（一）生猪养殖的风险
第一种是疫病。我国目前的养猪产业处在发展的阶段，有规模化的趋势。对于生产、养殖越来越集中的生猪来说，疫病就是一大威胁。近年来，由于猪病种类的增加，细菌和病毒的变异、出现非典型性疫病、耐药性的增强、生物安全措施不力，多种疫病混合感染，生猪之间交流频繁，疫病传播迅速，加之猪肉流通渠道增多，疫病检疫防疫和诊断治疗滞后等原因，使养猪业遭遇动物疫病侵袭的风险加大。表1反映了近年来我国生猪（含能繁母猪)产量的变化趋势。第二种是社会风险。有时也被称之为行为风险，是指由于个人或团体的社会行为不当导致社会冲突、危及社会稳定和社会秩序的可能性。从生猪养殖的角度来说，社会风险包括买卖伪劣饲料等生产资料、不正确的行政干预、工业污染、农业政策等经济环境变化和故意投毒等行为给农业生产和经营带来的损失。第四种是市场风险。生猪养殖业的市场风险主要是指因为生猪在通过市场转化为商品的过程中，由于市场行情变化、消费者需求转移等不确定性因素引起市场价格波动导致养殖户收入减少的风险。由于生猪市场调节的滞后性和市场信息的不对称性等原因，生猪的价格易发生较大的变动。特别是近10年内，尽管生猪养殖业发展很快，但周期性波动特征依然非常明显，并且波动幅度很大，生猪市场风险的影响日趋上升。需要指出的是，一般说来，生猪保险主要是猪流感、猪蓝耳病等疫病以及泥石流、地震之类的自然风险和价格波动的市场风险。其中因为现在生猪养殖趋向于规模化，所以对疫病等自然灾害的保险最为普遍和重要。
（二）生猪保险的特殊性生猪养殖产业属于弱质产业，受自然灾害和猪流感等疫病影响较大，同时，由于生猪保险属于准公共物品，所以具有很强的政策性和非盈利性，这与商业性保险公司追求效益最大化的经营目的相矛盾。另外一方面，生猪保险的保费收入低，风险大，对经营生猪保险的商业性保险公司来说会带来亏损，这也与商业性保险公司的经营目标相背离。因此，在缺乏政府的费用补贴、税收优惠等政策支持的情况下，商业性保险公司缺乏经营动力。但是就目前的情况来说，我国生猪保险监督管理主要由监管商业性保险的中国保监会来实施，但政策性保险的监管与商业性保险的监管除之前提到的经营目的和目标的不同外，在监管的性质、内容等方面均有很大差异，特别是政策性生猪保险业务管理较之商业保险业务管理要更加复杂，涉及到农林经济的各个方面，需要各部门之间的相互配合。目前在我国，由于养殖户对政策性生猪保险的作用和性质的不了解及政府关于生猪保险的宣传不到位等原因，养殖户的生猪保险意识还很淡薄。而养殖户作为生猪保险的投保人和受益人，这种状况在很大程度上限制了生猪保险市场的发展，导致我国目前的生猪保险市场仍然处于起步阶段，市场发育不健全。这会在一定程度上使政策性生猪保险市场的交易费用上涨，甚至破坏市场的交易秩序。所以，必须对我国的生猪保险实施监管，在问题造成危害之前采取前瞻性的措施，消除或减轻损失。
二、生猪保险监管存在的问题
2007年国务院为有效降低能繁母猪养殖的风险，鼓励和支持能繁母猪生产，了《国务院关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》，根据该文件，能繁母猪的保险金额为1000元/头，保险费为60元/头。保险费由中央财政补贴50%，省财政补贴30%，养殖户交纳20%。现行生猪保险监管机构是1998年11月成立的中国保险监督管理委员会。但目前生猪保险的监管还存在一些问题。
（一）监管成本高生猪保险自2007年出台以来，在我国发展的年限并不长，在监管方面存在很多不足。我国目前采取的是较为严格的实体监管方式，重点监管条款以及费率的审批、手续费标准等理赔的流程，而对保险公司赔付能力、资产负债质量等方面的监管还很薄弱。导致成本过高，还不具备有效性。
（二）有效性差按业务性质不同实施不同监管是国际惯例，具有非常明显的政策性，而我国对生猪保险一般按照商业保险来监管，致使一些生猪保险的政策难以落实。中央及地方政府对每头生猪的补贴保险费是48元，养殖户交12元。同时对国有农业保险经营组织、农业相互保险社、相互保险公司和保险合作社免除一切税收，对商业保险公司经营政策性生猪保险，根据具体情况，或予以免税，或予以减税。被保险人获得的赔偿金，也不会被课税。若按商业保险的规定来，这些补贴、税收优惠养殖户就享受不到了。表2反映了2012年生猪和能繁母猪的承保数据，从这些保费收入的情况可以看出，生猪保险的税收优惠政策并没有有效地实施。
三、生猪保险监管存在问题的原因分析
（一）生猪保险监管的特殊性1.较难统一费率标准和赔偿标准。一方面，生猪养殖的风险主要是自然风险和疫病，如暴雨、冰灾、干旱、猪流感、猪蓝耳病等，其发生极不规则且一般都有伴发性，以往灾情和疫情累积的统计资料，对预测未来灾情和疫情的作用不大。另一方面，生猪品种繁多，各畜龄期生长差异较大，灾害定损标准难以量化。以一头能繁母猪为例，在生猪市场行情不同，品种不同时，每头差价可达1000～2000元。而我国目前的监管手段很难应对这种状况。生猪保险条款仅规定了生猪不同生长期的最高赔付比例，而没有公认的、具体的、可操作的定损标准。表3反映不同行情、不同品种生猪的经济价值。2.保险价值难以确定。生猪同所有的农产品一样具有鲜活性的特点，这一特点使生猪保险的受损现场容易毁失，对生猪保险查勘时机和索赔时效产生约束。如果被保险人在出险以后不及时报案，则会失去查勘定损的机会。如能繁母猪出险后没有佩戴耳标的就不予赔付，因病死亡的能繁母猪不做无害化处理的不予赔付，补栏的母猪未及时补办保险的不予赔付。这也是农业保险更容易引发道德风险的重要原因。因此，生猪保险合同对理赔时效的约定比普通财产保险严格得多。3.生猪保险的政策性经营方式不够明确。迄今为止，我国的生猪保险试点一直局限在“政策性保险+商业化经营”的经营模式当中，风险投资再加上政府补贴始终是其经营的一个主要做法。从而导致政策性保险业务和商业性保险业务的核算不能够明确地划分开来。政府在提供补贴时无法准确判断经营政策性保险业务的商业保险公司的亏损究竟是来自政策性业务，还是商业性业务，难以确定合适的补贴额度，难以科学评价商业保险公司经营政策性保险的绩效，最终可能会影响政策性生猪保险业务的开展。生猪保险具有准公共物品的性质。它作为一种保险商品，既不是完全的私人物品，也不是纯粹的公共物品，而是准公共物品。生猪保险的利益是外在的，从长期利益来说，生猪保险最终真正的受益者是消费者而不是保险公司。生猪保险的外部属性决定了生猪保险应该是一种政策性保险，应该由政府参与经营管理，生猪保险的经营费用和部分保费应该由全体消费者(或者政府)承担。
（二）生猪保险的法制不健全到目前为止，我国的生猪保险监管仍然存在很多问题。农业保险法律制度处于真空状态在一定程度上是造成这种状况的一个重要原因。政策性生猪保险作为国家支持农业、农村发展的一项措施，它的非营利性使它对相关的法律法规具有很强的依赖性，它是准公共物品的一种，具有非常明显的公益性。它是国家农业和农村发展政策的有机组成部分，法律法规的制定与完善是政策性生猪保险发展的前提和保证。而我国对政策性保险业务至今尚无一套完整的法律、法规及相应政策予以扶持。《中华人民共和国农业法》对农业保险的规定是，“农业保险必须自愿加入，任何人不得强制”。
（三）生猪保险的监管机制有待完善在我国，生猪保险监管由中国保监会监管，没有设立独立的监管机构，其他政府部门不得干预农业保险经营管理机构的经营与管理。但是由于农业生产本身所具有的同其他产业不同的风险，从而对农业保险的经营运行与监督管理有不同的要求，然而对传统的农业保险来说，经营与监管技术只是简单地套用财产保险技术与监管体系。这样，就难以实现对农业风险的有效识别、计量以及损失控制，会使农业保险经营失去方向，增加经营的成本，从而无法吸引商业保险公司进入到农业保险市场，进而抑制了农业保险的发展。我国农业保险市场监管体制是中央保监会到各省保监局自上而下的模式。在我国2009年保监会的《关于规范政策性农业保险业务管理的通知》中，对政策性农业保险的经营主体所要达到的条件做出了规定，还提到了加强监督管理、提高服务质量等内容。
四、实现生猪保险监管目标的途径
（一）加强基层监管力量在建立专门监管农业保险的机构的同时，可考虑根据各地区生猪保险业发展的实际情况，合理铺设监管分支机构，让地方政府参与监管。加大监管的延伸触角，同时又要以法律的形式规定地方政府的监管职能、监管范围以及监管权限等，发挥地方政府机构的监管职责和地区优势，既不能越位又能及时补位，起到对于监管职能的良好补充与配合的作用，从而提高监管效果。
（二）引进外部监督力量可考虑适当引入外部力量对生猪保险进行监管。例如像国外一样，引入审计师会计师事务所等社会审计力量对保险公司日常经营状况及财务报告进行审计。明确规定独立审计机构的审计范围、频率和质量要求，将审计机构出具的审计报告作为监管部门评价保险机构，采取监管措施的一项重要参考依据，使得对保险企业经营的定期审计成为防范和化解行业经营风险的一项重要措施。
（三）加强社会监督建立生猪保险参保农户消费者监督机制。要按照维护一般消费者应有权利的要求，通过电视媒体、互联网、报刊和社会调查等方式，加大生猪保险政策的宣传力度，认真保障生猪保险参保农民的知情权，鼓励引导参保养殖户积极维护自身合法权益并主动向相关监管部门反映生猪保险运行中的各类违法违规行为，使广大养殖户信息灵通，以切实发挥公众监督作用。生猪保险从性质来说属于准公共物品，对相关法律政策具有很强的依赖性，从而决定了它只能走政策化道路。生猪保险作为国家支持农业发展的一项举措，它是否能承担政府交付的政治经济责任？这一问题的答案与政策性农业保险的监管状况息息相关。
(一)国有保险公司与股份制保险公司治理结构监管存在的共性问题
1.法律法规滞后
近年来，随着我国法制建设的不断深入，《公司法》、《保险法》以及一系列保险公司管理规定对于公司治理结构中股东大会、董事会、监事会、经理层的职责范围都有明确规定，但是由于保险公司发展迅速，现实问题层出不穷，相关法律法规存在一定的滞后性，譬如对在实践中已有多家保险公司实行、业内普遍认同的首席执行官(CEO)制度，就没有明确的说法。对于现实中保险公司治理结构中出现的新问题、新情况，相关法律法规应及时予以体现，以与现实发展情况相适应。
2.独立董事问题
目前我国保险公司中，无论是国有还是股份制，大多都聘请了独立董事，作为公司利益共同体的重要代表，独立董事代表的是公众的利益和公开、公正、公平的原则。但目前独立董事制度都面临着严峻的问题：一是独立董事主要由大股东决定聘请，是否决定聘请以及聘请后的薪资问题都由大股东决定，使得独立董事在一定程度上受制于大股东，从而很难代表中小股东的利益，也很难对公司经营活动发表客观的独立意见，独立董事身份尴尬；二是大多数独立董事来自院校和研究机构或政府部门，缺乏保险公司实际操作经验，很难对公司经营活动起科学决策和监督作用，影响监督的有效性。“花瓶”独董的现象不乏存在。最近一家主要媒体对各行业上市公司抽样调查显示，33.3%的独立董事在董事会表决时从未投过弃权票或反对票，35%的独立董事从未发表过与上市公司大股东有分歧的独立意见。独立董事的作用受到广泛质疑。
3.公司治理结构中的激励机制问题
目前在境外上市的保险公司中，有的尝试实施虚拟股票期权或股票升值收益权进行期权激励，但是国内相关法律和法规对高管人员实施中长期激励计划并无明确规定，更谈不上相关配套规定，在现实中很难操作。在保险市场竞争异常激烈的形势下，很多公司为了稳定高管团队，使用提高年薪的办法，加大了公司的治理成本。还有一些保险公司实行员工持股计划，但是由于人人平等，持股量小，达不到激励员工的目的。
(二)我国国有保险公司治理结构监管当前存在的主要问题
1.股权控制问题
目前，在我国国有保险公司中，大股东是国家，国有股占比过高，股权性质单一，国有股占有绝对的控制地位。政府作为国有股权的代表对公司实行控制，政府作为国有资产的所有者，尚未寻找到高效率地行使所有权的方式，目前通过层层委托授权经营者管理，而委托人并不是真正的产权所有者，不享有产权剩余索取权，原国有公司存在的问题没有得到根本解决。同时公司经营者的绩效评估体系复杂且目标多元化，其人事任免权又另属一套体系，政府作为国有资产出资人对公司的人事安排干预过多，从公司总经理到部门经理都由政府主管部门任命。因此难以跳出官本位的束缚，使市场意识和进取意识弱化，从而成为影响国有保险公司发展的重要阻碍。在国有独资保险公司中，不设立股东会，董事会成员由政府委派。由于各级政府部门的利益不一致，又不能代表国家行使所有者的权利，最终导致所有者缺位。政府官员干涉和控制公司正常的经营活动，使保险公司的经营自得不到落实，使国家的所有者权益得不到落实，国有资产保值增值的压力较大。
2.董事会及监事会的作用得不到正常发挥
在国有保险公司中，董事长及董事会的权力较小，凡是需要公司董事会做决策的事都由政府部门管理，国有保险公司不能成为独立的市场主体。从公司总经理到部门经理都由政府主管部门任命，公司的经营决策难以通过经理层的经营活动充分、有效地贯彻下去。同时监事会的监督职能尚未得到有效地行使，监事会成员的监督水平、监督的积极性和责任感有待于通过制度建设得到进一步的加强。
3.没有建立经营管理人员有效的激励和约束机制
高层经营管理人员大多由政府而非董事会任命，他们的级别、工资、奖金和福利等与他们的经营业绩的好坏无关，这就抑制了经理层经营管理的积极性。同时，公司经理在经营的过程中，有可能追求自身利益的最大化，而损害资产所有者的利益。
(三)我国股份制保险公司治理结构监管当前存在的主要问题
1.尚未完全实现投资主体多元化
近年来，我国保险业通过多种筹资方式，逐步实现了保险公司投资主体的多元化，如推进规范上市。但是投资主体的多元化背后仍然存在一些问题。如某财产保险股份有限公司拥有股东63家，大多是国有企业。国有股东行使自己权利的积极性不高，股东大会表决流于形式，尚未形成对董事会具有强有力的制约机制。另一个问题是，有些股东通过关联股东，间接控制股份制保险公司。如有些企业通过其附属公司的关联交易控制股份制保险公司的股份，已经远远超过了国家对金融企业单一股东持股限额10%的限制，容易造成少数股东大权独揽的局面，从而损害中小股东的利益。
2.董事会及监事会职能未得到正确发挥
建立现代企业制度，完善公司治理结构，关键是加强董事会自身建设、充分发挥董事会的各项职能。目前在我国股份制保险公司中董事会的职权和责任还不明确。董事会存在的主要问题是董事长权力绝对化，没有真正做到集体决策。因为在股份制保险公司中独立董事尚未得到普及，即使引入独立董事制度，独立董事同内部董事在薪酬及是否聘请等方面一样受制于董事长，在很大程度上是由董事长来决定和控制的。同时独立董事的作用未得到合理发挥就使得董事会成员和经理的经营活动往往偏离股东的利益，形成“内部人控制”。监事会存在同样的问题，监事在薪资、聘用等方面受制于董事会，难以有效地行使监事的权力，无法实现对董事会及经理层经营活动的有效监督。
3.经理层的职能未能很好地实现
目前股份制保险公司中经理层的激励机制没有得到完害，股票期权等激励措施没有法律依据，实践中还有待于摸索。激励机制的不健全导致经理层的利益与股东利益相脱节，影响其职能的发挥。此外，有些保险公司中董事长与经理由一人担任，影响董事会对经理层的监督，也影响了经理层职能的有效发挥。
二、保险公司治理结构监管的相关对策
(一)国有保险公司治理结构监管的相关对策
1.产权配置创新，优化国有股权结构
引入多元化股权结构，进行股份制改造。在保持股权“国有”性质不变的前提下，通过产权流通、股权置换等多种形式，多方引入国有机构投资者，如社保基金、国有(控股)企业等，从而优化国有股权结构，促进股权相对分散，形成多元化。将国家独资的股权结构转变为国家持股、国有法人持股、民营企业持股、外资企业持股的多元化股权结构。这样一方面可以解决国有独资保险公司资本金不足的问题，另一方面可以克服国有独资保险公司所有者“非人格化”的缺陷。在多元化股权结构下，各方面的股东出于自身利益考虑，将强化对公司董事会和经理人员的监督和约束。
2.加强董事会的职能，完善监事会的监督职能
中国保监会领导曾强调，公司董事会的建设是公司治理的核心，应该从六个方面加强：一是保险公司应当在董事会下设审计与风险管理委员会；二是建立董事资格审查制度；三是加强对董事的风险教育；四是建立董事追究制度；五是建立监管部门与股东之间的监管信息反馈机制；六是建立外部审计报告制度。国有保险公司的董事会职能也可以从以上几个方面加强。
同时应尽快完善监事会的监督职能。按照相关法律规定，监事会要检查国有保险公司贯彻执行国家有关保险、经济的法律、行政法规和规章制度的情况；检查国有保险公司的财务，查阅其财务会计资料及与其经营管理活动有关的其他资料，验证其财务报告、资金营运报告的真实性、合法性；核查国有保险公司的经营效益、利润分配、国有资产保值增值、资金营运等情况；检查国有保险公司的董事、经理等主要负责人的经营行为，并可根据国有保险公司年初确定的经营目标、保险监管机构对国有保险公司的考核评价办法等对主要负责人的经营管理业绩进行评价，提出奖惩、任免建议；通过提出专项检查任务等方式，指导国有保险公司的内部审计、稽核、监察等内部监督部门开展工作。实践中，应保证监事会按照以上规定对国有保险公司进行监督。
3.建立管理人员有效的激励机制
可以对员工持股计划进行创新，激发管理人员的工作热情。合理拉开档次，根据员工职位、工作年限和贡献大小等确定相应标准，通过建立等级梯次，鼓励员王提升的积极性。同时可以完善实践中某些保险公司已经实施的股票期权计划，从法律上对此制度加以肯定，并制定配套政策措施，以便于该制度的有效实施。
(二)股份制保险公司治理结构监管的相关对策
1.实现投资主体多元化，并保持股权结构的清晰
投资主体多元化，可以避免股权过分集中，降低决策风险，股权清晰简单而适当集中可以确保董事会作用的有效发挥，为推动公司的快速稳健发展，奠定良好的基础。股东企业要规范、透明，确保质量。规范、透明的股东企业会为公司治理结构的形成提供许多先天的优势。股东的价值观念和管理理念要一致。股东投资的价值观念往往决定公司的商业运作模式，直接影响公司经营指导思想和策略。实践表明，目前许多公司出现的问题以及暴露出来的摩擦与分歧，在很多方面来源于对保险行业特别是寿险公司经营规律、发展道路缺乏了解。股东企业行业背景差距太大，投资价值观念和管理理念不一致，为日后合作和发展埋下隐患。
2.正确发挥董事会职能
一是建立董事审查和问责制度。从监管的角度来看，建立该制度的目的是为了保证高素质、有经验的人员进入董事会，确保董事能公正负责地履行职责，从而保证董事会决策的科学性。应考察拟任董事的行业背景工作能力、业务能力，以及董事的忠诚度、代表性、职务与职责权限，使真正的内行和对于公司的发展管理具有规划能力、同时具有发言权的股东代表进入董事会。董事问责制度是指对于在公司经营不当的时候，未能提出可靠的调整意见的董事，应该考虑基于保护股东、投保人等公众利益的理由，向法院申请取消其担任董事的资格，强化对董事的问责机制。要设立有法律地位的、有关公司董事责任的声明，要强化对公司董事的训练。
二是广泛设立独立董事，避免内部人控制。在股份制保险公司中，应该设立不属于“内部人”的独立董事。独立董事制度的引入是非常必要的，但同时也要避免流于形式。真正发挥独立董事的作用要在借鉴国外经验的基础上，从监管制度上加以规范，明确独立董事的职责和法律责任。独立董事的主要任务是监督公司的经营活动，维护股东利益，参与董事会的重大决策，为公司提供咨询、意见、考评董事会的工作绩效，并决定其报酬。独立董事在董事会中具有否决权，被独立董事否决的议案如果再议时，要由全体董事的2／3以上同意才能通过。并且要在公开披露的决议中列明独立董事的意见。对股份制保险公司经营中存在的问题，以及有关信息，独立董事应该能够及时获得。独立董事如果没有履行相应的职责，应该承担责任。
三是应建立董事会议事制度。全面、高效地行使董事会的各项职能必须有完善的董事会议事制度和规则，并且要严格遵守和贯彻。董事会议题要务实，每次董事会会议都确定专项议题，进行专项讨论，解决具体问题，避免形式主义，走过场。建立追踪和整改制度。每次董事会议应将上次董事会责成落实的事项，向本次董事会进行报告，强化对董事会发展战略的贯彻执行。
四是董事会应设立专门的委员会，如执行委员会、审计委员会、薪酬委员会等，这些委员会的主要负责人应由外部董事担任。执行委员会应对公司的总体业绩进行监督，就有关公司总体方向的一切重大事项向董事长提出建议。审计委员会审查公司的内部财务状况。公司稽核部门直接向审计委员会负责，并有一套完整的审计追踪反馈系统，追踪整改情况。会计师事务所的年度外部审计是公司审计监督体系的重要补充，这对于具有公众性质的保险公司来说尤为重要。如太平人寿就把内部审计、董事会审计和公众会计师事务所审计三种方式相结合，发挥监事会在稽核审计中的作用，严格按香港上市规则要求披露信息，确保了公司经营管理和财务状况的透明度。薪酬委员会应根据董事会决定的薪酬政策，确定应付给董事和由董事会任命的高级管理人员的报酬。
3.正确发挥经理层的职能
一是建立对经理层有效的激励机制。建立合理的报酬制度，将公司经理的利益与股东的利益结合起来。可以考虑采取对经营者和骨干人员实行认股权证、股票期权等激励办法，使他们的利益与公司的利益联系在一起。也可以通过外部评价的方式，实现对经理活动的监督。
二是确保董事会对于经理层的监督。主要体现在：全面监督他们执行董事会制定的经营目标、重大方针和经营管理原则的情况；掌握高层经理的任免、报酬与奖惩；防止个别股东、董事以及经理人员滥用公司资产和进行私下交易；设立财务控制与风险监测系统，确保公司的会计和财务报告的真实性，监察主要的资本支出、资产售出、收购和兼并；监督信息披露的过程，保证信息披露的全面和及时；董事会成员与经理、副经理不能高度重合，一般情况下董事长与经理应分设，削弱关键人物的过度权利。
(三)我国保险公司治理结构外部监管对策
有效的保险公司治理结构需要外部环境与制度的强化，以及有效的外部监管。外部环境或者说外部监管主要包括各种法律规章和组织机构，如审计准则，会计、律师、信用评级机构，财经媒体，公司治理分析专业人士等。外部环境与监管是保险业公平竞争、共同遵守市场机制、接受市场考验的生态圈。外部环境越成熟，监管越严格，保险公司经理人自身利益与股东利益的分歧越小，委托成本就越低。保险公司外部监管环境强调监管原则、风险管理标准、董事、高管人员适任性认定，精算师、审计师资格认定等。据悉，监管机构正在拟定《保险公司治理结构指引》，其目的也是要求保险公司具有独立的专门技术，对经营风险进行有效识别、管理和控制，确保保险业经营管理良好。
[关键词]养老保险基金；政府监管；适度性；多层制衡模式
近年来，我国社会保障基金规模逐步扩大，截至2006年底，我国养老、医疗、失业、工伤和生育保险等五项基金累计结余达到8006亿元，其中养老基金结余达5268亿元，占基金结余总量的65.8％。与此同时，发生在社保基金管理领域的违规和犯罪也逐年增加。根据劳动和社会保障部的消息，全国已发现违规使用社保基金约71亿元，涉及上海、宁夏、北京、天津、浙江、湖南、福建等多个省份，违规主体包括地方政府有关部门及社会保险经办机构，2006年上海市的社保基金案更是引起了举国震惊，由此引发了人们对于社保基金监管问题的思考，而养老保险基金以占社保基金结余总量65.8％的比重，更成为监管的主要对象。
一、养老保险基金监管概述
养老保险基金监管既是对养老保险基金运营与管理的一种过程控制，也是对养老保险基金管理的一种结果控制。从养老保险基金监管的内容可以看出，主要涉及了基金发展模式的选择、基金的缴费模式、运营规范、监管手段与模式以及对基金投资渠道的约束和规定等。
之所以要对养老保险基金加以监管，动因在于社会养老保险基金的重要性与特殊性，对于退休者的“养命钱”要采取审慎与科学管理的态度，对于托管方和运营方要进行严格的筛选，对于投资方式的组合要加以全面地分析，保证基金管理和运营的规范性、安全性、收益性、可持续性与协调性，注意对风险的防范和分化。
二、政府在养老基金监管中的定位
养老基金本身的重要性与特殊性，要求公共组织实施监管。政府作为公共组织的主体，必然要承担起基金监管职能。
长期以来，“公共利益论”为政府监管提供了理论支撑。该理论认为监管是对公众要求纠正某些社会个体和社会组织的不公正、不公平和无效率或低效率做法的一种回应。监管被看成是政府用来改善资源配置和收入分配的手段，如果不实施监管，市场机制本身的作用可能导致社会资源的无效率或低效率以及收入分配的不公平甚至经济不稳定。在这种理论背景下，政府作为公共利益的代言人，出面对市场进行监管是有其合理性依据的。但是，我们也必须看到“公共利益论”中，政府监管行为的一个隐含前提条件是：政府监管是完全有效的。然而，公共选择学派的理论就对这一假设给予了有力驳斥。它认为，政府是由一个个政府官员组成的集合，组织有自己的目标和利益追求，同时作为个体的政府官员又具备理性经济人的特征，在行动中追求自身利益最大化，在组织目标和官员的个体目标与基金监管的现实需求之间发生冲突时，他们可能不依据委托人利益最大化的目标实施监管，而是按照自身利益最大化目标行事，甚至可能出现“寻租”行为。“政府管制俘虏论”对上述分析提供了理论上的依据，认为具有影响力的利益集团，为了自身利益，针对管制者的自利动机，进行“寻租”活动，将管制者俘虏，双方共同分享租金。在这里，个人由于前述的分散性特征，无法形成合力，相反人作为组织严密的团体，会对管制者形成有效的游说，使得政府出于自利动机，放弃对人的有效监管，产生“合谋”行为，此时出现了“政府监管失灵”，委托人的利益无法得到维护。
另外，我国学者李绍光根据阿瑟的“自增强理论”对政府监管失灵进行了较为系统的论述。他认为：政府作为一个理性经济人，如果出于某种内部的目的而决定对养老基金实施某一监管的时候，其结果往往可能是报酬递增的。例如，管理成本的存在，可能会使政府并不采取成本最小化的方式，而是继续加强管制，以寄希望于能够从中获取更多的收益，弥补管制成本。此时，会出现一种自增强机制，使得管制范围不断扩大。其结果就是政府监管无限扩大，甚至侵犯到市场机制有效发挥作用的领域，造成非市场的无效率。这样就存在一对矛盾：政府监管不能缺失，但是政府监管又可能存在不足。所以，养老金的政府监管必须注意适度性问题。
三、我国养老基金的监管现状与问题
(一)我国养老基金的监管现状
对我国现阶段养老基金监管现状的把握，可以主要从法律制度建设和组织建设两方面进行分析。
1、法律制度建设。养老保险基金监管涉及各方利益，为了保障基金监管有章可循，国家高度重视相关法律法规的建设，取得了很大成绩，基本建立了涵盖各方面的法律法规体系，主要有《保险法》、《信托法》、《证券法》、《证券投资基金法》、《商业银行法》、《社会保险基金监督举报工作管理办法》、《社会保险基金行政监督办法》、《全国社会保障基金投资管理暂行办法》、《企业年金试行办法》和《劳动和社会保障部、财政部、信息产业部、中国人民银行、审计署、国家税务总局、国家邮政局关于加强社会保障基金监督管理工作的通知》等。所有这些法律法规的颁布实施都为社会保障基金监管部门有效履行权力提供了法律上的保障。
2、组织机构建设。1998年，我国成立了劳动和社会保障部，作为制定养老保险相关政策和法规与履行行政管理职能的专门机构，从而在组织上结束了长期以来的多头分散管理的局面。④现行的基本养老保险管理模式是基于垂直分工与水平分工并存的科层制养老保险组织管理模式，这种管理模式实质是由政府行政部门将基金的管理运营权交由各级全民事业单位(如养老保险经办中心等)，进行集中性管理和投资运营。此外，我国对养老基金投资运营实施监管的主要机构是劳动保障部门的基金监督机构，履行的是行政监督职能，按照政府提出的“建立以行政监督为主导、基金管理机构内控自律为基础、社会监督为补充的基金监督运行模式”的目标原则开展工作。
(二)我国养老基金监管存在的问题
从政府对养老金监管的适度性角度考察，我国政府养老基金监管存在着要么监管过度，政府包揽一切，既当裁判员，又做运动员；要么监管缺失，法律建设滞后，基金安全缺乏保障。
1、法律制度建设相对滞后。如前所述，我国已经出台了一系列社会保障相关的法律法规，但是仍然没有一部关于社会保障的统一法典，或者是针对某一问题较为全面的法律规章。比如针对养老基金投资，虽然颁布了许多相关法规，却仍没有一个系统的具有较高法律效力的法律文本。在国外，以美国为例，早在1935年就颁布了《社会保障法》，作为较为完备的社会保障法典。另外，在补充养老保险方面，美国1974年通过的《雇员退休收入保障法》对涉及到的相关问题作了详尽完备的阐述。可见，我国的法律制度建设相对滞后，不利于社会保障制度的健康发展。
2、职能分工不科学，缺乏监督制衡。目前政府对养老金监管的模式，是由政府行政部门将基金的管理运营权交由具有全民事业单位性质的养老保险经办中心等进行集中性管理和投资运营。在这种组织管理模式下，基金经办机构受行政机构的领导和监管，这就存在着“政资不分”、“执监不分”等问题，即社会养老保险行政管理和资金管理职能分配不清；基金投资运营权和运营监管权分工不清，政府行政监管部门既充当“裁判员”，又充当“运动员”。另外，政府职能部门的强制，使得作为初始委托人的参保公众没有选择机制和退出机制，社会共同体规模又大，削弱了公众行使监督的激励。可见，现行的组织管理模式存在制度缺陷，不利于对人实施有效监管。此外，政府对养老基金投资运营实施的监管还存在很多不足，最重要的一点是缺少社会监督。各地虽然建立了以行使社会监督职能为目标的社会保障监督委员会，并制定了章程，但其实质仍是政府性质，只是较之于行政监督的成员代表较为广泛，并且较多的流于形式，并没有发挥实质作用。3、养老基金被挤占、挪用问题严重。根据国家规定，养老保险基金结余采取财政专户储存，由社保经办机构负责基金的管理和保值增值，结余的养老基金必须购买国债或存入银行。但是，受我国现行的养老基金管理体制的影响，⑤出现了挤占、挪用养老基金等问题，被挤占挪用的基金大部分用于搞基础建设项目、参与房地产投资、直接参股或购买股票和债券、直接投资或委托放贷、兴办经济实体、公款私存及存入非银行金融机构、主管部门挤占管理费等，另外，有的社会保险机构超标准提取和滥用管理费，更有甚者，少数社会保险机构工作人员由于挪用、贪污基金或管理费而被司法机关逮捕。养老基金的违规违法使用，严重危害到基金的安全，侵犯了劳动者的合法权益。
4、养老基金投资出现亏损，无法有效实现基金的保值增值。养老基金属于长期资金，通过资本化运营，实现基金的保值增值是其应有之意。但是，考虑到我国资本市场不健全，缺少高质量的投资管理人，国家规定养老保险基金只能投资于国债、银行存款，不得进入资本市场。2001年，《全国社会保障基金投资管理暂行办法》的颁布为社保基金入市运营提供了法律保证。根据办法规定，全国社会保障基金可以委托基金管理公司进行投资，也可以直接投资。有关资料显示，以《办法》为依据，2002年，社保基金开始涉足中国股票市场，社保理事会以战略投资者身份投资12.66亿元获得3亿股中石化A股。这是社保理事会2002年惟一一次股票投资，但“中石化套牢社保”，当时颇遭市场诟病。除了这部分投资之外，其余1200多亿元仍然局限在低风险低收益的国债投资和银行存款上。2002年年报显示，社保基金总额为1241亿元，其会计收益为21亿元，收益率为2.75％。可见，养老基金保值增值面临很大压力，投资渠道有待拓宽，改革现有的养老基金监管现状，寻求政府适度监管的机制，成为关系养老金安全的重大问题。
四、构建多层次制衡式基金监管模式
实践证明，政府对养老金的监管不能缺位，但是完全依靠政府行使养老基金监管职能同样无法达到预期目的，必须积极寻求其他的渠道，积极发挥社会力量、社会中介机构和专门机构的监督作用，同时充分利用制度本身的优势，弥补政府监管的缺陷。根据监管主体和监管职能的不同，将基金监管分为宏观层监管、中观层监管和微观层监管。其中，基金监督委员会为核心处于整个监管体系的最高层，是最高层次的监管者；劳动保障部门的监管处于整个监管的中观层次，起着承上启下的协调作用；以投资运营机构为主体的监管处于微观层次，起着内部监督、制衡的作用。各层次的监管机构各司其职又相互配合，构建起一个完备的基金监管体系。
(一)社会保障基金监督委员会一宏观层监管
关于基金监督委员会，可以效仿保监会、银监会、证监会的模式，应直接隶属于国务院，实行事业单位编制，理事长由总理提名，全国人大任命；其他人员由理事长聘任，并向其负责。监委会人员包括：政府的财政、社保、税务、证监会、银行等部门，精通精算、基金投资业务的专业人员，参保人代表等。委员会设理事长一人，另设秘书处、风险评估委员会、投资监管专业委员会、资格审查专业委员会等具体业务部门。理事长负责监督委员会的全面工作，提名各专委会人选，并向全国人大汇报工作，接受人大代表质询；秘书处负责日常事务处理；风险评估委员会负责资料收集、整理、加工工作，对各投资工具做出风险评估，确定投资组合限制；投资监管委员会负责对基金公司的投资运营过程、结果进行监管；资格审查专门委员会负责基金会、基金托管银行和私营基金管理公司准入资格的审查。各部门各司其职，实现对个人账户基金的有效监督。
基金监督委员会主要职能包括：实施市场准入制度，对基金管理人和基金托管人资格进行审查；加强对投资风险的评估，设立投资组合的投资限制；重视信息披露制度建设，定期向全社会公布养老保险财务状况表；对基金管理人和基金托管人以及基金会的运营行为实施监管并进行处罚和制裁；设立最低收益率水平限制，清收不良资产。
(二)政府主管部门的行政监督和相关部门的专门监督—中观层监管
行政主管部门监管为主、行政专项监督为辅的行政监督体系是我国目前社会保险基金行政监督体制的基本框架。
1、政府主管部门的行政监督。劳动保障部门的基金监督机构对基金监督负有法定责任，《社会保险基金行政监督办法》对其履行职能作了详细的规定。政府机构的主要监管职能为：贯彻执行社会保险基金管理法律、法规和国家政策，定期或不定期的对养老保险管理运营机构进行监督检查；根据实际情况，制定、修改相关法律法规，同时处理社会力量对基金运营和其他监管机构的投诉；根据社会保障监督委员会规定的投资方向和审定托管金额，协调各方关系。
2、相关部门的专门监督。社会保障基金的管理运营涉及到许多领域，主要有：财政部门、审计部门、证监会、银监会等。它们较强的专业性，有效地保证了监督质量。(1)财政监督：通过设立三个账户，即养老保险收入账户、财政专户、支出账户，来监控基金的流向。(2)审计监督：对养老保险基金内部控制制度进行审计，包括财务管理的规章、制度是否健全；财务和内部审计机构是否健全，能否发挥核算监督和控制作用。对基金经办机构财务收支状况进行审计。⑥(3)证监会和银监会监督：通过对基金管理公司和银行等基金管理和托管机构的监管，净化市场，并向社保监督委员会反馈情况，为其选择合格的基金管理运营机构提供有价值的参考。
3、社会中介机构的监管。社会中介机构一般是某一领域的专家，掌握先进的技术，具有雄厚的人力资源储备，有能力对管理运营机构的行为实施有效的审查。社会中介机构可以受行政部门或者社会保障监督委员会的委托对运营机构实施监管(如实施现场监督)，还可以接受运营商的委托，对本机构的运行情况进行评估并形成权威报告以向监管机构汇报。
(三)运营机构的内部监管-微观层监管
养老基金管理运营，涉及到养老基金的受托人、管理人和基金托管人。各基金管理机构之间相互制约、相互监督，形成了“三足鼎立”的态势。
1、基金会的监管职能。基金会作为委托链条中的中间环节，在基金运营中起着极为重要的作用。其在监管中的主要职能：根据社会保障监督委员会筛选的结果选择基金管理人和基金托管人，并对基金管理人日常的投资行为依法实施监督，对其违规违法行为提出警告，并上报监督委员会，并有权取消其管理人资格。
关键词：危机保险业监管方向
一、引言
2008年9月美国金融危机全面爆发,从美国财政部托管“两房”,美国第三大证券公司美林证券被美国银行收购,美国第四大投资银行雷曼兄弟公司宣布破产,到关系数千万人生命与财产保障的保险业巨头美国国际集团(AmericanInternationalGroup,AIG,下同)被美国政府出资850亿美元的抵押贷款获得该公司79.9%的流通股份进行接管等。仅仅半月,在历史上辉煌百年的金融巨头一个个相继倒下,使危机如燎原之火迅速蔓延到整个世界。几乎与此同时,于2008年8月我国新保险法修订草案诞生;新保险法对保险公司资金运用作了重要修改,其中第109条规定:“保险公司资金运用限于下列形式:银行存款;买卖证券、股票、证券基金等有价证券;投资不动产;国务院规定的其他资金运用形式”,即将原先保险法规定的“买卖政府债券、金融债券”,修改为“买卖债券、股票、证券投资基金等有价证券”,并增加了规定保险资金可以投资不动产。并且,2009年2月28日,十一届全国人大常委会第七次会议表决通过了《中华人民共和国保险法》修订草案,修订后的保险法自2009年10月1日起施行。虽然,先前已陆续出台了相关规定,在实务中也早已实行,但现在已上升为法律而存在,这是对保险公司资金管制的进一步放松。新的保险法实施后,我国保险业将面临机遇的同时也面临更大的风险。再者,无论是保险巨头AIG还是其他金融巨头的危难,都验证了监管对其的重要性,更何况才处于初级发展阶段、各个方面发展都还不是太成熟的我国保险业。本文主要根据目前情况分析出我国保险监管将应把握的几个方向。
二、我国保险监管业应把握的几个方向
1.加强事前监管
所谓的加强事前监管,就是在保险公司各个方面行为发生之前加强规范,主要靠法律及规定。我国2008年新修订的《保险法》最核心的三大变化是突出了保护被保险人,突出了加强监管和防范风险,突出了拓宽保险服务领域,对保险业的依法合规经营提出了更高的要求,这应该说是一次比较全面、系统的修改,对我国保险业发展具有巨大的促进作用。下一步主要是认真执行保险法所规定,严格做到有法可依、有法必依、执法必严,违法必究,使我国保险业在各个方面规范经营。但保险法只能在原则上规定,具体的细节就需要相关规定的出台作为保险法的补充,严格职守促进保险发展,监督保险资金准确、合理的利用,其中重要一条就是关于保险资金投资比例的要求规定,一定要认真考虑保险的特点,吸取美国保险的教训,严格执行保险资金运用的安全性、盈利性和流动性三原则;另外,相关规定要随着经济环境的变化适时的作出相应调整,做到松严得当,促进我国保险健康、顺利的发展。
2.加强过程监管
所谓的过程监管,就是引导保险公司各个方面行为,并且错误发生后给予及时纠正,加强规范保险公司运营,这主要靠监管机构以及第三方监管。
我们国家保险监管机构主要是保险监督委员会,根据国务院授权履行行政管理职能,依照法律、法规统一监督管理全国保险市场,维护保险业的合法、稳健运行。虽然保监会对其职能的履行还算严格,但在关于保险公司的偿付能力和市场行为;关于保险保障基金的管理,保险保证金;对保险公司的资金运用;对保险机构和保险从业人员的不正当竞争行为等方面,应该继续并且加强监管,使问题不发生或发生后及时发现并制止,不要象瑞福德健康保险股份有限公司存在少提、漏提准备金及相关负债的情况(这仅仅是众多违规操作行为中的一个)到严重时才发现,我国监管机构做到这一步可能还需要一个艰难并很长的过程。这就需要我们做到,首先,要建立一个以非现场为主的功能监管信息体系,促进保险监管机构与其他监管机构之间的信息交流和建立制度性的信息共享机制,克服机构监管带来的信息封闭导致的效率低下和监管空白;其次,在现行机构监管体制下要强化保险监管机构与保险公司之间已建立的高层定期会晤制度,经常就一些重大问题进行磋商、协调,对保险公司内部管理和经营的业务要加以引导和监控,并建立一定制度使其向功能性监管过度;最后,对从事混业经营的保险集团,对出现混业经营特征的外资参股保险公司,如AIG在中国人民财产保险股份有限公司拥有的9.9%的股权,美国和中国的保险监管部门要达成联合监管协议,逐步向统一监管过度。
同时,我们国家应该大力支持健康的信用评级机构的建立与发展,一方面引导保险资金投资;另一方面,也可监督保险公司本身的运营情况。专业信用评级机构对保险公司的评级对保险公司的运营起着至关重要的作用。保险公司拥有较高的信用等级,实际上是向投保人传递着其管理先进、财务安全、流动性好,以及较高的市场地位等信息。在竞争日趋激烈的保险市场中,拥有较高的信用等级的保险公司往往处于更为有利的竞争地位。由于一些投资产品的复杂设计,投资者根本不可能有足够的数据、资料和能力来评估这些产品的内在价值和风险,因此,评级机构的信用评级就成为投资者购买相关产品的主要依据。中国的信用评级结构还比较弱小和稚嫩,处于发展初期阶段。但是,随着无担保公司债和各类金融衍生产品的逐步发展,信用评级机构在中国资本市场的地位将日益显著,在平衡金融市场和控制金融风险方面将具有特别重要的地位。我国应该建立健全恰当的激励机制和约束机制,并且引入适当的竞争环境,促使信用评级机构真正做到对投资者负责,有效的预警系统性风险,成为金融市场风控定价和风险控制的核心部门,从而对我国保险监管起到重要的辅助作用。
3.增强保险公司风险管理能力,加强公司内部监管
每个保险公司为了发展,有可能进行盲目竞争、盲目投资,从而阻碍我国保险业的发展。我国保险公司的风险管理能力本来就弱,何况增加保险资金投资渠道后,面临的风险更大,这需要我国保险公司大力增强风险管理能力,学习借鉴外国发达国家的风险管理技术。虽然金融危机使得国外各大保险公司纷纷倒下,但他们本身的风险管理技术还是非常值得学习的;同时也得防范具有精湛技术的精算师为了公司竞争进行违规操作,使得精算师真正的发挥其技术,引导保险公司朝正确的方向发展。另外,我国保险公司内部没有专门的监管部门或监督委员会,主要靠保监会统一监督,这就有可能对不同条件、不同情况的保险公司实行统一的监管方式及监管规定,所以各保险公司本身也应该成立自己的监管部门或监督委员会,使得各保险公司能根据自己的能力开发自己的产品及进行自己风险控制范围内的投资,与监管机构共同推进我国保险业的发展。
三、结论
我国保险业在风险管理能力及监管方面都还很弱,当今全球化日益明显,投资全球化也逐渐广泛,我国投资不仅面临本国的风险也面临国际风险;在这时我国为了保险公司更好地经营发展,扩展其投资范围,这使保险公司有更好更广阔的发展空间的同时也带来了巨大的风险。目前,金融危机日益蔓延,我们在发展的同时要吸取金融危机的教训,更要吸取AIG的教训;在这风险加大之际,我们惟有加强监管,也就是促进我国保险发展的同时,做好坚强的保护后盾,控制好风险,把可能发生严重后果的风险扼杀在摇篮中,建立和健全我国保险业监管体系,不断提高我国保险业的监管水平。
参考文献:
[1]《中华人民共和国保险法》修订全文[EB/OL]./finance/2009-03/04/content_17371669_8.htm,2008年8月
[关键词]保险资金，资金运用，资金运用监管
搞好保险资金运用有利于增强保险业的盈利能力和偿付能力，有利于促进金融市场协调发展。加强保险资金运用监管有利于促进保险业又好又快发展。本文拟通过对保险资金运用的发展路径、面临的机遇和挑战的分析，提出保险资金运用的重点，以及加强和改进监管的一些建议。
一、保险资金运用的发展路径及其启示
从1980年恢复国内保险业务以来，伴随着中国保险业发展，保险资金运用走过了以下几个发展阶段。
第一，初始阶段。从1980年到20世纪80年代末是保险资金运用的起步阶段，保险资金总量小，运用渠道单一。当时保险市场主体只有中国人民保险公司一家，业务总量小，1980年到1985年人保的保费收入才25亿元，加之当时的赔付率较低，保险资金运用的压力比较小。另一方面，根据有关规定，保险资金只能作为存款存入银行。
第二，治理整顿阶段。20世纪80年代末90年代初，保险资金运用的渠道不断拓宽，但是由于缺乏有效的管理，也没有相应的专业人才，加之当时的外部环境，保险资金运用出现了无序、失控和混乱的局面。具体表现为盲目投资房地产以及各类实业项目，大量涉足有价证券、信托和股票市场。在随后的宏观调控中，这些投资中的很大一部分最终形成了不良资产，造成了巨大损失。
第三，规范发展阶段。1995年《保险法》颁布，保险资金运用被严格限制在银行存款、购买国债、金融债和国务院批准的其他形式的投资等几个有限的领域。但由于国务院在这个时期并没有批准过其他形式的投资，所以实际上保险资金运用渠道仅限于存款、国债、金融债。直到1998年，国家才逐步放宽对保险资金运用的限制，允许保险公司参与银行间债券市场从事现券交易，购买信用评级在AA+以上的中央企业债券。1999年国务院批准保险公司可以通过购买证券基金的方式间接进入股票二级市场，并不断放宽投资比例。
第四，专业化、市场化发展阶段。十六大以后，保险资金运用进入了一个新的阶段。主要表现在以下几个方面：一是运用渠道不断拓宽，从原来的存款、国债、金融债，拓宽到可投资有担保企业债、公司债，到证券投资基金，再到直接股票投资、基础设施项目投资、优质企业股权投资、境外投资等。2006年的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》进一步要求“不断拓宽保险资金运用的渠道和范围”。二是制度体系不断完善，逐步建立起涵盖资金运营管理、资产托管管理、产品业务管理、风险管理等较为完善的制度体系，使保险资金运用基本能够做到有法可依、有规可循。三是保险资金运用管理体制改革不断深入，先后创设了九家保险资产管理公司，管理的资产占整个行业资产的90%，同时引导中小保险公司合资设立股份制保险资产管理公司，逐步建立保险资金运用和资产管理专业队伍，专业化水平不断提高。四是实行了专业化监管，保监会于2003设立了资金运用监管部，对资金运用实行专业化监管。
回顾保险资金运用的发展路径，走过弯路，教训深刻，走向规范，经验可贵，为今后保险资金有效运用与发展提供了若干启示，其中最重要的有以下三点：
第一，必须实行制度化。这是保险资金安全运作、保值增值的根本保证，可以确保保险资金运用不再重蹈覆辙，过去的教训是没有制度先行。制度的规定是硬约束，只有形成规章制度，才是对行为的强制规范。仅仅依靠人的自我约束是不够的，更为可靠的是由完善的制度来管人。对于保险资金运用而言，制度化的基本要求是每一个业务环节、操作步骤都能够依法合规进行，核心要求是在激励相容的前提下建立部门、岗位之间相互制约的内在约束机制，发展趋势是由过去的财务运作转变到公司体制运作。制度先行，在规范中求发展，这是经过历史验证的基本经验。
第二，必须实行专业化。这是与国际接轨的发展方向，是保险资金运用的必由之路。在欧美发达金融市场上，保险资金运用无论采用投资部或第三方委托资产管理的运作模式，还是采用资产管理公司的模式，实行的都是专业化的运作方式，设立有专业化的部门，建立专业化的队伍，采用专业化的技术分析和风险管理工具。专业化运作，有利于提高保险资金运用效率，有利于防范和化解保险资金运用风险，有利于降低关联交易、切断利益输送、防范道德风险。从发展趋势看，资产管理公司模式日渐成为保险资金运用的主流形式，采用这种模式，不仅能够获得专业化带来的好处，还能够取得规模效应。
第三，必须实行多元化。保险资金来源的多样化，决定了保险资金运用必须实行多元化，资金来源与运用必须在期限、规模、价格等方面相匹配。此外，保险资金运用的多元化也是分散投资风险的必然要求。“所有的鸡蛋不能放在一个篮子里”，只有实现投资的多元化才能有效分散风险，取得整体的、均衡的收益。这就要求保险资金继续拓宽运用渠道，科学配置资产，实现收入的多元化，从整体上分散和降低保险资金运用风险。
二、保险资金运用面临的形势与挑战
保险资金运用面临难得的发展机遇和严峻的挑战。主要表现在以下几方面：
一是工业化、城市化、市场化的趋势不可逆转。我国正处于工业化进程的中期和快速城市化时期。2007年的城市化率44.9%，按照“十一五”规划的要求，每年城市化率推进1%，每年就会增加1000多万的城市人口，必然会创造巨大的需求，推进社会经济发展，这个过程预计将持续到本世纪中叶。工业化和城市化的快速推进将创造巨大的投资需求，同时随着市场化进程的不断推进，资本化程度不断提高，资本的种类和规模也不断扩大，保险资金运用于投资的选择将越来越广阔。
二是经济金融国际化的趋势不可逆转。保险业已经履行了我国加入世贸组织的承诺，国际竞争国内化，国内竞争国际化。目前，保险资金可以投资境外金融市场，也可以购买境外金融机构股权。保险资金境外投资渠道得到拓宽的同时，也直接面对国际金融市场的风险，这对保险资金运用的风险控制提出了新的要求。我国已经加入世贸组织，保险资金运用必须按照国际化和全球化的方式运作，按国际规则办事。
三是金融混业经营的趋势不可逆转。金融混业经营目前已是一种国际趋势，是国际经济全球化和金融一体化的必然要求。银行业早在几年前就已经普遍开展了保险业务，现在有的银行正在着手建立自己的保险公司、基金公司，通过多种形式开展保险业务和证券业务。保险资金已经可以投资于证券市场和海外金融市场。你中有我，我中有你，这种混业形式已经初见端倪。这是我们面临的很严峻的挑战，同时也是很大的机遇。在混业经营中，保险资产管理公司一定要抓住股权投资机会，通过股权连接，共同把蛋糕做大，取得双赢。
四是金融业发展方式转变的趋势不可逆转。银行业粗放经营的时代基本结束，大银行风险管理薄弱的时代进入尾声，开始搞绿色信贷，集约化经营。保险业也在经历发展方式的转变，更加注重从外部引进先进的理念、技术、体制、机制，消化吸收，为我所用。
基于以上判断，随着保险资产规模的扩大和投资需求的增加，保险资金运用领域扩大的趋势不可逆转，同时市场竞争日趋激烈、风险日趋复杂的趋势也不可避免。这对于保险资金运用而言，既是机遇，又是挑战。但是最大挑战来自于自身如何提升核心竞争能力。核心竞争力不足，主要表现为运作机制不适应、技术装备不适应、人员素质不适应等方面。
目前，保险公司和保险资产管理公司在资金运用方面要提高自身的核心竞争能力，需要做到以下几点：
首先，抓紧建设高效的运行机制。主要有四个方面：一是要积极推进保险资金集中化、专业化运用，在目前已有9家资产管理公司的基础上，引导和鼓励中小保险机构合资建立股份制的保险资产管理公司，逐步建立集中化、专业化的运作机制；二是要进一步完善保险资产管理公司的公司治理机制，大力发展第三方委托资产业务，逐步降低保险资产管理公司对母公司的依附，减少母公司对资产管理公司运行的干预；三是要尽快建立和完善高效的投资决策机制，及时对市场变化作出反应；四是要尽快建立和完善高效的全面风险控制机制，尽可能将可预见的风险置于实时的监控之下。
其次，开发运用先进的现代信息技术。在现代金融产品竞争的背后，是现代信息技术的竞争，是企业商业秘密的竞争。现代信息技术在保险资金运用领域，主要应用于三个方面：在辅助决策方面，现代信息技术能够及时汇总和处理来自各渠道的信息，对管理和决策提供智能帮助；在交易控制方面，现代信息技术可以使各种控制指令内嵌到交易系统之中，降低操作失误的概率；在风险管理方面，依靠现代信息技术开发应用各种现代风险管理工具，减少风险控制过程中的人为因素，使风险最小化。
第三，培养优秀的投资管理团队。保险资金运用领域近年来才得以逐步放开，保险公司和保险资产管理公司普遍缺乏长期的经验积累，普遍缺乏优秀的投资管理人才。培养优秀的投资管理团队，一方面要大力引进和培养人才，不断提高个人的素质，一方面要努力塑造先进的投资理念和优秀的团队文化，打造整体的竞争力。相比较而言，后者更为重要。
三、当前保险资金运用的重点领域
在现代保险经营中，承保业务和投资业务已经成为保险经营的两大支柱。从国际范围来看，承保业务基本上是微利的，行业利润主要靠投资收益。
保险资金主要来源于权益资本和各项准备金，这就决定了保险资金的运用必须首先服从并服务于保险经济补偿职能的实现，保险资金的运用必须遵循安全性原则。
世界上存在两种经济，一是实体经济，二是虚拟经济。现在虚拟经济在上总量已经大大超过了实体经济。虚拟经济具有的复杂性、高风险性等特点。虚拟经济的演化具有明显的周期性，一般包括实体经济加速增长、经济泡沫开始形成、货币与信用逐步膨胀、各种资产价格普遍上扬、乐观情绪四处洋溢、股价与房地产价格不断上升、外部扰动造成经济泡沫破灭、各种金融指标急剧下降、人们纷纷抛售实际资产及金融资产、实体经济减速或负增长等阶段。日本在上个世纪的泡沫时期经历了一个大牛市的神话，1984年股指第一次突破10000点，90年初达到48000点。低利率和股价的不断攀升又刺激了包括房地产在内的资产价格的上涨，推动了整个资产泡沫不断膨胀。1995年，股市从高点一路狂跌，到现在仍只是最高点位的40%左右。虚拟经济的破裂，导致日本实体经济连续低迷十余年。
中国目前的资本市场也出现类似的调整和震荡。上证指数从2006年初的1000多点，在两年不到的时间里，一路攀升到6000多点，最高摸到6124点。在这段时间里保险投资收益对行业利润的贡献度已经达到了1121%，特别是股市收益对投资的贡献率是95%以上，这也是中国投资对利润贡献的一个神话。然而好景不长，在随后不到一年的时间里，上证指数一路下跌，目前已跌破3000点，市值蒸发过半。保险资金的投资回报相应地锐减。这充分说明虚拟经济的高风险性。如果在保险资金运用过程中，配置到股票的资产比例过高，在股市持续下跌的情况下，保险资金的回报率和安全性将受到严重影响，甚至会导致部分保险机构出现偿付能力危机，最终损害投保人利益，影响社会的和谐与稳定。
虚拟经济由实体经济产生，又依附于实体经济，虚拟经济的周期性运动反过来又对实体经济产生巨大的实质性影响。因此，在保险资金运用过程中，必须正确认识实体经济和虚拟经济的关系从而选择合理的战略配置。
中国目前处于工业化、城市化加速发展时期，实体经济快速增长，同时也处于资产证券化、有价证券市场化和金融市场国际化的快速发展时期，虚拟经济也在快速发展。保险资金运用，从长远看，从战略上看，首先要做好的是对实体经济的投资，只要实体经济这条腿站稳了，虚拟经济这条腿才能迈出去，迈得远。其次，要做好投资实体经济与投资虚拟经济之间的联动，如果二者长期完全脱离，那将酿成某些严重后果。
当前，保险资金投资实体经济的重点是对基础设施的投资和对优质企业的股权投资。基础设施投资的重点领域：一是能源领域。无论采取什么先进技术，中国将长期是一个能源短缺的国家，对国际市场依赖性很强。二是资源领域。经济的发展能走到多远，最根本的就是能源、资源的约束，这决定了经济的发展速度和发展规模。三是交通领域。保险资金投资于这三大基础设施领域符合国情，也符合保险资金获取长期稳定回报的要求，抓住这三个领域，就抓住了核心。基础设施投资的重点项目，就是由政府主导、商业运作、受经济周期影响小的项目。如果由政府主导，财政先支后收，政府在税收等政策上给予转移支付，则安全性较高。再如通过人大纳入预算，财政每年通过预算还本付息，风险可控。基础设施投资的重点区域，就是长三角地区、珠三角地区、东部沿海地区以及部分大中城市。在回报最高的地方投资，有利于保护广大投保人的利益，与构建和谐社会的目标一致。
四、进一步改善和加强保险资金运用监管
面对新形势，保险资金运用监管存在一些不适应的地方，需要加以改进：一是制度建设还远未跟上快速发展的形势，二是监管人员的数量和素质还跟不上业务快速发展的要求，三是监管手段还落后于整个金融业监管的先进水平。要改变这种状况，实现“控风险、促发展、保安全”的目标，需要进一步加强和改善保险资金运用监管。
一是加强监管信息化建设，抓紧实现全天候、零距离在线实时监管。保险资金运用的规模不断扩大、运用领域不断拓宽，单纯依靠人盯人的人海战术，监管人员再多，也无法保证有效监管。要从根本上解决问题，就必须依靠监管手段的创新，加强监管信息化建设，最终实现全天候、零距离的在线实时监管。首先，加快保险资金监管系统建设，立足现实，面向未来，既要满足现阶段的监管需求，又要有灵活性、超前性和可扩充性，满足将来一段时期的监管需要，以及与被监管对象和其他监管机构之间系统对接的需要。其次，大力推动保险机构的信息化建设，并实现与监管信息系统的对接，可以将信息系统建设和运行情况作为是否核准保险机构开办新业务的一个必要条件。第三，积极推动保险资金监管系统与其他金融监管系统实现对接，监管信息互通，监管资源共享。
二是加强制度建设，建立有效的反馈调整机制。监管与经营信息的不对称、不真实，监管部门做出的决策很可能会发生偏差。要建立有效的信息反馈和调整机制，通过沟通交流来减少监管信息和业务信息的不对称现象。监管部门在制定政策制度的时候，可以通过召开专题研讨会、专题听证会等形式广泛听取意见。监管政策制度制定之后，还可以通过举办政策培训班的形式，主动向保险机构解释监管政策制度制定的背景、意图和逻辑联系，提升认识，加深理解，提高执行监管政策制度的自觉性。
三是加强监管队伍建设，着力提高监管者素质。目前，保险资金运用紧密贴近国内外各个金融市场，对监管队伍要求很高，需要有既熟悉保险市场，又熟悉资本市场、货币市场，既熟悉虚拟经济，又了解实体经济，既掌握国内金融市场运行，又熟悉国际金融市场状况，既懂业务，又懂法律的复合型专业人才。加强监管队伍建设的着力点，在于提高监管者的素质，重点是更新监管理念、提高业务技能。
四是鼓励创新，加强对创新型产品的监管。保险资金运用监管既要支持和鼓励保险产品创新，又要加强对创新产品的监管，规范保险机构的产品创新行为，防止误导，防范风险，提高监管的权威，更好地保证创新产品的安全和有效发展。加强对创新型产品的监管，首先，把好准入关，对创新型产品本身的风险，以及保险资金运用机构的风险控制能力进行严格审查，对投资境外金融市场的产品，还要确认其境外合作对象的投资能力和风险控制能力。根据国际经验，应严格禁止保险资金从事以获利为目的的杠杆交易和衍生品交易，对以套期保值为目的的衍生品交易也要加以严格监管。其次，进行持续监管，对创新型产品的市场表现和所承担的风险予以持续关注，及时进行风险提示。
关键词:监管模式偿付能力破产概率监管效率
20世纪80年代末到90年代初,美国保险业曾出现过较大规模的偿付能力危机,90年代后期,日本保险业也出现大规模的倒闭现象。虽然近20余年,我国保险业得到迅速发展,但是由于外部经营环境已经发生重大变化,保险业正面临着巨大的潜在风险。尤其是巨额利差损的出现和保险业整体投资收益率的下降,严重地影响了保险公司的偿付能力水平。加强对保险公司偿付能力的监管,日益成为业内关注的焦点。保险偿付能力是指,保险事故发生时,保险公司对被保险人履行赔偿责任的能力。对这种履约能力的监管即构成偿付能力监管。
我国保险监管模式的演进
我国保险监管经历了以下四个阶段:
第一阶段,是我国保险市场的起步阶段。保险业经历了独家垄断(中国人民保险公司),到三足鼎立(中保/平安/太保),到以完全垄断为主、寡头竞争为辅的多元市场结构。这一时期,保险市场得到充分发展,市场的主体日趋增加,但存在市场行为不规范的问题,尤其是在分支机构的设立方面,因此保险监管在审批方面花费较多精力。
第二阶段,是我国保险市场初步发展阶段。在1995年《保险法》颁布之后,一批股份制保险公司及中外合资保险公司相继成立,保险市场连年保持两位数增幅,但市场存在粗放经营问题,出现了大量违法违规行为,如:擅自开办新业务、擅自降低费率、抬高手续费,因此这一时期的监管以市场行为监管为主。
第三阶段,是我国保险市场规范化的阶段。1998年保监会成立之后,监管部门提出了“市场行为监管和偿付能力监管并重”的监管模式。这种模式的提出是与当时国内保险市场的背景相关的。由于连续降息,寿险公司普遍出现巨额“利差损”,严重影响了公司的偿付能力,偿付能力监管由此提上日程;但是考虑到保险市场还存在大量违规现象,市场行为监管还不能完全放弃。
第四阶段,是我国保险市场走向开放的成熟的阶段。为适应保险市场扩大开放和保险业加快发展的需要,我国从2003年开始在继续坚持市场行为监管和偿付能力监管并重的前提下,逐步向以偿付能力监管为核心的过渡。市场行为和偿付能力双重监管具有较高的监管成本,并且,市场行为监管所可能引致的“寻租行为”都使以偿付能力为核心的监管成为必然。
从上述分析中,可以清晰看到,我国保险的监管经历了一个不断演进的过程。用制度经济学的分析方法来说,经历了“审批还是监管”到实施“行为监管”,再到实施“以偿付能力为核心的监管”的制度变迁。
监管模式的制度特征比较
目前,国际保险业的自由化与全球化的趋势越来越明显,伴随这一趋势许多国家都在放松对市场行为的监管,而转为对保险公司偿付能力和风险资本的监控。市场行为监管和偿付能力监管是保险监管中最主要的两种模式,一般而言,监管模式的选择是与各国保险市场的成熟程度相匹配的,对于市场成熟度较高的国家,偿付能力监管能够体现出优于市场行为监管的几项制度特征:
从监管成本上说,偿付能力监管的成本较低。在对保险监管的模式进行取舍的时候,监管的成本和效率是最重要的权衡原则。与行为监管相比,偿付能力监管显然能够节约监管成本,因为它需要的监管人员及机构较少。
从监管效率上说,偿付能力监管对市场竞争的伤害较小。在行为监管中,保险公司的费率厘定、保单条款的设计等都受到监管部门的严格限定,不利于险种的多样化和个性化发展,损害了市场竞争的效率。而偿付能力监管一般是通过设立偿付能力指标体系进行监控,对于偿付能力指标符合监管规定范畴的公司,保监会并不干预其正常经营。
从对消费者利益的保护上说,偿付能力监管的效果优于行为监管。众所周知,与保险消费者的利益最为密切的是,保险事故发生时保险公司承担赔偿和给付责任的能力,因此,监管机构通过对偿付能力的直接监管,抓住了保险经营的核心,对消费者利益的保护更为直接有效。
监管模式效率比较的模型分析
保险业有效监管的基点是:在保险公司的收益和风险之间进行平衡,维持保险业整体的稳定性和可持续经营性。由于任何监管都是有成本的,保险监管必然会对保险公司的经营产生影响。例如,限制保险公司对某些风险过大项目的承保,这使保险公司风险水平下降的同时也使相应的期望收益下降。
根据一般的保险公司破产概率模型
P=αδ(r)-βE(r)
P:表示保险公司的破产概率
α,β是相关参数,且α,β>0
E(r)是保险公司资产的期望收益
δ(r)是保险公司收益的标准差
当保险资产的期望收益E(r)上升,则破产概率P下降,另一方面,当保险资产的风险上升,保险公司的破产概率上升。保险监管结构可以对δ(r)的下限做出规定,即限定保险公司经营的最低风险额度。根据保险的一般破产概率公式,有效边界曲线如图1所示。
假定保险监管机构采用严厉的监管方式,这有利于使保险的经营风险降到尽可能低的水平。例如,与偿付能力监管方式相比较,市场行为监管方式是更为严格的监管,因为它对保险公司的各个方面从经营管理到费率厘定都进行一定程度的监管。假定它由此导致更低的方差δ(r),市场行为监管的均衡点如图点L所示。考虑一种极限情况,如果监管设定的δ(r)接近极限值,则对应的保险公司的期望收益也急剧下降。这是因为过度的市场行为监管严重影响保险公司正常经营,导致保险公司利润的下降,从无限区界来看,没有利润的保险经营最终将破产,即偿付能力危机。而偿付能力监管则较为灵活,放松对保险公司具体环节的管制,因此对应更高的δ(r),均衡点为M。可以看出,偿付能力监管的均衡点M比市场行为监管的均衡点L具有更高期望收益E(r)水平。
通过上述分析,可以得到以下结论:
市场行为监管和偿付能力监管是保险监管中各有优劣的两种模式。对于市场成熟度较高,保险公司有自身风险管理约束机制的情况下,偿付能力监管优于市场行为监管:从监管成本上说,偿付能力监管的成本较低;从监管效率上说,偿付能力监管对市场竞争的伤害较小。
监管模式的选择是与各国保险市场的成熟程度相匹配的。在对保险监管的模式进行取舍的时候,监管的成本和效率是最重要的权衡原则。有效的保险监管是在控制保险偿付能力风险与提高保险公司竞争能力之间的平衡。具体地说,是在控制保险公司经营风险额度的基础上,提高保险公司的盈利能力和可持续经营性。
参考文献:
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