美国的案例的大致情形是这样的，一个妇女服用一种药物多年后得了癌症。这时，一个科研机构发表了一份权威性的科研报告，认为这种药物长期服用会导致癌症。这个妇女一查，共有三家大公司在生产这种药物，她自己也已经记不清楚到底服用了哪家公司的药物了。于是，她同时起诉这三家公司。法官最终以这三家公司的这种药品在美国市场中的销售比例为标准，判令由这三家公司按比例承担赔偿责任。
但是，从法律上说，美国的案例与我们这个案件并不相同。
第一，侵权行为领域不同。美国的案件发生在特殊侵权领域，适用的是无过错责任原则。这三家公司生产药品的行为并没有过错，只是当初的科研水平没有能够发现药品的副作用。但尽管如此，由于是在无过错责任领域，他们也必须承担责任。但我们这个案件发生在一般侵权领域，而是实行过错推定责任。这是可以证伪的法律推定，即推定建筑物的主人有过错，除非他能证明自己没有过错，否则必须承担赔偿责任。
第二，侵权行为性质不同。美国的案例中，尽管无法证明哪个被告的行为导致了侵害结果，但可以肯定的是三个被告都有积极行为，即都在生产和从事这种危险的物品，在民法上也叫共同危险行为。而我们这个案件中，各被告人中只有一人有扔烟灰缸的积极行为，其他人都是消极行为，即不作为。消极行为不举证，这是证据法的一个基本原则。因为消极行为无法举证，如要求行为人证明自己并没有贪污，这是无法证明的。如果像我们的案件中那样判决，则根据普遍正义优先于个案正义原则，类似案件类似处理，假设出租司机撞伤人后逃逸，伤者就可以将全市的出租司机都作为被告提起诉讼，无法证明没有过错者都要分担赔偿责任，这会导致典型的司法不公。
第三，当事人之间的经济能力差别程度不同。美国案例中，被告与原告之间的经济能力相差悬殊，一方是个体消费者，另一方是财力雄厚的大公司。但在我们的案件中，一个人和二十个人之间，经济能力的差别远没有那么悬殊。（郝跃自称是拥有千万资产的私企老板，而被告住户是下岗或退休职工、还有无业人员和残疾人，可见不同之处）。
正是综合考虑上述三方面的因素，美国法官才创造了一个典型案例。但我们的案件中不存在这三方面的因素考虑，法官有的只是一腔让人民满意的道德热情，把道德优先于法律来考虑。当然，也有人会问，如果法官不同情弱者，那么他的不幸谁来弥补。然而，一方面，法院不是上帝，它不可能解决所有的社会矛盾，弥补所有的不幸，法官的职责应该是依法裁判；另一方面，保障风险、弥补不幸可以通过其他社会、立法的途径来实现。如推行保险制度，政府实行社会救济制度，对社会最底阶层的风险分担进行最低限度的保障，另外，有能力者也还可以根据自己的实际情况投保商业保险。
关键词：教示制度；档案法；档案法律关系；行政程序法
中图分类号：D912.16文献标识码：A文章编号：1673-1573（2013）02-0039-03
行政程序法是现代行政法的有机组成部分，通过为行政权的运行设定方法、步骤和时限等使其具有合法性和合理性，从而控制公权力，保障公民的权利。教示制度是行政程序法的一项基本制度，其内容贯穿于行政程序法的诸多环节。具体言之，教示制度是指行政主体在进行某项行政行为时，从事前、事中以及救济途径的启动，对行政相对人享有哪些权利、承担哪些义务，如何行使有关权利、履行有关义务以及其他有关事项，负有的以书面或口头形式告知相对人并加以指导的义务，若行政主体未履行该项义务而导致相对人因丧失权利或未履行有关义务而遭受损害，则应承担相应的法律责任的程序制度。[1]（P201）
不难看出，这项制度旨在加重行政主体的告知义务——不仅要告诉行政相对人相关的权利和义务，还要使其理解这些权利和义务产生的法律后果，达到“教导和示明”的程度，否则，将承担法律责任。该制度既能控制公权力又与现代行政法倡导的服务行政相吻合，因此，在行政程序法中居于基本制度的地位。《档案法》直接关系到公民知情权的实现，教示制度有助于构建现代行政法意义上的档案法律关系，对完善立法有着积极的意义。
一、《档案法》的立法理念
《档案法》是调整档案关系的基本法，属于行政法律部门。与之配套的还有《中华人民共和国档案法实施办法》《档案馆工作通则》《科学技术档案工作条例》和《机关档案工作条例》等，皆属于《档案法》的下位法，其立法宗旨与原则不能与《档案法》相冲突。依据《档案法》及其下位法形成的法律关系就是档案法律关系。像其他法律关系一样，档案法律关系由法律关系主体、客体和内容三要素构成。档案法律关系的主体包括：国家档案行政管理部门、国家档案管理部门、其他国家机关、企事业单位、社会团体、其他社会组织、公民和在我国境内的外国组织和外国人[2]（P14）；档案法律关系的客体包括：档案、与档案的管理、公布利用和由此产生的法律责任有关的设施、设备和财物及档案法律行为；档案法律关系的内容是由《档案法》等确定的权利义务关系。
按照法律关系主体的地位，可将法律关系分为平权型法律关系和隶属型法律关系，前者指法律关系主体的地位平等，最典型的是民事法律关系；后者指法律关系主体的地位不平等，存在上下级或者管理与被管理的关系，传统意义上的行政法律关系就属于此类。其实并不是所有的行政法律关系都是隶属型法律关系，例如指导行政法律关系、给付行政法律关系就不是隶属型法律关系。而且进一步讲，行政关系、国家机关与管理相对人间的关系是否属于隶属关系，在现代行政法上是很值得怀疑的。[3]（P118）
这种怀疑在法律实践中被证实。2007年国务院公布了《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）并于2008年5月1日开始施行。《条例》第十六条第一款规定：各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政法信息提供便利。第二款规定：行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政府信息。第三款规定：行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息。这一规定将档案馆由档案的收集管理者上升为政府信息公开的直接责任者，档案馆法律身份的转变促使《档案法》被修改。
现行《档案法》制定于1987年。当时，“以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放”的党的基本路线刚被正式提出，依法行政、服务行政的研究和立法还没开展，因此，《档案法》的立法理念是管理法，即档案馆的法律责任以管理为主，服务性极弱。该法共六章，第一章“总则”；第二章“档案机构及其职责”；第三章“档案的管理”；第四章“档案的利用和公布”；第五章“法律责任”；第六章“附则”。其中第二章、第三章、第四章和第五章是法律的主体部分，第二章根据行政职级确定档案管理的职责；第三章具体规定档案的立卷归档、移交、保密、代为保管、寄存、出卖、捐赠、收购和征购等管理行为；第四章规定档案开放的期限、对未开放档案的利用程序和优先利用权等问题；第五章规定违反档案法的行为、处罚的机关和处罚方式。整部法律围绕档案管理机关的管理活动展开，所构建的档案法律关系是一种标准的传统意义上的隶属型法律关系。
《条例》施行以后，《档案法》在档案公布的期限、范围和程序方面都与之衔接不上。比如，《档案法》第十九条规定：国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满30年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于30年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于30年，具体期限由国家档案行政管理部门制订，报国务院批准施行；而《条例》第十八条规定：属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的，从其规定。此外，《条例》中还有公开的方式和程序及监督和保障方面的规定，这些都是《档案法》缺乏的内容。
档案公布期限由30年到20个工作日的变化不是简单的数字问题，而是立法理念的差异。《条例》公布于2007年，比《档案法》的制定晚20年，这20年间，由于经济的发展，作为上层建筑的法律，特别是在公法领域，正朝着服务于市场经济的法治化、控权型和服务型的方向迅速前进。1996年颁布的《行政处罚法》是我国第一部用程序控制行政权力的法律，2003年《行政许可法》公布，2004年人权入宪，同年，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》。在这样的立法背景下，《档案法》中确定的隶属型档案法律关系自然不能满足社会的需要。为此，国家档案局于2005年着手开展档案法的修改工作，召开了多次座谈会征求各方意见，现在已成立了专家组和工作组，积极推进立法工作。[4]
立法理念是立法工作需要首先面对的问题，因为立法理念直接决定立法的宗旨和目的，影响着构成法律的规则和原则。《条例》之所以赋予档案馆公布政府信息的职责，是因为政府信息公开制度是现代行政程序法的基本制度，公开原则是其上位的法律原则，它们共同保障着公民知情权的实现，而知情权是公民行使政治权利、经济权利和文化权利的前提，是人民的基础。此外，WTO中的透明度原则也要求公开政府信息。所以，现代行政程序法中的控权性和服务性应融入《档案法》的立法理念。
二、教示制度对《档案法》的意义
从上文对教示制度的定义，我们可以发现它的三个层次，其一：行政相对人有接受行政主体“告知”的权利；其二：告知要达到“教导和示明”的程度；其三：行政相对人的权利是行政主体的义务，行政主体不履行义务、履行义务不充分或者错误履行致使行政相对人遭受损失的，均将承担不利的法律后果。也就是说，教示制度是一项行政相对人享有权利，行政主体履行义务的制度。行政法的学科旨趣，在于检讨行政应如何受到法的拘束，以确保人民的基本权利。[5]（P10）《档案法》同样遵循这一旨趣，教示制度的引入有助于新型档案法律关系的形成，将对该法产生下述三方面的意义。
（一）强化档案馆的行政责任
《条例》赋予档案馆公布政府信息的职责，但是对档案馆不履行职责或者不完全履行职责的法律责任没有规定。《档案法》第五章“法律责任”是针对行政相对人的，不针对行政主体。这就是说，对于档案馆公布政府信息这项制度，立法不健全，为行政主体规避法定职责创造了条件。在实践中，公布的政府信息往往是公众不需要的，而公众想了解的政府信息又得不到公布。不公布的理由很多，比如涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私等。但是，按照现代行政法要求政府信息公开是原则，不公开是例外，这样才能保障公民的知情权及在此之上的参政权和监督政府权。
即便在《条例》和《档案法》中加上不公开政府信息应承担的法律责任，公民的相关权利也未必得到充分的保障，因为对于公布的事项往往采用概括列举的表达方式，语言本身就会产生歧义，如果行政主体想规避责任，仍然可以做到。
教示制度可以强化档案馆的行政责任，促使其充分履行信息公布职责。因为它给予了档案馆教导者的法律地位。在这种档案法律关系中，行政主体既是信息资源的占有者，又是讲解者，使行政相对方全面了解信息是其工作的基本标准。这就改变了在隶属型档案法律关系中，行政主体公布什么，行政相对方就获知什么的局面。
（二）提升档案馆的法律地位
教示制度在强化档案馆的行政责任的同时，提升了档案馆的法律地位。一方面，教示职责促进档案的归档工作；另一方面，教示职责敦促档案馆的工作人员对档案的研究学习。
众所周知，档案馆馆藏的主体是来自政府的各类决定、通知等文件资料，并不是由档案馆形成的。对于档案的移交，虽然有归档范围的要求，但档案馆的主动权不大。如果确立教示制度，档案馆拥有了教示职责，便可据此主动要求政府和其他组织移交档案，即接收档案是教示职责的前置工作，而不像以前那样被动接收档案。另外，这样做还可以及时有效地保存和保全国家的档案，避免档案的遗失和毁损。
教示职责的承担可使档案馆成为精通各个时期各类政府信息的行政主体，在为行政相对人服务的同时，也可为政府提供咨询意见，从而提升自己的法律地位。
（三）保障公民的知情权，促进依法行政和社会主义法治国家的建设
由于文化和历史的原因，我国公民的权利意识和参政议政的意识不强，不懂得利用政府信息，即便《条例》公布以后，仍有很多人不接受正式公开的信息而选择私下打听等方式了解情况。这些意识和做法都不利于依法行政的推进和法治国家的建设。保障公民的知情权，一方面是为其提供充分的政府信息；另一方面，则是纠正公民在知情权上的误区。教示制度相当于为档案馆塑造了“以吏为师”的社会角色，通过具体的教示行为，使公民相信档案馆，相信政府信息，用自身的素质推进社会主义法治国家的建设。
三、教示制度在《档案法》中的制度建构
教示制度是一项制度，在立法中需要通过法律规则来实现。从法理学的角度，根据法律规则的内容可分为授权性规则、义务性规则和职权性规则。授权性规则是指示人们可以作为、不作为或要求别人作为、不作为的规则；义务性规则是直接要求人们作为或不作为的规则；职权性规则是关于公权力机关的组织和活动的规则。[3]（P169-170）
针对教示制度强化档案馆的行政责任，档案馆与行政相对人之间构成服务型档案法律关系，因此，应用授权性规则赋予行政相对人权利；用义务性规则对档案馆科以义务。
针对教示制度提升档案馆的法律地位，档案馆与其他国家机关之间构成档案管理法律关系，因此，应用职权性规则授予档案馆权力。
针对教示制度保障公民的知情权，促进依法行政和社会主义法治国家的建设，档案馆应该对内部的工作人员严格要求，使其具备教示制度要求的专业素质。对此，《档案法》可做原则性的要求，具体内容由档案馆工作条例规范即可。
针对教示制度本身，《档案法》应明确违反该职责的法律责任。据此，按照现行《档案法》的立法结构，提出如下立法建议：
第一，在“总则”中，明确规定“中华人民共和国公民有利用国家档案的权利”；
第二，在“档案的管理”中，补充规定“机关、团体、企业事业单位和其他组织必须按照国家档案行政管理部门确定的范围，在规定的期限内向档案馆移交档案，并接受档案馆的审查”；
第三，在“档案的利用和公布”中，规定“公民在获取政府信息时，有权得到档案馆指导帮助，但危害国家安全、社会公共利益及有损社会主义国家道德风尚的内容除外。各级各类档案馆应当配备专业人员，加强对政府信息的研究整理，以便及时准确地帮助公民理解政府信息。”；
第四，在“法律责任”中，规定“机关、团体、企业事业单位和其他组织不按国家档案行政管理部门确定的范围和时限移交档案的，由其上级主管部门责令改正；逾期仍不移交的，对其主要负责人进行行政处分。”“档案馆应当为公民提供政府信息，但没有提供、提供不充分或者错误提供，由此造成公民损失的，由档案馆承担赔偿责任。档案馆承担责任后，须对直接责任人进行行政处分。”
参考文献：
[1]黄学贤.中国行政程序法的理论与实践[M].北京：中国政法大学出版社，2007.
[2]潘玉民.档案法学基础[M].沈阳：辽宁大学出版社，2002.
[3]周永坤.法理学——全球视野[M].北京：法律出版社，2010.
一、“主要责任”不能再“嘴上会气”
【案例】赵某系进城农民工，无钱在厂区附近买房安家，用出兑农村承包地的钱款，在市郊买了一套二手房，每天骑摩托车上下班。一天清晨雨后路滑，在偏僻的路上转弯时被一货车挂倒，因并无大碍双方自行和解。事后赵某发现腿部受伤，才找交警认定责任。时过境迁，现场破坏，路段无监控。交警无法认定，用人单位根据自己推断，认为赵某对这次交通事故承担“主要责任”，不予申报工伤。赵某自己申报工伤，工伤认定机构也以赵某拿不出“非主要责任”的证据不予认定。
【说法】《工伤保险条例》（国务院令第586号）第十四条（六）中规定：职工有“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的”情形的，应当认定为工伤。最近最高人民法院的《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》在第一条中规定：人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项“本人主要责任”、第十六条第（二）项“醉酒或者吸毒”和第十六条第（三）项“自残或者自杀”等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以事故责任认定书和结论性意见的除外。前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。没有确实的赵某“主要责任”的证据，有关部门应当认定赵某为工伤。
二、几个单位“用工”不能再“踢皮球”
【案例】刘某为给出国读博士的儿子凑学费，随丈夫进城打工，不但卖掉了农村的土地房屋，而且为了多挣钱，夫妻两人都干双份的工作。丈夫白天给一水厂送水，晚上给一工地看堆。刘某白天在一托儿所看孩子，晚上给一洗衣店洗衣服。前几天，看堆的丈夫被一小偷打伤，工地老板知道他是一单位的送水工，工厂已给他上了工伤保险，不愿承担工伤责任不想给他申请工伤认定，让他去找水厂。而水厂认为其在工地干活受伤，责任应由工地承担。两家单位互踢皮球，刘某丈夫的工伤赔偿能否得到落实？
【说法】人力资源和社会保障部的《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》第九条规定：职工（包括非全日制从业人员）在两个或者两个以上用人单位同时就业的，各用人单位应当分别为职工缴纳工伤保险费。职工发生工伤，由职工受到事故伤害时工作的单位依法承担工伤保险责任。最近最高人民法院的《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》在第三条中进一步规定：社会保险行政部门认定下列单位为承担工伤保险责任单位的，人民法院应予支持：（一）职工与两个或两个以上单位建立劳动关系，工伤事故发生时，职工为之工作的单位为承担工伤保险责任的单位；（二）劳务派遣单位派遣的职工在用工单位工作期间因工伤亡的，派遣单位为承担工伤保险责任的单位；（三）单位指派到其他单位工作的职工因工伤亡的，指派单位为承担工伤保险责任的单位；（四）用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位；（五）个人挂靠其他单位对外经营，其聘用的人员因工伤亡的，被挂靠单位为承担工伤保险责任的单位。前款第（四）、（五）项明确的承担工伤保险责任的单位承担赔偿责任或者社会保险经办机构从工伤保险基金支付工伤保险待遇后，有权向相关组织、单位和个人追偿。这对于保护工伤劳动者合法权益，制止用人单位相互推脱工伤责任将起着重要作用。
三、“工作原因”“工作地点”“工作时间”，
不能再“含糊”
【案例】齐某是小区的一名投递员，小区有一个老者，订了一份报纸。小齐登门去其家送报，家中无人。邻居告诉齐某，其在小区一凉亭与人闲聊。为了让老人尽快看到报纸，于是她多走了几步，去老人正在闲谈的凉亭。不幸在凉亭附近被狗咬伤，事后用人单位邮局竟以齐某“越界”不给齐某申报工伤。
【说法】《工伤保险条例》（国务院令第586号）第十四条（一）、（五）中规定：职工有“在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的”和“因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明”情形的，应当认定为工伤。因为对“工作原因”“工作地点”“工作时间”“外出期间”规定的不够具体，在工伤认定上往往就“工作原因”“工作地点”“工作时间”“外出期间”，发生疑义。最近最高人民法院的《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》在第四条、第五条中对此进行了细化：“社会保险行政部门认定下列情形为工伤的，人民法院应予支持：（一）职工在工作时间和工作场所内受到伤害，用人单位或者社会保险行政部门没有证据证明是非工作原因导致的；（二）职工参加用人单位组织或者受用人单位指派参加其他单位组织的活动受到伤害的；（三）在工作时间内，职工来往于多个与其工作职责相关的工作场所之间的合理区域因工受到伤害的；（四）其他与履行工作职责相关，在工作时间及合理区域内受到伤害的”。“社会保险行政部门认定下列情形为“因工外出期间”的，人民法院应予支持：（一）职工受用人单位指派或者因工作需要在工作场所以外从事与工作职责有关的活动期间；（二）职工受用人单位指派外出学习或者开会期间；（三）职工因工作需要的其他外出活动期间。职工因工外出期间从事与工作或者受用人单位指派外出学习、开会无关的个人活动受到伤害，社会保险行政部门不认定为工伤的，人民法院应予支持”。向小齐这种“越界”受伤行为即属于，“（四）其他与履行工作职责相关，在工作时间及合理区域内受到伤害的”的情形，社会保险行政部门认定为工伤的，人民法院应予支持。
四、“上下班途中”以合理为原则，不能再“生硬”
【案例】女工吴某是一个孝顺的儿媳，丈夫在外地工作，公婆年迈，每天下班她都要顺路去一下菜市场，买些蔬菜给公婆送去，顺便看望老人家。就因为这一顺便，多用了一些时间，多走了几步道，从公婆家出来的路上，她遭遇交通事故。受伤后，用人单位给她申报了工伤，可工伤认定机构以她下班行走的时间超过“正常时间”不予认定。
【说法】职工到达工作场所要经过一定的时间和空间，这个时间和空间就是上下班途中。上下班途中应视为正常工作时间和工作场所的延续。《工伤保险条例》第十四条（六）中规定：职工有“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的”情形的，应当认定为工伤。怎么认定“途中”实践中各部门认识也有不同。最近最高人民法院的《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》在第六条中以合理为原则规定：对社会保险行政部门认定下列情形为“上下班途中”的，人民法院应予支持：（一）在合理时间内往返于工作地与住所地、经常居住地、单位宿舍的合理路线的上下班途中；（二）在合理时间内往返于工作地与配偶、父母、子女居住地的合理路线的上下班途中；（三）从事属于日常工作生活所需要的活动，且在合理时间和合理路线的上下班途中；（四）在合理时间内其他合理路线的上下班途中。女工吴某下班顺路买菜、看望公婆，即或下班途中时间长了些也应视为合理。根据上述第六条第二、三款的规定途中非主要责任受伤认定工伤。
五、因第三人导致，工伤、民事两个赔偿不再“无所事从”
【案例】姜某因晚起，没有赶上班车，只能打出租车上班。途中不幸遭遇交通事故，出租车追尾，姜某身受重伤。出租车司机将姜某送进医院，并同意承担医疗费用，可没兑现。姜某提起民事诉讼，并申报工伤。虽然符合《工伤保险条例》的工伤认定条件，但有关部门以伤害由第三人造成，并以已为由不予受理。
【说法】最高人民法院早在《关于因第三人造成工伤的职工或其亲属在获得民事赔偿后是否还可以获得工伤保险补偿问题的答复》中就明确：根据《中华人民共和国安全生产法》第四十八条以及最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十二条的规定，因第三人造成工伤的职工或其近亲属，从第三人处获得民事赔偿后，可以按照《工伤保险条例》第三十七条的规定，向工伤保险机构申请工伤保险待遇补偿。最近最高人民法院的《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》在第八条中就第三人造成的工伤，如何处理工伤认定问题作出了详细规定：职工因第三人的原因受到伤害，社会保险行政部门以职工或者其近亲属已经对第三人提起民事诉讼或者获得民事赔偿为由，作出不予受理工伤认定申请或者不予认定工伤决定的，人民法院不予支持。职工因第三人的原因受到伤害，社会保险行政部门已经作出工伤认定，职工或者其近亲属未对第三人提起民事诉讼或者尚未获得民事赔偿，要求社会保险经办机构支付工伤保险待遇的，人民法院应予支持。职工因第三人的原因导致工伤，社会保险经办机构以职工或者其近亲属已经对第三人提起民事诉讼为由，拒绝支付工伤保险待遇的，人民法院不予支持，但第三人已经支付的医疗费用除外。有关部门以伤害由第三人造成，并以已为由不予受理是错误的。
六、一年申请时效不再“牢不可破”。
我受省人大内务司法委员会委托，就《浙江省志愿服务条例(草案)》(以下简称条例草案)作如下说明：
一、制定条例的必要性和可行性
志愿服务是一项自愿、无偿地服务社会和帮助他人的高尚的社会公益活动，对弘扬中华民族助人为乐的传统美德，增强公民社会责任意识，倡导良好文明社会风尚，促进社会和谐具有积极作用。我省的志愿服务活动始于1993年开展的以青年为主体的志愿服务活动。经过十多年的发展，志愿服务队伍不断扩大，服务的内容和领域越来越广。据统计，目前全省已有近3万支志愿服务队，有注册志愿者145万余名。十多年来，全省累计向社会提供了9600多万小时的志愿服务，有5700多万人次从中受益。
我省各级志愿服务组织围绕工作大局和人民群众生产生活的基本需求，在扶贫帮困、帮老助弱、社区服务、环境保护和大型公益活动等众多领域发挥了重要作用。志愿服务已经被省委省政府纳入省级文明城区考核体系。但是，在实践中也出现了一些亟待解决的问题。如对志愿服务活动的指导、协调，志愿服务组织的职责，志愿者的权利和义务，政府和社会对志愿服务的保障和激励等不明确，一定程度影响了志愿服务事业的发展。因此，制定《浙江省志愿服务条例》，用地方性法规来调整、规范志愿服务活动，保障志愿服务组织、志愿者的合法权益，提高志愿服务的质量，显得十分必要。我省志愿服务活动多年的实践和探索为志愿服务立法打下了实践基础。宁波市、杭州市分别于2003年、2004年进行志愿服务立法。近年来，广东、山东等省(区)先后制定出台了相关的地方性法规。这些的立法实践为我省制定条例提供了很多有益的借鉴。因此，我省制定志愿服务条例时机已经比较成熟。
二、条例草案的起草过程
近几年的省人代会上，有不少省人大代表提议案，要求制定志愿服务条例。2006年9月，团省委正式向省人大常委会提出了立法建议。同年底，省人大常委会将《浙江省青年志愿服务条例》列入2007年立法计划一类项目。2007年3月，省人大内务司法委员会会同团省委成立了条例草案起草小组。5月，在研究了大量国内外有关资料的基础上，形成了条例草案草稿。7月，条例草案在经过反复修改后形成征求意见稿，印发全省各设区的市人大内务司法(法制)委员会和省级有关部门征求意见a同时，起草小组有关人员先后到省内外开展调研，广泛听取了志愿服务组织、志愿者和社会各界的意见、建议。8月，召开省级有关部门参加的座谈会，进一步征求意见。在充分吸收各地、各部门反馈意见的基础上，反复研究修改后形成了条例草案。8月31日，省人大内务司法委员会召开全体会议对条例草案进行了审议。
三、需要说明的几个问题
条例草案共7章35条，对立法的依据、适用范围、志愿服务组织的主要职责、志愿者的权利和义务、志愿服务的范围和要求、政府和社会各界的保障和激励、法律责任等作了具体的规定。需要说明的主要问题是：
(一)关于条例草案的名称。根据省人大常委会2007年立法计划，由我委提请审议《浙江省青年志愿服务条例》。我们在调研中发现，虽然目前参与志愿服务的主体是青年。但还有大量非青年年龄段志愿者参加的志愿服务组织存在。从今后的发展趋势看，志愿服务不仅仅是青年志愿服务，还应该包括各个年龄段人群的志愿服务。如果把立法调整范围从青年志愿服务扩大到所有年龄段人群的志愿服务，将更有利于整合社会资源，逐步建立社会志愿服务体系；更有利于动员社会各界力量参与，得到政府和社会的保障和吏持。从外省、市近几年的立法情况看，也逐步由最初的青年志愿服务立法转为志愿服务立法。因此，我们将条例名称改为“浙江省志愿服务条例”。
(二)关于对志愿服务组织的指导和协调。目前我省各类志愿服务组织形式多样。各组织之间联系比较松散，志愿服务资源整合难度大，社会化动员程度低，亟需有一个综合协调机构来指导、协调。借鉴外省和我省杭州市、舟山市成立志愿服务工作委员会或类似综合协调机构，负责指导、协调志愿服务活动的成功经验，省委、省政府已批准成立省志愿服务工作委员会，办事机构设在团省委。因此，条例草案第四条相应地规定了：“省、市、县(市、区)志愿服务工作委员会负责指导和协调本行政区域内的志愿服务活动。志愿服务工作委员会的日常工作由同级共青团组织承担。”
同时，为了规范志愿服务组织，条例草案第八条规定：“省、市、县(市、区)志愿者协会，应当依法到民政部门登记注册。”“国家机关、社会团体、企事业单位成立志愿服务组织应当向志愿者协会提出申请，成为志愿者协会的分支机构或者团体会员。”第九条对志愿服务组织的职责作了相应的规定。
(三)关于浙江省志愿者日。条例草案第七条规定：“每年三月五日为浙江省志愿者日。”1963年3月5日，同志发出“向雷锋同志学习”的伟大号召。设定每年三月五日为浙江省志愿者曰，是为了继承和弘扬为人民服务的雷锋精神，也是为了对志愿者奉献精神的肯定，以促使社会更积极地倡导弘扬志愿精神，更热情地支持参与志愿服务活动。
(四)关于志愿服务的保障和激励。志愿服务作为一项社会公益事业，要求志愿服务组织和志愿者承担开展志愿服务活动的费用，显然是不合理也不可行的。要使志愿服务事业得到全面、可持续地发展，必须建立相配套的经费保障机制。为此，条例草案第二十四条规定志愿服务的经费来源主要包括政府财政支持、社会捐赠或者资助以及其他合法收入等三个方面。为了鼓励社会各界对志愿服务捐赠、资助，条例草案在第二十五条对社会捐赠、资助作了具体的规定。此外，条例草案第二十六条至第二十九条，规定了政府及有关部门、组织对志愿服务的激励措施。
一、所做的主要工作
㈠领导重视，制定方案
1、成立了领导小组。一是于XX年元月17日以长信联发[XX]6号文件成立了以联社主任赵运锴为组长，联社副主任、监事长为副组长，业务、稽核、人事等相关科室负责人为成员的内控内管检查领导小组。二是成立了以联社主任赵运锴为组长，监事长黄玉为副组长，邓宏芳等人为成员的案件专项治理工作领导小组。
2、制定了工作实施方案。一是以长信联发[XX]53号文件制定了案件专项治理工作实施方案。《方案》中明确了指导思想、工作目标、工作内容、工作措施，特别是对工作内容中的检查环节按岗位、业务种类进行了详细的规定。二是为了遏制案件的发生，促进依法合规经营，以长信联发[XX]40号文件制定了“三无”（无五类案件、无经济案件和重大责任事故、无违规违纪案件）活动规划，对“三无”活动的内容及标准作了详细的规定，并提出了奖惩办法。三是以长信联办［XX］9号文件印发了《关于进一步做好案件专项治理工作的通知》，要求各信用社逐项开展自查整改，查找根源，总结经验教训，并形成了书面报告，上报到县联社。
3、提高案件专项治理工作重要性的认识。一是认真贯彻落实了案件防范专项治理工作会议精神。联社主任赵运锴同志全面传达了省、市、县关于案件专项治理工作座谈会会议精神，并根据信用社实际情况，全面部署了案件专项治理工作。二是层层签订了案件防范责任书。为了预防案件差错事故的发生，保障信用社人、财、物的安全和业务经营的稳健发展，针对全县信用社和联社各职能部门的岗位职责，起草并层层签订了案件防范责任书，将业务、财务会计、计算机和安全保卫的操作风险，以及员工的道德风险等管理内容，全部纳入了案防工作要求和责任追究的范围。由“一把手”负责，层层签订并落实，共签订案件防范责任书221份。三是按月对业务经营指标进行了风险预防分析的情况报告，将当月的基本情况、值得关注的风险问题和后期工作的注意事项，按月进行了情况报告，做到问题早发现、重大事项早知道、案防风险早掌握。四是对重点帮扶人员进行了调查摸底，建立了一对一的帮扶档案。
㈡组织实施，突出整改
1、以清产核资为契机，开展了突击性综合检查。县联社于7月4日至7日对全县信用社13个营业室和7个分社网点进行了突击性检查。本次检查分四组，联社班子成员分别任组长，相关科室负责人为成员，突击性检查内容主要是现金库存，有价单证，重要空白凭证，抵质押品，往来资金的勾对，会出岗位的设置，印、押、证的分管，重要岗位人员的谈话情况，各项安全制度的执行情况等。并对检查存在的问题，督促各信用社迅速整改，联社检查组分别对整改情况进行了复查。
2、以内控制度为优先，开展了业务、财务大检查。XX年6至7月，联社对全县信用社13个营业室和7个分社的财务、信贷进行了综合性检查。信贷方面主要是检查了贷款发放的合规性、信贷基础管理、不良贷款的真实性、风险性等；财务方面主要是各岗位操作程序、会计规范化检查等。通过检查对各信用社存在问题的16名直接责任人处于罚款6100元，并在全县进行了情况通报。
3、以预防为载体，对全县计算机进行了全面检查。今年以来，联社对全县信用社13个营业网点计算机方面的规章制度进行了两次检查。主要是操作风险防范的检查：微机主管和操作人员的代号密码及权限管理、电子汇兑岗位设置及授权管理、微机操作人员离岗退出注册状态等规定。在检查的过程中，对存在的问题都现场进行了整改。
4、以“勤查、严管、重罚”为原则，组织了四次安全大检查。一是对全县信用社13个营业网点和7个分社从软件和硬件两个方面进行了四次安全大检查。对检查的情况在全县进行了通报，针对检查存在的问题能现场进行整改的都督促整改到位，不能现场整改的提出了整改方案，并进行了复查。通过检查，信用社员工的案件防范意识得到了增强，综合防范能力得到了提高。二是对XX年度的安全工作责任制进行了严格考核兑现，并以长信联发（XX）18号文件下发了XX年安全保卫的意见；三是建立健全了安全规章制度，人人签订了安全工作责任制221份，并层层签订了联防协议、防抢防盗防火应急实施方案、岗位目标责任书；三是坚持按月学习制度，做到逢会必学，让员工的思想素质和动态进一步得到稳定提高，主要是抓了员工的《实施纲要》、《学习纲要》和《条例》、《内保条例》的学习和测试工作，落实了学习制度、节假日值班制度、重要岗位交接制度、重大事项报告制度、预警排查制度和安全检查督查制度等。
5、以稽核监察为主，认真开展了序时稽核和专项稽核。今年，对全县XX年和XX年的上半年业务经营实行了序时审计，并对XX年的决算后续稽核工作进行了专项审计，同时，对XX年综合业务考核的真实性、盘活资金、营销贷款及托管资金、增资扩股、清产核资和班子成员离任、轮岗交流人员进行了专项审计。通过稽核检查，对内控制度执行不到位且容易形成操作风险的，以处理决定书的形式下发到各信用社，并督促整改，对部分内控制度不完善的，向联社和职能部门进行了反馈，并对部分内控制度进行了完善。
6、以改革为龙头，对解聘农户联络员进行了全面检查验收。一是根据省联社要求，为了避免对农户联络员办理存贷业务管理上的漏洞造成的安全隐患，预防经济案件的发生，对全县已聘用的164名农户联络员全部进行了撤销和解聘。二是县联社与信用社签订了解聘农户联络员工作责任书，对农户联络员签定了解聘协议书、责任保证书，对外向客户发出了公告，并向农户宣传解释签收了回执联。三是对撤销农户联络员的有价单证、重要空白凭证、信用站公章、合同、授权委托书、资格证书、一次性经济补偿、存款贷款的核对面由县联社组成专班，进行了全面检查验收和回访，并在全县进行了通报。做到查找漏洞及时，遏制案件发生。
7、以先进性教育活动为出发点，加强员工合规经营意识教育。一是通过党员先进性教育活动集中学习了《银行业监督管理法》、《商业银行法》等相关的法律法规。二是对全县45岁以上的员工进行了内控制度、案件防范等方面基础知识的两期培训。通过学习培训，使员工的合规经营意识得到了提高。
8、以控案为主线，认真履行了谈话制度和轮岗交流制度。一是对任前的9名提拔干部实行了廉政谈话；二是对已任的班子成员10人出现苗头性或倾向性的问题，实行了诫勉谈话；三是对要害部位和重要岗位人员分别实行了不定期谈话；四是领导与被领导实行了交心谈心制度；五是对受到处分的人员，实行了回访谈话。六是认真落实了轮岗交流制度，凡属在本职岗位工作年限达到三年以上的人员，全部进行轮岗交流。
9、以稳定为前提，抓了社务公开工作的督查。社务公开是民主管理和决策的重要形式，是信用社从源头预防和治理腐败的重要措施，今年，着着抓了XX年的信贷、财务及各项业务经营目标和工资考核兑现情况，通过职代会和社员大会实行了内部公开，密切了干群关系，调动了职工的工作积极性和凝聚力。同时，对提出的6不准和13条禁令及县联社提出的内部职工购买的纪律规定，也在对外的社务公开网上进行了公开，并将举报电话一并发出，真正接受社会各界人士的监督。
10、以党风廉政建设责任制为抓手，开展了争优创新评选活动。一是人人签订了党风廉政建设责任书，把案件预防和警示教育全部纳入了党风廉政建设责任书，实行百分制考核。二是根据年初签订的党风廉政建设责任书，县联社组成专班进行了两次大检查，主要检查的内容是：领导班子抓党风廉政建设情况、各信用社案件防范和查处情况、纠正行业不正之风情况、党风廉政建设制度执行情况、监督机制及内部管理情况。三是通过检查验收，评选出落实党风廉政建设责任制的先进单位和个人，并在全县通报表彰，促使信用社员工自觉地遵章守纪，按规矩办事，力争把案件消灭在萌芽阶段。
㈢加强警示教育，从严责任追究。
今年以来，在检查中发现严重违规违纪行为的，对相关责任人进行了严格的追究，对全县的职工起到了警示教育作用。一是对贺家坪信用社职工邓xx违规违纪发放贷款，对1名直接责任人给予留用察看一年的纪律处分，扣发工资直至贷款本息还清为止，涉及到的2名主要领导责任人分别给予主任记过纪律处分、处罚款1000元，给予了信贷主管党内严重警告处分、处罚款1000元；二是对鸭子口信用社职工李xx违规违纪发放贷款，给予了记大过纪律处分，给予撤销党内职务并赔偿贷款损失；三是对火烧坪信用社主任林xx、信贷主管xx无视信贷纪律、违规违纪发放了跨地区大额贷款，给予了党内警告处分。对上述三起案件，联社主要领导在全县信用社主任会议上进行了案例分析，找出了管理上的漏洞，并在全县信用社实行了通报批评，更进一步的明确了防范措施。
㈣改革发展，取得了明显成效。今年，全县农村信用社增资扩股9586万元，投资股达到31％，申请央行票据发行已获成功。主体业务存贷规模双增，存款可达5.6亿元，比年初增4400万元，贷款可达2.73亿元，比年初增4700万元，控制在规定50％比例之内，资本充足率提前达标，做到社社盈利，盈利总额预计突破500万元，县联社整体风险由c级提升到b－级。
案件专项治理今后的工作措施
㈠加强职工的思想道德教育，严防道德风险。
通过培训、会议、案例警示教育等各种形式加强对职工的思想道德教育，使其真正认识到发生违规违纪行为的严重后果，要使职工自觉履行各项内控制度，以防道德风险的产生。
㈡加大内控制度检查力度，严防操作风险。
对信贷、财务、会计、安全等方面要加大检查和稽核力度，以便在检查中及时发现问题，对发现的隐患和漏洞要限期并明确责任人进行整改，并对整改的情况进行复查，严防操作风险的产生。
一、增强对行政法律责任制工作的组织指导
民政局党组非常注重行政法律责任制工作，专门成立了由单位首要指导任组长、其他班子成员为副组长，有关股室、部属单位负责同志为成员的行政法律责任制工作指导小组，把依法行政工作列入了主要议事日程。工作中坚持科学民主决定计划，执行主要决定计划、严重事项剖析论证和申报准则。局指导班子在日常工作中，坚持科学在朝、民主在朝、依法在朝，规范行政决定计划行为，坚持民主集中制准则，主要问题决定计划、严重事项布置、大额度资金运用和干部任免等严重问题坚持党组集体评论、酝酿并向县县政府有关指导申报，完成科学、依法、民主决定计划，防止决定计划掉误和呈现疏忽。健全决定计划跟踪反应和责任追查准则，执行政务公开，在明显地位设置公开栏，公开各股室本能机能和做事人员，公开各项行政事务的做事顺序、岗位职责、做事要求等，并严厉执行一次奉告准则、首问负责制等便民服务准则，便利群众做事。单位由办公室负责全局法制工作的开展，在局指导大力支撑下，充分发扬顾问和助手的效果，积极推进单位的行政法律责任制建立。制定了上一年行政法律责任制施行方案，辨别与单位各股室和部属单位签署了行政法律责任制目的治理责任书。坚持健全了评断审核准则，按期对本部分的行政法律工作进行检查。
二、增强民政行政法律责任制建立
民政局结合营业工作实践，坚持了司法、律例、规章学习宣传准则，坚持健全了集体学法准则，每周五下昼组织全局干部职工集体学习司法，并做到学法时间、内容、人员三落实。坚持了指导干部、法律人员学习培训准则，积极组织全体干部职工学习《行政答应法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》等司法律例，学习《婚姻法》、《婚姻注销条例》、《收养法》、《社团注销治理条例》、《优抚安顿条例》、《省地名治理条例》等民政营业司法律例，促进行政法律人员学好法、用好法，依法行政，严厉法律。还，增强法制宣布道育，积极向行政治理相对人开展司法宣传工作，供应周密的征询服务。认真贯彻施行《行政答应法》，依据民政营业实践，依法设定和施行行政答应，规范行政答应行为，并坚持健全行政答应监视、行政答应责任追查等配套准则。严厉规范行政法律行为，健全和完善行政法律顺序，实时为单位的11名行政法律人员处理了新的《省行政法律证》，做到了行政法律主体正当规范，法律人员悉数持证上岗；严厉执行行政法律责任制，在实践工作中，做到详细行政行为正当恰当，依照法定职责、权限和顺序从事法律活动，假如不恪守有关规则，谁呈现问题就依照规则追查谁的责任。上一年民政局有关的行政答应和法律状况正当、恰当，没有罚款性法律。
三、积极推进行政法律规范化建立
我们严厉执行《县行政法律责任制施行方法》，在单位成立行政法律责任制工作指导小组的基本上，制订了上一年民政局行政法律责任制施行方案，依据民政局的行政本能机能、法定职责，对民政部分所执行的司法、律例、规章等法律根据进行了具体梳理，构成了完好、精确的行政法律根据。并依据本部分内设法律岗位科学合理分化法律权柄，确定法律责任，将有关的法律根据汇编成册，下发相关法律机构执行。当前我局行政答应（审批）项目共有14项，个中承诺件8项：民办非企业单位成立、改变、刊出；社会集团编制审定及会费规范审定立案；城乡居民最低生活保证对象审批；中国公民收养注销（华裔及港澳台地域除外）；社会集团分支（代表）机组成立、改变、刊出；社会集团成立、改变、刊出；坚持公墓审批；乡村五保供养对象审批；上报件6项：申报革命烈士；社会福利企业认定；社会福利机构审批；残疾武士品级调整及评残；乡镇区域内村的分设、裁并、改名、迁徙审批；天然村和村民委员会称号、城镇居民委员会称号确定。
在工作中，我们增强法律规范化建立，规范行政法律顺序，要求在详细的行政法律中，做到行政法律行为运用司法、律例、规章及规范性文件准确、顺序正当、手续规范。执行行政法律人员资历治理，严厉法律步队治理，行政法律人员、行政复议应诉人员、行政处分听证掌管人持证上岗，并依照规则实时处理了证件年检和换发工作。坚持了行政法律檀卷档案治理准则，各类法律文书到达了规范的要求。
四、规范性文件搜检立案状况
认真对单位的规范性文件进行了清算，增强对规范性文件执行的监视。坚持健全了本部分的规范性文件制发顺序准则，严厉执行部分法制机构对规范性文件的搜检和集体审议、公开拓布准则。依照规则要求实时搜检、修订、按期清算和废止本部分出台的规范性文件。严厉执行部分规范性文件向县县政府立案搜检准则，做到按规则要求一件一报，实时报备。单位规范性文件没有废止的。
五、做好行政法律监视，保证行政法律主体、权限、顺序正当
