从20世纪初开始，面对由于工业革命和城市化，以及世纪世界大战带来的住房短缺问题，西方各国采取了一些政策，制定了一系列法律，尤其是二战以后到70年代中期，为缓解社会矛盾，促进经济发展和社会稳定，这些发达国家为处理因战争以及之后的市场竞争而带来的“边缘群体”的贫困问题，先后制定了各种福利政策，实施各种福利制度，并逐渐走向鼎盛，成为我们今天所看到的“福利国家”。这些国家不仅有完善的医疗、养老等福利制度，在住房方面也相继建立了各自的住房社会保障体系。美国的福利住房政策主要是通过补贴制度来实施，补贴分为以项目为基础的补贴和和以租户为基础的补贴两大类。以项目为基础的补贴是联邦政府推行的住房补贴工程，对公共住房补贴和对私有住房的补贴同属于这个范畴。公共住房补贴制度始于1937年，是最早的补贴形式。它由联邦政府负责拨付建造公共住房的所有资金，地方政府(或州政府)设置的财政归中央的住房局负责监督公比住房的建造、分配和管理，产权归地方政府住房司，其维修和管理营运的资金也由联邦受府负担。包括两种形式：一是政府帮助低收入者购买住房。购房者须通过抵押贷款获得住房，并拥有住房的所有权，政府对抵押贷款提供部分补贴，如补贴一部分首期付款，或补贴全部抵押贷款的交易成本、戎对抵押贷款提供担保，或补贴一部分抵押贷款利息。这项措施极大地刺激了收入较低但有稳定工作的家庭购房。二是政府帮助低收入者租赁指定的私有住房。政府选择一部分合格的私人住房提供给贫困者，被选中的住房的房主可以得到政府提供的抵押贷款担保和获得稳定的租金收入。
以租户为基础的补贴是补贴跟“人”(租户)走，分为发放住房证和住房券两种形式，但接受对象都是低收入家庭。联邦政府按照住房市场一般租金水平确定补助金额，承租者自己寻找和选择想要承租的住房，经过讨价还价协商确定租金。选定住房的质量及承租者和房主之间的租约须经地方政府住房局的确认之后，地方政府住房局直接以住房证或住房券的方式向房主支付一部分租金。政府补贴的标准是租户按家庭收入的25%支付房租，其余部分由政府给房主补齐。
西方国家的住房政策及其实施已经充分说明了居民住房保障在促进经济发展、维护社会安全方面起着重要的作用。出于以人为本的理念和市场经济的客观要求，西方各国均把为每一个居民提供住房和改善人们的居住环境作为其基本的国策。尽管西方国家的住房社会保障体系同它们的失业、养老、医疗等其他福利制度一样，经常成为人们长期争论的话题，但毋庸置疑，它总体上是成功的，反应了住房问题不仅涉及到人的生存权和居住权，也是保障社会安定和人类文明及社会发展的核心问题。因此，无论什么社会制度的政府，都必须对公众的居住问题进行关注，不能将住房全部私有化和商品化，这是我国当前人口因素、经济因素、政治因素所决定的。
2充分认识住房制度上的误区
当前我国住房社会保障体系建设严重滞后，房价上涨过快，已背离了商品的价值规律，超出了绝大多数人的购买能力，影响了中低收入家庭的正常生活，造成了极大的经济负担、心理负担。因此，理解当前房改政策时，不能认为住房市场化就是人人买房，否认住房社会保障的重要性。住房市场化并不是人人拥有产权房。我国目前城镇住房自有率已达80%，但发达国家拥有产权房的也只有50%-60%左右，如美国目前住房自有率才占65.5%。所以我国目前住房自有率应当说已经较高了，相形之下却对住房租赁市场是不够重视的，住房租赁市场对低收入阶层、对于特殊行业的生产与生活及物业管理是有积极意义的。我认为实行住房商品化，提倡购租商品房，决不否认住房社会保障的重要性，而是应当关注弱势群体，重点是解决其基本的住房需求，关注特殊行业的需要，在当前住房自有化率已有较大提高的情况下，更应采取积极措施加快住房保障制度建设。
3健全住房社会保障制度的对策
在实行住房市场化之后，部分弱势群体的住房问题更显突出，特殊行业的生产与生活也受到严重影响，物业管理难以有序开展，因此，政府和企业应更多地关注老百姓的住房问题，帮助他们解决住房困难，切实抓紧抓好住房保障制度建设，在构建多层次的住房保障体系上做文章，要建立科学的住房保障体系，切实注重救助（济）性、援、互三个层面。同时要改进住房供应方式，总体思路是实行市场化、半市场化和非市场化相结合的住房供应体制，高收入户购买大面积房、高档房；中等收入户购买面积适中的中等档次的普通商品住房；中低收入户购买或租住小面积、中低档次住房，亦即半市场化住房；低收入户租不起市场价住房，供应政府补贴房租的廉租住房或房租优惠的公房，特殊行业实行租住公房管理。由此形成市场化供应与非市场化供应相结合、以市场化供应为主、非市场化供应为辅的住房供应体制新格局。其好处是既符合市场经济要求，坚持市场化改革的大方向，又体现了和谐社会精神，保障低收入群体能满足基本的住房需求和特殊行业的生产要求。
住房社会保障制度是一项复杂、细致的系统工程，需要引起各级党委政府的高度重视，应结合实际情况，综合城镇居民收入、住房水平、房价高低、财政状况、企业特性和人口变动等因素，确立住房保障的工作目标和年度实施计划，探索新的住房供给方式、工作程序和措施，逐步建立和完善有效的住房社会保障制度，促进和谐社会的健康发展。
参考文献
［1］孙光德.社会保障概论［M］.北京：中国人民大学出版社，2002.
［2］郭松海.房地产基础知识［M］.北京：中国环境科学出版，2005.
［3］王晓瑜.住房社会保障理论与实务［M］.北京：中国经济出版社，2006.
关键词：适足住房权；国家义务；消极义务；积极义务
中图分类号：DF3文献标识码：A文章编号：1673-8330（2012）04-0082-11
一、适足住房权产生的背景及内涵
住房是生活资料，它满足人们最基本的生活需求；住房是享受资料，它满足人们对生活质量的要求；住房也是生产和发展资料，它受人类社会发展程度的制约，也对人类社会的发展具有反作用力。因此，住房需求的满足程度影响着人的全面发展和素质的提高。“住宅权(therighttoadequatehousing或housingrights)，又称适足住房权，是指公民有权获得可负担得起的适宜于人类居住的、有良好的物质设备和基础服务设施的、具有安全、健康和尊严，并不受歧视的住房的权利”。①住房的自然特性体现在它的物质形式上。作为人类的栖身之处，它至少要包括墙体、屋顶、门窗等基本的建材。“屋”是住房的实质环境内容，也是房屋范围所涉及的内容，如空间的属性、组合、规模与配置、构造、材料、环境控制及设备、家具等。随着人类对客观世界认识的提高及改造能力的增强，住房的自然属性也发生了明显的变化。从最初基本的遮风挡雨，到现在对通风权、采光权、噪声控制、隔热保暖、隐私保护等居住环境越来越高的要求，在此过程中，住房权的内涵也在不断地丰富。
适足住房权在一系列国际文书中得到确认，其中包括《世界人权宣言》（第25条第一款）、《经济、社会及文化权利国际公约》（第11条第一款）、《消除一切形式种族歧视公约》［第5条（e）（iii）］、《儿童权利公约》（第27条）、《消除一切形式对妇女歧视公约》（第14条第二款）和《难民地位公约》（第21条）。《世界人权宣言》第25条规定：“人人有权享受为维持其本人和家属的健康及福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务。”《经济、社会及文化权利国际公约》第11条第一款规定：“本公约缔约各国承认人人享有为其本人和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利，并承认为此而实现基于自愿同意的国际合作的重要性。”
1997年10月，我国政府签署参加《经济、社会及文化权利国际公约》，2001年3月，第九届全国人大常委会第十二次会议批准了该公约，庄严承诺履行该公约规定的法律义务和责任。我国一直高度重视公民住房权，《宪法》第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”第39条规定：“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”党的“十七大”报告指出：“社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所致、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”保障公民的住房权是实现“住有所居”目标的必要途径，政府与社会各界也正在着力推进我国住房保障的相关立法工作，以期将来出台一部全面并且囊括我国主要住宅保障制度内容的住宅保障法。
适足住房权的内涵十分广泛，主要包括：居住权、安全与健康权（或称舒适权）、住宅公平权、住宅隐私权、住房选择偏好权、住宅救济权以及住宅不受侵犯权和自由处分的权利。②居住权是最低的生存权利，适足住房权首先就是保护居住者免受寒冷、潮湿、炎热、雨、风或其他危害健康的威胁，保证人身安全。安全与健康权即居住在符合住房质量标准与居住水准住宅的权利，以确保本人以及家庭的安全与健康。住宅的安全与健康不仅包括住房的质量，也包括住房的舒适性，如自然通风与阳光（阳光权、通风权）以及人均居住面积等要求。③瑞典在1850年《适用住房及其机理期刊》中提出，为了拯救人民的健康，城市必须全部推倒重建，因为许多住房缺乏适当的自然通风和阳光，影响健康。1874年，瑞典政府又颁布了建筑法规与卫生法规，规定地方当局有权限制一幢住房中允许居住的人数。④在美国，为了保护公共安全，其《住房条例》（HousingCode）中要求每一栋用于租赁的房子必须有防水的屋顶、烟筒、防火通道、通风设备、倒垃圾设备等等，⑤同时，住房的安全与健康权同样也适用于租房者，其有权利要求房主提供符合居住条件的住房。住房公平权是指公民不分性别、种族，无论是否有残疾，在购房、租房和房屋分配等国家住房政策方面均有公平的不受歧视的权利；当经济条件限制购买、建造或租用房屋时，有权公平享受国家住宅优惠政策。在我国福利分房时期，很多地区和单位的妇女不能和男子享有同等的住房分配权（包括公房承租权）。政府在住房政策特别是优惠政策以及住房法律方面，更应保护低收入阶层尤其是老人、妇女、残疾人的住房权利，以体现社会的公平性。⑥住房选择偏好权是指每个人都有选择符合自己文化传统要求的住宅权。人基于文化传统不同、不同，对住宅的外观、装饰等要求可能也不完全相同。住宅权不仅要求能够保证居住者人身安全，而且在文化传统上应是可被接受的。住宅的隐私权指公民在住宅内的日常生活有不被他人知悉的权利，以及住户对自己所居住的住宅（包括其所有的或租用的）保密的权利，不受窥探的权利。我国对住宅的隐私权重视不够，加上土地所限，住宅间的距离很小，窗户正对开设，对面或邻居的一切行为均暴露无遗，无隐私可言。随着人们对生活质量要求的不断提高，在隐私权保护方面的意识也会越来越加强，未经允许，擅自闯入他人住宅以及窃听、窥视他人住宅等均属于侵权行为。⑦
二、适足住房权国家义务之理论探源
（一）国家人权义务与适足住房权义务
17、18世纪欧美启蒙思想家为了反抗封建专制提出了人权理论，奠定了近代人权理论的基础，在世界各国产生了重要影响。二战以后，现代人权理论出现了新的高潮。1948年联合国通过了《世界人权宣言》，其重在强调人民在面对专横暴虐的国家权力时的政治自卫权和抵抗权。
从《公民权利和政治权利国际公约》以及《经济、社会及文化权利国际公约》可以看出，联合国对于人权的划分主要为两类：一是公民权利和政治权利，二是经济、社会和文化权利。关于二者在国家义务上的不同最具代表性的观点是：与公民的经济、社会和文化权利相对应的国家义务属于积极义务，这种义务的履行需要国家花费一定的成本，主要是通过行政和政策的方式来主动实现；而与公民权利和政治权利相对应的国家义务则属于消极义务，其实现成本较小，国家只要不采取侵犯个人以上权利的行为就基本上可以保证其实现。⑧对这两种人权的国家义务比较研究的动力源于批判以美国为代表的否定经济、社会和文化权利存在的观点。以美国为代表的一些国家“坚定地相信完全的经济自由主义以及国家在福利事项上扮演的极为有限的角色。这产生了对经济和社会权利的某些文化和意识形态上的抵制”。⑨他们认为，如果按照《经济、社会及文化权利国际公约》的规定，国家必然要为包括住房权在内的经济、社会和文化权利的实现提供保障。而公约中规定的国家、特别是国家行政机构的这些保障行为，在这些国家看来仅仅是国家行政行为，完全属于政策调整的范围。而且，这些国家坚信通过市场的方式，公民完全能够满足自己包括住房、医疗、食品、财产等方面的需要。也就是说，经济、社会和文化权利指向的对象完全可以以私人方式、通过市场来自由满足，国家没有必要介入。所以，他们否定了经济、社会和文化权利的存在，当然也就否定了国家在公民实现经济、社会和文化权利方面所应承担的义务，包括住房权义务。但是，以美国为首的“这种抵制并未能证明其自身足以强大得阻止绝大多数西方国家批准《经济、社会及文化权利国际公约》”。⑩因此，世界各国普遍认为公民具有经济、社会和文化权利，并且政府应当采取积极行动来保障这些权利的实现，这是政府应尽的义务。在适足住房权方面的国家义务既包括积极义务，也包括消极义务。由前述适足住房权的内涵可知，适足住房权是一项内涵丰富的综合性权利，因此，国家对于住房权的保护也应当是多层次、全方位的。
联合国人居署提出了四个方面的住房权国家义务，即尊重和保护住房权，促进和实施住房权。尊重住房权的义务要求缔约国及其所有机构和，不得实施、策划或容忍以下任何做法、政策或法律措施，他们违反个人的完整性或侵犯他或她利用那些物质或可获得的其他资源以寻找最适合于满足个人、家庭、住户或社会的住房需求，尤其重要的是，尊重住房权的责任要求缔约各国不得实施鼓励或容忍强迫或专横地将任何个人或群体驱逐出自己的住宅。B11缔约各国须尊重个人建筑自己宅室的权利以及以最适合于自己的文化、技能、需求和愿望的方式安排自己的生活环境。承兑平等对待权、不歧视原则、家庭隐私权和其他相关权利构成尊重住房权义务的组成部分。B12因为非法的驱逐行为不仅侵犯了居住者的财产权和住房安全权，更严重侵犯了人权基础，即人的尊严。在文化等方面对住房权进行尊重体现了对人个性发展的尊重，其实质也是尊重人的平等权，不因人的宗教、职业、年龄和财富而受歧视。这里面除了要求政府不得强制拆迁以外，还要求政府尊重公民住房的自由，尊重公民的住房隐私权，甚至是让大众参与到住房的公共政策中来。由上可见，尊重住房权的义务主要是指对国家行为的一系列限制，对住房权方面个人行为的肯定。国家尊重适足住房权的义务属于国家的消极义务，主要通过限制国家行为、保护公民权利的途径得以实现。
保护住房权的义务要求缔约国及其预防任何他人或非国家行为者侵犯任何个人的住房权，住房权的受益者应受到保护，免受房主、不动产开发商、土地所有者或任何其他可以滥用其权利的第三者的权力滥用，尽管这样的侵犯时有发生，公共当局应采取行动排除进一步的侵犯并保证任何权利受到侵犯者可获得法律救济。B13保护公民的适足住房权就是要求政府不仅从自身角度尊重住房权，还要从管理者的角度对非国家行为者进行管制，杜绝发生有第三方侵犯公民适足住房权的行为。政府应当采取必要的措施扶持处境不利的群体获得住房的机会。促进住房权是要求政府承认住房权所包含的人权的方方面面，并采取步骤确保杜绝任何意在腐蚀住房权的法律和实践地位的措施，并应进行全面的立法审查，旨在废止或修改任何现有的、影响住房权正常行使的立法或政策。B14政府还应当制定国家住房权战略，从宏观的角度对公民适足住房权的实现列出明确的进程表。政府还应当关注弱势群体的生活状况，确保其获得住房信息的机会等等。实现住房权的义务在性质上属于最具积极性的一类。它牵涉以下诸问题，如公共开支、政府对经济和土地市场的管理、住房补贴、监督房租层级及其他住房成本、提供公共住房、基本服务、税收和随后的重新分配经济措施。实现的义务包括政府必须采取的积极措施，旨在保证在其管辖下的每个人有机会在他或她不能靠个人的努力得到保障时获得住房权的资格和权利享有。B15这其实是要求政府消除社会中无家可归的现象，人人都获得适足的住房，并获得相应的设施与服务。国家保护、促进和实施适足住房权的义务是国家的积极义务，需要国家采取一定的积极行动，花费一定成本，通过立法或者公共政策来实现。
（二）适足住房权国家义务的理论基础——新自由主义理论政府干预主张
以魁奈为代表的重商主义学派把市场看作是一种“自然秩序”，主张实施自由放任的经济政策。他认为，“自由是人的根本属性”，只有在放任自由的条件下，人们才能循着自然规律，以自己的利益为驱动和指导，选择对自身最有利的市场行为，以实现国家繁荣。B16亚当?斯密把自由和正义看成是天赋的，并认为经济活动的目的就是增加国民财富，他强调保障个人权利和私有财产，主张自由放任的经济政策，认为政府存在的目的在于保障个人自由，即“管得最少的政府是最好的政府”。其在《国富论》一书中明确反映了自由市场经济思想：人们在寻求自己利益的同时利他。斯密在“经济人”的假设基础上提出了有只“看不见的手”指引着人们不自觉地去促进整体的利益，使得社会福利最大化，实现帕累托效应，他反对国家干预经济，主张自由竞争的市场，他的思想被大卫?李嘉图、詹姆斯?穆勒以及新古典学派的创始人艾弗里德?马歇尔等人接受。一直到20世纪30年代，这种“守夜人国家”（NightWatchmanState）、“积极不干预政策”都是西方经济学对市场经济中国家职能的主流看法。在古典自由主义下，国家的义务相当少，甚至仅仅要求国家的消极义务，即不侵犯个人权利与自由。这种理论是国家权力与个人权利博弈中个人权利取胜的结果。但是，市场作为配置资源的手段不是万能的，市场机制无法将个人的自利行为局限在一个合理范围中，如果个人的自利行为超出社会所能容纳的范围，社会福利将会骤降为零。因此，这种理论是不科学的，尽管天赋人权，个人权利神圣不可侵犯，但是社会中仍然有许多问题需要由政府来调节，并非管得越少的政府越是好政府。
政府对社会经济的管理不能遵循完全自由放任的经济政策，还需要对许多问题进行调节，因此，古典自由主义有限政府的理念虽然有合理之处，但其缺陷也是十分明显的，若发展下去就会产生许多社会问题，因此新自由主义应运而生。瑞士经济学家西斯蒙第对利己主义进行了批判：“个人利益常常促使他的追求者违反最大多数人的利益，甚至归根结底可以说是违反全人类的利益。”B17他认为，在“看不见的手”指引下，只有强者会得到自己的利益，并且这些利益是从弱者手中夺取的，这导致了强者愈强、弱者愈弱的恶性循环，使得绝大多数弱者的权益难以保障。“看不见的手”的调节作用具有盲目性，无法准确判断市场需求以及市场需求的变化。生产者只有在一部分工厂主破产，另一部分工人死于贫困的时候意识到停止生产会造成社会资源的浪费以及社会经济的不稳定。因此，西斯蒙第赞成政府积极干预经济运行，他说：“在我们刚才阐述的见解与亚当?斯密发表的见解之间的主要区别就是：亚当?斯密一直反对政府干预一切增加国民财富的事，我们却一再呼吁政府对此进行干预。”B18他认为，政府能够协调好经济发展中的各种比例关系，纠正不合理的分配，还能够对不合理的经济制度进行改良，建立“平均私有”的理想社会。德国历史学派的弗里德里希?李斯特也支持国家干预的经济政策：“我清楚地看到，两个国家要在自由竞争中共同获利，只有当两者在工业发展上处于大体相等的地位时，才能实现。如果任何一个国家不幸在工商业上还远远落后于别国，那么即使它具备发展这些事业的精神和物质手段，也必须先加强自身的力量，然后再具备条件与比较先进的国家进行自由竞争。”20年后，普鲁士“铁血宰相”俾斯麦掌权后，自上而下推行德国统一，他信奉李斯特的国家干预特别是实行关税保护的主张，使得德国的工商业迅速崛起。到19世纪末，德国超过英国和法国，成为欧洲第一大国，政府干预这只“看得见的手”创造了惊人的奇迹。B19
约翰?梅纳德?凯恩斯是现代西方经济学的创始人，他提倡“积极国家”，反对自由主义的消极国家，主张政府要扩大福利设施、推行社会保障消除贫民窟，实施最低工资法。他认为，政府应当积极干预经济，推行扩张性的财政政策。在扩大政府支出、实行赤字财政方面，除了减税鼓励投资以外，政府还要兴办公共工程，扩大社会福利开支，扩大总需求和达到充分就业。B20凯恩斯提出的政府干预经济、扩大社会福利开支等理论为处于经济危机下的西方资本主义国家建立社会保障制度提供了强有力的理论依据，从而也是住宅保障制度、特别是住宅社会保障制度建立的理论依据，值得社会主义国家借鉴。B21
完全自由放任的经济政策被历史验证是不可取的，在社会事务的许多方面，政府的干预是必不可少的，新自由主义为我们解释了政府干预的重要性，特别是笔者在所研究的公民适足住房权的实现问题上，政府的责任无法替代，该理论奠定了国家人权义务的基础，是适足住房权国家义务的理论来源。
三、适足住房权国家义务之中国现状
我国房地产业起步晚、发展时间短，相关的法律制度不健全、市场机制也不完善。1993年中央加强了对国民经济的宏观调控，房地产业也在调控之列，政府加强了对国有土地出让的管理及房地产投资方向的引导，加强了对所有房地产开发企业的资质审查及对房地产收益的监管等，使得房地产投资结构得到初步改善，房地产开发企业数量有所减少，开发速度减慢。但这是一个产业结构的调整问题，随着经济稳步发展，住房产业作为新兴产业，在经历一个跳跃式发展的阶段后必然也进入稳步发展的阶段。从世界城市的发展经验来看，城市化水平在30%～60%时是处于快速发展期，我们国家正处于这个快速发展期，专家预计在本世纪中叶我国的城市化水平将达到65%，大量的农业劳动力将转变为工业或第三产业的劳动力，城市的规模也在不断向周边蔓延，这必然加速房地产行业的蓬勃发展。大量农业人口要转化为城镇人口，也就带来城镇住房的需求量增大。而住房制度改革将会加大市场容量。住宅商品能否实现从商品到货币的转化，再投入开发，取决于市场需求量。过去实物分配制和低租金制使住房开发建设一直处于萎缩状态，国家建的房屋越多，财政负担越重，难以形成住房开发建设的良性循环。由此可见，我国的房地产业发展具有充分的潜力，同时在住房的迅速发展过程中也必然会出现许多问题，这主要体现在两个方面：
（一）法律制度不健全，行政管理色彩浓
在我国宪法总纲中，有两个条款涉及适当生活水准问题，一是第14条第十三款：“国家合理安排积累和消费，兼顾国家、集体和个人利益，在发展生产的基础上，逐步改善人民的物质生活和文化生活。”二是第26条第一款：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”这两个原则作为宪法总纲一部分，是我国政府履行适足住房权义务的一个总原则。在2004年的宪法修正案中增加了“国家尊重和保障人权”的规定，体现了我国对履行国际人权公约义务的重视及诚意。《宪法》第13条第三款也规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。”这一条规定了征收或征用首先必须是出于公共利益的需要，然后要有正当合法的程序，最后必须给予补偿，此条款可视为对住房权的消极保护。但是关于公共住房的法律法规散见于各种政策法规文件当中，影响了公共住房政策的实施效果。我国的住房立法位阶较低，行政管理色彩浓厚，是制约住房保障制度建立的主要因素。目前，我国相关法律只有《城市房地产管理法》和《物业管理法》，其他法规都以国务院及其相关部委的条例、办法、通知等形式表现出来，具有很强的行政管理性质。从管理的角度来制定政策，使住房制度建设存在较多的行政干预，过多考虑行政管理的可行性和便利性，无法全面考虑相对人的权利和义务，没有相应的监督和反馈机制，可能使政策成为行政部门获取部门利益的工具。
（二）实践过程矛盾多，政府调控不得力
我国的社会保障制度建设远远落后于住房市场化体系的建设，住房制度改革后出台的大部分政策在推动住房商品化的同时，都在有意无意中向高收入者倾斜。住房低息贷款、税费减免的最大受益者是有购房能力者，谁买房面积越大，贷款越多，享受的低息补贴、税费减免也就越多。经济适用房享受政府土地、税费等多种优惠，但是由于对建筑面积、价格控制不严，经济适用房成为高收入者的投资项目，真正的低收入者仍然买不起。政府过分强调房地产对于推动国民经济的作用，忽视了政府保障公民住房条件的责任，住房保障制度不完善并且实践当中阻力很多。在粗放型增长方式尚未有效转变以及GDP增速被作为政绩考核和新指标的情况下，各地政府将其演变为短期行为特征明显的畸形增长模式，也更加助长了房地产市场的迅猛发展。
虽然近年来，我国居民的收入不断增加，再加上住房货币补贴，居民购房能力也相应有所提高，但是这远远跟不上房价的节节攀升。实行住房分配货币化以后，绝大多数城镇居民必须通过购买商品房解决自身的住房问题，这就产生了居民购房能力与商品房房价之间的矛盾，这一矛盾如不能得到合理解决，便会引起许多社会问题，如大量的拆迁户和住房困难户一方面需要住房，另一方面市场提供的商品房他们又买不起；一方面大量商品房空置，无人居住，另一方面许多普通民众又无房可住。对此政府应当从两方面进行宏观调控：一是控制地价，二是进一步完善我国的住房保障系统，即建造更多的经济适用房和廉租房，以及不断进行制度创新，使得住房市场健康发展。按照国际惯例，一般是用居民的平均家庭年收入和住宅价格之间的比差来表示公民在买房方面的负担情况。通常这种房价与收入的比例为3：6，即一个家庭3～6年的家庭年收入即可买一套房，如果比例超过7，就会被世界公认为“国际房价最难承受地区”。而在我国众多的大中城市，居民通常要花十几年甚至二十几年的家庭全部收入才能买上一套小康标准的住宅。在高房价下，房地产已然成为中国城市社会最不和谐的因素，我国房价越调越涨，垄断便是导致房价高涨的制度因素，我国现在对房价的宏观调控还是停留在土地供应量、房屋销售、供应结构以及税收、利率等方面，而制度本身没有根本改变，如果仍任其发展，房价还将难以控制。市场不是万能的，政府应当积极主动地解决低收入群体的住房问题，从根本的制度建设上对公民住房权予以保障。
四、我国适足住房权国家义务之实现路径
住房权的国家义务既有消极义务也有积极义务，消极义务是指国家应该规范和限制政府行为，保护公民的合法权益不受侵犯。而住房权的国家义务主要是积极义务，即政府应该采取积极主动的措施来促进和保障住房权，一方面为住房权的实现提供最直接有效的措施，即实施住房权，也称住房权义务的直接履行；另一方面还要为这些措施的施行提供一个良好的环境，即促进住房权，也称住房权义务的间接履行。直接履行是指国家（政府）直接向社会成员提供住房，满足其基本居住需求，这是政府公共服务职责的体现，即通过政府的经济手段，包括政府掌握的国家经济资源、财政转移支付手段，采取普遍性的福利手段或有针对性的手段，实现人们的住房权。当前，我国住房社会保障主要是通过经济适用住房和廉租住房两种方式开展的。间接履行是指国家（政府）并不直接向社会成员提供住房，而是通过健全住房法律、行政管理、财政支持等方面的条件，为人们实现住房权利，特别是满足不断改善住房条件的权利而创造有利环境。这是政府公共管理职责的体现，具体包括：首先，通过法律、行政等手段促进住房市场稳定发展，促进和规范住房合作社的发展，引导人们通过互助的方式实现住房权；其次，制定住房质量、环境保护等方面的标准，不断提升住房适宜性；再次，制定相关法律，通过家庭、社区等特定关系保障特定人员的住房权利；最后，通过制定相关法律，保障与住房有关的其他权利（如住房财产权）。间接履行方式的基本特点是：通过法律规范特定主体的行为，使其负担保障社会成员（或特定主体）住房权利的义务；区别于国家的间接义务形式，这些被规范的主体在这些法律关系中是直接义务主体，而且他们履行义务的情况受国家（法律）的约束和监督。B22
（一）尊重：适足住房权的国家消极义务
1．尊重公民私有财产权，规范房屋拆迁制度
从法律上说，私人财产就是私有财产、个人财产。我们每个社会成员都希望从社会中寻求到安全保护，最重要的是人身安全，也就是生命权；其次是财产安全，即公民的财产权。我国对公民这两项权利的法律保障比较完善，2004年宪法修正案第21条规定：“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法权益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理”；第22条规定：“公民合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”但是，在财产征用制度上我国现行宪法还需要对私有财产权保护进一步明确两个问题：首先，应当明确私有财产权保护的主体范围包括所有国民，不分政治态度、、性别、民族等等，一律平等。其次，明确私有财产权的宪法地位，应当将其纳入公民的基本权利体系。在公共财产与私有财产的保护上，过去长期采用的原则是不平等的，对公共财产的保护采取积极主动的政策，而对私有财产的保护则显得消极和被动，在保障力度上也明显向公共财产倾斜，导致两种财产权保护的不平等。众所周知，宪法的功能之一就是要明确公民和国家的权利界限，这样才能对国家行为进行限制以保护公民个人权利。因此，我国应当进一步加大对公民权利的保障力度，防止国家行为对公民个人财产造成损害。
限制国家行为、保障公民权利就是要在不断谋求社会发展的基础上充分尊重公民的私有财产权，体现在适足住房权方面就是：应当规范房屋拆迁制度，使社会发展和个人利益形成共赢的局面。2010年1月，由国务院法制办与住房城乡建设部共同制定的《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》在全国范围内公开征集民意。与正在实施的《城市房屋拆迁管理条例》相比，该征求意见稿有着非常大的变化，体现出今后的城市建设由单向管理到对公民私有财产权的尊重和保护的发展趋势。2007年10月1日起施行的《物权法》规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”据此，征求意见稿对什么是“公共利益的需要”作出了具体界定，其包括：国防设施建设的需要；国家重点扶持并纳入规划的能源、交通、水利等公共事业的需要；为改善低收入住房困难家庭居住条件，由政府组织实施的廉租住房、经济适用住房等建设的需要等七项内容。2010年12月15日国务院法制办公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次公开征求意见稿）》全文，再度就“新拆迁条例”立法征求公众意见。根据该意见稿，行政强制拆迁将取消，须由政府申请法院强制执行。针对群众关心的房屋征收的补偿问题，二次征求意见稿明确规定，“对被征收房屋价值的补偿金额，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构，按照房屋征收评估办法评估确定。”二次征求意见稿规定建设项目都应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并明确因政府组织实施的能源、交通、水利以及教科文卫体、资源环保、防灾减灾、社会福利、市政公用等公共事业以及国家机关办公用房建设需要可以实行房屋征收。保障性安居工程建设和旧城区改建应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，经市、县级人民代表大会审议通过。
2．尊重公民隐私权，出台《隐私权保护法》
“隐私”一词来源于美国，即“privacy”，从“privata”演化而来，意思是指与他人无关的私生活范围。我国的隐私权法律传统没有西方国家发达，公民的隐私权保护法律观念淡薄，大多数公民还不清楚什么是隐私权或者说对其一知半解，也就无从谈及法律保护。随着社会的发展，人们法律意识不断增强，自我隐私保护意识也逐渐得到社会的认同。《公民权利和政治权利国际公约》第17条规定：任何人的私生活、家庭、住宅或通信不得加以任意或非法干涉，他的荣誉或名誉不得加以非法攻击。美国《布莱克法律词典》认为，隐私权是私生活不受干涉的权利或个人私事未经允许不得公开的权利。张明楷教授认为，“住宅的决定性特征是在领域上有标示的，以免被第三者看到的，家庭住宅的私人圈或私密圈”。B23隐私权的内容是维护私人生活安宁不被打扰以及私人信息不受侵犯，这些都必然要求公民具有适足住房权。适当住房是私人生活的基础要件，除了保障人们的生活起居以外，还具有广泛的与私人生活相关联的内容，如通信秘密、生活情报等。由于我国对人格权研究较为薄弱，在众多成文法律中，明确规定隐私权保护内容的法律仍然空白，在司法实践中，当碰到有关隐私权方面的内容时，常常以名誉权的名义来保护隐私权，而在住房隐私方面的法律保障就更为薄弱了。这对于公民适足住房权的实现也是一种限制，是公民适足住房权的完全实现必须解决的问题。
为了更加完善地保障我国公民住房隐私权，笔者认为，首先，应当在《宪法》中对公民的隐私权保护予以直接规定：“中华人民共和国公民的个人隐私不受侵犯。禁止用任何方式非法刺探、宣扬、披露、公开公民的隐私。”其次，应当制定隐私权保护的专门法律，即借鉴美国《隐私权保护法》等外国成文法律，再结合我国的实际情况尽快出台一部隐私权保护法，对隐私权的相关问题作出详细说明以及具体规定。再次，在隐私权保护法中要特别强调住房隐私的保护，对住房不受任何组织和个人非法侵犯进行具体说明，保护住房秘密权、住房选择偏好权，甚至是房主自由处置并获得利益的权利。
（二）保护、促进与实施：适足住房权的国家积极义务
1．加快住宅立法，规范住房市场
住宅法是为了保障人们的住宅权利、满足住宅需求、保持国家经济的发展和社会的稳定而制定的法律规范的总称。B24综合性住宅法是以宪法有关住房保障的规定为立法依据，将住房保障关系作为一个有机整体加以保护和改善的综合性法律，在住房法渊源体系中处于中心地位，是其他单项住宅法的依据。日本政府十分重视住宅立法，1950年制定了《住房金融公库法》，1951年出台了《公营住宅法》，1955年制定了《日本住宅公团法》。这也构成了日本的住房建设三大体系：一是公营住房政策，即以地方政府为主，面向低收入家庭建设低标准、低房租住宅。二是公库住房政策，即中央政府以藏省为主利用财政融资手段，组建专业贷款金融机构，面向居民个人建房、购房发放长期低息贷款。三是公团住房政策，即以中央政府建设省为主成立的住宅开发企业，面向中等收入家庭推广都市集合住宅，并以长期低息偿还的赊销方式出售给居民个人，或比较市场租金水平，以较低的房租面向居民出租。B25另外，日本还征纳房地产税，房子越大，所征收的税就越多，房地产税按年度收缴，一般在房屋价值的2%左右，第二套房产税更高，而且还征收巨额遗产税。为了避免将辛苦赚来的工资平白无故交给国家，一般的日本家庭都没有第二套住房。
早在2001年，我国就曾经酝酿制定首部《住宅法》，令人遗憾的是，这样一部综合性的住宅法在我国至今尚未出台，甚至还未纳入立法规划。不过，随着十七大“住有所居”、保障民生等理念的提出和我国社会经济生活对住宅法的强烈期盼，国务院以及建设部等有关部委陆续出台了一系列规范性文件和规章，这为我国制定住宅法奠定了制度基础。
2．制定国家住房权战略，选择住房保障模式
住房问题是一个与民生息息相关的问题，国家作为解决住房问题的义务方需要制定一个长久的计划，即国家住房权战略。其不仅涉及住房保障体系的宏观发展方向，还应具体包括住房保障体系的方方面面。
2006年4月建设部通报，全国70个地级以上城市没有建立廉租住房制度。2007年8月，国务院对解决城市低收入家庭住房困难问题进行全面部署，全国所有城市都建立了廉租住房制度，地级以上城市对申请租赁住房补贴的低保家庭基本做到了应保尽保。2007年11月，建设部等九部委了新的《廉租住房保障办法》，明确将城市低收入住房困难家庭纳入廉租住房保障体系；财政部随后公布的《廉租住房保障资金管理办法》也提出从八个方面确保廉租住房保障资金。2008年政府工作报告勾勒出中国住房政策路线图，明确提出抓紧建立住房保障体系，详细论述了住房保障的对象和保障途径：解决城市低收入群体住房难靠廉租房和经济适用住房；增加中低价位、中小套型普通商品住房帮助中等收入家庭解决住房难的问题。此外，还提出应当积极改善农民工居住条件。随后，《2009—2011年廉租住房保障规划》提出争取用三年时间，基本解决747万户现有城市低收入住房困难家庭的住房问题。2010年国家有关部委先后针对部分地方廉租住房、经济适用住房管理中出现的房源闲置、出借，日常管理和维修养护资金不落实，准入退出管理机制不完善，日常监管和服务不到位等问题作出具体规定。同时，成立保障性安居工程协调小组，与地方政府签订住房保障工作目标责任书，加大考核问责力度。
近几年房价上涨过快的问题也已经成为公民的普遍负担。2010年12月26日，国务院总理在中央人民广播电台中国之声直播间参与《重返灾区——中国之声温暖行动》直播节目时表示，政府有责任也有信心将房价抑制在一个合理的水平，并指出今后将在两大方面继续加大力度来抑制房价过快上涨：一是加大保障性住房的建设力度，将开工保障性住房1000万套，包括公租房、廉租房和棚户区改造；二是要抑制住房市场上的投机行为，政府将利用信贷杠杆，并且加强对土地的管理，土地首先供给给保障性住房，对于投机的土地使用要严格管理。同时温总理还指出，1998年我国的平均人均住房面积只有15平方米，而现在我国城镇人均住房面积已达到33平方米。目前城镇居民的自有住房率已经达到80%。我们国家人口多、土地少，居有其屋并不意味着每个人都有自己的住房，有些刚毕业的学生、农民工可以采取先租房的办法来解决住房的问题，因此要调控租房市场使之租价合理、条件完备，使居住者感到方便舒适。
住房保障制度的主要形式有四种，分别为以商品化为主的住房保障形式、商品化兼福利政策的住房保障形式、福利政策兼商品化的住房保障形式、福利政策为主的住房保障形式。B26商品化为主的住房保障形式即住房的商品化程度比较高，私人拥有住宅的比例较大。如美国的住房商品化程度很高，私人拥有住宅的约占98.5%，基本形成了住房供给以商品化为主、政府参与为辅的住房保障制度。商品化兼福利政策的住房保障形式特点是：国家既发展商品住宅，也加强政府的干预，实行一系列福利政策。英国和新加坡及我国香港特别行政区的住房保障都属于这种形式。福利政策兼商品化的住房保障形式主要在东欧国家，如捷克、罗马尼亚、波兰和匈牙利等都制定了住房保障制度和住房建设计划。以福利政策为主的住房保障制度把解决住房问题作为福利纲领。政府对住房供应市场进行干预，大多数国家都提供政府优惠贷款，实行贷款利息减免的办法，支持非营利机构发展低成本、低租金住房，从而间接干预住房供应。B27我国是一个人口密度较大的多民族国家，在住宅传统方面有着许多的地区差异，不同地区之间的住宅情况也差别很大。在市场经济的大环境中，住房市场化越来越成为一种趋势，因我国还存在许多中低收入家庭，笔者认为，应当从我国的基本国情出发，采取商品化兼福利政策的住房保障形式。
3．继续完善廉租房、经济适用房制度
廉租房是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房，其性质是只租不售。廉租房的分配形式以租金补贴为主，实物配租和租金减免为辅。其房屋来源主要是已经被腾退的旧公房，一旦房主买了新房，即必须退掉廉租房。经济适用房是指由政府集中建设的具有社会保障性的微利房屋，专门供给中低收入家庭居住。
加快建立廉租房制度，应当坚持“中央领导、地方实施”的原则。中国的廉租房住宅制度尚处于起步阶段，主要由国家进行宏观上的指导和制定规范框架，而将制定具体办法的任务和权力交给地方政府，从而使得廉租住宅制度可以因地制宜地发展。B28具体做法是：在全面调查的基础上，全面掌握城市需要廉租房的户数，并建立完整档案；按照发放租赁补贴为主，实物配租为辅的方法，对符合租住廉租房条件的家庭实现应保尽保。围绕廉租房制度建设，建立城市公共住房专项资金。这项资金由住房公积金增值部分的一定比例、政府土地出让净收益的一定比例(5%)和城市财政预算安排必要补助(在以上两部分不足时)组成，使资金来源制度化、规范化。在资金增加和应保尽保的前提下，逐步扩大廉租房制度的覆盖范围，对没有达到廉租房保障条件，而又买不起经济适用房的低收入家庭，也通过适量的租金补贴形式，解决其基本住房需求。
为了保证中低收入者也有房可住，政府必须加快建设经济适用房，提供一些政策性优惠来降低房价，探索完善经济适用房制度。有学者建议，我国应明确中低收入家庭的标准，通过街道、区、市三级审核，严把准入门槛；规定购房人在取得房屋产权证、土地使用证三年以后，才可以上市交易，同时必须返还政府在该房屋建设中给予的土地及其他优惠；规定购房人出售经济适用房以后即失去再申购此类住房的资格。通过对经济适用房的准入与退出环节的严格管理，防止建设和销售过程中的混乱状态。另外，还要逐步完善经济适用房来源。目前，除政府组织集中建设经济适用房外，一些城市正在探索新办法，如购买旧的房改房、收购空置商品房等等。B29如成都市正在考虑由住房保障管理部门根据掌握的廉租住房和经济适用房的需求情况，购买开发项目尾盘房或二手房等合适房源。
江苏省在2007年7月1日制定并实施了《江苏省共有产权经济适用住房试行办法》，目的是为了解决既买不起经济适用住房又不符合廉租房供应对象的“夹心家庭”的住宅问题。该办法对共有产权经济适用住宅建设标准、供应对象、交易管理等重要问题作了规范，指导各地开展共有产权经济适用住宅试点。该办法规定：共有产权经济适用住宅每套户型面积最大不超过70平方米，产权由购房人和政府共有，其中个人拥有产权的份额不低于50%；共有经济适用住宅国有产权份额的面积，由经济适用住宅主管部门代表国家按国有资产进行管理，并向居住人收取租金；租金标准可为公有住宅租金标准，也可介于公有住宅租金与廉租住宅租金之间。购房者在购买共有产权经济适用住宅5年内，可一次或分期按原共有产权经济适用住宅成本价购买国有产权部分的面积。5年后，按照经济适用房主管部门会同物价部门重新确定的价格执行。购房人在未取得共有产权经济适用房完全产权和取得完全产权的5年内，不得将房屋上市交易，确需出售的，应按原购房价将个人产权面积交经济适用房主管部门，用于安排其他“夹心层”家庭。取得完全产权5年后，经当地经济适用住宅主管部门同意，可按市场评估价格上市出售，按届时同地段普通商品住宅与经济适用房差价50%向政府缴纳土地出让金等收益。B30
在此还有一个很重要的问题，即当保障对象的经济条件发生变化，超出了保障范围，用什么样的制度确保这些占有或者租用保障性住房的人退出，将住房让给有需要的人，从而形成一个良好的内循环。英国撒切尔政府提出的“优先购买权”保障性住房政策与江苏省试行的“公有产权制度”有异曲同工之处。1980年，撒切尔政府实行公房出售政策，当年修改的《住房法》规定：凡租住公房的住户有权优先、优惠购买其所住的公房，即“优先购买权”政策。该条款规定租住公房的住户在住满两年以后有权以折扣价格购买其所住的公房，也可以只购买其住房的部分产权，剩下的部分继续租用，在收入增加后再买下整套住房。这种保障性住房由政府直接投资建设，供应对象是低收入家庭。购买者可以先取得房屋的部分产权，没有取得产权的部分需要缴纳租金，在购买者收入增加之后视情况买下该住房。政府因此就可以获得资金来建设更多的保障性住房，从而使社会效益进一步扩大。在日本，公营住宅拥有者的收入是有一定标准的，如果收入超过标准的情况持续3年，那么这套房子的租金就要重新核定，即增加房租，如果超过标准收入的情况持续5年，该房主则应当买下此住房。在我国，以北京为例，2007年通过的《经济适用房管理办法》初步确立了政府优先回购的“退出机制”，该办法规定，购买经济适用住房不满5年的，不得上市交易；对于因各种原因确需转让经济适用住房的，需向政府部门申请回购，满5年的，出售时应当按照届时同地段普通商品住房和经济适用住房差价的一定比例交纳土地收益等价款，并由政府优先回购。但这个回购制度依然给利用经济适用房牟利留下了空间，并没有起到遏制经济适用房买卖中的寻租和腐败行为的作用。
结语
住房权作为一项基本人权，政府应当尽全力保障公民的此项权利，以期尽快实现“住有所居”的社会理想，但是，住房权的实现受到许多因素的制约，如一国的自然资源条件、国家的经济发展水平、社会历史文化传统，特别是国民的收入情况等。我国在人均经济规模和人均收入水平等方面与发达国家存在着相当大的差距。住房的发展也应该与我国国情相符，应不断探索和完善适合社会主义市场经济发展并符合现实社会发展状况的住房制度，而不是盲目求快、超前发展，否则极有可能导致住房保障的畸形发展，并对国民经济发展和社会稳定带来负面影响。我国政府要保障公民的适足住房权还应在许多方面进行努力，多方位多角度地考察我国的实际情况。目前仅仅依凭权利主体自身的努力并不能完全实现住房权，政府应当建立完善的住房保障制度，并且需要不断根据新的情况制定新的政策，解决新的问题，使公民适足住房权的实现日趋完善，这是政府执政能力的体现，也是政府为人民服务宗旨的要求，更是社会主义制度优越性的重要体现。
OntheStateObligationtoAccomplishtheRighttoAdequateHousing
ZHANGQing;YANTingting
Abstract:
Therighttoadequatehousingisabasiccitizens’righttogainthehousewhichisaffordable,suitable,safe,healthy,non-discrimination,andwithgoodphysicalequipmentandfacilityforbasicservices.Thisrightincludesthehousingright,therighttosecurityandhealth(orcomfortableright),fairhousingright,residentialprivacy,optionrighttohousingpreference,housingremedies,housinginviolabilityrightandfreelydisposalright.Closerelationshipexistsbetweenhumanrightsaccomplishmentandthestate'sobligation,whichismorepositivethannegative.OurStategovernmenthastheveryobligationtoaccomplishtherighttoadequatehousingwhichcannotbeshirked.Specifically,suchobligationcoversfouraspectstorespect,tosafeguard,topromoteandtoaccomplishthehousingright,soastomaketheobligationmoresystemicandfeasible.
Keywords:therighttoadequatehousing;stateobligation;negativeobligation;positiveobligation
①JanetEllenStemmit，VoluntaryBonds:7UimpectofHabitat11onU.S.HousingPolicy，SaintLouisUniversityPublicLawReview1997，p.A19.
②参见金俭：《住宅权、住宅区分所有权及对我国不动产所有权理论的发展》，载王利明主编：《物权法专题研究》，吉林人民出版社2001年版，第60页。
③参见金俭：《中国住宅法研究》，法律出版社2004年版，第59页。
④参见［瑞典］斯文?蒂伯尔主编：《瑞典住宅研究与设计》，张珑等译，中国建筑工业出版社1993年版，第70页。
⑤参见李进之等：《美国财产法》，法律出版社1999年版，第120页。
⑥前引③，第60页。
⑦前引③，第61页。
⑧参见［日］大须贺明：《生存权论》，林浩译，法律出版社2001年版，第12页。
⑨参见［挪］艾德：《经济、社会和文化权利》，黄列译，中国社会科学出版社2003年版，第11页。
⑩前引⑨。
B11前引⑨，第176页。
B12前引⑨。
B13前引⑨，第177页。
B14前引⑨，第176页。
B15前引⑨，第178页。
B16参见［法］弗朗斯瓦?魁奈：《魁奈经济著作选集》，吴斐丹、张草纫选译，商务印书馆1979年版，第338页。
B17参见［瑞士］西斯蒙第：《政治经济学新原理》，何应钦译，商务印书馆1964年版，第243页。
B18前引B17，第460页。
B19参见郭建波：《世界住房干预理论与实践》，中国电力出版社2007年版，第23页。
B20参见高鸿业：《西方经济学》（下），中国经济出版社1998年版，第796页。
B21参见周珂：《住宅立法研究》，法律出版社2008年版，第25页。
B22参见前引B21，第66、67页。
B23参见张明楷：《法益初论》，中国政法大学出版社2000年版，第455页。
B24参见前引B21，第27页。
B25参见赵昭：《日本战后住宅建设政策及其变化》，载《建筑经济》1998年第5期。
B26参见孙光德、董克用主编：《社会保障概论》，中国人民大学出版社2000年版，第310页。
B27前引B26，第317页。
B28参见文林峰：《城镇住宅保障》，中国发展出版社2007年版，第36—38页。
关键词：保障性住房；问题；研究；
中图分类号：TU984文献标识码：A
所谓保障性住房，指政府在对中低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房，具体包括：一是商品双限房，是指可以让城市中低收入家庭有能力购买的商品房，是一种限户型、限房价的保障性住房；二是经济适用房，指政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房，具有经济适用的特点。这类住宅因减免了工程报建中的部分费用，其成本略低于普通商品房；三是廉租房，指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。四是政策性租赁房，是指通过政府或政府委托的机构，按照市场租价向中低收入的住房困难家庭提供可租赁的住房，同时政府对承租家庭按月支付相应标准的租房补贴。
一、我国住房的政策背景
我们需要在对我国现阶段社会经济条件和住房问题深入了解的前提下，制定并不断调整完善我国的保障性住房政策。我国现阶段住房问题的主要特征如下：
1、我国的国民经济仍相对落后，正处于快速城市化的过程中，大量农村人口向城市迁移，并以农民工的形态进入城市务工，他们微薄的收入使得他们无力在城市中获得稳定的住所，缺乏必要的住宅保障需要大量的住房。
2、普通居民的收入偏低，贫富差距仍在继续拉大，购房资本、需求及期望不均问题更加明显。对于人均收入纺锤形模型的底部，包括一部分中间位置的群体来说，价格高涨的商品房大大超出其承受能力。而处于上部的不断壮大的中产阶级却对住房在数量和质量上提出了更高的要求。
3、经过多年推行国家福利分配的住房政策，国家不堪重负，于是进行住房改革，减少对住房市场的干预，但这样加重了对市场调节机制的依赖，再加上房价高涨的冲击，房改思路渐渐偏离了轨道，出现了“市场甩掉保障远远跑在前头”的局面，中低收入者的住房问题也成了影响社会的民生问题。
4、我国当前保障性住房建设和管理总体上尚带有探索性质，缺乏系统性的制度体系。因此上至保障性住房供应体系的制度目标、主要机制，下至保障性住房产品的类别、保障范围、保障方式等都尚不规范和系统，存在碎片化、错位等各种相互矛盾的问题。如市场中各类保障性住房划分不规范，中央政府与各级地方政府之间、政府和企业之间在保障性住房建设方面的权责不明晰，分配错位。
二、政府对住房问题实行必要的干预。
根据西方经济学的基本理论，市场是配置资源的有效方法，市场只有在完全竞争、信息充分、没有外部效应的条件下，才能实现帕累托最优。但是由于住房的特性，如不可移动性、土地资源稀缺性、价值量大、使用期限长等，并且住房问题关系到国家社会民生和谐，可见住宅市场是一个不完全竞争的市场，仅靠市场这只无形的手调节和配置资源是缺乏效率的，不能达到最优，这就需要政府的干预。
通过对发达国家住房机制的研究发现，所有发达国家的政府都根据各国的实际情况，通过政治、法律、经济等力量或资源，对住房的生产、供给和消费实行干预，形成住房政策。这些宝贵的经验值得我们总结和借鉴。我国正处于城市化的高速进程中，导致了土地供应紧张、住房短缺等问题；另外，近年来房价疯涨，脱离了多数中低收入家庭的实际购买能力，无法通过商品房市场解决其住房问题。这些情况决定了我国政府需要对住房政策进行实践和探索，并通过住房制度、政策对住房问题实行干预。
“住房政策是指任何持续的行动过程，旨在对住房状况发生影响。”从根本上将“民生和谐”的概念融入到房地产调控的全局当中，这对于整个行业以及社会发展来说，都具有十分重要的意义。就本质而言，任何形式的市场经济健康发展都离不开政府宏观调控的引导，但政府调控不等于市场问题得到解决，而且即使市场中存在的问题得到解决，也不意味着政府可以收手不再调控。要明确：“市场”和“政策”是社会经济发展必不可少的“两条腿”，二者并驾齐驱、缺一不可。
三、保障性住房我国保障性住房建设实施中存在的问题
(一)在法律制度上存在先天不足
1．法律效力先天不足
统一的住房保障制度法律法规缺失。发达国家建设住房保障的一个重要经验就是立法先行。在我国只是国务院的通知或意见、各部委出台的管理办法和条例以及地方政府适用于本地区的管理办法。法律保障滞后，相关部门和各级政府的权力和义务就缺乏严格的界定，对公共权力的限制也无从谈起，更不能保证住房保障制度建设和落实过程中的公正性。
2．制度实施先天不足
社会转型背景下的政府职能缺位与中央和地方政府的权责(能)平衡。社会转型必然要求政府职能的转变，从全能型的政府转变为提供公共服务为主的政府。住房体制改革后，在调节住房二次分配的领域、保障居民的基本居住权方面，出现了职能缺位，与住房保障相关的制度设计滞后。
3．政府内部结构先天不足
目前住房保障制度中的部分问题起因于地方政府层面上或明或暗的“软阻力”，而“软阻力”则于中央和地方政府间不平衡的权责关系密切有关。在现行的财政分配体制下，中央政府和地方政府的事权与财权存在不对等情况。由于政府执行主体不恰当的利益追求，出现对政策的抵制执行现象，导致政府执行力的丧失。
(二)在政策制定上不合理
1．政策偏移现象严重
在我国保障性住房政策的执行过程中，政策偏移的现象十分严重，导致经济适用房不“经济”、廉租房不“廉价”的现象，并不能切实解决中低收入者的住房难题。
2．界定标准模糊
在我国保障性住房的界定标准中，由于存在着对适用人群界定不清的空白区间，导致了“夹心层”这一特殊的社会群体的出现，并有日趋扩大的倾向，从而使政府的相关政策效力大打折扣。
3．监督机制缺失
在我国保障性住房的发展历程中，由于还没有建立起完善的审查、申请、审批和退出机制，因此在交易过程中还存在诸多的“灰色区域”，使监督机制形同虚设，有时成贪腐和公权寻租的工具。
(三)在具体操作上存有问题
1．保障对象参与的缺位
政府投入大量资金及土地资源建设保障性住房小区，建成后却无人问津，造成大量的资源浪费。究其根本原因，在于保障对象参与的缺位，目前保障性住房用地大多为城市边缘用地，交通不便，配套不全，政府一厢情愿地建设保障性住房，却不管所提供的是否为保障对象所需要的，最终导致保障对象“用脚投票”。
2．居住空间分异
居住空间分异是指不同职业背景、文化取向、收入状况的居民在住房选择上趋于同类相聚，居住空间分布相对集中、相对独立、相对分化的现象。目前保障性住房大多为集中建设，这样极易产生居住空间分异现象，低收入群体过度聚集并与其他社会群体隔离，由此会引发大量问题，从欧美等国家经验来看，居住空间分异不仅会带来高密度、拥挤、公共设施匮乏等城市环境方面的问题，而且会引发诸如犯罪率提高、失业、严重依赖社会福利政策等社会问题。
3．公共财政投入不足
投资比例过小，保障性住房供需严重失衡。一个完善的住房保障制度背后必须有强大的公共财政和相应的投资支持，只有如此才能保障相关政策的有效实施，保障中低收入群体的基本居住权。
4．经济适用房制度存有弊端
经济适用房自诞生至今，就一直争议不断。问题的根源在于它是介于市场经济体制和计划经济体制之间的一个“混血儿”。
(1)经济适用房制度监管和退出机制不完善
经济适用房供给政策在缓解住房供需矛盾、抑制房价方面做了一定贡献，但是因监管不到位、退出机制不完善也遗留了很多问题。比如，经济适用房面积过大、分配不均、通过经济适用房操作获取暴利等问题，政策的实际效果与预期目标相差甚远。
(2)位置偏远，配套设施不完善
经济适用房多是成片开发在城郊地带，居住环境普遍较差，交通不便，增加了居民的生活成本，因而出现对来之不易的房屋“弃购”现象。因居民全部为低收入家庭，容易在城市边缘形成新的穷人区，造成居民的心理压力，从而造成一系列的社会和环境问题。
5．廉租房制度不健全
(1)廉租房适用对象的范围有缺陷，收入标准划分困难
《廉租住房保障办法》将廉租住房适用对象设定为“城市低收入住房困难家庭”，但仍有一大部分住房弱势群体不在保障之列。就低收入的标准如何定性、居民的收入状况如何确定，这是资格审查不可回避的问题，同时还存在一个如何监督收入变化的问题。
(2)资金的来源不足，渠道有限
从已开展廉租房城市实际运作看，各地都是以住房公积金增值收入和财政拨款为主的。而在一些经济欠发达的城市，由于经济发展水平不高，财政实力不足，无法提供足够的资金用于廉租房建设和租金补贴。住房公积金增值的收益本身就不多，在提取公积金过后，再加一些管理费用已所剩无几，社会捐赠的资金更是少之又少。
(3)廉租住房的供给量不足
2010年至今，我国所有城市新提供的廉租房占住房总数不到1%。此外，廉租住房管理存在漏洞，不少城市没有负责廉租住房建设的专门机构，资金来源缺乏制度化，有些地方对城镇低收入家庭的住房困难的底数还不是很清楚，一些地方政府片面追求GDP的政绩观没有根本转变，这些都成为落实城市廉租住房制度的“拦路虎”。
6．限价房政策实施存有问题
(1)难以对限价房进行准确的定价
在对限价房进行定价时，由于政府、开发商及申购者三方的立场不一，使其对限价房的价格观点各异。如何制定一个合理的价格，使政府、开发商、申购者三方都能接受和满意，是实施限价房面临的关键问题之一。
(2)限价房监管难，管理成本过高问题
由于限价房属于政策保障性商品房，购买者认为限价房就是政府房，由政府负责限价房工程全过程的监管。
1、保障房的内涵不清，任何“非商品房”都可往里装
从资源配置方式的角度，普遍的观点认为保障房就是与完全市场化的住房配置产品――商品房相对应的住房产品。
2、低保障范围目标与现实中扩大化的保障对象矛盾
鉴于我国当前经济和社会发展水平限制以及将市场作为资源配置基本方式的发展理念，长期以来我国政府一直秉持提供相对较低的住房保障范围和水平的执政理念。但现实中保障对象界定依据多样化，各地纳入保障房供应的人群多种多样，现实分配与“20%的城镇低收入家庭”设计标准严重不符，公平性受损。
3、各级政府保障责任分工不清，保障房建设“缩水”
实践中，由于立法上尚无明确规定各级政府分别应对住房保障的实现途径如资金投入、质量监管、运营管理等承担何种具体责任，各地的保障房建设存在各种避重就轻，规避责任的情况。
四、对我国住房政策未来发展的建议
我国目前的住房政策仍然存在着各种问题，如法律保障不健全，缺乏长期的科学发展计划，操作不透明、不规范，公平性、合理性、经济性不高，金融保障乏力，等等。
1、我国有必要尽快建立完善与住房政策相关的专门性法律、法规保障体系。政策法规的完善不仅为政策的实施提供法律依据，还为居民享受住房权益提供法律保障。依据这些法律，地方政府应成立专门的机构来保证国家各项政策措施的落实，并且协调各部门的工作，运筹各种资源和分配。
2、规划住房发展计划应体现科学性、合理性、经济性。切实考察当地的经济发展水平、人口规模及增长速度、居民收入水平、城市扩建速度、建筑成本、户型结构供求关系等要素，建立相应的数学模型。根据通行的住房五年周期理论，制定当地住房规划，做到供需平衡、价格合理、户型合理、经济适用。
3、具体操作应严格按程序，彰显公平。彰显公平本来就是公共住房政策的目标。政府在住房的管理和分配中应扮演“主导者”的角色，保证政策真正为中低收入阶层服务，操作过程公开、透明、合法。
4、加大住房金融政策支持，实行供给补贴和需求补贴相结合的住房财政政策模式。同时，拓宽经济适用房资金来源渠道，建立政策性机构和商业机构互为补充的金融体系。
结语：综上所述，在大力推进保障房建设的初期，由于住房保障制度提出时间较短，政策制度的制定不可避免地存在一些的缺陷，伴随着住房保障制度的实施，也会不断涌现出事先无法预料的新问题，这就需要不断针对新问题进行研究，在实践中不断修正提高。
参考文献：
[1]马红漫.打破保障房资金瓶颈仍需继续给力[J].Business，2012（3）.
[2]马庆斌.以保障性住房建设城镇化健康发展[J].宏观经济管理，2011（2）.
[3]王启富，史斌，谢国光当前保障性住房建设与管理存在的问题及对策[J].三江论坛，2011（11）.
[4]汪来杰:建立农民工社会保障制度的障碍及对策[J].经济师，2005,(2):48-49
关键词:政府市场住房保障
前言
居住权是公民的的一项基本权利;住房既有商品属性，更具社会保障性质;从某种意义上讲它属于准公共产品。根据西方经济学的观点:公共产品的特有属性决定了其主体供应者应该是政府，它的提供必须有公共政策的干预;同时现实的住房市场并无直接动力为完善住房保障体系出力，导致占城镇人口绝大多数的中低收入群体被排斥在了住房市场之外。因此，不论是从住房的生存权意义、住房本身具有的商品和社会的双重属性、住房的准公共产品特性、住房市场在解决中低收入家庭住房问题上的种种缺陷抑或政府的职能都决定了作为一国经济宏观调控者和管理者的政府对于构建住房保障体系和制度负有不可推卸的责任。
一、住房制度改革以来政府行为评价
80年代末期我国开始实施住房分配制度改革，1998年开始停止实物分房、实行货币分配，但是由于片面强调市场在配置资源方面的高效率而出现了过度市场化的问题。过度市场化导致了政府职能在住房保障中的缺失，进而加剧了城镇居民住房的两极分化，绝大多数城镇中低收入居民难以通过市场自行解决住房问题。针对上述问题，此次研究通过问卷调查的方法选取南京市中低收入家庭为调查对象对政府住房政策的社会认知度进行了实地调研分析。
以下是在南京市进行的关于政府住房保障政策社会认知度的抽样调查(共计发放问卷332份，有效问卷318份)。针对居民对南京市现行住房保障标准的态度这一问题，318份有效问卷中仅有66人认为这一标准是合理的;只有不到三成的居民对南京市经济适用房和廉租房的质量表示信任;在318份问卷中仅有45人认为经济适用房和廉租房的申购程序是公正的。
上述的分析从微观主体的角度反映了政府住房保障制度的社会认知度、公众满意度等，从侧面反映了政府职能在住房保障中存在缺失。在现实生活中开着豪华跑车却住着经济适用房、真正需要政府资助的中低收入家庭却得不到政策温暖等这些现象已经屡见不鲜。这些存在的问题反映出政府在住房保障标准的制定、保障性住房建设的监管、保障性住房申购过程的监督等方面还存在着问题。
二、住房保障中政府职能的国际借鉴
通过比对国外典型国家的住房保障政策不难看出即使是美国、英国、新加坡等这样的完全市场经济国家、土地私有制国家，政府对住房保障问题也不是袖手旁观的。英国是资本主义国家中住房问题产生最早，政府干预也最早的国家。早在19世纪80年代便开始实行针对城市居民的住房保障政策，因其法律体系构建完善、退出机制完善以及随国情变化而逐步调整的住房保障政策等使得英国成为解决中低收入家庭住房问题的成功典范。新加坡政府于1960年成立了直属国家发展部的法定机构--建屋发展局(HDB)，此后通过确立和强化政府在解决中低收入家庭住房问题的主导作用;组建专职部门;建立灵活有效的公积金保障制度;建立健全的法律法规和严厉的惩罚机制等措施，到2003年，有92.3%的新加坡家庭拥有自己的住房，其中，85%的家庭住在政府公共住宅，人均居住面积达到23平米。美国一方面通过由中央政府出资、地方政府建造的公共住房来解决低收入家庭的住房问题，另一方面通过担保贷款等政策帮助中低收入者拥有自己的住房。同时配合金融、税收手段刺激开发商进入保障体系以及逐步完善的个人收入登记和信用记录制度来实现政府的住房保障责任。
三、现阶段我国政府在住房保障中的行为选择
前文从多角度说明了政府在住房保障体系和制度构建中的主体责任，但这并不表明政府应该承担无限责任，政府在住房保障中应该扮演的角色是修正市场的不充分、市场在解决中低收入家庭住房问题上的低效率以及市场自发调节所产生的不公正后果。
(一)政府提供住房保障模式的选择
从住房补贴数量和保障范围来看，住房保障主要有两种模式，即“选择性保障模式”和“福利性保障模式”(瑞典、丹麦等)。以我国目前的生产力发展水平、经济发展水平以及我国的基本国情来看，对于我国较为合适的住房保障模式还是“选择性保障模式”。
(二)政府实施住房保障政策手段的选择
从国外发达国家和地区住房保障政策的历史沿革可以看出，住房保障政策的实施手段经历了从“砖头补贴”向“人头补贴”的转变。若采用“砖头补贴”，政府不得不付出巨大的监督成本;而若采用“人头补贴”，政府各项补贴的作用将直接到达需要补贴的家庭，而不会在住房建设阶段产生效益的流失或被供给者所占有，政府也因此减少了巨额监督成本的付出。因此，为了保证政府提供的优惠真正的到达需要这些优惠的居民手中，“人头补贴”是一种优于“砖头补贴”的实施手段。
我国山东省莱芜市于2006年8月开始对城市低收入家庭住房采取“货币直补”的方法，经过几年的实践，成为了国内住房保障实践的成功案例。莱芜市的主要做法可简单概括为“一保两补”，“一保”就是重点保障城市低收入家庭;“两补”则是指实施租赁住房补贴和购买住房补贴两项货币直补。具体就是用政府补贴的形式，直接补助到困难户，由他们从市场上自主购买、租赁住房，变“暗补”为“明补”、变“补砖头”为“补人头”。莱芜市的货币直补手段实现了群众、政府、市场的“三赢”。
所以，我国未来的住房保障政策的实施手段将遵从由“砖头补贴”向“人头补贴”转变的总趋势。
(三)政府对住房保障对象范围的选择
笔者运用福利经济学中衡量公平的手段--洛伦兹曲线来刻画政府在住房保障中的责任。把曲线和社会均衡线之间围成的面积看作是政府需要承担的住房责任的多少，则可看出:随着社会生产力的发展，收入水平的差异是会越来越小的，即贫富差距在长期来看是减小的，故政府的住房保障责任长期来看是减轻的也即意味着政府要保障的对象的范围是逐渐减少的。
建国初期，我国城市住房经历了严重短缺时期，后通过实施福利住房制度，由政府投资大量建房，住房紧张的问题得到一定程度的缓解。改革开放以来，随着城市化进程的加快，我国城市的住房问题再次变得突出。为了加快住房建设，解决广大居民的住房问题，我国1998年取消了福利分房制度，实行住房分配货币化改革，在住房制度中引入市场机制。从目前来看，我国的住房短缺问题总体上得到了缓解，人均住房面积和住房质量已得到了很大的提高。所以现阶段，我国政府应该选择城市低收入群体作为提供住房保障的主要对象，特别是将没有住房或居住条件达不到一定标准的城镇低收入家庭、就业时间较短且不稳定的年轻家庭、进入城市就业的外来人口(农民工群体)作为当前住房保障的重点，而其他群体的住房保障则可更多的交给市场去配置，这样一方面减轻了政府的财政负担，另一方面也使得住房保障的提供更富效率。
(四)政府提供保障性住房种类的选择
目前，我国提供的保障性住房主要是廉租房和经济适用房。廉租房主要提供给城市最低收入家庭，以解决他们的住房问题。而经济适用房则由于它的保障对象不明晰、土地采取划拨方式可能引起的寻租腐败现象、通常布局在城市郊区以及退出机制的不完善等问题为人们所诟病。国内学者近几年来对经济适用住房政策的去向研究主要形成了三种观点:第一种观点是聂梅生(2004)4等人从住房供应体系和住房需求层次的角度，论证了当前有必要保留经济适用住房，并认为每年新增经济适用住房的建设量与每年新增住房建设总量的比例保持在80%为宜;第二种观点是黄征学(2004)5等人在对不同住房补贴效应作比较的基础上，得出“补人头”比“补砖头”更优的结论，进而提出经济适用住房政策应该调整并逐步与廉租房政策并轨的观点。第三种观点是王诚庆(2003)6等人提出的经济适用住房建设已完历史使命，并应逐步让位于普通商品房市场。
而笔者认为，经济适用房应该在对其实施中存在的一些问题进行纠正和创新后继续存在。近几年来，已有国内城市在不改变现行经济适用住房政策的前提下，对其进行了一些创新。如山东省日照市将每年由省政府批复的经济适用房用地，由国土资源部门通过挂牌、招标、拍卖的方式供应土地市场，将土地出让所得净收益划归财政专户储存，作为经济适用房购房补贴费用，将补“砖头”改为补“人头”。居民们在拿到政府的住房补贴后可自行选择住房的区位，使得这项政策的执行更人性化。这样做一方面避免了原有经济适用房布局偏远、交通成本高的问题;另一方面也减轻了政府的财政负担，有利于推动这项政策的落实。
所以，我国的保障性住房的种类还应该沿着廉租房和经济适用住房这两条主线，只不过在政策的具体执行过程中应该加以创新和完善。
(五)政府提供保障性住房区位的选择
从目前我国各地住房保障实践来看，大多数的保障性住房采用集中建设而且通常布局在城市的郊区。这样做一来可能造成治安上的问题，容易形成所谓的“贫民窟”;二来不利于这部分群体心理的正常发展;三来政府也面临着很大的财政压力。面对这些问题，江西省南昌市政府在建设廉租住房的时候，选择并不集中建设廉租小区，而是由“双困”家庭自寻房源，政府提供租金补贴，使廉租家庭可根据家长上班、子女上学等因素选择居住地。
所以，今后的保障性住房的区位选择自主权应该交给居民，让他们根据自身的需要以及偏好选择适合自己的住房区位，政府要做的是提供给这些居民住房补贴以及足够的区位选择空间。这样做一方面减轻了政府的财政负担，避免了花费大量的资金去兴建住房;另一方面使得居民真正感受到住房保障政策的利好。
(六)中央政府和地方政府在住房保障中分工方式的选择
从发达国家和地区成功的住房保障实践可以看出，其住房保障政策的成功实施都是由中央政府和地方政府相互合作完成的结果。那么，中央政府和地方政府在住房保障体制中应该如何分工呢?对于这个问题，我们可以借鉴国际经验。例如在美国，联邦政府和地方政府均负有住房保障责任。联邦政府主要的角色侧重于制定土地规划、制定住房保障政策的总体目标和对低收入家庭发放住房补贴，如在纽约，联邦政府发放的住房补贴约占补贴总额的70%-80%;地方政府则侧重于建房，并出售或出租给低收入家庭。在英国，中央政府主要负责住房保障的目标和实施规划的制定，同时还要为公共住房的建设安排一部分预算;而地方政府主要是依靠中央政府的直接拨款进行公房的建设。
根据国际经验，在我国的住房保障体系的完善中，中央政府应该主要负责制定住房保障的总体目标和实施规划，同时，除市、县财政以外，中央财政和省政府财政应该为住房保障提供一部分资金;而市、县政府则主要负责制定适合于当地的住房保障政策的具体实施办法、划定保障对象的范围以及兴建保障性住房等。
结语
在《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》当中，首次把解决低收入家庭住房困难作为政府公共服务的一项重要职责。而在确立了政府在住房保障中的主体地位以后，政府还要从提供住房保障的模式、实施保障政策的手段、住房保障对象的范围、保障性住房的区位等问题出发，做出合理的选择，走出一条适合中国现阶段的生产力发展水平、居民生活住房水平的住房保障之路，使改革开放的成果惠及广大人民。
参考文献:
[1]卫欣，刘碧寒.美国城市中低收入者的住房保障模式[J].国外房地产，2008，(4):77-80.
[2]贾康，刘军民.中国住房制度改革问题研究[M].经济科学出版社，2007，6.
[3]李剑阁，任兴洲.中国房改:现状与前[M].中国发展出版社，2007，9.
[4]聂梅生.中国低收入家庭住房的政策与措施.
chinahouse.info/old/html/ZJLT_zjlw/20062/28/09_19_27_824.Html，2004，
(8).
[5]黄征学.经济适用房的政策效应分析[J].经济科学，2004，(3):92-101.
[6]王诚庆.经济适用房的历史地位和改革方向[J].财贸经济，2003，(11):70-75.
【关键词】住房；保障住房政策；评价；研究
住房是人类社会生存、发展所必需的基本生活需要，是人类生存的基本要求。居住问题对于所有国家来说，都是一个非常重要的社会经济问题，它关系到人民群众的安居乐业和社会稳定和谐，健康发展，“居者有其屋”是各国政府为之奋斗的重要目标，实现“每人都享有适当的住房”，是党领导全国人民构建和谐社会的重要意义。近些年，房价一路高攀远远超出了人们收入的增长水平，严重影响了国计民生，对构建和谐社会和全面建设小康社会带来严峻的挑战。1998年，中国开始实行住房分配货币化改革，停止福利住房分配。这一改革的纲领性文件――国务院1998年23号文件中，第一次提出在全国范围内建立新的保障性住房供应体系，这一体系包括高收入者购买和租住商品房，向中低收入者供应经济适用房和向最低收入者提供廉租住房三个层次。
一、太原市住房保障主要政策评述
1、关于棚户区改造的政策
保障性住房统筹方案除了要安排廉租住房、经济适用住房、普通商品住房的建设外，还要关注棚户区改造和危房改造的问题，要适当建设公共租赁住房，解决“夹心层”的住房问题；要把棚户区改造与危旧房整治和历史文化街区、文物古迹保护结合起来，旧住宅区整治与有保留价值的建筑，主要进行房屋维修、配套设施完善，环境整治和建筑节能改造，严防大拆大建。并与城市规划、土地利用总体规划、城市基础设施建设、社会事业发展、生态环境保护、节约资源以及产业结构调整相结合，坚持统筹规划、合理布局、因地制宜、综合开发的原则，有计划有步骤地组织实施。
2、关于廉租房政策
廉租住房保障对象为低收入住房困难家庭。申请廉租住房保障的家庭应当符合以下条件：家庭成员应当具有本市市区城镇户口，且其中1人在太原市居住5年以上、其他家庭成员居住两年以上的；符合太原市政府确定的低收入和住房困难标准的；家庭成员之间有法定赡养、抚养或扶养关系的；在房改过程中，未购买过房或未享受过购房补贴的；在城市拆迁过程中未享受过货币补偿安置的；申请人及共同申请的家庭成员在申请之日前5年内没有购买或出售过房产的；未享受过购买解困房、安居房、经济适用住房、单位内部集资建房等购房优惠政策的家庭。
二、太原市住房保障政策绩效评价
保障性住房的实施对经济增长有了显著的驱动力，房地产业与其他众多产业密切相关，住房的投资和消费能够有效带动经济增长。经济适用住房相对低廉的价格使得中低收入家庭的住房支付能力显著提高，以一套80平方米的经济适用住房为例，其价格可能比周边等面积商品房低30%。在经济适用住房价格的调节下，太原市整体商品住房平均价格水平也有所下降事实上，经济适用住房和普通商品房的差价可以看作是政府给购买者的补贴。所以，在运用保障性住房政策的前后，我市的住房状况发生了巨大的变化，从公平性考虑，满足了很多中低收入者的住房需求，替弱势群体解决了居住问题，缩小了两极分化，消除了很多社会问题的隐患；从效率性考虑，经济适用房的大量涌入，抑制了房价的盲目上涨，在政府给予补贴的同时，开发商得到了很高的经济效益。住房保障政策的积极运用，使得创建和谐社会得到更好的完善。
三、完善太原市住房保障政策的改进建议
1、建立良好的激励机制，加强政府监管。
为了体现社会公平，政府必须履行这些市场无法完成的功能。首先，要解决政府管制缺位的问题。在具体操作的过程中，体现为选择性激励机制的配套建立。解决了如何激励政府加强监管之后，还需要考虑政府如何监管能有效激励开发商和个人的行为。在考虑各方的需求基础上，建立相应的激励机制来增强对经济适用房的销售对象的监管，才能保证控制销售对象的政策规定有效的落实，从而使经济适用房真正起到社会保障的作用。
2、完善保障性住房的产权结构，引入合理的退出机制
对于暂时没有能力支付保障性住房款而末来收入预期较好的家庭，考虑售租结合，可以将自己居住的旧房屋委托专门的机构按照市场价格出租，而租赁按政府制定价格的经济适用房，由政府暂时拥有产权，以租代售。待时机成熟时，租户可享有优先购买权。对经济条件改善较明显的家庭，应设定合理的退出机制，鼓励其退出保障房的补贴范围，使保障房资产更具活力。
太原市的保障性住房政策短短发展了十几年，时间虽短，但我们取得的成绩的是有目共睹的，但是，目前保障性住房的供应量还很低，很多政策还未落实，城镇居民住房保障政策还不能从根本上解决居民的住房问题，亟待完善。借鉴国内外的经验，通过对国外住房保障政策的分析，归纳出对我市保障性住房政策的启示：（1）制定完善的法律制度，提高全民的普法意识。完备的法律制度是保障性住房政策实施的有力保证。（2）保障性住房政策是动态发展的。政府应当根据经济发展的不同时期和住房发展的不同阶段来确定、调整保障性住房政策，与时俱进。（3）政府要适度干预，加强监管。政府对保障性住房的政策调整不能过多的干预住房市场资源配置的基础性作用，住房市场与政府与参与各部门在住房建设上应有分工，各负其责。
保障性住房政策是以市场化运作实现社会福利的一项举措，它从无谋利目的开始，又以有谋利目的结束，政府行为与市场行为矛盾地交互在一起，并贯彻于始终。而政策的评价恰恰是对政策出台的一种依据，政策执行的保障，政策结果的考评。尤其是保障性住房政策的评价，取之于民用之于民，为政府搭建一个科学的测量平台，为百姓生活填补一项安全措施。
参考文献：
[1]王薇.住房制度改革，1999
[2]陈庆云.公共政策分析（第二版），2011
论文关键词：公民住房权宪法作用
一、住房权的概念与住房权保障的内涵
20世纪中后期，随着人们对人权保障越来越现实的要求，住房权这一概念逐步走入人们的生活。在2013年政治协商会议的各项提案中，关于房地产的提案占据了大半部分。公民住房权是公民基本权利之一，任何人都应该有自己的安身立命之所，不管是豪华的别墅还是低矮的房屋，哪怕仅仅是救助站的一个床位，也是人们生活的必备基础。
什么是住房权?从各种文献资料来看，大家对住房权含义的解释各不相同却又离不开一个宗旨，那就是住房权是人们生存发展所必须享有的基本权利之一，是人们赖以生存的基础。住房对于人们的意义应该不仅仅限于是一间四面有墙的建筑，而是可以保证人们基本生活条件，生命财产安全，体现正义、和平与平等的一项权利保障。综上，住房权的概念应该界定为：人们获得房屋或者获得适当住房条件的一项基本权利，是受国家法律保护的维持其有尊严地生活的最低住房保障的基本权利。这个基本权利包括公民对自己所拥有的住房在法律上的永久性占有;有关该房屋的服务、材料设备及设施的使用;该权利的获得应具有平等性，不论健康或疾病，平安或灾祸，公民都能平等地获得适当的住房权。
住房保障具有以下几个特征：第一，政府的干预性和住房保障措施的强制性。在市场经济条件下，政府干预市场的理论依据在于弥补市场机制的失灵。在现阶段，我国房地产市场还不是很成熟，因此，政府对住房市场进行适度的干预尤为必要。第二，价格的低廉性。在住房保障中，主要是对低收入或最低收入家庭提供市场价格租售的住房，政府在土地供应、房租和税收等方面的政策性优惠和财政补贴保证了他们的差价来源。第三，需求对象的有限性。住房保障的主要目的是解决中低收入家庭的基本居住问题，主要是政府给中低收入阶级提供价格低廉的住房。第四，保障对象的动态性。随着社会的发展，居民收入水平也会发生相应的变动。
二、我国宪法对公民住房权保障与实现的现状
(一)实例——济南市保障性住房建设情况
截至2013年底，基本建成合计24773套。其中包括沁园新居，中石化公租房项目，出口加工区公租房项目等7个公租房项目在内的公租房合计5822套，魏家庄片区，后龙(宏瑞新城)，梁庄片区，宝华片区三个片区的棚户区改造住房7541套，以及部分廉租房。共1164118平方米。
(二)济南市保障性住房建设存在的问题分析
粗略观察济南市保障性住房建设的地图就可以发现一个问题，这些保障性住房大多集中在高新开发区、长清大学城区，以及工业区。在寸土寸金的市里，基本上不存在保障性住房。偏远的地段导致了许多符合住房保障条件的中低收入家庭不得不放弃住房保障的政策，而去以市场价租赁相对方便的房屋。
(三)域外公民住房权保障的基本经验与规律
1.英国、新加坡社会住房保障制度。英国的住房保障制度是以出租方式为主的住房保障制度。共有产权制度是其最具特色的住房保障制度。在大城市中，租借房屋的所有权多样化已经带给承租人一个机会，即更多地参与到他们自己的住房管理中。英国的住房保障呈现出下列发展趋势：第一，政府公共支出的控制，降低住房基金。第二，长期鼓励自有住房政策。第三，公营事业私有化。第四，由住房协会替代地方政府提供出租住房。
新加坡是一个在世界上人口最密集的国家，但它有一个相当健全的住房保障体系。新加坡公民的房屋产权拥有率为92%，新加坡公共住房保障制度成功的原因在于如下几点：(1)有可以控制的土地。新加坡约有三分之二的土地为公有，可以统筹利用，而且确立了公共住房兴建优先使用土地的政策。(2)强制性的中央公积金制度。这是一个强制性储蓄制度，是公共住房最稳定的政府建设资金供给来源。(3)有效的政府部门。成立了建屋发展局负责全部的租屋建设和分配统筹工作，并以管理严格著称。这是制度保障。
2.中外社会保障房的建设与法律制度比较。不同的国家和地区都有着不同的社会背景及政治背景，所以其住房保障的情况也各不相同。经过对英国、美国及新加坡住房保障制度与体系的了解之后，我们可以大概的看出中外住房保障制度与实现情况的差异。
政府认为住房是国民自己的事情，由私法来调整，而政府，是不应该也没有义务加以干涉的。新加坡与中国香港等地也都经历了住房市场自由竞争的时代，政府的不干预政策存在的弊端导致了许多社会问题的爆发。当他们步入垄断资本主义社会经济体制以后，资本主义国家政府的干预之手终于伸向了房地产市场。政府干预有许多方法，如租金控制，在住房和住房补贴方面实行政府直接投资建设。他们原本认为住房问题属于私人问题的想法逐渐改变，逐渐将住房问题看成是公民的一项基本权利，关系到社会公共利益，认为公权力应该出手干涉。
而住房保障制度在我国的发展，似乎显得更加多灾多难。新中国成立后，因为人民温饱问题的迫切需要，共产党便提出由国家全部包办起来的住房保障制度。这个想法固然是好的，也的的确确与社会主义的优越性所表现出来的思想相吻合。但是这就否定了住房的商品性、消费性、投资性，违背了市场的发展规律。这必然造成供给不足，住房短缺的社会问题。改革开放之后，我国意识到了住房商品性和投资性的重要性，积极推进"房改”，但这次又把问题全部抛向了市场，政府的作用完全体现不出来了，这又引发了房价失控等问题。可见政府的不干预和太多干预都是不合理的。再后来，我国就开始实行在国家宏观调控下，住房商品化或住房市场化与住房保障结合的政策。
这种种模式虽然产生于不同的社会经济政治背景，但是住房保障的核心宗旨是一致的，那就是通过政府及社会的力量，解决特殊群体住房的问题，保障公民的住房权的真正实现。
三、我国宪法关于公民住房权保障的规定及不足
(一)宪法关于公民"住房”问题的规定
住房权作为一项公民的基本权利，当然地应该受到我国宪法的保护，然而在我国现行宪法中，对于公民住房权的保护还处于一个十分空泛的水平。在宪法中，同样也涉及到对于公民人身自由的保护。从某些方面来讲，这也是对于公民住房权的另一种保护，因为住房本身就带有保护公民在自己住房的空间内有不受侵犯的权利的性质。而且宪法中规定，国家尊重和保障人权，保护公民的基本权利，住房权无疑是人们最基本的生存权之一。宪法保护的公民享有平等的权利和义务的权利，这就要求住房权保护过程中，每个公民都有平等的地位。
(二)宪法作用的局限性对公民住房权保障的影响
诚然，我国公民住房权的保障还处于初级阶段，保护的范围和力度都远远不够。首先，房地产法律的立法层次太低，这就造成了对宪法保留制度的违背。对比域外法律制度，各国都将住房制度的重要事项以国会立法来规范，也基本上都建立起了一套较为完备的房地产法律体系。再看看我们国家，除了1994年颁布，并于2007年修订的《城市房地产管理法》之外，我国住房保障的立法基本上还停留在行政法规、行政规章的层次，相关行政法规、行政规章、政策对保障公民住房权的确是发挥了本大的作用。住房制度关涉广大公民的切身利益，由行政法规、行政规章、政策来保障公民的住房权，与依法治国的理念是背道而驰的。其次，配套措施还不到位，这就违反制度性保障原则。我国一步步建立起了廉租房、经济适用房、公租房、住房公积金等制度，这些制度的的确确是发挥了一定的作用，但与权利的制度性保障原则的要求相比，还有很长的路要走。最后，在住房权的保障过程当中，歧视现象很严重，这就违背了平等保护原则。
四、我国公民住房权保障与实现的策略选择
(一)宪法条文的修改与完善
第一，应将住房权写入宪法，使住房权成为一项真正的，独立的公民基本权利，并在宪法中明确政府保护住房权的义务。住房权作为一项基本人权，只有在宪法条文中予以明确规定，才能保证其他层面保障制度的有效构建。人们最低的住房需求转化为对权利的申诉，这是住房权入宪坚实的现实基础。宪法不仅应当规定公民的住房权，还要明确政府在住房权保障中不可推卸的责任。
第二，要有强有力的司法保障。司法救济是保障公民住房权的另一重要方面。住房权是一项基本人权，国家负有在被要求的时候积极作为以保障其实现的义务。可以改变的只是可以在不同条件(如经济社会发展水平等)下提供义务的不同程度。
(二)建立住房权保障与实现分类制度
住房权保障与实现是两个截然不同的概念，在实施过程中混为一谈会导致二者的互相掺杂和互相影响。国家应当建立起的健全的住房保障制度，是应当包括住房权的保障与住房权的实现两个方面的。这就可以为住房权的真正意义提供有效的制度保障。
(三)改进工作，吸取和总结西方国家社会保障制度的基本经验
