国土绿化受到如此重视的政治氛围中，新的《森林法》的顺利出台和成功转型，应当是没有问题的。
一、《森林法》的立法需求
（一）政府和人民绿化国土的愿望需要得到实现
政府和人民对修改《森林法》的法律需求，体现了我们所处的这个时代的基本需要。我们应当围绕政府和人民对《森林法》的新的需求来讨论现行《森林法》的修改问题。只要把握住了我们所处时代的基本法律需要，就可以通过对《森林法》的修改来表达人民的普遍心声，实现政府的生态环境目标，为森林资源管理、国土绿化和生态文明建设奠定坚实的法律基础。
众所周知，当今时代面临的最大问题是气候变化、环境污染和生态破坏。我们每一个人都亲身感受到了气候异常、大气污染、水污染、水资源短缺、外来物种入侵、环境事件频发等给我们的生活、生产造成的极大困难，以及给我们的健康造成的极大危害。1984年《森林法》制定之时，立法者所意识到的只是我们这个时代所面临的环境危机和潜在威胁；而现在，当《森林法》实施28年之后，我们正在遭受生态环境破坏所带来的实实在在的危害，无论是政府官员还是黎民百姓，无一不是迫切希望保护好森林资源和森林生态系统，改善气候环境、大气环境和水环境，拯救水资源和物种资源，实现山川秀美，提高生活品质。因此，在这一背景下，政府和人民期待着林业成为国家生态建设的主业，在生态文明建设、生态文化建设、生态安全保障、生态产品供给、生态旅游开发等方面发挥主渠道作用。我们可以毫无疑问地说，政府和人民的这一愿望，应当成为《森林法》修改的重点。
长期以来，政府和政府部门重点围绕“山”和“林”两个字做文章，从某种意义上把《森林法》定位为解决农村尤其是山区农村的三农问题的法律。山林权、山林纠纷、封山育林、山区林农等大量将“山”和“林”连接在一起的关键术语的使用，很容易误导立法机关、执法机关、司法机关和社会大众把城市林业、平原林业、湿地林业、沙地林业、观光林业排除在林业之外和《森林法》的调整范围之外，对《森林法》的规定进行误读误用，人为地肢解林业这一国民经济的基础行业，从而对林业在国家生态建设中的整体贡献做出不恰当的评价。当此《森林法》修改提上国家立法机关议事日程之际，我们需要理性面对的问题是：
城市林业、平原林业、湿地林业、沙地林业、观光林业由哪部法律来规范？是由《森林法》统一规范整个林业呢，还是由《森林法》规范山区林业、由若干部法律分别规范平原林业、湿地林业、沙地林业和观光林业？
林业在山区以外的国土上该不该成为国家生态建设的主阵地？是由国家林业主管部门统一领导全国的林业呢，还是分别设立国家山区林业主管部门、国家平原林业主管部门、国家城市林业主管部门、国家湿地林业主管部门、国家沙地林业主管部门、国家观光林业主管部门来分别领导山区林业、平原林业、城市林业、湿地林业、沙地林业、观光林业？
显然，提出上述问题是一件显得十分滑稽可笑的事情。林业是一个整体概念，林业的发展需要由一个统一的主管部门来通盘考虑，林业建设需要由一部法律来统一规范，这应当是毫无疑问的事情。但是，立法实践中，林业仍然处在一种被肢解的法律状态。例如，我国的风景名胜区均属于森林覆盖率很高的林区，但是，关于风景名胜区内森林资源的保护和经营管理，现行《森林法》几乎只字未提。又如，正在制定中的《自然遗产保护法》，竟然将部级自然保护区的核心区从自然保护区中剔除出来，与风景名胜区的核心景区结合在一起作为自然遗产加以保护，却丢下自然保护区的实验区和缓冲区不管。这种骇人听闻的做法，实际上是在削弱而不是加强林业在国家生态建设中的地位。
有鉴于此，在《森林法》的修改过程中，我们不能只是把注意力集中在解决山和林的关系上，而应当把注意力集中在解决国土和森林的关系上。《森林法》的修改应当围绕整个国土的绿化来做大文章，正确处理好林业和各行各业在土地利用方向上的矛盾，根据不同类型的生态系统的特点和生态建设的实际需要，来科学地、统一地规划和管理好城乡林业，实现城乡林业的一体化管理，全面协调好土地资源利用和经济社会可持续发展的关系。就目前的情况来看，需要把林业的地域范围从山区扩大到平原、沙漠、河岸、海岸、湖边、池塘边和水库边，从农村扩大到城市，从森林公园、自然保护区扩大到风景名胜区和革命纪念地，凡是需要绿化、应当绿化的城乡土地，都应当纳入林业发展的地域范围。只有从整体上扩大全国各地的森林面积、提高整个国土上的森林覆盖率、增加整个国土上的森林蓄积量，并将森林面积、森林覆盖率、森林蓄积量作为刚性指标纳入各级政府的政绩考核指标当中，才能实现政府和人民的愿望，满足政府和人民实现国土绿化、生态提质和经济社会可持续发展的基本法律需求。
（二）林业在整个经济社会发展中的基础地位需要得到强化
现行《森林法》自1985年1月1日起施行以来，我国通过森林与野生动物类型自然保护区建设、“三北”防护林等国家公益林建设、森林公园建设、国有林场建设、城乡绿化建设、经济林与速生丰产林建设等领域的林业建设工作，在涵养水源、保持水土、调节气候、防风治沙、保护生物多样性、提供林产品和生态公共物品等方面所做出的历史贡献，是人所共知的。在这些历史贡献当中，林业处于整个国民经济的基础地位。我国政府通过依法治林、贯彻执行《森林法》的相关制度和措施所取得的成绩和积累的经验，值得认真总结并继续加以完善。因此，修改《森林法》时，我们应当注意在肯定《森林法》的历史贡献的基础上，将那些行之有效并值得自豪、值得坚守、值得发扬光大的法律制度进一步强化，使林业在国家生态建设中发挥出更为显著的作用。
现行《森林法》规定的林地管理制度、植树造林制度、森林分类经营制度、森林采伐限额制度等，是多年来行之有效的制度，在国土绿化和国家生态建设中发挥了主要作用。尤其是我国的林地规划制度、林地登记制度、林地用途管制制度，为近30年来中国社会的巨大经济变革奠定了坚实的生态环境基础，功不可没。在《森林法》修改过程中，我国农村的林地管理制度，尤其是江河源头、水土流失严重地区、荒漠化地区、城乡结合部等农村地区的林地管理制度需要得到坚持、强化和进一步完善。在生态环境如此脆弱的今天，我们决不能弱化林地管理制度的功能，决不能在快速的城市化进程中让林地面积同样快速地减少。恰恰相反，我们在坚持农村林地管理制度的基础上，还需要将过去在农村积累的林地管理经验推广到广大城市尤其是中心城市，把握住林地管理制度的合理内核，使林地管理制度在实现城市化、城市人居环境与城市生态建设的和谐统一中作出新的贡献。在势不可挡的城市化进程中，我们不能僵化地理解林地，教条地将林地理解为只能用于植树造林这个单一用途的土地。其实，长期以来，即使是在规划为单一用途的林地的土地上，除了植树造林、发展林业生产之外，也一直在发展种养业、旅游业等；而在规划为建设用地的城市土地上、规划为耕地的基本农田上以及规划为公路用地、铁路用地、水利用地的土地上，也一直在坚持植树造林，形成了护路林、护岸林等林网林带和生态廊道。因此，在维持一定面积的林地、不得改变其用途的基础上，我们还应当在《森林法》中做出刚性规定，把植树造林和绿化国土确立为各行各业的基本法律义务，确立植树造林、发展林业在经济社会可持续发展中的基础地位，特别是还应要求每一个城市维持一定比例的植树造林的土地面积，通过植树造林绿化城区，建设城市森林和森林城市。我们可以毫不夸张地说，削弱城市土地的生态功能，将会丧失城市经济社会可持续发展的生态环境基础；也可以毫不夸张地说，一个没有森林的城市，注定是没有发展前途的城市，最终将会发展成为工商业文明的废墟。因此，我国应当在《森林法》中确立森林是城市之肺和城市品位这样的法律理念，通过大力发展城市林业来改善城市生态环境、提升城市品位和提高已经占据人口多数的广大市民的生活品质。
（三）社会变革的实际成果需要得到巩固
当今中国的时代特征仍然是改革开放。党领导人民在林业建设方面大胆改革创新，取得了丰硕的社会成果，并积累了宝贵的思想成果。例如，集体林权制度改革实践将林权这一新型物权落实给农民，政府按照《物权法》的规定进行全面登记发证，在社会实践中将林权登记制度由一项林业行政管理制度演变成为一项崭新的物权登记制度。立法活动可以推动社会实践，社会实践可以促进法律的变革。归根结底，法律的变革只是社会实践的有机组成部分。漠视社会实践的立法，无法发挥出法律的价值导向功能。集体林权制度改革以后所推行的林权登记制度，是由政府和人民共同创造的改革成果，应当被及时写进《森林法》当中，使林权登记成为一项与房屋产权登记、土地登记并行的新型不动产登记制度。
二、《森林法》的核心价值目标
法律的价值目标，是体现在法律当中的特定时代和特定社会的立法者的社会目标和价值取向。立法者通过立法活动，将其对社会发展和社会秩序的价值期望和价值追求赋予法律，使法律成为其实现社会发展目标的有效工具。立法者的价值判断构成了法律文件的基本框架，立法者的价值选择成为立法工作的重要组成部分，因而立法的实质其实就是立法者的价值目标的法律化过程。核心价值目标，是法律价值目标的核心部分，需要贯彻到整部法律的立法目的、基本原则和具体条款当中。每一个具体的法律条文，都会包括一定的价值判断，而这些价值判断无一不是服务于法律的核心价值目标的。正如德国著名法学家耶林在其《目的》一书中所说的那样，“目的是整个法律的创造者，没有赋予法条一个目的，也就是赋予其来源一个实践的动机，就没有法条”；“所有在法律之泥土上的一切，都是被目的所唤醒的，而且是因为某一个目的而存在，整个法律无非就是一个独一的目的的创造行为”。
因此，在《森林法》的修改当中，如何结合当今时代的需要重新定位《森林法》的核心价值目标，是至关重要的。例如，林地登记应当统一纳入土地登记范围由国土部门进行登记，还是应当与建设用地登记并列，成为独立的不动产登记类型，由林业部门进行登记？林权纠纷是民事纠纷还是行政纠纷？解决林权纠纷要不要通过行政解决这一前置程序？如何界定森林公安机关的法律性质、领导体制、执法权限以及林业行政执法机关与森林公安机关的关系？要不要放开商品林的采伐限额？林地是否可以流转以及如何流转？公益林如何管理？是由林业部门统一管理，还是由不同的部门按照不同的规则分别进行管理？例如，风景名胜区内的森林属于公益林的范围，应当由谁来管理？这些问题，都属于森林立法当中需要考虑的价值因素。和所有立法活动中的价值判断问题一样，森林立法中的价值判断历来不是一个任由立法者的主观意志所决定的问题，实际上，它受到来自政治、经济、历史、文化、民俗、宗教、生态环境等综合因素的制约。就当代的生态文明建设和生态建设的实际需要来看，《森林法》的核心价值目标明显是立法者根据国家保障生态安全的需要所考虑的、应由《森林法》来调整的社会关系的内容。
《森林法》是以林业行政管理法律规范为主的综合性法律，同时又体现出浓厚的行业性、专门性和技术性特征。森林立法的价值因素，大致可以分为两大类：人与人之间的社会关系所涉及的价值因素，以及人与自然之间的生态环境关系所涉及的价值因素。因此，主体以及主体的利益均极为复杂：既包括个体，也包括群体和社会；既考虑当今世代人类的可持续发展，也应顾及未来世代人类的同等发展机会；既包括传统民法意义上的物质利益和精神利益，也包括新型的环境资源法意义上的生态利益。森林立法的价值选择，其实就是在众多的价值冲突之间，确立一个维护人类社会发展与自然资源保护之间的平衡状态的价值导向方案。根据《森林法》的调整对象的特点，森林立法所面临的价值因素的冲突大致可以概括为以下几个方面：一是《森林法》的不同价值目标之间的冲突，主要表现为森林的经济效益、社会效益与生态效益之间的冲突；二是不同的森林法律关系主体之间的利益冲突，主要表现为个人利益、集体利益、社会公共利益之间的冲突；三是主体的不同利益之间的冲突，主要表现为同一主体或者不同主体之间的财产利益、精神利益和生态利益之间及其相互之间的冲突。森林立法需要全面、准确地把握住上述冲突，才能确定一个科学、合理、可行的核心价值目标。
回顾1979年以来我国森林立法的实践，我们不难发现，我国森林立法所孜孜不倦地追求的核心价值目标，是实现国土绿化。国土绿化的内涵，主要体现在以下几个方面：第一，国土绿化是政府的重要职责；第二，国土绿化是全民参与的社会事业，兼具公益性与私益性，且公益性优先；第三，国土绿化应当覆盖所有的国土，包括农村、城镇和工矿区的所有村庄、街道、社区、机关、部队、学校、企业的可能实现绿化的土地。在国土绿化这一核心价值目标的指引下，林业建设的使命不仅体现在提供木材和其他林产品等私益性方面，更为重要的是体现在生态提质等公益性方面。因此，当代林业的范围实际上已经涵盖了木材业、园林业、果园业、公园业、自然保护业和森林旅游业，森林已经完全与农村、城市以及自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、动物园和植物园等特殊区域融为一体，而且已经成为自然界与人类社会的一个须臾不可分离的组成部分。
其实，在我国的政治实践中，政府早已将国土绿化作为国家生态建设的核心价值目标。早在2006年，国务院林业主管部门就提出了城乡绿化一体化建设的工作思路，即“坚持以大城市带动中小城市绿化，以城市带动农村绿化，加强城乡结合部绿化，统筹推进山区、农区、城区绿化，努力建成符合现代城市生态要求的城乡一体的绿化体系”。尤其是对于城市绿化，我国特别强调六个转变：由注重绿化景观效果向注重绿化生态效果和景观效果并重的转变，由注重绿化数量向注重绿化质量的转变，由注重城区绿化向注重城乡绿化一体化转变，由注重人工造景向注重近自然绿化转变，由注重单纯绿化建设向注重绿化建设、绿地管护、湿地保护和生物多样性保护全面发展转变，由拆违建绿、见缝插绿向将绿化纳入城市基础设施建设、统一规划建绿转变。
在我国地方政府的生态建设工作当中，越来越多的地方政府围绕国土绿化这一核心价值目标提出了其工作思路和具体行动方案。下列事实典型地反映了这一发展趋势：
湖南省委、省政府提出了城乡绿化一体化的主张。湖南省委书记、省长徐守盛于2012年3月12日植树节在《湖南日报》联名发表署名文章，提出“要统筹城乡绿化”，“以实施封山育林、石漠化治理、低效林改造等林业重点工程为重点构建生态骨架，以城边、路边、水边‘三边’造林绿化为抓手构建连通城乡的绿色廊道，以增加城市绿化量为切入点提升城市绿化品质，以优化森林经营和村庄环境为突破口推进乡村绿化，逐步实现城区园林化、城郊森林化、道路林荫化、庭院花园化的城乡绿化一体化建设目标”。湖南省人民政府于2012年4月24日的《绿色湖南建设纲要》中提出：“大力推进城市绿化，引导森林进城，增加景观中森林斑块，实行乔灌草相结合，构筑复合式、立体式城市绿地系统。推动公共绿地建设和单位绿化，倡导庭院绿化、垂直绿化和屋顶绿化，提高养护水平和绿化效果。构建绿色廊道，高标准建设重要道路、河流两岸绿化带，连接城乡绿地系统。”
江西省实施了构建城乡一体化的绿色生态屏障的“一大四小”工程。2008年9月23日，中共江西省委、江西省人民政府的《关于全面推进造林绿化“一大四小”工程建设的意见》提出，造林绿化的基本原则是“坚持重点突破，整体推进。在抓好山区造林绿化的基础上，重点推进城镇所在地，村庄、农田和江河渠道，高速公路、铁路、国省道、县乡村公路等交通沿线，以及工业园区和矿山的造林绿化”。该意见以后，江西省各地开始构建城乡一体化的绿色生态屏障，将“一大四小”工程建设与林业产业发展相结合，拓展了林业产业的发展空间，进一步提高了森林质量和效益，被认为是今后几年江西生态建设和生态保护的战略之举、巩固江西省生态优势的现实选择。
2001年福建在全国率先提出生态省建设构想，并成为全国第一个生态省试点省份。2010年，福建省启动了绿色城市、绿色村镇、绿色通道、绿色屏障等“四绿工程”建设，建立省、市、县（区）、乡（镇）、村（屯）五级党政主要领导抓造林绿化的工作机制，加快城乡绿化一体化，打造宜居环境，提高民众幸福指数。福建省的森林覆盖率为63.1%，连续35年居全国首位，人工林蓄积量、竹林面积均居全国第一，城市建成区绿化覆盖率40.5%，人均公园绿地1l平方米，成为全国唯一水、大气、生态环境均为优的省份，逐步成为生态优美之区、百姓宜居之地。
浙江、广西等地组织实施的地方造林绿化工程中，也体现了城乡绿化一体化的指导思想。浙江省以森林屏障、森林通道、森林村庄、森林城镇、森林网络、森林文化等六项工程为重点，启动实施“1818”平原绿化行动；广西壮族自治区以通道绿化、城镇绿化和村屯绿化为重点，采取高位推动、部门联动、全民行动，深入实施“绿满八桂”造林绿化工程。
在城市林业建设中，广州市实施了“森林围城，森林进城”的城乡绿化一体化战略。广州市把城市森林建设提到了生态型城市建设基石的高度，确定了“生态优先、以人为本、林水结合、城乡一体”的原则，将城市森林建设列入经济社会发展规划。广州市以创建国家森林城市为载体，充分发挥林业在生态文明建设中的主体作用，构筑以森林为主体的高效、稳定的城市生态系统。
上述事实表明，从中央到地方，国土绿化已经现实地成为国家生态建设工作的核心价值目标，林业已经义无反顾地成为国家生态建设的主战场。在当前的《森林法》修改当中，立法者应当准确把握和体现我国各级政府在生态建设工作中所追求的核心价值目标。
三、《森林法》的基础制度设计
森林经营是林业可持续发展的基础，离开森林经营，就不可能有现代林业。因此，从法律制度层面上看，森林经营法律制度应当成为森林法的基本法律制度。
森林经营涉及太多的科学技术问题。哪些方面应当制定法律规范，哪些方面应当制定技术规范，是《森林法》修改中应当考虑和把握住的一项重大立法技术。
从制定法律规范的角度来看，一个完整的森林经营法律规范体系无非是一个符合可操作性要求的权利义务体系。所以，从森林经营法律规范设计的角度分析，《森林法》需要界定的只是森林经营法律关系主体的权利与义务关系，即需要在《森林法》当中规定谁是森林经营的权利主体以及享有哪些权利，谁是森林经营的义务主体以及承担哪些义务，而且，从森林经营权利的实现途径和森林经营义务的履行方式来说，要具有可操作性。
（一）森林经营法律关系的设计要求
在森林经营法律关系当中，参与森林经营的主体包括了森林经营管理部门、森林经营单位和个人、森林经营专业技术机构及其专业技术人员。立法者在进行森林经营法律关系设计时，需要着重考虑以下四个方面的问题：
第一，在森林经营的全过程当中，存在着各种各样的主体的各种各样的森林经营行为。有些行为是具有法律意义的行为，有些行为则属于纯粹技术意义上的行为，有些行为既具有技术意义也具有法律意义，而有些行为既不具有法律意义也不具有技术意义。《森林法》需要对此严格界定，明确哪些行为具有法律意义、会导致哪些法律后果。凡是不具有法律意义、不导致法律后果的行为，在森林经营法律关系的设计中无需考虑。
第二，《森林法》对于管理者行使公共权力的行为，应当严格规范。针对管理者而言，只要涉及行政权力的运行，管理者就必须依法行政，而这需要有章可循。因此，在森林经营管理中，需要严格界定和规范管理者的行政指导、行政规划、行政强制、行政许可、行政征收、行政给付、行政裁决、行政处罚等具体行政行为。如果对管理者的行为的规定过于含混，那么，法律的有效性将大打折扣。
举例来说，现行《森林法》第16条规定了这样的内容：“各级人民政府应当制定林业长远规划。国有林业企业事业单位和自然保护区，应当根据林业长远规划，编制森林经营方案，报上级主管部门批准后实行。林业主管部门应当指导农村集体经济组织和国有的农场、牧场、工矿企业等单位编制森林经营方案。”在“林业主管部门应当指导农村集体经济组织和国有的农场、牧场、工矿企业等单位编制森林经营方案”这句话当中，“指导”所包含的行政权力运行的具体内涵究竟是什么？林业主管部门“指导”农村集体经济组织和国有的农场、牧场、工矿企业等单位编制森林经营方案，究竟属于行政法上的何种具体行政行为，会产生何种法律后果？
这里需要进一步弄清楚的是：在这一条文设计当中，“编制森林经营方案”究竟是谁的法律义务？如果是“农村集体经济组织和国有的农场、牧场、工矿企业等单位”的单方面的法律义务，那么，林业主管部门作为纯粹的管理者，应当依法行使监督管理权，及时督促义务人履行法律义务，而当林业主管部门主动地以指导者的身份对义务人的“编制森林经营方案”这一具体的义务行为进行具体的“指导”的时候，如果义务人不听从指导，将会产生什么法律后果？如果义务人基于对林业行政主管部门的信任听从了其指导，但却蒙受了巨大的经济损失（现实生活中这种事情并不少见），那么，指导者要不要承担法律责任，以及承担何种法律责任？林业主管部门在积极作为，履行了“指导”的行政职责后，义务人经由其指导履行了义务行为，林业主管部门的指导行为和义务人的义务行为之间是一种什么关系？是林业主管部门通过非强制性的“指导”方式去说服、帮助和规制“农村集体经济组织和国有的农场、牧场、工矿企业等单位”履行编制森林经营方案的义务吗？还有，林业主管部门如何去“指导”呢？是自己直接派员去指导，还是出资聘请专业技术机构去指导？
让我们再举一个现行《森林法》中的类似例子。现行《森林法》第11条规定：“植树造林、保护森林，是公民应尽的义务。各级人民政府应当组织全民义务植树，开展植树造林活动。”在这里，各级人民政府“组织”全民义务植树的行为，属于哪一种具体行政行为？而且，政府的“组织”行为是否构成公民履行“植树造林”义务的前提呢？
《森林法》有关森林经营的条文设计当中，存在着不少类似的问题。显然，这类权力运行关系含混不清的法条设计，难以满足依法行政的要求。
第三，对于森林经营者而言，其是被管理的对象，其行为受到行政权力的制约。但是，管理者需要对森林经营者的哪些行为进行监管，才能确保森林经营活动的正常开展呢？换句话说，森林经营者的哪些行为如果失去监督，就会给森林经营活动造成不利的后果呢？《森林法》应当划定森林经营者的自主性活动范围和管理者的监管范围。《森林法》应当明确规定森林经营管理者的监管范围，而对于监管范围以外的森林经营行为，应当由森林经营单位和个人自主决定。
第四，森林经营活动的技术性很强，需要有专业技术机构和专业技术人员的参与。《森林法》应当明确规定森林经营专业技术机构的资质、业务范围，以及森林经营专业技术机构在提供森林经营技术服务活动中与森林经营监管者、森林经营单位和个人之间的权利义务关系。在这里，《森林法》还需要明确区分森林经营技术服务活动所产生的行政法律责任和民事法律责任。
（二）森林经营法律制度的条文结构安排
森林可持续经营是林业生产活动的基础，不但应贯彻于整部《森林法》当中，也应体现在林业行政法规、林业规章、林业标准和林业政策当中，还应体现在林业行政管理和林业行政执法当中。因此，为了确立森林可持续经营在林业生产中的基础地位，我国应当在《森林法》中设计出森林经营指导思想、森林经营基本制度和森林经营具体措施等三个部分内容。而对这三个部分内容的具体安排，可采取集中规定、分散规定和授权规定相结合的方案。
1.森林经营指导思想的条文结构安排
森林经营的指导思想应当规定在《森林法》的总则中，以体现森林经营制度在《森林法》中的基础性地位。森林经营专章中的各个条文，是《森林法》总则所确定的森林经营指导思想的集中体现。而分散在其他章节中的涉及森林经营的有关条款，则是《森林法》总则所确定的森林经营指导思想在其他制度领域的具体体现。这样的结构安排，即可将森林可持续经营的理念在《森林法》中贯彻到底。
在《森林法》总则中，我国应当将森林经营指导思想完整体现为国家林业建设方针。具体条文可表述为：
林业建设以森林可持续经营为基础，实行城乡一体、生态优先、科学规划、分类经营、持续利用的方针。
另外，在总则中，我国还可在涉及森林分类经营、目标责任制的主要指标、林业总体规划和专项规划以及奖励等内容的其他有关条文中，体现带有森林经营指导思想性质的内容，以强化森林经营指导思想。
2.森林经营基本制度的条文结构安排
森林经营的基本制度应集中规定。主要包括：
（1）森林经营规划制度
具体内容包括：
第一，森林经营规划分级制度。应明确全国性规划、省级规划、市级规划、县级规划之间的效力等级关系，在法律上确立上一级森林经营规划对下一级森林经营规划的指导地位，明确要求下一级森林经营规划必须以上一级森林经营规划为指导。
第二，森林经营规划审批制度。与森林经营规划分级制度相配套，森林经营规划应当经过上级林业主管部门同意后，再由本级人民政府批准。
第三，森林经营规划信息公开制度。森林经营规划一经批准，就要由政府向全社会公布。同时，政府还应当将森林经营规划实施情况的有关信息向全社会公开。
（2）森林分类经营制度
《森林法》在总则中，已经体现了分类经营的指导思想；在森林经营专章当中，这一指导思想应当具体化为森林分类经营制度。法律只应从原则上进行分类，将森林分为公益林和商品林两类。至于对公益林、商品林如何具体经营，则完全属于技术规范的范畴，法律可以授权林业主管部门去制定技术规范。本文建议专门设计一个条文，规定国家实行森林分类经营制度，要求各级林业主管部门编制森林经营规划时，根据森林类型、分布和经济社会发展的需要确定公益林和商品林的发展规模，明确不同类型的森林经营的目标和方向。
（3）森林经营方案制度
具体内容包括：
第一，森林经营方案的分类。森林经营方案包括森林规模经营单位的森林经营方案和森林分散经营农户的森林经营简易方案两类。
第二，森林经营方案的编制、审批与实施监督。我国应当具体规定森林经营方案、森林经营简易方案的编制程序、编制主体、编制技术服务、方案审批、方案实施监督等内容。
第三，森林经营方案、森林经营简易方案的效力。森林经营方案、森林经营简易方案是确定森林采伐限额、开展森林经营活动和获得森林经营补贴的依据。
（4）森林经营技术标准制度
具体内容包括：
第一，森林经营技术标准的制定；
第二，森林经营技术标准的效力；
第三，森林经营技术标准的实施监督。
3.森林经营具体措施的条文结构安排
在森林经营管理活动中，具体措施太多，不可穷尽。绝大多数具体措施属于行政自由裁量权的行使范围，应当由管理者依据法律规定的权限在日常行政管理活动中灵活制定。《森林法》应当择其要者，在森林经营专章中规定若干具体措施，并在法律责任一章中规定相应的处罚措施。国家对林业生产提供的资金保障、科技保障和基本设施保障，属于普遍性的保障措施，这些措施当然也适用于森林经营活动，但无需在森林经营专章中做出重复规定。
（1）森林经营补贴措施
森林规模经营单位和森林分散经营农户按照批准的森林经营方案、森林经营简易方案开展森林经营且符合森林经营技术标准的，可享受国家规定的森林经营补贴。
（2）森林经营专业技术资质认定措施
开展森林经营调查、规划、设计的机构和技术人员，应该具备森林经营专业技术资质。森林经营专业技术资质的认定办法，由国务院林业主管部门制定。
（3）行政处罚措施
行政处罚措施应当规定在法律责任一章当中。森林规模经营单位和森林分散经营农户未依法编制森林经营方案或森林经营简易方案，或者编制的森林经营方案或森林经营简易方案未获得县级以上林业主管部门批准，或者未依据已批准的森林经营方案或森林经营简易方案开展森林经营活动的，由县级以上林业主管部门责令改正，并可处应当依法编制森林经营方案的规模经营单位50000元以上100000元以下、应当依法编制森林经营简易方案的分散经营农户500元以上1000元以下的罚款。
（三）《森林法》森林经营专章设计方案
《森林法》可以设立森林经营专章。该章的具体条文可以设计为以下七条：
第一条县级以上人民政府林业主管部门负责森林经营活动的监督管理。
森林经营单位和个人应当遵循森林可持续经营的方针，提高森林经营水平，改善森林质量，提高林地生产力和森林生态效益。
第二条国家实行森林经营规划制度。
国务院林业主管部门负责编制全国森林经营规划，报国务院批准后组织实施。
县级以上人民政府林业主管部门根据全国森林经营规划，结合本地区林业生产实际，编制本地区的森林经营规划，经上级林业主管部门同意后报本级人民政府批准实施。
森林经营规划应当由县级以上人民政府向社会公布。
森林经营规划一经批准，应当执行；未经原批准机关批准，不得修改、调整。
第三条国家实行森林分类经营制度。
各级林业主管部门编制森林经营规划时，应当根据森林类型、分布和经济社会发展的需要确定公益林和商品林的发展规模，明确不同类型的森林经营的目标和方向。
第四条森林经营单位和个人开展森林经营活动，应当编制森林经营方案。
森林规模经营单位应当根据县级以上人民政府公布的森林经营规划，委托具有森林经营技术资质的专业机构编制森林经营方案，报县级以上人民政府林业主管部门批准后实施。
森林分散经营农户应当根据县级人民政府公布的森林经营规划，编制森林经营简易方案，报县级人民政府林业主管部门批准后实施。
森林经营方案和森林经营简易方案的格式、内容和编制程序，由国务院林业主管部门统一。
森林规模经营单位和森林分散经营农户应当依据森林经营方案、森林经营简易方案开展森林经营活动；县级以上人民政府林业主管部门应当对森林经营方案的实施进行监督；县级人民政府林业主管部门应当对森林经营简易方案的实施进行监督。
第五条经县级以上人民政府林业主管部门批准的森林经营方案、经县级人民政府林业主管部门批准的森林经营简易方案确定的森林采伐量是编制森林采伐限额的依据。
第六条国务院林业主管部门应当制定森林经营技术标准。
县级以上人民政府林业主管部门应当依法监督森林经营技术标准的实施，提高森林经营水平和森林资源质量。
第七条森林规模经营单位和森林分散经营农户按照批准的森林经营方案、森林经营简易方案开展森林经营且符合森林经营标准的，可以按照国务院林业主管部门的有关规定享受森林经营补贴。
四、《森林法》的核心制度设计
法治社会中，法律的核心内容是权利，《森林法》也不例外。毫无疑问，作为国家林业建设的基本法律，《森林法》的核心制度只能是林权管理制度。
但是，到目前为止，我国仍未建立起完整的林权管理制度。究其原因，主要有两个方面：一方面，作为规范我国基本物权制度的《物权法》对于林权制度的设计存在着重大缺陷；另一方面，现行《森林法》对于林权管理制度的设计，违背了综合生态系统管理的基本要求。因此，现行《森林法》的核心制度设计并未完整体现国土绿化这一核心价值目标，我国应当做出重大修改。
（一）林权管理应当涵盖确权、限权与平权三个方面的内容
在《森林法》的林权管理制度设计当中，应当体现确权、限权、平权等三个方面的内容。
所谓确权，是指通过《森林法》的集中规定，进一步宣示和确认《宪法》、《物权法》上的国家林权、集体林权和个人林权，明确国家林权、集体林权和个人林权的权利范围以及它们之间的平等关系，尤其是要根据《物权法》的精神实质确认和保障个人林权，巩固集体林权制度改革成果。
所谓限权，是指从实现国土绿化、维护生态安全的角度，通过行政管制措施来限制林权的私益性，即通过限制林权的财产功能来强化林权的生态功能。
所谓平权，是指在坚持生态系统综合管理理念的基础上，通过行政补偿的手段，平衡林权的私益性与公益性之间的利益关系，正确处理好产业生态关系、城乡生态关系、上下游生态关系和地区间生态关系等四大基本生态关系，实现社会公平。
确权、限权与平权，是林权管理的三个不可或缺的内容，构成了一个完整的林权管理制度体系。
《森林法》的林权管理制度设计，应当围绕上述三个方面的内容，列出专章确立林权权属法律体系，完善林权登记制度，健全林权管理体制，强化林权管理职能，确认、保护和巩固集体林权制度改革成果。因此，《森林法》首先要通过赋权来确认和保护个人权利，其次要通过限制个人权利的行使来维护生态公益，然后再通过生态效益补偿来衡平个人权利与公共利益之间的关系。无论是确权、限权还是平权，均与公共权力的运行密切相关，因此，这一制度属于行政法上的林权管理制度，与物权法上的林权制度有着明显的区别。
（二）确权管理的关键在于林权登记
林权登记既是林业主管部门对森林资源进行统筹管理的行政管理活动，也是物权法中不动产物权的一种法定公示方式，是建立林权交易规则的一项工具。林权登记最主要的功能是确认功能、权利公示功能和管理功能。林权登记作为管理森林资源的一项重要措施，1982年开始在全国开展，至今已经推行了29年之久。1984年制定的《森林法》首次规定了森林、林木和林地登记发证制度。在《森林法》修改当中，如何规定林权登记，我国应当充分考虑集体林权制度改革这一社会背景。离开这一背景讨论林权登记，将不具有任何社会意义。
我国农村集体的林权制度改革，经历了时期的分林到户、农业合作化时期的山林人社、时期的山林集体所有与集体经营、20世纪80年代初期的林业“三定”、当今的集体林权制度改革等五个阶段。中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》颁布后，福建、江西、辽宁等省率先开始集体林权制度改革。这一改革的目标是明晰林木所有权和林地使用权、放活经营权、落实处置权和确保收益权，依法维护林业经营者的合法权益，实现“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”，建立经营主体多元化机制。林地使用权、林木所有权和经营权落实到农户以后，林业主管部门进行林权登记并发放全国统一的林权证。从这个角度来说，林权登记实际上是对集体林权制度改革成果的确认。
为了推动集体林权制度改革，国家林业局于2007年2月8日了《关于进一步加强和规范林权登记发证管理工作的通知》，根据《森林法》、《农村土地承包法》等法律、法规的规定，加强林权登记发证管理工作，保证林权登记内容准确无误，维护林权权利人的合法权益。2008年，中共中央、国务院出台了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发[2008]10号），作出了全面推进集体林权制度改革的重大决定，2009年，首次以中央名义召开林业工作会议。总书记、总理等中央领导同志多次深入林改第一线，考察林改工作，指导林改实践。截至2010年9月底，全国已完成确权的集体林地面积21.76亿亩，占总面积的79.5%；重新核发全国统一林权证的集体林地17.23亿亩，占总面积的63%；6779万农户拿到林权证，直接惠及近3亿农民。
2007年制定的《物权法》规定国家对不动产实行统一登记制度，统一登记的范围、登记机构和登记办法由法律、行政法规规定。《物权法》第9条至第17条规定的不动产登记制度，包括不动产物权的登记生效、不动产统一登记、不动产登记机构、不动产登记簿、不动产权属证书等具体内容。关于林权的设立、变更、转让和消灭的登记，《物权法》第127条规定，县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。集体林权制度改革以后所推行的林权登记制度，是由政府和人民共同创造的改革成果，使林权登记成为继房屋产权登记、土地登记之后的第三种类型的全国范围内的新型不动产登记制度。
（三）限权管理的关键在于维护生态公益
林权是一个包括了所有权、用益物权和担保物权在内的涉林的物权体系。作为林权权利人，依法对林权登记簿和林权证上记载的森林、林地、林木享有直接支配和排他的权利，这些权利可具体包括森林、林木、林地的所有权，森林、林木和林地的使用权，林地承包经营权，林地地役权等用益物权，以及林木、林地抵押权等担保物权。但是，林权的权利客体与一般的物权客体有很大的不同，因此林权和一般的物权相比存在很大的特殊性。
森林可以从不同的角度来理解。狭义的森林，是从植物学的角度出发，特指在一定区域内生长的树木或其他木本植物为主体的植物群落。如联合国粮食和农业组织（FAO）将森林定义为：“凡生长着任何大小林木为主体的植物群落，不论采伐与否，具有生长木材或其他林产品的能力，并能影响气候和水文状况，或能庇护家畜和野兽的土地，称为森林。”从生态学的观点看，森林则可以作广义理解，是指存在一定区域内的，以树木或者其他木本植物为主体的一个群落生态系统，它包括林地、树木及其他林地植物、栖息于森林中的动物等。作为自然资源，森林具有以下不同于一般物权客体的显著特点：
第一，森林资源各要素之间的相互依存性。作为林权客体的森林、林木、林地，是一个相互联系的整体。在一个森林生态系统中，作为林权客体的森林、林木和林地，是一个不可分离的整体。首先，森林、林木离不开林地。林地是林木和森林的载体，林木和森林是林地的附着物，离开了林地，就不可能有林木和森林。其次，林地上不能没有森林和林木。没有森林和林木的林地，可以存在，但只是暂时存在。例如，列入林地规划的宜林荒山荒地，林地权利人应当履行按照规划造林的义务；在皆伐的情况下，一幅林地上暂时没有林木，林权权利人应当按照森林经营方案完成更新造林任务。再次，林木是构成森林的最基本的要素。森林由单株的乔木、灌木、竹子等为基础组成。有了林木等植被，就为野生植物、野生动物、微生物等提供了存在的生态条件。森林是林木等的集合，离开了林木，就不可能有森林，也不可能有野生动物等的存在。因此，森林资源是集合物，是由多个不动产集合而成的整体财产。
第二，森林资源功能的多样性和不可替代性。以林木为主体的森林发挥着多种功能，为人类社会提供多样化的服务。这些服务归纳起来主要有两个方面：一方面，森林提供人类社会所需的各种林产品，充分体现了其经济性，即具有使用价值和交换价值，因而其可作为物权客体；另一方面，森林作为陆地生态系统的主体，具有巨大的生态功能，是自然界功能最完善的资源库、基因库、蓄水库、碳贮库和能源库，对改善生态环境、维护生态平衡起着决定性作用。具体来说，森林可以防风固沙，在风沙严重地区可以保护农田；涵养水源，平衡水流量；保持水土，减轻水土侵蚀；改善林内或附近微观气候环境；吸收某些有毒气体，从而起到净化空气的作用；滤尘滤音，清新空气，降低噪音；具有观赏价值，森林旅游令人赏心悦目，林内空气清新、润泽、沁人心脾，林木可遮阴蔽日等。此外，森林是世界上最大的陆地物种基因库。这些功能均是不可替代的。
第三，稀缺性。资源的稀缺性是相对于需求的无限性而言的，森林资源的稀缺性主要表现在林地供给的稀缺性。林地作为土地资源的一种，是亿万年来自然力作用的结果，以人类目前所拥有的科技能力，还无法复制出包含自然界全部信息的自然状态的林地。因此，林地资源在平面空间上是有限的，林地资源的数量由地球表面可用于培育林木资源的土地面积所限制，人们不能在这些土地之外创造出新的林地。
同时，作为林权客体的森林资源是自然物，还受到自然规律的支配，既可能由于森林资源的自然增殖而增殖，也可能由于森林火灾、冰雪灾害、森林病虫害等自然灾害而受到严重损失。例如，2008年2月，湖南、贵州、江西、湖北、安徽、广西、浙江等19个省区市遭受雨雪冰冻灾害的森林面积达2，79亿亩，直接经济损失达573亿元。这次雨雪冰冻造成林业受灾之重为历史罕见。据对湖南等8省的调查，林业损失占本省灾害总损失的40%～60%。这次灾害中，苗木、竹林和新造林受灾严重，林农经济损失很大。退耕还林和集体林权制度改革后，集体林林权权利人投入大量资金营造的经济林木损失惨重，同时，还留下了严重的次生灾害隐患。对灾区省而言，未来3—5年木材的生产能力会受到一定的影响，还可能导致一些工厂关闭。
很明显，林权的权利内容与普通物权相比是有所区别的。这主要体现在，林权权利人除了享有对森林、林木、林地的所有权、用益物权和担保物权之外，还需要承担保护生态环境的义务。这些义务，主要体现在林地规划、林地用途管制、森林限额采伐等制度设计当中。林权的行使受到国家对森林资源的保护性措施的限制，也完全与现代民法的“权利的社会化”、“私法的公法化”、“民法的特别化”等发展趋势相吻合。
（四）平权管理的关键在于实现合理补偿
目前，公益林建设的效果并不理想，其根本原因在于公益林制度设计背离了权利义务相适应这一法律规则。
森林生态功能的发挥，不仅取决于森林生态系统自身的结构和功能状况，也取决于一定区域的气候条件和水热环境。不管是国家所有的森林还是集体所有的森林，都既具有保护和改善人类生态环境、保护生态平衡等生态功能，也具有经济功能，并且都可以被划分为公益林或者商品林。但问题是：国有林、集体林是从森林所有制角度提出的概念，确认某一片森林是国有林还是集体林，取决于《宪法》、《物权法》的规定并适用《物权法》的规则；而公益林、商品林是从森林分类的角度提出的概念，确认某一片森林是公益林还是商品林，除了取决于森林的用途等技术因素，最重要的还是取决于行政权的行使并适用行政法的规则。如果行政机关运用公共权力将一定面积的属于集体和个人所有或者使用的森林规划为公益林，那么，行政机关则有义务依法维护集体和个人的林权，通过合理补偿处理好生态公益和集体利益、个人利益之间的关系，兼顾国家生态建设与公民合法权益保护，维护社会公平。
《物权法》实施以后，政府及其林业行政主管部门认真贯彻落实《物权法》的规定，在集体林权制度改革过程中逐渐统一和规范使用法律术语，正确处理国家生态建设和维护林权主体的合法林权之间的关系，并运用《物权法》的规定来推进集体林权制度改革和巩固集体林权制度改革的成果。同时，林业主管部门考虑到国家生态建设的特殊需要，考虑到作为环境要素的森林、林木和林地等森林资源与作为物权客体的物之间的差异，以《物权法》的基本精神为指导，建立起了符合国家生态建设要求和森林生态学规律的林业政策体系。
公益林所提供的生态效益，是一种严格意义上的公共物品。生态公益林的生态效益具体包括涵养水源、保持水土、防风固沙、改善气候、吸收二氧化碳、净化大气、减轻水旱灾害、保护野生动植物等效益。由于公益林所提供的生态效益的具体内容包含多个方面，不同的生态效益之间存在着很大的差别，这些差别决定了生态效益的受益范围的大小是不同的。因此，我们应根据公共物品的受益范围，对公共物品进行划分。随着国家生态建设步伐的加快，许多地方将越来越多的属于集体所有的林地或者集体所有由农民个人承包经营的森林、林木和林地界定为公益林，并对其权利行使进行严格限制。在这种情况下，国家应当根据《物权法》的规定，对林权主体的利益损失给予补偿。
按照《物权法》规定，集体林划为公益林以后，国家可以采用以下两种方式来处理国家生态建设与农民合法权益保护之间的关系：
