城市流浪乞讨人员近年来逐渐增多，由此引发的社会问题也越来越严重。不仅在某种程度上扰乱了社会秩序，而且由于该群体人员复杂隐藏在其中的违法犯罪活动繁多：偷窃、拐卖、等，城市流浪乞讨人员既是社会保障的对象，又是政府管制的对象，甚至是刑事惩治的对象。同时，我国现行对流浪乞讨人员的救助还处于探索阶段，特别是对城市流浪乞讨人员中的特殊对象，对该群体的社会救助缺乏理论基础，深入研究救助保护制度的学者较少。而且我国目前的理论研究更多的是在政策层面上的研究，实证研究不足。因而，对城市流浪乞讨人员救助的现状进行调查研究具有重要意义。
关键词：城市流浪乞讨人员特殊人群救助保护
引言5
第一节城市流浪乞讨人员社会救助制度探析的背景5
第二节研究目的和意义6
第三节研究框架7
第一章救助保护制度的概念和特征7
第一节救助保护制度概念的提出7
第二节救助保护制度的概念8
第三节救助保护制度的特征9
第四节救助保护的类型10
第二章救助保护的理论基础、价值及其功能11
第一节救助保护的理论基础11
第二节救助保护的价值12
第三节救助保护的功能12
第三章我国救助保护法律制度现状13
第一节我国救助保护的立法变迁13
第二节我国救助保护的运行现状17
第四章我国救助管理制度存在问题和完善建议19
第一节存在问题19
第二节完善建议22
结语25
参考文献25
致谢26
引言
第一节城市流浪乞讨人员社会救助制度探析的背景
我国最早的收容遣送制度开始于1961年，当时中共中央批准了公安部上报的《关于制止人口自由流动的报告》，决定在大中城市设立收容遣送站，以民政部门为主，负责将盲目流入城市的人员收容起来，遣送回原籍。随后在1982年，国务院颁布《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，该办法的主要职能是救济、教育和安置城市流浪乞讨人员和维护城市社会秩序和安定团结。但在这两种职能中，其最主要的目的还是维护城市社会秩序和安定团结，而救济、教育和安置只不过是是实行目的的手段。在1991年，国务院又的《关于收容遣送工作改革问题的意见》，将由主观定义的流浪乞讨人员，具体到“三证”(身份证、暂住证、务工证)不全的流动人员，这样更加突出了该方法维护城市秩序的目的。在其具体实施过程中，即便是作为救济教育、安置等社会救济也一步步被弱化，逐渐被外来人口管理与治安管理等手段取而代之，制度终于异化为以维护城市社会秩序为其唯一目标。[2]
2003年3月17日晚，广州达奇服装公司平面设计师孙志刚外出上网，因未携带身份证而被广州市公安局天河区公安分局黄村街派出所以无身份证和暂住证为由收容，之后在收容遣送站被殴打致死。依据1982年的出台的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，收容遣送本质属性是救的，体现的是一种维护社会稳定的功能，其出台的目的是为了保障城市流浪乞讨人员的权利，并且对城市流浪乞讨人员进行救助、教育和关怀，使其不再流浪，生活能自理。但该办法在此次实际执行中却发生了本质的转变：变成了一种强制行为，离其原来的救助的初衷越来越远，使一部保障城市流浪乞讨人员的权利以及公民基本权利的法被扭曲成了侵犯公民权利的法案，甚至危害生命。[2]
“孙志刚案件”震惊全国，同时这也促使国务院废止了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》代之的是《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，新办法正式确立了我国流浪乞讨人员的救助管理制度，从此我国的救助管理制度开始从强制收容遣送向自愿接受救助转变。其中最显著的是现在的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》取消了强制功能，把国家对公民的救助完全变成为一种自愿行为，实行被救助人员来去自由的开放式新管理模式，从更根本上来说这是一部纯救济性的办法。新颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》以尊重和保障公民权利，特别是流浪乞讨人员权利为核心，体现的是一种人文主义关怀，凸显了政府的福利救助功能，标志着我国行政理念正在发生转变—从管理行政到服务行政，行政过程中的权力性、强制性逐渐淡化，自愿、协商、服务性越来越重。[1]
救助管理制度与收容遣送制度最根本的区别在于，是否以自愿为原则。救助管理强调必须尊重流浪乞讨人员的意愿，不得强制进行救助。但是在救助管理办法施行后，全国各地救助管理机构发现自愿原则的适用有局限性，对于一些特殊的对象进行救助的过程中，自愿原则难以完全适用。此类特殊对象主要是流浪未成年人、流浪精神病人。[2]为此，全国大多数救助管理机构对自愿原则进行了修正，对此类特殊对象，主要是针对流浪未成年人提出了救助保护制度，采取“救助保护”的工作方式，对此类对象不依当事人的意愿为前提，而采取强制式的救助。
第二节研究目的和意义
目前，对救助保护制度的规定散见于相关的法规、规章和规范性文件中，但对于此种强制式的救助保护的基础理论的研究还比较薄弱，其概念、特征和程序等重要内容还处于模糊不清的状态，造成行政部门在救助保护实践工作中因无法得到足够的理论支持而处于一种茫然的状态，全国各地的实际操作存在较大的差异，各自为政，直接影响了救助制度的完善，为此，从行政法的角度系统地对救助保护的概念、救助保护的特征、救助保护制度的理论基础、重要功能等方面进行研究，在反思救助保护工作取得的成绩和存在问题的过程中，完善救助保护制度，都具有深层次的和现实的意义。
1．为他人研究提供资料。
2．利于完善城市流浪乞讨人员殊对象的社会救助保护制度。城市流浪乞讨人员是社会弱势群体，属于社会保障的对象，但目前我国只是通过救助站给予他们临时、有限的救助，无法保障城市乞丐的长期生活，且社会救助站刚建立尚存在诸多问题，我们迫切需要找到解决问题的途径，甚至于寻求一种新的救助方式。这次研究试图发现救助管理中存在的问题，为政府救助工作提供参考。
3．利于城市管理工作。城市流浪乞讨人员流动性较大，隐藏在这类人群中的犯罪活动多(如娼妓、拐卖妇女儿童、偷窃等)是社会一大隐患。这表明，对城市乞丐的救助问题不仅是保障弱势群体的基本生活问题，更是减少犯罪活动、维护社会秩序、保护妇女儿童精神病人权益的重要措施。
本文以流浪乞讨人员殊对象救助保护制度为研究对象，试图通过对此课题的分析探究，为我国社会救助保护制度的进一步发展和完善提供一定的理论指导和实践参考。同时这也对推动我国行政法治建设的健康有序的发展，推动我国的行政机关能够更好地依法行政，促进我国人权制度的完善，从长来讲，也希望本文能为全面建设和谐社会创造更好的政治、法治、社会环境进微薄之力。
第三节研究框架
在研究次课题中主要运用了文献查阅法，实地调查法，比较分析法，并综合运用了归纳总结法和演绎推理法等，分四个章节从不同角度对流浪乞讨人员殊对象救助保护制度这一课题进行了深入探析。
第一章救助保护制度的概念和特征
第一节救助保护制度概念的提出
救助管理是指特定行政机关对城市生活无着的流浪乞讨人员给予物质和生活的帮助的一种临时社会保障措施。救助管理的工作对象是所有流浪乞讨人员同，而对流浪乞讨人员中的流浪未成年人和精神病人的这两种特殊对象的救助在概念中予以实质的区分。救助保护作为救助管理工作模式的一种特定称谓，早在国务院救助管理办法实施以前就已经的出现，主要是针对流浪未成年人提出的。如广州市在1996年就成立了广州市救助保护流浪少年儿童中心，但当时救助保护仅作为机构的名称而存在，要各类规范性文件没有对救助保护作出过明确的规定，对救助流浪未成年人采取的工作方式是收容抚养。其主要的工作依据是1992年1月1日起施行的《未成年人保护法》，该法第二十九条规定“对流浪乞讨或者离家出走的未成年人，民政部门或者其他有关部门应当负责交送其父母或者其他监护人；暂时无法查明其父母或者其他监护人的，由民政部门设立的儿童福利机构收容抚养。”因此此时未有真正意义的救助保护制度，其实质对流浪未成年人采取的仍是一种收容遣送制度。
2003年8月1日，国务院《救助管理办法》正式施行后，收容遣送作为一个历史名词被逐步废弃。对流浪未成年人收容抚养的提法也被抛弃，为救助保护所取代。如2006年重新修订的《未成年人保护法》，对流浪未成年人收容抚养的条文进行了修订，修改为：“县级以上人民政府及其民政部门应当根据需要设立救助场所，对流浪乞讨等生活无着未成年人实施救助，承担临时监护责任”，以“救助”及“承担临时监护责任”取代了“收容抚养”。救助管理制度实施后，最早在国家层面文件提出救助保护的是，2004年中共中央国务院《中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》，该意见第十四项第二款：“民政部门及其所属的儿童福利机构和流浪儿童救助保护机构，要按照《中华人民共和国未成年人保护法》等有关法律法规的要求，做好孤残儿童合法权益的保护工作和流浪儿童的救助保护工作。”这表明我国在国家层面对救助保护这一概念的确认。
对流浪精神病人的救助，目前还未有法律、法规予以明确规定，2011年6月10日国务院法制办《精神卫生法》（征求意见稿）第二十四条：“疑似精神障碍患者属于流浪乞讨人员且查找不到其监护人、近亲属的，由当地民政等行政部门按照精神障碍患者救助制度的职责分工帮助将其送往医疗机构进行精神障碍诊断。”尚在征求意见阶段的《精神卫生法》只对送诊的行为进行了描述，并未明确此类行为的性质。国务院各部门的规范性文件中一般把对流浪精神病人的救助行为称谓为“救治”，如民政部、公安部等6部门《关于进一步做好城市流浪乞讨人员中危重病人、精神病人救治工作的指导意见》（民发[2006]6号）第三条中规定：“民政、公安和城建城管监察等部门的工作人员在执行职务时有责任将流浪乞讨病人直接送当地定点医院进行救治”，无论是官方、学界和救助管理实务工作中，救助保护都是特指针对流浪未成年人而实施的，对于流浪精神病人的救助，并未将其纳入救助保护的范围。但显而易见，救治只是针对流浪精神病人的病情进行救护医治，并未涉及到流浪精神病人特别是精神病人经过救治后，对精神病人的送返家庭或予以安置等重要环节，救治只是对流浪精神病人其中的一个环节，不能完全反映对流浪精神病人救助的完整过程。因此对流浪精神病救助行为应弃救治的概念，作者认为，对流浪精神病人的救助，无论在适用的条件、内容、手段上都有同质性，应当纳入救助保护的范围一并研究讨论。
第二节救助保护制度的概念
无论在实务界还是学术界，对救助保护未作为一个特别的概念提出，与此相关的概念是救助管理、行政救助、社会救助、社会保险、行政给付。这些概念与救助保护在实施主体、行为对象、事项范围以及行为性质等方面具有某些相似之处，容易造成混淆。为了正确界定救助保护，必须厘清这几组概念。
(1)社会救助是指国家及社会依照法定程序和标准，运用掌握的资金、实物、服务手段，向因各种原因陷入生存危机的社会成员提供最低生活保障，以帮助被救助者能继续生存的一种社会保障措施。社会救助的实施主体除了政府之外，还包括社会组织和个人，即民间救助。[6]
(2)行政救助，学术界一般是从行政法的角度予以定义，认为行政救助是指特定行政主体在特定情况下对特定行政相对人实施的救援和帮助的具体行政行为。根据救助管理办法的规定。[6]
(3)救助管理是指负有法定救助职责的行政主体对城市生活无着的流浪乞讨人员给予生活和物质帮助的行为，是一种社会保障临时生活保障措施。[6
(4)社会保险，是以国家为主体，对有工资收入的劳动者在暂时或永久丧失劳动能力，或虽有劳动能力而无工作，亦即丧失生活来源的情况下，通过立法手段，运用社会力量，给予一定程度的收入损失补偿，使之能继续达到基本生活水平，从而保证劳动力再生产和扩大再生产的正常运行，保证社会安定的一种制度。其目的在于使劳动者在年老、疾病、生育、伤残、失业、死亡等原因丧失(或暂时丧失)劳动能力而中断劳动，失去劳动报酬，本人及其供养的家属失去生活来源时，能够从社会获得帮助。[7]
(5)行政给付有广义和狭义之分。广义上的行政给付包括行政供给、行政保障和行政补贴。狭义上的行政给付即行政物质帮助。[7]
从这五个概念可以看出，社会救助、行政救助、救助管理与属于种与属的关系，救助管理是包含在行政救助的范围之内，只不过救助管理的对象更加细化，特指流浪乞讨人员。而于救助保护而言，似乎其也应包含在救助管理的概念之中，只不过救助保护的对象是流浪乞讨人员中的流浪未成年人和精神病人。但是我们必须注意到，对于救助保护不但有帮助的内容，也有强制的内容，是强制给予帮助的一种措施，这也救助管理和行政救助都有质上的区别，因此有必须将救助保护作为一个独立的概念予以提出。
我们可以把救助保护或分为两个环节，一方面为救助即对此类对象给予物质的帮助，另一方面是保护，即以强制的方式给予人身自由的约束。笔者认为，救助保护是指具有特定职权的行政机关对流浪乞讨人员中不具有完全民事行为能力的人员予以强制约束并给予物资帮助，并帮助其恢复被监护的生活状态的具体行政行为。在这个概念中同，必须注意几个重要的关键词，首先，救助保护的对象必须属于流浪乞讨人员，根据救助管理办法实施细则的规定，流浪乞讨人员是指，救助保护的对象也必须具备上述的条件。其次必须属于不具有完全民事行为能力的人员。根据我国民法的规定，由于生理或心理的因素不具有完全认识和控制自身行为的人，一般是指18周岁以下的未成年人和精神病人。救助保护的目的是为了帮助此类对象恢复正常的生活状态。对特殊对象予以救助保护的目的并不是对其实施行政处罚，其根本是通过实施物资帮助的方式，协助其回归家庭回归社会，脱离生活无着的生活状态，恢复到被监护的状态，回归到正常的生活轨道之中。
第三节救助保护制度的特征
救助保护是法定的国家机关，根据法定的职权，对特定的对象，依照法定的程序实施救助保护的行为，该行为属于行政法上意义上的行政行为。
（一）救助保护当事人的特定性
首先救助保护的主体是特定的，只有的法律法规明确授权的的特定行政机关才能履行救助保护的职责，未经授权的任何组织和个人不行实施救助保护行为。其次，救助保护的对象也是特定的。救助保护的对象并非全部流浪乞讨人员，仅只流浪乞讨人员中非常特殊的一部分，是流浪乞讨人员中不具有完全民事行为能力的人，对流浪乞讨人员具有完全行为能力的人员不能以救助保护为籍口，限制他们的人身自由。
（二）救助保护权力行使具有行政性
救助保护的实施机关是法律法规授权的规定的特定组织，行为的作出以特定组织行使救助保护职权为前提，救助保护行为的作出产生一定法律后果，而这个行为对救助保护对象的合法权益产生一定的影响。救助保护主体与救助保护对象之间是不平等的关系，救助保护主体拥有强制的权力。
（三）救助保护行为上的法律性
救助保护行为必须有法可依，救助保护的范围、职责、权限以及步骤和程序均应严格按照法律规定，在法律授权范围内行使权力，不可越权监管。同时根据行政职权与职责相统一的原理，救助保护也是特定行政机关的法定义务，即对于符合法定情形的对象，必须采取救助保护的措施，如果行政机关不履行此种法定职责，则构成了行政不作为，是渎职行为，应承担相应的法律责任。
（四）救助保护目标的确定性
救助保护的实质是对不具备完全行为能力人部分监护权的代履行，其目的帮助救助保护对象恢复被监护的法定状态。救助保护措施的实施中必须对救助对象特定权利进行了某种限制。当需要救助保护的情形消失，即当事人具备了完全民事行为能力，或者其受法定监护人出现，救助保护任务即告完成，对救助对象权利限制的措施必须立即解除。
（五）救助保护结果的授益性
救助保护不是对救助对象的一种行政处罚，因保护救助对象的权利而采取的限制其部分权利只是救助保护的一种手段，不是其最终目的，救助保护的目的恰恰是对救助对象特定合法权益的保护。救助保护实施的结果最终能为救助对象带来利益，是对公民生存权利的保障。这种利益体现在两个方面，一方面是物质上的，如为救助保护对象提供食宿、救治等可以体现为物质利益的帮助。另一方面是权益上的，如帮助救助保护对象寻找亲属，护送其返回家庭等。
（六）救助保护行为的可诉性
救助保护行为既涉及生存权益的保护，也涉及人自由权利的限制，事关最基本的两项人权，一方面必须保障权力的行使应该受到法律的制约，防止权利的滥用。另一方面也必须保障救助保护对象权益的实现，防止职责行使的缺失。因此，必须赋予救助保护对象及其利害关系人司法救济的权利，用司法权规制救助救助保护行为行为，因此确保救助保护在法律法规规定的范围内合法、合理地开展。
从救助保护的特征可以看出，救助保护属于一种特殊行政行为，其兼有行政给付和行政强制的双重属性。救助保护是特定行政机关为保障救助保护对象的生存权益而给予物质和权益上的帮助，承担生存照顾的义务，属于行政给付。同时，救助保护也是行政机关为保护社会、他人或者本人的安全而对救助保护对象人身自由进行短时间限制的行为，属于行政强制。由于救助保护的性质不是单一的，而具有双重属性，因此，救助保护行为的设定、程序等必须同时符合行政给付和行政强制的相关规定。
第四节救助保护的类型
1、救助保护的形式
目前，我国有关救助保护的法律、法规主要有:《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》、《城市居民最低生活保障条例》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《救助管理机构基本规范》和《流浪未成年人救助保护机构基本规范》、《救助管理机构设施建设标准》、浪未成年人救助保护设施建设标准》、《救助管理机构国家等级评定标准》、《流浪未成年人救助保护机构国家等级评定标准》等[15]。综合目前我国现有关法律、法规和政策的规定，可以将救助保护的形式概括为以下几种:
(1)优待。即行政机关给予救助对象与物质有关的权益的物质帮助形式，如对流浪儿童重新回归家庭后，在他们治病、住房、就业、入学、入托、交通等方面的费用减免等。
(2)抚恤。是由行政机关对流浪儿童的父母和流浪精神病人的家庭的物质帮助，具有抚慰性质。
(3)安置。是由不具备完全行为能力人行政机关对特定人员从工作、生活、居住上给予的安排。
(4)社会救助、福利。主要是社会福利，指社会福利院、敬老院等社会福利机构以及流浪乞讨人员收容救助等。
2、救助保护的分类
为了更好地把握救助保护的内涵，必须很好、准确地界定其外延和，这又必须借助分类法来进行。救助保护按照不同的标准可以作不同的分类[18]。
(1)根据救助保护的紧迫程度不同，可以将救助保护分为平时救助保护和紧急救助保护。平时救助保护是指实施机关对需要救助的对象，给予常规性的物质帮助，比如对无法找到其亲属的流浪儿童实行收容救助；紧急救助保护是指实施机关对在紧急危难情况下，对需要救助的对象，依法给予的物质帮助和行政救援，如对流浪精神病人突发性疾病，进行抢救、治疗。
(2)根据救助保护方式的不同，可以分为物质救助和非物质救助。物质救助是指实施机关通过物质赠与或与物质相关的利益上的帮助，使需要救助的对象获得一定的物质利益；非物质救助是指实施机关通过运用行政救援的方式，使需要救助对象的人身、财产权益得到保护或使其合法权益免遭更大的损失，如对流浪精神病人的收容遣送，使其避免受到人身伤害。
(3)根据救助保护对象或事项的不同，可将救助保护分为对妇女的救助、对儿童的救助、对老人的救助和对特定病人的救助等。
(5)根据受救助保护的居所是城市还是农村，可将救助保护分为对城市流浪人员的救助和对农村流浪人员的救助。其中对城市流浪人员的救助保护适用《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。对于在农村流浪乞讨的人员，我国目前尚未规定给予救助。笔者认为，我国宪法第四十五条的规定并未区分城市和农村，根据平等原则和非歧视原则，对这部分人员的救助也应当参照《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》执行。
(6)根据救助保护区域不同，可将救助保护分为中央救助和地方救助。中央救助是指国务院及其各部委面向全国实施的救助；地方救助是指各地方政府在自己管辖的行政区域内所实施的救助。
第二章救助保护的理论基础、价值及其功能
第一节救助保护的理论基础
1．福利国家论
福利国家论是第二次世界大战后西方社会流行的一种影响甚广的政治思想。福利国家论认为国家是全社会增加福利的工具，国家应通过立法、财政等方面的措施，积极增进全体社会成员的福利。福利国家理论的初衷是为了解决资本主义国家的失业和贫困问题，但是在二战结束之后的三十年问，西欧各国的主要执政党大力推行福利国家论，使国家政权大量渗透到公民社会生活的每个角落，国家政权在社会分配中所产生的作用日益明，比如国家不仅发展了经济，还在很大程度上改变了下层人民的生产生活条件，缓和了资本主义社会的内部矛盾，稳固了政权。仅这一点就足以使福利国家论的影响力迅速的扩大，支持国家福利论的学者包括经济学家凯恩斯、社会主义思想家托尼，美国前总统罗斯福等，他们认为贫困和失业不能完全归因于一个人的能力或性格缺陷，而应在很大程度上归因于社会结构的不合理，穷困人口和失业人口其实是社会的受害者，那么国家采取积极的措施为那些需要帮助的人提供帮助就是一个国家应尽的义务，也是这个国家的每个公民都应该、并且能够享受到的权利。[20]
2．人权理论的发展
人权思想由来已久，这是一个具有普遍意义的权利，任何人无论其具有何种身份、背景都应该享有该权利，而其中又以生存权为最基础。《联合国》、《世界人权宣言》、《国际人权公约》中都充分肯定了生存权，生存权作为一项基本人权不仅被普遍的承认，而且得到了各个国家的有力保障。[23]人权对一个国家的公民具有重要的意义，尤其是对一个国家的弱势群体。在一个国家中，往往是弱势群体在很多权利的享有上存在着缺失，而且凭借他们自身的薄弱力量几乎没有办法去改变自己的处境，这显然违背了人权的内在精神，那么实现弱势群体的权利就只能依靠国家力量来进行公力救济，以实现公平和正义，实现人权的进步。其实人的生存和发展状况不仅是衡量一个国家人权进步与否的标准，也是评价社会是否进步的首要标准。
3.制度变迁理论
对流浪乞讨人员救助，首先体现的是政府的社会保障职能。在当前转变政府职能的过程中，这部分是首当其冲需要加强的内容。政府的职能通常是:(a)保护公民的各项自由;(b)生产共享品;(c)再分配产权。柯武刚、史漫飞将制度分为“内在制度”(internalinstitutions)和“外在制度”(externalinstitutions)。[25]内在制度是社会通过渐进的反馈和调整自发演化过来的，而外在制度是人为设计而产生的，“它们被清晰地制订在法规和条例之中，要由一个诸如政府那样的、高踞于社会之上的权威机构来正式执行”，并“最终要靠强制性法律手段来执行”。内在制度包括出于自利动机而自动服从的“习惯”；通过习惯、教育和经验习得并在正常情况下自发服从的“内化规则”；互相非正式地监督遵守的“习俗和礼貌”；以及虽然是出自经验、但是以正规方式发挥作用并被强制执行的“正式化内在规则”。外在制度根据内容和目标，可以分为“外在行为规则”，用类似内在规则的方式约束公民；“具有特殊目的的指令”，指示公共主体或民间主体造成预定的结果；“程序性规则或元规则”，指示各类政府主体如何行事和应做什么。集体性、政治性的外在制度更易于被认识，从而节约人们的信息成本；可以用合法的惩罚执行判决，并令人意；有利于解决“囚徒困境”和“公地悲剧”:更有利于排除歧视和排外，保障公正、开放的场机会。流浪乞讨救助制度可以理解为政府为履行社会保障职能而设计确立的“外在制度”，它明确指出政府应当具备的行为规范，运用自身掌握的社会资源予以社会调剂，保护弱者利益。
第二节救助保护的价值
1．经济价值
我国实行市场经济已多年，当我们沉浸在市场经济所带给我们的巨大的社会进步和不断充裕的物质享受的同时，也应清醒且及时地预防市场经济的弊端。[28]在市场经济中，市场主体凭借已有的资源进行自由交换，而占有资源较少者或者没有占有资源者势必会处于自由交换中的劣势，长此以往，穷者愈穷，富者愈富。而在市场竞争中的的弱者虽然本身处境不佳，但对物质的需求并不比市场竞争的成功者少，于是便可能会产生对社会的不满情绪，这种情绪轻可造成这些失意者仇恨社会、小偷小摸，重则造成敲诈勒索、坑蒙拐骗甚至更恶劣的犯罪，或者由于其自身的的资源贫乏，拖累了这个社会的经济向前发展，这些势必会反过来影响我国市场经济的健康发展。如果能对这些人进行适当的救助，平衡市场经济对弱势群体造成的冲击，使整个社会共同进步、全面发展，不仅安抚了市场经济中的失意人群，也可以保证市场经济健康的发展。[12]
2．政治价值
人民原则是近代宪法的基本原则，我国宪法第二条第一款也规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，以根本大法的形式肯定了人民是国家的主人而现代社会也要求政府向“服务型”政府转变，并强调公务员的公仆意识，这些都更加肯定了人民的地位，那么当人民需要帮助的时候，我们的政府考虑的就不应该是应否该给予人民帮助的问题，而是该考虑怎么给予人民帮助、帮助多少的问题。[29]一个国家的任何人都有年老、疾病、遇到困难的时候，而救助保护就是防范和解决这些问题的方法和手段，这是我国转变政府职能、强调“服务型”政府的重要内容，也是人民价值的重要体现。
3．社会价值
恩格斯说：财产分配日益不均，贫富矛盾日益扩大，财富日益集中于少数人手中，这是一切以商品生产和商品交换为基础的社会的确定不移的规律。现在，随着我国成功的向市场经济转型，收入分配的差距已经体现出来，并且在一定时间范围内这个差距还会继续扩大；世界经济一体化也加大了国内经济发展风险，这次的经济危机就是最好的证明。[15]在这种情况下我国就不能仅仅追求经济上的发展，还要解决好整个社会的平衡发展而救助保护就是一个很好的平衡贫富差距的途径，其大部分的资金来自国家税收，税收中的个人所得税不正是秉承“多挣多收，少挣少收”的原则，这样一来，就能很好的调节高收入群体和低收入群体之间的矛盾除此之外，我国的社会救助还包括优待、抚恤、安置、补助和救灾扶贫等，这些措施有效的帮助了那些需要帮助的社会成员，化解了社会风险，保障了社会公平和效率。
第三节救助保护的功能
1.保护特殊对象的人权
步云先生对人权的本原研究，人权是人作为人所应当享有的权利，是基于人的自然属性和社会属性。并认为，“人权是一种社会关系，是社会关系中人与人之间的利益关系与道德关系，是社会生活中受以正义为核心的一套伦理观念所支持与认可的一种人的利益分配、追求与享有。”《美洲人权公约附加议定书》(1988年)也指出：“人的基本权利并非源于某人是某国的国民，而是源于人类本性”序言)，《非洲人权和民族权》(1981年)也持相同的态度：“基本人权源于人类本性，此乃国际保护的法律依据。”据此可以推定，人权是人人都有的一种本性要求，人权具有普遍性。[17]一些致力于推动进步的知识分子认为，当代中国应该是一个允许个人享有乞讨权的社会。徐友渔认为，为推动社会民主化进程，理应把乞讨权定义为个人权利；沈岿认为，乞讨当属个人自由；温辉认为，尽管乞讨权不是法律上的权利，但必须承认它是习惯法上的权利。并认为当前一些人之所以忽视这种权利，原因在于这些人的观念还没有转变，还是从管理而非人权保障的角度来看待流浪乞讨问题。不管这些学者是提“乞讨权”，还是提“自由”，他们都是从人权的角度来讨论这个问题的。按照郭道晖先生的观点，自由也是被当作人权或自然权利看待的，并认为是基于人类的生物本性。因此，乞讨也是特殊意义下的是人权。[16]
2.维护社会公平与正义
流浪乞讨人员的乞讨虽然是个人生活方式的选择自由，但它是一种“自然自由”，而不是“法律保障下的自由”，它只是一种“可选择的权利”，权利人因此对其权利的行使负有责任。这种责任就是社会义务、他人权利、公共利益、国家安全、公共道德等。特别当流浪乞讨人员中的特殊人员，像流浪未成年人和精神病人他们无法通过其他途径获得其自己乃其家人生存所需要的食物、衣服时，也就是无法满足其生存的最低生活需要时，只能通过向别人乞求而获得满足其最低生活需求。我们政府主体有义务给予物质帮助和保护、流浪乞讨人员也权利得到物质帮助和保护，这是维护社会公平与正义的原则。
3.维护社会治安和管理秩序
流浪乞讨人员由于居无定所，多在城乡结合部的待征地、农地附近搭建窝棚住宿，夏秋时节，往往三三两两躺卧在人行道上、树阴下或草坪内，满脸污垢，衣着不整，随地大小便，无论是乞讨者的个人形象还是这些乞讨者的乞讨行，都严重影响市容市貌。另外，乞讨现象对当地的旅游业的发展也存在一定影响。
乞丐群体中有不少借乞讨之名、行违法犯罪之实、潜藏着的犯罪分子；有的乞丐利用大众同情心编造虚假身份和经历骗取钱财；有的拐骗引诱少年，甚至胁迫摧残儿童作为他们乞讨生财的工具。特别是流浪街头的未成年人违法犯罪情况突出，对够得上打击处理或劳动教养的人员已进行处理，但对于少数吸毒、患严重传染病(如肺结核、艾滋病)的未成年人，则难以打击处理。尤其是乞丐集团化倾向日益明显，一旦个体联合成团体，聚众闹事，将对社会和群众造成重大危害。虽然目前流浪乞讨人员对社会治安影响还比较小，但对其危害不可掉以轻心。
第三章我国救助保护法律制度现状
第一节我国救助保护的立法变迁
城市流浪乞讨人员作为一个特殊的社会阶层，是历史发展到一定阶段的必然现象。针对这一城市弱势群体的管理，自新中国成立以后，先后经历了收容遣送、收容管理两大发展阶段，前后有一个较大的变化过程，反映出我国城市管理水平的变化和社会保障的发展趋势。从1949年北平和平解放到1978年改革开放之前的29年间，我国的收容遣送制度属于行政救济的范畴，因社会发展程度不同，社会任务各异，收容遣送对象和方式有了很大变化。具体而言可以分为三个历史阶段。[17]
(一)第一阶段《1949-1956年)，收容工作以稳定社会秩序为主要目的，属于行政管理性质。
新中国成立前夕，大量农村灾民、难民涌人北平、上海、天津等大中城市。虽然乞丐人数不多，但严重妨害社会秩序和工商业的发展。当时，北平等大中城市的人民政府主要从四个方面积极采取措施，以稳定新生政权。
首先，各地及时成立统一的管理机构，颁发相应的措施。1949年5月12日，北平市政府政务会议决定成立专门管理乞丐的机构。27日，北平市处理乞丐委员会成立，以民政局为主，由公安局、卫生局、纠察总队、人民法院及华北人民政府民政部等单位的代表组成。各地的收容机构虽名称各异，如市收容管理组、市容管理站、收容遣送站(简称“收遣站”)，但均隶属于当地政府，收遣站最低设在县一级。在各大中城市设立了收容站(所)，主要对散兵游勇、灾民、难民进行收容遣送。在交通枢纽等地区还设立了京沪地区回籍人员过境转送站等临时机构。
其次，颁发相应的管理办法，明确收容方针及相关措施为了改造和教育乞丐，1949年5月27日北平市政府颁布了《城市处理乞丐暂行办法》，规定了收容乞丐的主要方针是一方面收容，一方面组织劳动。天津市收容乞丐的方针是一面收容，一面处理，逐步肃清。其他城市的方针大体类似。1950年4月，北京市调整了工作方针，增加了教育的成分，同时还强调要区分情况、分别处理。4月8日市政府在《关于遣送灾民还乡生产的指示》中强调，要“集中收容，分别处理”。对不能生产的老弱残废，直接送至安老所，其余一律送救济院。经审查，凡能回籍者尽量帮助回籍生产;其余的再根据不同对象，分配到不同的收容单位进行改造。当时，各收容所共收容1781人。同时，大部分救济院、安老所、育幼所、妇女教养所、平民习艺所也开始生产。经过教育和劳动改造后的乞丐，大多数转变了思想，认识到了劳动光荣的道理，走上了自食其力的道路。
再次，由于时间紧、任务重，收容工作分时、分批进行针对当时乞丐数量较多的局面，北平市的收容工作分四批进行，并确定了每批收容的重点对象。第一批是处理有劳动力、无疾病、无家庭的乞丐，编成劳动大队，强制短期集训，供给食宿，加以教育后除家在北平的送到平民习艺所学习手艺外，其余均编成劳动大队，赴指定地点参加劳动生产。当时先后编成四个劳动大队共694人，分赴黄河修堤、察哈尔省开荒、内蒙古伐木。第二批是处理异乡逃至北平，因无亲友依靠沦落为乞丐者、有家可归仍以乞讨为生者，经集体训练后，分批送回原籍从事生产。第三批是处理因病或特殊情形而被迫成为临时乞丐者，帮助其恢复生产。第四批是处理在本市内无依靠、不能生产的老弱残废幼童等，一律送人救济院，给予长期救济;稍有劳动能力者，尽量使其从事较轻的劳动生产。1949年5月27日至6月2日，开展了第二次收容工作，7天内收容854人。8月北平市第一届人民代表会议召开后，市民政局继续收容了1687人，至此，流浪人员基本收容完毕。
最后，依据情况的变化，适时调整工作重点。
1953年我国开始进人有计划的经济建设时期，收容工作的重点随之发生变化。这一时期，收容遣送的对象主要是因灾害或因羡慕城市生活流人城市的人员，原先的收容安置机构、方针已不适应新情况的需要。当年4月，北京市将民政局领导的生产教养院所属各单位与中国人民救济总会北京市分会所属各救济单位加以合并、调整。5月华北人民政府颁布的《华北区城市处理乞丐暂行办法》中规定收容所的各项经费由财政统一开支，从而将管理机构统一化，管理经费纳人了财政预算。这一时期采取了一些简便可行、易于操作的措施，改造教育工作取得了不少成绩。在改造游民的基础上，各地陆续开办了生产教养院和游民改造农场。据统计，1956年全国共收容改造了42万多人。这一时期的收容遣送工作，对于整顿社会治安、改变城市面貌、实现农业的社会主义改造、支援农业生产、巩固工农联盟、支援工农业生产的恢复和发展起到了重要的作用。
(二)第二阶段《1957一1966年)，自然灾害造成外流人员增加，城市遣返任务加重，收容工作开始向社会救济性质转变
第一时期(1957-1963年)，由于自然灾害较多，外流人口增多，收容工作以遣返为重点。从1959年至1961年，国民经济发生严重困难，导致农民大量外流。1957一1963年间，全国大约有800万一1000万农民在大流动，其中1960年全国共收容流浪乞讨人员600万人次，
达到解放以来的最高峰。为了贯彻执行中共中央关于全党全民动手，大办农业、大办粮食、压缩城市流动人口、加强农业第一线的指示，1960年11月，内务部发出了《关于进一步做好收容遣送工作的通知》，要求民政部门把收容遣送工作作为一项政治任务来完成。一年后，中央批转了公安部《关于制止人口自由流动的报告》，决定在大中城市设立收容遣送站，以民政部门为主，负责将盲目流人城市的人员收容起来，遣送回原籍;公安机关负责对收容对象进行审查、鉴别。这一时期，收容遣送机构已由政府移交给民政部门，各地的机构名称有救济站、市遣返委员会等，其工作性质为单纯的社会救济。1961年，内务部制定了《城市收容遣送站工作方案》，明确规定了收容对象为流人城市食宿无着的外流农民和城市中流浪街头、生活无着的人员(即“两个无着”)。针对安置中存在的屡遣屡返现象，国务院于1962年规定对无家可归的或屡遣不归的外流人员(简称“长流人员”)，由国家补助安家费和生活费，交生产队和农场掌握，专款专用，这就保证了工作的有效开展。
第二时期(1963一1966年)，收容工作重点转变为“两个就地”(即就地收容、就地安置)。1963年后，随着全国经济形势的日益好转，外流乞讨人员大大减少，但是社会上还有一些“长流人员”。为此，1963年3月，民政部采取“两个就地”方针，改变了以往集中收容、分散安置的方法。这段时间的主要工作是抓安置农场。当年12月，内务部召开了全国安置农场工作会议，制定了《安置农场工作暂行办法(草案)》，将安置农场的功能定位为“安置就业、教育改造”。1964年1月，内务部颁发了《安置农场工作暂行办法(草案)》，明确了安置农场的性质是“安置就业和教育改造性质的农场，是全民所有制的农业企业，农场的生产和建设纳入国家计划”。当时，由全国新办和由游民改造农场转变而来的安置农场共101个，占用土地97万亩，到1963年底共安置3.6万多人。
(三)第三阶段(1966一1977年)，收容遣送行政管理的色彩更为突出
“”开始后，1969年1月内务部撤销，各地民政厅(局)和其他部门合并。这一时期，收容遣送对象越来越复杂，工作越来越难于开展。在这种情况下，有的收容遣送站采取半强制的办法开展上作，随便拘留、审讯、捆绑、吊打被收容人员等违法乱纪的现象较为严重。这一时期，对社会盲流人员中的各类刑事犯罪分子的管理成为工作的主要矛盾，收容遣送站全部移交给了公安部门，这是与前两个阶段的不同点之一。后来，一些省份的地、市、县部分恢复了外流人口收容遣送站，从而使外流人口减少。总体上看，1949一1977年的收容遣送制度在历次大的自然灾害中还是为救助灾民返乡、重建家园做了大量的工作，发挥了民政工作的整体效益。
从1978年到2003年，收容遣送制度的发展出现了一些新的问题。从具体发展阶段而言，可分为两个阶段。
(一)第一阶段(从1978年改革开放初期至1990年)
1978年民政部成立后，收容遣送工作重新走上正轨。这一阶段收容遣送制度是以稳定社会秩序为优先的价值选择，并兼有保障基本人权的目的。
(二)第二阶段(1991年至2003年7月31日)
20世纪90年代以来，“三农”问题逐渐突出，同时城市改革也在推进，社会结构有所松动，大规模盲目无序的流动人口进人城市，给城市的公共秩序带来冲击。为了克服治安管理人员数量和能力不足的困境，1991年5月，国务院印发《关于收容遣送工作改革问题的意见》，将无合法证件、无固定住所、无稳定收人的“三无”人员纳入了收容遣送范围，后又将收容范围扩大到了身份证、暂住证、务工证“三证”不全的流浪人员，使收容遣送制度转变为单纯的治安管理，社会救济的成分越来越少。之后《刑事诉讼法》废止了收容审查制度后，产生了社会治安管理上的真空地带。为此，很多地方的公安机关以牺牲收容遣送制度的基本人
权保障的价值来确保社会治安的稳定。这一阶段，收容遣送制度转变为以稳定秩序为主要价值选择，同时关注收容遣送站的经济效益，基本上放弃了社会救济的成分。由于经费极为有限，而收容遣送范围不断扩大，致使这项工作面临严重的经济困难，由此引发出更多的社会问题。长期以来，民政部门的下属机构一直存在着资金短缺的问题，民政管理工作和所有福利事业的开支一般只占政府开支的1.5%左右。由于收容遣送的经费小部分来自民政事业费，大部分只能靠收容遣送站组织被收容遣送人员生产劳动或让收容遣送人员自己负担伙食和遣送费用。
此阶段的收容遣送制度在规定上存在的问题主要表现在三个方面:一是对收容遣送制度的定位，收容遣送被赋予了“积极配合打击严重危害社会治安犯罪活动”的任务，成为“社会治安综合管理”的一部分;二是对进城打工的农民的定位，他们被政府和社会视作“盲流”，成为危及城市安全的“罪魁祸首”;三是对收容遣送站的定位，他们必须“自收自支”维持工作，从一个福利机构变成了一个自筹开支的管理部门。在这样的情况下，由于管理部门的观念，发生变化，使收容遣送制度发生了质的变异。由于诸多复杂因素的合力，收容遣送制度异化为治安管理制度，制度缺陷不断被放大，其公正性和有效性日渐削弱。制度的异化和管理上的混乱最终引发了一系列的恶性事件。
出现这样或那样的问题呢，关键就在于一些地方性法规并没有国家法律的依据，如有的规定对收容和限制人身自由的范围作了不适当的扩展，属明显的越权行为。因此在充分肯定收容遣送制度存在的合理性及发挥功能的同时，又要客观看待这一制度存在的问题。随着社会的发展，收容遣送的运行机制和管理方式已经不适应实际的需要，再加上一些地方违规操作，收容遣送制度本身存在的问题日益突出。
以2003年8月1日《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法(草案)》的颁布实施为标志，我国城市流浪乞讨人员的管理制度发生了质的转变，更加突出了社会救助的性质。
2003年6月18日，主持召开了国务院常务会议。会议认为，20多年来，我国经济社会发展和人口流动状况发生了很大变化，《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》已经不适应新形势发展的需要。为了从根本上解决城市生活无着的流浪乞讨人员的问题，完善社会救助制度和相关法规，会议审议并原则通过了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法(草案)》。6月20日，签署中华人民共和国第381号国务院令—《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》正式公布，于当年8月1日起施行，同时废止1982年国务院的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。救助管理制度与收容遣送制度有很大的不同，主要表现在宪法依据、制度对象、救助方式及内容等多个方面
在新的历史条件下，中共中央、国务院适应社会文明进步的步伐和社会主义法制建设的要求，废止了收容遣送办法，建立了对城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理这一新型的社会救助制度。从“收容遣送”到“救助管理”，虽然只有四字之差，但却是我国城市管理政策的一个大的飞跃[9]。
从立法的角度来看，废除收容遣送制度、建立救助管理制度，是我国社会主义法制建设史上的一个标志性的事件。《救助管理办法》是一部契合法治精神、体现人文关怀的行政法规，直接关系到广大人民群众切身利益的制度建设。从我国社会救助制度的发展历程来看，《救助管理办法》的颁布实施，实现了城市流浪人员救助从强制性收容遣送向自愿受助、无偿救助、关爱性救助管理的顺利过渡，成为我国完善社会救助制度的一项重大改革，从而使实行了50余年的强制性收容遣送制度正式退出历史舞台。从“收容遣送”到“救助”，标志着从强制性管理到社会福利救助的转变，充分体现了以人为本和对因在城市里生活无着而提出救助需求的流浪乞讨人员的一种人文关怀。从实际成效来看，《救助管理办法》实施以来，各地救助管理工作开局较为顺利:救助机构基本到位，管理制度初步建立，运转机制正在形成，工作起步平稳、顺利[8]。
第二节我国救助保护的运行现状
以广州市的情况为例。
从2003年8月1日起至2007年2月25日，广州市共救助保护流浪未成年人3450人，救助保护流浪精神病人862人。
（一）采取积极主动的救助方式。对于街头流浪未成年人、流浪精神病人的救助保护职责由公安、城管、民政部门共同负责，上述部门在执行公务中发现有流浪未成年人或疑似流浪精神病人的，采取控制措施，将此类人员送到救助管理机构或指定精神院。从2005年起，由民政部门牵头，联合公安、城管理部门成立了流动救助服务队，采取流动巡查方式，主动上街搜寻流浪乞讨人员，对流浪未成年人或流浪精神病人及时进行救助保护。实行属地管理，把救助保护的职责落实到区、街、镇，区、街、镇的公安、城管和民政部门对在本辖区的流浪未成年人或流浪精神病人，必须予以暂时稳控，送往相应的机构进行救助保护。社区对社区内的流浪未成年人或流浪精神病人要及时告知区、街、镇业务部门进行处置。实行救助联动机制，救助站设立24小时的救助电话，接受社会对流浪乞讨现象举报，对于反映流浪未成年人或流浪精神病人的，救助站必须派员到现场处置或转交其他行政执法部门到场处理。
（二）实行约束式的管理。对于流浪未成年人和流浪精神病人，广州市均设立了专门的机构，对此类人员进行接收。广州市救助保护流浪少年儿童中心专门负责流浪未成年人供养、管理、教育、返乡和安置等工作。对于流浪精神病人的救助保护，由广州市民政局精神病院和广州市救助管理站市区分站分段负责，精神病院负责流浪精神病人的救治、供养和管理，市区分站负责流浪精神病人的身份核实、返乡和安置等工作。在救助保护期间，流浪未成年人和流浪精神病人的人身自由受到限制，未经救助保护机构的同意，不得擅自离开。而不能像具有完全民事行为能力的其他救助对象那样可以根据个人的意愿放弃救助，自行离开救助保护机构。流浪未成年人或流浪精神病人只有在合法监护人前来的接领下才能离开，或由救助管理机构直接护送返回户籍所在地。
（三）物质救助和精神救助相结合。救助保护机构根据《救助管理办法》第七条的规定，为流浪未成年人和流浪精神病人提供食物、住处、基本医疗和通讯联系等救助服务。生活供养的标准，适当高于其他救助对象，保障他们的身体需要。对流浪未成年人，广州市救助保护流浪少年儿童中心还辅之行为矫治和文化教育。通过法制课程教育、思想品德教育、心理健康调培等方式培养法制纪律意识和良好的行为习惯。还设置了专门的教师岗位对未成年人进行基础文化教育。2009年起，还与市教育机构签订协议，教育机构定期派出专职教师为流浪未成年人上课。对于流浪精神病人，除市民政局精神病院提供精神科诊疗和生活供养外，对于同时患其他疾病的人员还请相关专科医院医生进行会诊治疗。康复治疗广州市救助管理站还每天派员与他们面谈，在对其进行询问的同时进行心理辅导，给予关心和慰藉，稳定其情绪。
（四）积极帮助返回家庭。对于救助保护的对象，救助保护机构通过各种方式查询核实他们的身份地址，查找其监护人并通知其领回，监护人不能领回的，安排人员把他们送返其监护人身边。受救助保护的流浪未成年人和流浪精神病人，救助保护机构都会对其进行询问，并根据其提供的姓名地址联系当地政府和公安部门进行核实，对于不能提供身份地址的未成年人，通过在报刊刊登寻亲启事的方式向社会征集线索。市区分站专门成立了协助接回办公室负责流浪精神病人的协助返乡工作。儿童中心还与新闻媒体合作，开展中秋圆梦活动，通过新闻报道的形式公布未成年人的救助过程，为其寻找亲人。对于长期不能查清身份流浪儿童的进行dna采样，上传公安dna数据库进行比对查找。为加快救助保护对象的返乡效率，与外省救助站建立了跨省接回协助机制，对于亲属不愿接回的对象，由外省救助站协助接回再由其送返家庭。
（五）对长期滞留人员实行异地安置。救助保护对象中有少部分人员由于生理缺陷、离家时间长，虽经过救助机构的长期努力，但始终没法查明其身份地址，一直滞留在站。随着时间的发展，此类人员逐步积压下来，数量越积越大。根据救助管理办法的规定，对此类人员应进行安置。但广州可安置的福利机构床位有限，难以满足需求，为了妥善解决安置难道。广州市救助保护机构积极开拓创新，采取政府购买服务的形式，将部分滞留三年以上的救助保护对象转移到广东省内的福利医疗机构进行异地安置，大大减轻了广州市救助保护床位的压力。在转移安置后，救助管理机构仍定期派人到安置单位对安置对象进行询问核实，获知安置对象的身分地址后，按协助返乡程序将其送返家庭。
第三节外国救助保护制度的经验和借鉴
他山之石、可以攻玉。让我们把探求治理乞讨的视觉投向国际社会的舞台，为我国治理城市流浪乞讨问题提供借鉴和参考。
1．英国：分类管理流浪乞讨人员
英国提倡“自由”、“民主”和“人权”的价值观，同时又大力取缔流浪乞讨人员。因此，英国政府在治理乞讨问题上，该帮的要帮（如因天灾人祸的致贫者、孤立无援的残疾人等进行综合性救助）；该禁的要禁（如禁止在政府机关、高级宾馆和公共场所行乞）；该管的就管（如乞讨人员中的懒汉、醉鬼、吸毒者等犯罪分子）。英国政府发言人告诫市民，若想帮助流浪乞讨者，可以把钱捐到慈善机构，或者是给他们食物或衣物[35]。
2．法国：政府和民间组织共同努力
法国政府虽然无力从根本上解决流浪乞讨人员问题，却也投入了较大的人力和财力。如，巴黎警察成立了“无家可归者救助队”。在管理乞讨人员方面，法国政府并没有设置严格的讨区。但有关法律规定，非法占用他人所属场地的乞讨者将被判6个月监禁和3750欧元罚款。除了政府的努力外，法国的民间组织为帮助无家可归者也作出了重要的贡献。如，巴黎一个名叫“为了面包”的人道组织每年为上百名无家可归者提供住宿和食品[35]。
3．欧盟：推行“积极的劳动力市场政策”
欧盟各国把有劳动能力但丧失劳动机会的人员组织起来参加各种培训，以提高他们在劳动力市场中参与竞争的能力。这种边救助、边教育的方法有助于改造流浪乞讨人员人员的懒惰习气和不劳而获的寄生思想[35]。
4．美国：鼓励流浪乞讨者自食其力
美国救助流浪乞讨人员的原则是鼓励被救助者自食其力,它通过制定与实施《反乞丐法》,对乞讨者的行为作出种种法律规定。在实际操作中，美国政府的作用没有民间慈善机构大。很多受政府资助的救助中心都承包给了信誉良好的民间慈善机构。这些机构除了为无家可归者提供食宿紧急救助，还提供住房、就业、戒毒、心理治疗、法律咨询等多方面的服务[35]。
5．巴西：主张“不要给小钱,给他们做人的权利”
巴西政府不主张给钱乞讨人员，在巴西有句口号是:“不要给小钱，给他们做人的权利和机会”。就是说不要随便给乞丐钱,这样只会助长他们长期流浪街头，给社会造成更大的混乱。但巴西人一般对乞讨者持同情心，都会给行乞的人一些小钱。巴西人对乞讨现象已经司空见惯，认为巴西贫富差距大，出现乞讨现象是必然。政府号召公民向专门机构或慈善机构捐款,由政府或慈善机构来安置他们。巴西社会发展和消除饥饿部是主管社会福利和救济等事务的主管部门,其市一级下属部门都设有专门的收容机构,给流浪乞讨人员提供暂时的住所,并对他们进行知识和技能的培训[35]。
6．埃及：由宗教机构收容乞丐
埃及是一个伊斯兰国家,每到斋月期间,行乞者还会说一堆好听的话,诸如“斋月斋月,行善之月,施舍之月,降福给行善的人”之类。伊斯兰教中有一条很重要的教义就是“施舍”。因此,伊斯兰国家总的来说对行乞现象是比较宽容的，行乞者“手伸得很自然”。在埃及等国，社会上会有一些慈善性的宗教机构承担起乞丐的收容工作，具体的步骤是：负责造册登记、提供食宿、安排临时性的工作、做遣返的解释工作并最后配合政府将他们送回原地等。
7．泰国：出台新乞丐法打击人口犯罪
泰国的未成年乞丐有90%是来自邻国柬埔寨,他们被人蛇集团带入泰国行乞,有的被人鞭打,遍体鳞伤,让人毛骨悚然又觉得可怜。由于跨国儿童行乞现象越来越严重,泰国社会发展和人类安全部一再呼吁：不要给街头行乞的儿童施舍，因为他们都被有组织的犯罪集团控制着，给他们钱，会助长这些孩子成为“职业乞丐”，使他们不能重返校园。为了打击利用儿童行乞的现象,泰国实施新的《乞丐条例草案》,取代1941年制定的旧版《乞丐管制条例》。新的乞丐条例，主要增加了管制和处罚唆使利用他人行乞的违法行为。其中规定，人口贩子使用强迫、雇佣、贩运或唆使等手段,利用他人行乞作为牟利工具的行为,将被处以监禁或罚款。如果被人口贩子逼迫行乞的人是老年人、残疾人、孕妇、病患者或18岁以下未成年人,则处罚会加重到罚款最高10万铢或5年以下有期徒刑。如果为了迫使他人行乞,而故意使他人致残的严重犯罪行为，则可监禁18年以上，罚款不超过16万铢[35]。
总而言之，国外治理流浪乞讨人员的方法、法律不同，但是其的原则国是大体相同的：
第一，无偿救助原则。依照法规政策，无偿地将款物发放给流浪未成年人、流浪精神病人，为他们提供基本的生活保障，具体救助标准则可以根据不同情况而有所区别。
第二，普遍救助原则。对流浪未成年人、流浪精神病人都要实施救助，称之为“救助优先”，这是国家对每一个公民福利保障的承诺。
第三，平等救助原则。设置流浪乞讨人员救助条款，不能有任何歧视成分，要防止救助条款门槛过高而致使一部分人无法得到救助。
第四，规范行乞原则。许多西方国家并未严格禁止乞讨，而是做了两个方面的有条件限制：时间、地点、范围的乞讨限制规定，受打击乞讨行为的限制规定，例如：不能扰乱公共秩序、不能欺骗社会大众、不能侵犯他人权利等法定义务。规范行乞的制度安排，体现了社会对流浪乞讨者的宽容，也体现了流浪乞讨者只有遵循规范，文明行乞，才能与社会公共秩序之间维持平衡关系，从而得到社会的同情。
第五，执法辅助原则。此原则主要针对违法犯罪倾向与恶性乞讨行为，但也要防止执法裁量权的无度使用。
第六，助人自助原则。在流浪未成年人、流浪精神病人中有相当一部分人可以找到其亲属的，要帮助他们回归家庭，让他们过上正常而稳定的生活。
第四章我国救助管理制度存在问题和完善建议
第一节存在问题
国务院于2003年8月正式出台了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》《救助办法》无论是政策设计理念还是政策执行方式，都体现了政府对流浪乞讨人员的人文关怀精神和以人为本的服务理念。现阶段我国流浪乞讨人员的社会救助和社会控制处于政策执行的良性磨合期，在政策发挥实质效用的进程中出现的诸多问题，需要从科学管理与系统论证的角度出发，进行探讨和规范。
一、流浪乞讨人员社会救助面临的问题分析《救助办法》施行已经超过8年，其管理方式与运行模式随着社会的发展，有的已不适应社会转型期的发展要求。在政策推进和执行过程中，出现了诸如救助主体权责不清、救助对象身份难辨以及救助过程难于管理等问题。具体分析如下：
（一）参与救助人员的工作理念处于艰难转变期，行政意识部门化、利益化倾向严重《救助办法》出台以后，由原来强制性为主的收容遣送转变到人性化的救助管理，这对于参与救助的民政、公安、城管以及医疗等部门的工作理念是一个全方位的考验。新政策强调服务意识与扶助弱者的理念，强调尊重人格、保障人权，以关爱之心提供热情服务和无偿援助。而救助站是在过去收容遣送站的基础上建立的，工作人员从原有编制中选派，原有收容遣送的思想直接影响参与救助人员的工作方式和管理方法。[31]现实中，不同程度地存在着以被救助人员为“赚钱机器”，殴打、虐待以及强制被救助人员劳动的现象。以救助代替强制，以服务理念替代固有观念尚需时日。
（二）参与救助部门权责不清，社会救助主体与客体不明确流浪乞讨人员社会救助的首要问题，是明确救助的主体与客体。对于救助主体而言，根据《救助办法》和民政部《管理细则》规定，公安、卫生、交通以及城管等部门在各自的职责范围内协助民政部门做好相关工作，但是并未对参与部门的具体内容做出明确指示和规定。这直接导致参与救助的相关部门遇到问题相互推诿、扯皮，行政不作为与行政乱作为现象屡见不鲜，最终把责任推卸给“势单力薄”的民政部门。对于救助客体而言，民政部《管理细则》第一条的解释为“：因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，在城市流浪乞讨度日的人员。”[32]在实际救助过程中，对这四个条件判断的难度很大，掌握救助对象的真实身份需要耗费很大的人力、物力甚至财力，且审查过程过于繁琐。往往出现“理应救助的流浪街头，不符合标准的得到救助”的现象。
（三）相关配套体制不健全、制度不完善现行的救助方案是一个临时性的补救政策，因被救助者有严格的准入条件，需要有相关配套的法律法规与之协调。现实中，针对被救助者中的精神病人、传染病人、老年人、未成年人以及以谋利为目
的的职业乞讨人员没有具体性的法律规定，而使救助处于法律真空状态，并引发了一系列社会问题。从救助站的资金来源看，资金由地方政府负责、中央补充的这种依靠政府财政投入为来源的规定，由于对中央与地方投入救助费用的比例没有权威性的划分，使得大部分救助站出现了资金紧张的情况，也使得救助站资金被挪用、克扣等现象恶性循环。而没有物质与资金的保障，救助工作就很难达到政策的预期效果。
（四）救助与管理功能失衡，救助措施存在缺陷目前，对流浪乞讨人员的社会救助进入自愿救助阶段，许多符合救助条件的施救对象继续流浪的主要原因，在于救助站救助方式和救助内容的固有缺陷，影响被救助者的求助意愿。这是因为，救助人员以遣送流浪人员安全返乡、暂时性解决他们的吃住为尽责的依据，无法提供延伸性救助措施和长期性帮扶政策。由于救助措施不足，诸如流浪未成年人、残疾人以及精神病人等特殊人群得不到与之适应的救助内容。在这种情况下，很多被救助人员宁愿继续乞讨，而部分乞讨者一面接受救助，一面变相乞讨，视救助站为免费旅馆。这显然加大了救助管理难度。新法规定：“不可以拒绝流浪乞讨人员的救助，但也不可以限制流浪乞讨人员离站。”这种规定也使得以乞讨为生财手段的职业乞讨人员，以及利用乞讨人群从事违法犯罪的人员难以控制与管理[35]。
（五）救助管理体制落后，救助效果甚微首先，区域之间参与救助力度不足。救助站以及流入地政府要对受助人员查明地址，由所在单位以及流出地政府接回，但由于受助人员多来自边远贫困地区，信息不畅、交通不便，区域间地方政府协作难度较大。这严重影响了流浪乞讨人员社会救助与社会控制的效果，也使救助工作始终处于疏于管理、敷衍散漫的低效能状态中。其次，部门之间配合程度不高。目前，救助参与部门分割严重，各个职能部门缺乏宏观管理，各个地区救助站与救助站之间、管理机构与救助站之间没有形成完善的组织网络体系和信息资源连接系统。社会救助管理的不到位以及行政救助不作为与乱作为集结在一起，加剧了一些有关问题的产生和矛盾的激化。
二、战略管理框架下社会救助的特点现阶段，需要建立集科学性、规范性以及长效性于一体的战略管理体系，并应用于流浪人员的社会救助与社会控制中，以进一步弥补日常救助管理的不足。战略型管理是实施政府机构流程再造、提高行政机关行政效能以及改进管理方式的重要举措。战略管理框架下社会救助的特点如下：
（一）强调政策的规范性与权威性战略管理注重政策的强制性与专业性，要求在日常管理中，保障政策规定的权威性与无条件执行性，确保管理有法可依、有章可循，法治化运作。引入战略性管理可以有效保证政策执行的权威性和有效性，全方位变革社会救助和行政管理运作模式，同时对于流浪乞讨人员的有效安置、合理控制以及维护社会稳定都起到重要作用。《救助办法》与《管理细则》规定了有关救助者和被救助者的相关权益，参与救助的各个部门要全面按照政策行事，依循条款的规定办事。
（二）强调管理的有效性和结果评价的综合性流浪乞讨人员社会救助与社会工作监督机制和评价体系的缺失，参与救助机关服务水平和救助管理绩效监督机制的缺失，反映出在整个救助过程中评判机制的缺失。战略管理自始至终重视管理的绩效性，强调把管理的科学性、合理性、效益性纳入评价指标体系之中，对管理的投入过程与效率效果等进行全面审查和系统评估。战略管理注重管理的有效性和结果评价的综合性，可以在很大程度上改变救助管理过程中效果差、效率低以及第三部门参与难的现状[31]。
（三）强调管理规划的长效性和宏观性流浪乞讨人员社会救助的混乱，很大原因在于有关救助部门权责不清、主次不分，缺乏管理的长效性与宏观性。战略管理要求在主体明确的前提下，系统整合部门和机构的职责，使之权责明确、主体清晰，从而达到专业化与科学化的目的。引入战略性管理来推动社会救助事业的发展，是完善社会保障工作的当务之急，也是有效缓解相关救助部门权责不清、盲目执法的最优途径。
三、战略管理框架下流浪乞讨人员社会救助的应用管理方法与行政方式的转变是化解社会救助障碍和矛盾的关键。在现阶段，亟需将集科学性、规范性以及长效性于一体的战略管理应用于流浪人员的社会救助与社会控制中，以弥补日常救助管理的不足和缺陷[30]。
（一）建立责任明确的政府、社会组织、公众共同救助的救助体系政府是流浪乞讨人员社会救助的主体，但是政府不是救助的唯一主体。在以往的救助模式中，政府主导的救助仅仅是一种直接面对被救助人员的单一模式，鉴于救助内容的多元化与救助需求的多样性，应形成政府、社会组织、社区、公众共同救助、协调一致的配置模式。实施多元化救助模式，可以弥补政府经费的不足，并有效避免救助过程中的单一性和片面性。共同救助模式的前提是责任明确。应通过出台有关法律，规定各职能部门的救助职责，并依法保障社会各界的广泛参与和监督。这样不仅可以有效避免救助过程中政府救助机构互相推诿、权责不清的现状，同时也可以有效避免社会组织推卸公共救助责任，加重政府财政负担的现状，确保救助工作有序开展、高效运行[30]。
（二）强化现有政策效力，补充与完善相关法律法规流浪乞讨人员社会救助工作的良性运转，需要切实加强现有政策的权威性与稳定性，确保有法可依、有章可循。新政策的指导性纲领与救助总则，在宏观上规定了救助机构和救助人员的责任以及被救助者的权利，在执行时期发挥了重要的指导作用与救助调控作用。任何政策都是有缺陷的，但不能因为政策执行中的问题而全部抹杀新政策的功效与特点。应尽快出台与新办法相适应、相匹配的政策，以弥补《救助办法》与《管理细则》在政策执行中的模糊性，使救助管理机构与被救助人员的事实行为在政策条款上有法可寻，不断规范参与救助机构的行为，加速流浪乞讨社会救助的法制化运营，切实保护被救助人员的合法权益。
（三）进一步拓宽资金来源渠道救助站的有效运营需要充足的资金保障，仅仅依靠政府的资金投入难以保证救助工作的顺利开展。对此，一是要加大宣传力度，创新宣传手段。以往对流浪乞讨人员的报道，多侧重于其行为严重影响城市秩序以及社会发展方面，或者把流浪人员脏乱的表象以及恶意乞讨行为扩大化，使公众形成严重排斥流浪乞讨人员的心理状态。亟需创新宣传手段与方法，在社区以及固定区域内形成关爱关注流浪乞讨人员的氛围。二是要充分调动社会各界救助乞讨人员的公益热情，呼吁更多的公众参与到社会救助工作中。在各方充分了解社会救助工作的同时，进一步争取更多的款项和物品。应通过慈善组织和社会团体广泛筹集资金，缓解资金缺口与压力。同时，招募志愿者、义工以及服务人员参与社会救助，节省救助资金。
（四）根据不同人群进行分类救助管理由于造成流浪乞讨的原因多种多样，因此，不同的乞讨者需要有不同的救助办法。比如，对于遭遇天灾人祸、突发事故以及基本丧失谋生手段、符合救助的人群可以直接进行救助；对于主动乞讨的群体，要了解其乞讨的原因，并做好备份和登记，彻底清理以谋利为目的的乞讨者；对于特殊人群，则应根据具体情况实施针对性救助，分类进行管理。比如，对女性流浪乞讨人员，除了在救助中进行特别对待以外，要劝解其自谋出路；对未成年人乞讨，由于其思想尚未成熟，极易受到犯罪分子的诱骗和利用，对于他们要进行系统登记和反馈访谈，确保受到监护人以及政府的有效安置；而对于残疾人乞讨，要及时与当地民政部门联系，或结合实际安排工作，或优先给予最低生活保障；对于精神病人，要认真进行调查，确定其是被遗弃的还是有亲属照管，对于前者应进行人道主义救助和医务治疗，对于后者可以联系其亲属，并与当地民政、医疗部门联系，实施救助。
四、管理方式较粗糙，缺乏专业工作人员
根据观察，在部分救助站，受助人员被限制在宿舍和走廊区域，也就是说，受助人员的行动
自由被限制了；此外，工作人员只是履行日常的“采集信息——送其回家”，跟受助人员极
少进行其他方面的交流沟通，言语也是不冷不热。这些现象都说明，救助管理站尚未完全脱离的收容遣送模式，转变不彻底，这些都不利于新时期救助管理工作的深入开展。[28]另一方面是专业工作人员稀缺，这里所指的专业的工作人员是指有爱心的、有奉献精神的、具有专业的社会工作和社会救助知识的工作人员。在救助管理站，所有的工作人员均为过去收容遣送时期的工作人员，有的工作人员干了一辈子的收容遣送工作，在长期工作当中养成的工作态度已经很难改变，有的工作人员习惯了对受助人员的冷言冷语，这些表面上看起来并没有和现行的新办法发生冲突，但事实上离我们所期盼的，受助人员所需要的要求还有很大距离。因此，我们迫切需要一批有专业知识和良好职业道德的有爱心、有奉献精神的工作人员。
第二节完善建议
中国是《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》的缔约国，理应按照公约规定，以尊重和保护人权为基本立法理念。同时，总结我国的历史经验和西方国家的现实经验，加紧完善对流浪乞讨人员救助管理的制度。笔者认为对流浪乞讨人员救助管理的制度应从以下几个方面加以完善：
1.加强社会救助立法和社会监督。
首先，法律是公民行为的规范,也是国家治理的准则,社会救助只有通过立法才能确保权威性,才能使社会救助做到公开、公平、公正,救助法必须明确实施社会救助是国家的责任和义务,而享受社会救助是每一个公民的权利。同时,在立法的同时还应该加强监督,明确监督的主体和对象,对社会救助的资金和实物的使用进行监督,确保社会救助的公正性。
其次，制定《流浪乞讨法》,通过法律的自动运转,而不是靠新闻舆论与领导个案批示推动法律的实施。制定《社会救助法》,规范救助行为。我国尚未出台《社会救助法》,现行的社会救助有关“条例”、“决定”、“通知”、“办法”等均以政府部门的权能为基础,并以政府部门为主要执法主体。这导致社会救助的管理缺乏统筹和协调的特征。因此,加快社会救
助的立法成为建设中国新型救助体系的当务之急。
2.加强立法，完善《办法》配套措施
通过上文对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的分析，笔者认为应对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》加以完善。
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其一，适当放宽救助对象的条件，如外出偶遇突发事件的危难群众，应当列
为救助对象，这样可以使救助站起到既救贫也救急的作用，更能彰显政府的温暖。
其二，对接送受助人员的责任与费用问题，应做进一步明确。在对流浪未成年和精神病患者的救助中，如果受助人员、亲属或监护人能接的，其费用由亲属或监护人承担;亲属和监护人没有能力接的，由流出地的乡、县、省民政部门按先后责任次序前来接人，费用按本省规定执行;如果流出地乡、县、省的民政部门都不能前来接人，流入地民政部门可派人将受助人员护送回流出地省级民政部门，受助人员返程费用和护送民政部门人员发生的往返差旅费用全部由流出地省级民政部门承担。
其三，要加强检查落实，督促各地抓紧协调，尽快建立完善由民政、公安、城管、财政、卫生、交通等部门各司其职、互相支持、协调一致的工作机制，落实经费渠道和危重病人救治指定医院，使救助工作步入规范化轨道。
其四，对影响城市环境的、以乞讨为生财之道的各种流浪乞讨现象以及流浪乞讨人员中的各种违法行为，政府相关职能部门应尽快建立完善配套的法律法规，便于公安、城管等部门管理、打击和取缔。
其五，对流浪乞讨的精神病人，由公安部门负责分别送往事业拨款的精神病院、敬老院和儿童福利院，并不得拒收。对不抚养老年人、未成年人的，分别由公安、民政等管理部门协助，交由法律援助中心代为，由法定责任的抚养人承担对被抚养人的义务。
其六，建立健全流浪乞讨精神疾病患者救助、诊治相关制度、法律法规和操作流程使公安、民政、卫生、财政、定点医院及救助站等相关协同部门能遵照执行,使这项工作能持久、稳步、有序进行。
同时，应加快立法步骤，制定一部社会救助法。我国实行社会救助制度几十年来，所依据的都是国务院有关社会保障方面的规章、规定或办法以及各省、市、自治区制定的有关地方性法规和政策。至今为止，中央政府还没有颁布一部全面规范社会救助保护的条例，全国人大及其常委会更是没有颁行有关社会救助的专门法律。社会救助保护的立法还是处于研究阶段，没有提到相应的立法高度，并引起立法机关的足够重视。实践中所依据的有关社会救助保护的规范性文件又散见于各个行政规章及行政政策中，缺乏系统的指导作用。同时，作为一门科学，对社社会救助保护的研究还处于起步阶段，没有引起学术界的应有重视。因此，笔者建议，我国的法学界、社会学界应结合我国目前推行社会救助制度的实际情况，对社会救助作深入、系统地研究，为立法机关制定有关社会救助的法律提供理论上的支持。同时，立法机关也应组织专门力量对我国社会救助工作进行立法调研，待条件成熟时，尽可能地颁布一部名为《社会救助保护法》的法律，以规范全国的社会救助工作，真正做到有法可依。
3.对流浪未成年人救助保护的继续尽快单独立法
由于我国一直没有针对流浪未成年人救助保护方面的专门法律，流浪未成年人救助保护工作是在各地民政部门的逐步摸索中缓慢发展起来的。2003年新型救助管理制度实施以后，虽然经过民政部门的努力和有关部门的积极支持，流浪未成年人救助保护工作取得了长足的
发展和进步，但仍然面临法律依据不明确、救助保护机构定位不清晰、救助保护难等问题，严重制约流浪未成年人救助保护工作规范化、科学化、专业化发展，亟需通过制定专门的流浪未成年人救助保护法规予以规范和解决。救助保护法律依据不充足流浪未成年人救助保护工作一直没有明确而细致的立法保障。1995年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于转发中央社会治安综合治理委员会关于加强流动人口管理工作的意见的通知》提出创办流浪儿童保护教育中心，加强流浪儿童的救助保护工作。民政部门依据这份文件精神，开始设立专门的流浪未成年人救助保护机构开展流浪未成年人救助保护工作。现行的《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》以及《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》对流浪未成年人救助保护工作职责、范围没有明确规定，对流浪未成年人的救助保护机构的性质也没有明确而细致的规定。[25]虽然《未成年人救助保护法》规定流浪未成人救助保护机构承担着临时监护责任，但没有规定救助保护机构对流浪未成年人进行救助保护、教育管理的明确规定，更没有流浪未成年人监护权转移条件和程序的具体
明确规定。
虽然在2003年实施的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》中仅有三个条款（第五、第十一、第十二条）涉及流浪未成年人保护问题，而在《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》中也只有六个条款（第五、第十三、第十四、第十五、第十六、第十八条）涉及流浪未成年人保护问题，由于流浪未成年人具有与流浪成年人不同的特点和需求，而《救助管理办法》和《实施细则》中有限的、非专门性的条款规定不能充分满足流浪未成年人救助保护工作实际需要，而且将流浪未成年人救助保护与流浪乞讨成年人救助问题混合在一个法规中予以规定的做法不利于突出流浪未成年人救助保护工作的重要性、特殊性和紧迫性，降低了流浪未成年人救助保护工作在政府决策和具体实务工作中的优先性，更加严重制约了流浪未成年人救助保护工作的开展，不利于流浪未成年人回归家庭、回归社会的工作目标的实现。[3]由于流浪儿童是儿童群体中的一个特殊部分，更是弱势和困境儿童中境遇最糟糕的部分，虽然在《宪法》、《民法》、《未成年人保护法》、《收养法》、《义务教育法》等法律中有关于儿童权益保护的相关法条，但鉴于流浪未成年人问题的特殊性，需要具体而细致的救助保护规定。
4.对流浪精神病的救助保护还需制度上的创新
由于监督机制不健全,缺乏长效的救治监督管理机制,对监护人缺少法律约束机制所以流浪乞讨人员中精神疾病患者的救助由公安、民政、卫生、财政等共同参与。具体操作程序:市民发现流浪乞讨精神疾病患者时拨打110,110指挥中心派公安巡警现场核实,联系市救助站,由市救助站甄别后负责护送至我院治疗,医药费用经市卫生局审核后,在特殊人群救治专项资金中支付,生活费由民政支付。缺少对监护人的法律约束机制。
同时，由于医院精神疾病防治专科医院,由于受专业技术和检查设备的制约,对精神疾病伴有躯体疾病患者的诊断和治疗有一定困难,有时需要会诊和转诊,这对疾病治疗不利。对患有传染性疾病的患者我院诊治能力有限,在未进行处置或转院前同其他患者住在一起,易造成院内交叉感染[33]。
所以，应当建立健全流浪乞讨精神疾病患者救助、诊治相关制度、法律法规和操作流程使公安、民政、卫生、财政、定点医院及救助站等相关协同部门能遵照执行,使这项工作能持久、稳步、有序进行。
其次，也应完善社会保障体系，将流浪乞讨精神疾病患者中符合低保条件的纳入低保,并由政府买单,为其购买新型农村合作医疗或城镇居民医保等医疗保险,以解决其基本生活和基本医疗。对家庭困难或无监护人的精神疾病患者实施免费救治,送精神病医院长期住院治疗,以减少或避免这类患者流浪街头。政府应加大对精神疾病防治专业机构的资金投入,以改善医疗设备和条件;医院应注重内涵建设,提升服务能力,以便更好地为患者服务。
最后，流浪乞讨精神疾病患者的救助、诊治和遣返护送,需要公安、民政、卫生、财政等多部门的通力协作配合才能完成。让我们共同努力,建立一套适合中国国情的流浪乞讨精神疾病患者管理和防治体系,以利疾病的康复,防止复发,减少对自身和社会的危害。为保障家庭和社会的稳定,构建和谐社会作出贡献。
结语
我国的城市流浪乞讨人员管理制度经历了一个复杂的演变过程，其中从管制到救助、从强制到自愿的转变凸现了当代社会文明的进步。分析现行城市流浪乞讨人员救助管理办法的具体内容，可以发现，现行的救助制度具有对流浪乞讨人员进行物质帮助、维持基本生活、保障基本人权、使其能共享社会发展成果的功能，因而具有显著的进步意义。但对流浪乞讨人员殊人群的救助保护，还需要加强立法保护。
因此，有必要从深层次考虑流浪乞讨人员殊人群的救助管理蕴含着的城市资源的公平配置与使用、流浪乞讨背后的反贫困等问题。针对现行政策存在的不足，须对救助制度进行完善。政策改进的途径应当是在扩大救助制度社会知晓程度、完善救助制度本身的同时，将救助制度与社会治安制度相衔接，而且与构建完善的社会保障制度相协调，将社会救助作为社会保障制度的一个部分来实施。总之，城市流浪乞讨入员殊人群的救助制度实施时间不长，尚处于探索完备阶段，需要在积累现实工作经验的基础上，建立以人为本、制度健全、管理科学、运行高效的救助体系，促进社会和谐发展。
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小小的杯垫却创意与爱心无限，这要从北京的流浪猫救助说起。北京天佑流觞动物救助团队一直在努力推动北京地区的流浪猫TNR项目，迄今已帮助北京500多个小区建立固定完善的群护区，完成数万余只流浪猫的绝育手术，也协助相关部门完成了北京大部分公共场所的流浪猫群护工作。
其中，TNR项目负责人凌大姐已步入老年，依旧起早贪黑地帮助群护区的救助人完成小区内流浪动物的TNR项目实施，然而面对庞大的、等待帮助的猫咪，绝育费用的压力一直很大。接受天佑流殇团队帮助的大部分救助人是退休或下岗职工，经济并不富裕，志愿者也不舍得为了省钱，而选择手术标准过低的医院。每一只猫咪都是生命，而没有家的猫咪理应得到更多的关爱。
如果只依靠募捐，不仅资金来源不稳定，还容易受到外界非议。这时，一种新的公益方向浮出水面。上海爱稀宠物携手天佑流殇团队推出了TNR计划爱心杯垫，此次推出的5款猫咪杯垫中，其中有两款代表已经接受TNR项目实施的流浪猫咪，其特点是杯垫上的猫咪都带有国际标准的剪耳耳标，而这样的流浪猫咪的表情是开心的笑容。
这次公益计划，希望有更多的流浪猫咪可以充满笑容地继续寻找家的方向，购买杯垫的一份爱心，会为流浪猫的健康生活增添一份温暖。计划推广者表示，每3套杯垫的善款，就可以帮助一只流浪猫咪享受到正常猫咪手术护理的绝育费用，这让公益义卖中善款的具体使用也进一步透明化。
TNR项目介绍
什么是TNR？其实这是一种国际通用的控制流浪猫数量的行为。
保证生命，成果有效
TrapNeuterRelease（诱捕、绝育、放归），简称TNR，是一种取代安乐死的人道管理和减少流浪动物数量的方法。绝育可以逐步递减区域内流浪动物的数目，控制流浪动物无序繁殖的数量，通过TNR项目的实施，根本无需选择人道毁灭的方法来控制流浪动物数量。
以社区为单位
社区爱动物的居民通过对社区内的流浪猫咪实施TNR计划，既可以顾及流浪动物的生存状态，又可以减少因流浪动物而导致的扰民现象，更降低了相关部门用于流浪动物捕杀、安乐死等治理流浪动物数量过剩的经费支出。在社区内，如果已经完成85%以上流浪动物的TNR，即可形成固定地区流浪动物稳定族群，并有利于卫生管理及控管。
关键词：流浪；肇事肇祸；精神障碍
Abstract：ObjectiveToinvestigatethehomelesspeoplewithmentaldisorderstroublemakingsituationandcountermeasures.MethodsJanuary2010-2014inJanuary，duetotroublemaking124caseshospitalizedhomelesspeoplewithmentaldisorderswereanalyzed.ResultsMale92cases，female32cases，accountingfor73.8percentofthetotalhomelessmentalpatientswithschizophreniainthefirstplace；symptomsofassault，destructionofproperty，endangeringsocialorderbased；psychiatricsymptomsarecausedby（hallucinations，delusions，irritability，behaviordisorders）.ConclusionPatientswithseverementaldisorderstostrengthenlocalmanagement，especiallythetendencytohavethetroublemakingmentalillnessdisorderstreatmentandmonitoringshouldbestrengthenedinordertomaintainsocialstability.
Keywords：Wandering；Troublemaking；Mentaldisorders
精神病史一种常见病、多发病，据权威统计，我国精神病发病率在1.3%～1.4%，总数达1600万[1]，其中重症患者600万。而随着社会经济的快速发展，交通条件的改善，特别是高铁和动车的开通运行，人口流动性显著增快，随之而来的精神患者的流动性加大，流浪精神患者也呈现逐年增长趋势，据有关报告，我国流浪精神患者有3.84～6.08万人[2]，而流浪精神患者肇事肇祸现象普遍，对社会治安、人民群众财产和人身安全造成重大危害，为加强防治工作和维护社会稳定，现对我院自2010年1月～2014年1月收治的124例因肇事肇祸住院的流浪精神障碍患者的相关因素进行分析。
1资料与方法
1.1一般资料自2010年1月～2014年1月，168例住院流浪精神障碍患者中，因肇事肇祸入住我院的124例患者，诊断符合中国精神障碍分类与诊断标准第3版（CCMD-3）的诊断标准。124例肇事肇祸入流浪精神人中，男92例，女32例；8例患者的年龄无法准确知晓，已知的年龄平均（35.7±4.6）岁，年龄15～71岁；大学6例，中学88例，小学及以下24例，无法准确知晓者6例；未婚64例，已婚44例，离异12例，丧偶4例；无业92例，在岗24例，退休8例。病程5年以内76例，6～10年30例，≥11年18例，平均（5.0±6.9）年。
1.2方法入院时采用自编的调查表回顾性调查一般资料、流浪原因、肇事肇祸的原因、肇事肇祸的类型、由2名高年资医师根据CCMD-3进行疾病诊断，对所得资料进行整理、统计。
2结果
2.1流浪原因精神病突发出走74例，无家可归27例，迷路12例，醉酒11例。
2.2肇事肇祸的原因124例肇事肇祸患者均因精神症状引起，其中幻觉30例（命令性幻听18例，评论性幻听10例，幻视2例），妄想46例（被害妄想40例，关系妄想6例），被动体验（被跟踪、被监视、被控制）10例，易激惹18例，行为紊乱20例。
2.3肇事肇祸的类型伤人62例（致人外伤46例，刀刺伤人16例，其中致人死亡3例）；毁物48例；危害社会治安14例（拦汽车8例，扰乱居民生活6例）。
2.4疾病类型精神分裂症66例（其中偏执型42例，未定型16例，青春型及紧张型各4例），精神发育迟滞伴发显著行为障碍22例，心境障碍18例，酒精中毒性精神障碍11侧，脑外伤后精神障碍3例，癫痫所致精神障碍及偏执性精神病各2例。
2.5治疗及转归以药物治疗为主，抗精神病药物中以新型非典型抗精神病药（利培酮、阿力派唑等）使用率为最高（105例，84.68%），部分患者合用抗焦虑药或镇静催眠药。抗癫痫药（丙戊酸钠、卡马西平）在非癫痫患者中用于控制行为障碍的机率也较高（48例，38.71%）。2例患者行电休克治疗。所有患者均给予康复治疗，好转108例，痊愈13例，死亡1例。
3讨论
流浪精神障碍患者中，肇事肇祸者比例大（占流浪精神患者总数的73.8%），严重影响自身安全和他人安全，危害社会稳定。本组肇事肇祸患者中男性多见（74.19%），可能与男性性格易于冲动有关。以18～35岁较多见，可能与精神疾病中青壮年发病率较高有关。受教育程度越高，对事物的判断及遵纪守法的自觉性越好，肇事肇祸可能性越小。由于精神疾病有病程迁延、反复发作的特点，以致肇事肇祸患者病程普遍较长，多数家庭因病致穷，无力继续医治，不能维持有效的治疗和有力的监护。本组无业退休者80.85%，未婚离异丧偶者64.52%，说明社会心理因素是诱发流浪后肇事肇祸的重要因素。肇事肇祸的原因与精神症状直接有关，多数处于精神疾病发作期，精神症状丰富，此时在各类精神症状支配下发生肇事肇祸行为，精神症状复发和在此期间对患者的监管不力是患者发生流浪后肇事肇祸的主要原因，治疗以第二代抗精神病药物为主，结合康复治疗，均取得不错疗效。
因此，加大精神卫生事业的投入，加快社区精神卫生管理网络建设，特别是加强重症精神患者的管理和治疗，减轻患者家庭负担，是防止患者流浪后肇事肇祸的有力保证，也是建设和维护社会稳定的有效手段，需要多部门的参与和配合，对流浪精神患者的救治任重而道远。
参考文献：
摘要：在西方文学发展中，不难发现很多故事情节和人物刻画是在经历社会的动荡和精神的折磨的基础上进行，这种模式可概括为“流浪母题”。通过对西方文学流浪母题的简要分析，来寻找在流浪的过程中西方人认识世界、肯定人性和寻求理性的道路。
关键词：西方文学；流浪；人性；理性
中图分类号：G642文献标识码：A文章编号：1006-026X（2011）11-0000-01
“母题”一词作为文学研究术语意为在情节中令人激动的元素，具体表现为反复出现的情节或者客观性的存在用来推动事物发展。它更多的是作为可感知、感性的叙事单位表现某一特定的本质主题。
作为西方文学发展的两大源头，古希腊、罗马的神话和文艺理论和中世纪基督教文学及文化理论中无不充斥着“流浪”这一深刻的母题。作为远古时代的基本生活方式，流浪的印记在一直留在了文学发展史上。正是因为流浪，才有了认识世界的机会，才会由敬畏转变为利用，才会由自然领域的研究转向人的内心世界的探索。流浪意识通常表现为物理空间内的位移，从自己生产的地方被迫到达一个未知的地方，或者带着目的去探索未知世界，或者是个体在无目的的漂泊中心理状态和身份意识模糊的精神层面的迷茫，成为“精神流浪”。
西方文学的始祖为何热衷于流浪？冯友兰先生曾说过，生存环境决定了民族性格。天然的海洋性民族性格决定了他们乐于探索的品质，走向海洋寻找未知成为了他们的信条，流浪让他们真正的认识到了大自然，在大自然变化无常的条件下找到了能与自然的相处之道，才会由对雷电风雨等自然力量的敬畏转变成具有“人性”特点的众神存在。在个人“流浪”或者群体“流浪”中，西方的人性探索更具有理性的力量，没有一枝独大的绝对权威，总会有制衡的力量存在，有不给人间火种的宙斯就有为了人类光明公然盗取火种的普罗米修斯，有基督教禁欲主义的荒诞就有中世纪骑士传奇和抒情诗的公然“唱反调”，在争取自由反抗束缚的过程中孕育着理性，我想这也是西方理性的起源。
一、行为流浪：人们不是在创作神话，而是在体验神话。
古希腊时期的行为流浪不是现在无家可归的没有寄托的状态，而是在开始认识世界之时的茫然和对自己在自然中地位的探索状态。在自然界中居无定所的人类对自然界的各种现象充满了恐惧和崇拜，进而需要有个特定的“人”来像自然管理人类一样管理自然现象，于是便有了各种自然神，这样，人类创造了神明来保护自己。
随着生产力的进步，当自然界没有满足人类的需求时人们便会认为神也有人的脾气和性格，于是古代人的人性优点神有，人性弱点神也有，如希腊神话里男神大半都是好色嗜酒，女神追求虚荣嫉妒成性。《河马史诗》里的英雄人物都是由神和人结合的产物，人拥有神的力量，半神的人生活在人间，并且参与人间的建设甚至服从人类国王的统治，加上神的世界是由“人性化”的神组成，通过古希腊神话体系所反映的当时社会就已经有了追求“人性”呼唤“人本”的土壤。
对人类原欲解放的解放当然需要有高于人类力量的象征来承认对原欲追求的合理性，酒神和爱神应运而生。通过这二位神的指引，彻底激发并释放了希腊人的情欲。用神的行为来为人的行为正名，通过众神的性格和事情来肯定人的需要的做法，可视为人本思想的萌芽。
希腊英雄中，阿喀琉斯是个比较完整的“人”，主要体现在他性格的多面性。围绕阿喀琉斯的愤怒展开，当阿伽门农抢走了自己的女奴，他怒不可遏并拒绝参战表现出他对自己私有物的神圣不可侵犯的同时也是对自己尊严不被重视后的抗议。当知道自己的朋友被敌方杀死，他毅然的为了报仇而冲向战场，成为“人挡杀人神挡杀神”的刽子手。面对赫克托耳父亲要回儿子尸体的请求，暴躁的阿喀琉斯则展示了善良的一面，答应了老者的请求，亲手将赫克托耳的尸体放在一张床上，并停战12天。荣誉、暴躁、善良构成了阿喀琉斯，“个体本位”在肯定人性的时代得到了发展。
普罗泰格拉说：“人是万物的尺度”。古希腊神话本质上是人类在流浪自然界的反应，神的意志就是人的意志，神的欲望就是人的欲望。人类自我意识觉醒，肯定原欲为个体本位思想奠定了基础，构成了古希腊神话以人性为核心的“神―原欲―人”的结构框架。
二、精神流浪：理性在终点等候。
当塞万提斯笔下的堂吉诃德带着理发师的铜盆骑着“驽马难得”踏上骑士征程的时候，他就开始了流浪，不仅仅是行侠仗义的骑士流浪，而且是对现实世界的精神流浪，终其一生的流浪终于寻找到理性精神的归宿――千万不要相信骑士小说。充满除暴安良理想的堂吉诃德带着讲求实际而又目光短浅的桑丘走向征途，而他们更像是苦行僧一样为了证明什么而默默的坚持着他人不能理解的信条，每次堂吉诃德引以为豪的追求自由的壮举总是带来与理性背道而驰的结果，由于堂吉诃德眼中的幻觉，他挥动长枪刺向的巨人是转动的风车，大队的人马是羊群的扬尘造成，等等。堂吉诃德的疯狂就每一件事而言都不合情理，但如果将他种种奇遇贯穿起来，就会发现他的疯狂举动中包含着同一的模式，一种理性上的追寻与现实的统一。虽然过程中充满了艰苦，二人的流浪历程都以理性而结尾，堂吉诃德带着“建立平等自由社会”的理性目标向世界证明了自己临终前告诉侄女的话：不能相信骑士小说。这是一种由漂泊的虚理性向实理性的回归。
在流浪中寻求人性和理性的统一。
浪漫主义作家们都是人类的理想主义者，他们总是苦苦的寻找着建立理性社会和健全人性的途径。在雨果的《巴黎圣母院》中，道貌岸然的副主教克洛德、美丽善良的爱斯美拉达、外表丑陋内心善良的卡西莫多都一直处于流浪的状态。作为生活在城市底层的人，爱斯美拉达没有自己温暖的家，只能和山羊相依为命生活在乞丐王朝，即使生活流浪但是她却具有没有泯灭的人性光辉，自己对比斯时的爱却是一个万恶的魔窟，精神上的打击使这个美丽的天使不得不接受生活和精神的双重流浪，最可爱的人却承受着本不该承受的苦难，这也是雨果大师想通过激烈的道德观念批判社会和呼唤人性和理性世界的统一的最强音。而卡西莫多的心里一直在流浪，面对心爱的人却不能被接受、面对自己的养父对爱斯美拉达施暴却难以制止，最后，当自己能够放下包袱去爱的时候，爱斯美拉达已经死去，世界什么都没给他留下，精神的空虚使他痛苦的陪着爱斯美拉达永远的离去。
人性到底是什么？是见到作为“囚徒”的卡西莫多口渴难耐，在其他人麻木耻笑的时候本能的拿水给他喝的爱心；是作为最底层人们的乞丐王朝勇敢的集合起来营救爱斯美拉达的勇敢和慷慨；也是卡西莫多看到对自己有恩的养父施暴时，选择了站在理性和正义一边去阻止恶行发生的坚决。
有人的地方就有社会，有社会的地方就必然需要道德来维系，人性作为人之所以为人的基础，还将继续作为一个社会的命题继续发展下去，而理性作为如何将社会发展的更好还将得到不断的创新和补充，只有在人性光辉得到释放的前提下，理性才能得到真正的前进，这还需要我们不断的去流浪，去感受去寻找。
参考文献：
［1］《外国文学名著读本》代良英四川大学出版社
［2］《西方文学的人文印象》雷体沛广东人民出版社
随身行李，21只猫
在位于郫县银丰园的自有房子里，最近，尹泓早上起床第一件事是收拾21只猫共用的6个猫砂盆。“如果不勤于收拾，屋里会有臭味。”这21只猫，是尹泓从上海到成都的随身“行李”之一，航空托运宠物的价是每只300至400元，尹泓采用的办法是将21只猫通过物流公司集体托运。21只猫并没有不适应住地的变迁。
21只，谁对着这个数字都会猜测尹泓是个狂热的爱猫者?“并不是，”尹泓自己解释道，“这21只猫，要么天生体弱多病，要么生来残疾，健康的猫，我不会收养。”而在上海时，由尹泓和其同伴共同照料的流浪猫，多达50只以上。即使养了这么多只猫，尹泓在上海的居所也并不邋遢、混乱。猫们有各自的窝，室内不见猫毛横飞，还有露台供猫晒太阳和玩耍，简直是猫窝中的“别墅”。
在收养何种、多少猫这些事上，尹泓是一个讲方法和原则的人，在喂养流浪猫这件事上，她也充分表现了自己的性格。“社区里的流浪猫，尽可能地给它们做绝育手术，每天定时、定点给它们投食投水，每天只喂一顿。”本来嫌流浪猫影响环境、扰民的长虹坊居民，很快习惯了流浪猫们的新状态，“野猫不见增多，也不会乱翻垃圾桶，部分居民也加入了给流浪猫投食活动。”长虹坊有488户人家，尹泓和同样为流浪猫保护志愿者的同伴一家一家向他们宣讲“与你有个约定”活动。活动目标为：让488户人家，每户人在投食点喂食一次，这就是人和猫之间的约定，一户一户地轮下去，不能插队，但约定始终都在。488户住户无一反对，让尹泓感到惊喜的是，街坊们认为这种形式很浪漫。本来，我只是个家庭主妇
青岛人尹泓本是个普通的家庭主妇，相夫教女，过着殷实闲适的生活。全家在上海居住期间，尹泓和朋友在当时所住的小区里散步，看见一个老人在喂养流浪猫，后来她才知道，好心的老人不过是偶尔喂一次猫，而社区中的流浪猫多的是。随后，尹泓自己也去投了一次食，结果发现流浪猫们居然在投食地等着她。“这就是一个约定。”就这样，从一个对猫没有特别感情的家庭主妇，尹泓开始了她喂养、收养流浪猫的生涯。“我又不是因为非常喜欢猫才做这些事的，别人问我怎么会喂流浪猫，我都说，我是在做件没办法的事情啊。”
“流浪猫自己也不愿流浪，有人扔，它们才成了不讨人喜欢的流浪猫。可是，若你不喜欢听见猫叫，在窗外撒辣椒粉，它们便会绕道，但用不着不停抱怨甚至伤害它们。既然人人都是社区的一分子，猫也是，那人人对社区里的流浪猫没有责任吗?”
喂养流浪猫，尹泓不是没有遇到过麻烦。在长虹坊时，一男两女和尹泓起了冲突，原因是他们嫌流浪猫烦人，对方甚至打了110叫来了警察。“警察来了，结果教训了3个年轻人一顿，我喂流浪猫，是取得了社区门卫、物管一致同意的，并没有对这3个人造成影响啊。”与社区居民发生冲突，这不是唯一的一次，但尹泓的解决方法，始终是“说服和解释”。
现在，自称为家庭主妇的尹泓做着一份她戏称为“跟得上经济大潮”的工作，这决定了她不会在一个地方长期定居，但21只猫，始终都带着。若想从尹泓处领养流浪猫，那首先得接受她苛刻的“爱猫条件”。你怎么知道，我只关心猫?
和其他爱猫人一样，尹泓最常面对的质疑是：“你不关心人，关心猫干什么?”“可是，你怎么知道，我不关心人不救助人?”尹泓的女儿马普阳出生没多久，在街上，尹泓见到一个装着兔唇男婴的纸盒：“听路人说，纸盒放了一个星期了都没有人理会，那个纸盒和扔小奶猫的纸盒差不多大小。”她将男婴抱回了家，给他找到了领养的家庭，现在，男婴长成了男孩，和尹泓的女儿一样大。
Abstract：Alongwiththeimplementationoftheleanproductionmodeinourcountryenterprises，thereexiststhepoorperformanceofleanproductionduetotheconstraintsofhumanresources.Basedontheanalysisofdevelopmentcourseandmaincontentoftheleanproduction，thearticlefoundoutthechallengeofhumanresourcesinfouraspectsandputforwardfourcorrespondingsuggestions.
关键词：精益生产；企业；人力资源；管理
Keywords：leanproduction；enterprise；humanresources；management
中图分类号：F272.92文献标识码：A文章编号：1006-4311（2013）19-0151-03
0引言
近些年，我国的一些企业大规模引进日本丰田的精益生产方式，精益生产方式的引进确实对我国一些企业生产状况的改善起了巨大的推动作用。但是也有相当一部分企业由于在引进精益生产时，没有考虑或对人力资源管理考虑得不充分，导致学习精益生产的成效不佳。为提高精益生产的学习效果，我认为应高度重视精益生产方式对人力资源管理提出的挑战，为便于理解精益生产方式，需要对精益生产的发展历程和主要内容进行简要的介绍。
1精益生产的发展历程
1950年，丰田公司的创始人丰田英二对设在底特律的福特汽车公司的鲁奇工厂参观的基础上，得出了大批量的生产方式不适用于日本的结论。由此丰田英二和他的助手大野耐一开始了适合日本需要的生产方式的探索与革新，这一探索过程经历了三个发展阶段：
1.1丰田生产方式的形成与完善阶段在这一阶段，丰田创造出了三分钟更换作业法、现场改善、自动化、五个为什么、供应商重组及伙伴合作关系、拉动式生产等方式。同时，这些方式是在不断地完善中，最终建立起一套适合日本的丰田生产方式。
1.2精益生产方式的形成阶段1985年，美国麻省理工学院确定了一个名叫“国际汽车计划”的研究项目。在丹尼尔·鲁斯教授的领导下，用了五年时间对近90个汽车装配厂进行研究分析的基础上，在1990年出版了《改变世界的机器》，第一次把丰田生产方式定名为精益生产，掀起了一股学习精益生产方式的狂潮。在1996年，经过四年的“国际汽车计划”第二阶段的研究，出版了《精益思想》一书，进一步完善了精益生产的理论体系。在这个阶段，美国企业界和学术界对精益生产方式进行了广泛的学习和研究，提出了很多观点，主要是增加了很多IE技术、信息技术、文化差异等，对精益生产的理论进行完善，使精益生产的理论更具有实用性。
1.3精益生产方式的新发展阶段精益生产的理论和方法是随着环境的变化而不断发展的，随着研究的深入和理论的广泛传播，越来越多的学者参与进来，出现了百花齐放、百家争鸣的现象、各种新理论、新方法层出不穷，主要有：大规模定制与精益生产相结合、单元生产、及时生产、6S管理、TPM的新发展等。在这个阶段，精益思想开始作为一种普遍的管理哲学在各个行业传播和应用，先后成功地在建筑设计和施工行业、服务行业、民航和运输业、医疗保健行业、通信和邮政管理以及软件开发与编程等方面得到应用，这使精益生产系统更加完善。
2精益生产的主要内容
精益生产的内容主要包括减少浪费、准时化生产、“三现”主义和持续改善等四各方面。
2.1减少浪费减少浪费就是把生产分为纯作业、浪费作业和附加作业的基础上，把不产生附加值的一切作业包括浪费作业和附加作业都当做浪费[1]。并指出了七种
浪费：生产过程的浪费、制造不良产品的浪费、停工等活的浪费、动作上的浪费、搬运的浪费、加工本身的浪费、库存的浪费等。在此基础上提出了消除浪费的多种方法[2]。
2.2准时化生产准时化生产是按照需要的量生产需要的产品以满足各个工序的生产[3]。准时化生产是以“均衡化生产”为前提条件，由“生产的流程化”、“确定符合需要数量的节拍时间”和“后道工序在必要的时刻到前道工序去领取必要的必要品”三种思想观念组成[4]。
均衡化生产是使产品稳定地平均流动，避免在作业过程中产生不均衡的状态。
生产的流程化就是以流水线来生产产品的生产方式。生产流程化可以消除各道工序内部、各道工序之间的物资停滞，实现一个生产流。
节拍时间是生产一个产品所花费的时间，是一天的工作时间和一天的需求量的比值，即作业速度。解决方法：彻底实施标准化作业（节拍时间、作业顺序、标准存货量）；建立能够传达生产线异常信息的生产结构[5]。
后道工序领取是指前道工序只生产后道工序所要领取的产品和数量。按照这种生产方式就不会生产多余的产品，也就不会产生浪费。解决方法：实行看板管理、活用看板的搬运、缩短更换作业程序的时间[6]。
2.3“三现”主义“三现”主义是依照“现地（现场）”、“现物（实物）”、“现实（实际情况）”来行动的管理方法。精益生产中的“现地”、“现物”、“现实”被形象地称为“三现”主义[7]。
“三现”主义强调管理人员不能只在办公桌上空发议论，而是要深入到“现场”中去，要用自己的双眼观察“实物”，形成正确的“现实”。丰田的“三现”主义是把它的价值观和打破常规的精神渗透到员工中去的重要手段。解决对策：倡导“三现”主义的现场管理，必须要摒弃以往的个人特有经验的领先优势；要不断地在现场中反复实践，使管理人员不断地获得第一手的正确信息，形成现场问题正确的解决方案；大力倡导五个“为什么”的方法。
2.4持续改善持续改善是指“对企业不同领域或工作位置上所做的不断的改进和完善”[8]。起源于工业内部的培训和管理培训。经过几十年的完善，持续改善成了丰田精益生产的主要内容之一。持续改善包括：全面质量管理、全员生产维修、准时生产体制。为了达到质量、成本和交货期限的控制目标并使顾客满意，企业必须引进这三个基本的系统。此外，企业战略规划、合理化建议、团队活动也是持续改善的重要内容。
总之，持续改善战略的目标就是通过跨部门的计划来实现企业质量、成本、交货期等方面要求的控制目标。
3精益生产对人力资源提出的挑战
由于精益生产和中国传统的工业生产方式有着巨大的差别，因此它对企业员工各方面的要求也有别于以往，精益生产在以下几个方面对企业的人力资源提出了挑战：
3.1对人力资源的素质及责任意识方面提出了挑战
我国的人力资源①素质及责任意识相对较差，尤其是民营企业的劳动力，在很大比例上都是中小学文化程度，由于各方面的原因，大量的中小学生离开了学校，由于民营企业招工的门槛相对较低，他们直接或经过简单的培训就进了民营企业，由于没有经过系统的文化知识、专业技能的学习，对企业制度纪律的遵守意识比较薄弱，职业道德、责任意识、安全意识都很薄弱，部分工人对工作稳定性的需求考虑不多，管理宽松就消极散慢，管理严格就辞工另就。精益生产则要求有一支素质高、责任心强、纪律严明的人力资源队伍。人力资源现状不利于企业推行精益生产的管理模式，必须由企业的人力资源管理部门制定切实可行的措施，尽可能地提高劳动者的素质，以满足企业精益生产对人力资源提出的要求。
3.2精益生产对人力资源的技能提高和拓展提出了挑战由于部分人力资源的文化水平较低，他们的持续学习力和对新知识、技能的掌握和应用能力都较差，导致他们惧怕技术进步和设备更新等变革，在持续改善的要求下，相当一部分人选择了反对变革。对推出的新制度、新工序等持反对态度或难以适应而选择了离职，这导致了人力资源较高的离职率，而精益生产则要求员工养成思想活跃、勇于接受新事物的良好习惯，培育出技能不断提高、技能面不断拓展的人力资源。这要求企业的人力资源管理部门通过加强人力资源的管理而满足精益生产的要求。
3.3精益生产对人力资源敢于尝试、勇于创新的能力提出了挑战精益生产的持续改善和减少浪费要求员工在能面对生产现状和出现的问题提出新见解，并敢于把新的改进观点应用于实际的改进行动中去，在尝试中求得问题的解决，使生产得到改善，并通过改善达到减少浪费、降低生产成本、提高生产率的目的。另外，新技术的发展日新月异，创新成了企业的生命和灵魂。创新不单是技术人员的使命，现场的工作人员更容易得到真实的信息而发现问题真正的根源、更准确地推进技术的进步。虽然人力资源敢于尝试和创新能力是企业无穷的财富，但是人力资源的现状与精益生产的要求存在相当大的差距，这就给企业人力资源的管理带来了巨大的障碍和提出了较高的要求。
3.4精益生产对人力资源团队协作能力和员工满意度提出了挑战精益生产的准时化生产、一流生产、自动化生产都要求同一部门内部的不同人员、不同部门间的人员既要有分工，更要有协作，持续改善、三现主义和五个为什么的方法都要求员工密切协作，才能发现和解决问题从而使生产得到改善。同时，当前技术的研发和创新也都要求人员的协作，这对员工的协作能力提出了较高的要求。
由于社会环境的变化，年轻的员工民主和法制意识有了一定的觉醒，权利得到尊重的心理较为强烈，企业员工满意度的状况也在一定程度上影响着员工工作的积极性、主动性和创造性的发挥。员工满意度的高低已经成为衡量企业综合力的重要构成部分，很值得企业领导的高度重视；精益生产的持续改善、合理化建议和减少浪费等也需要员工积极参与才能取得良好效果。如果员工的满意度较低、离心离德、一盘散沙，精益生产的推行不可能取得较好的成效。
4应对精益生产对人力资源挑战的建议
精益生产对人力资源管理提出的挑战，虽然仅靠企业人力资源管理部门的努力难以全面而彻底地解决，但人力资源管理部门面对挑战还是大有可为的，现就人力资源管理部门力所能及的方面提出以下建议：
4.1加大劳动技能的提高和企业文化结合方面的培训一些企业对人力资源技能培训重要性的认识还不到位，虽然有些企业已经认识到员工技能的重要性，却不想由自己的企业对人力资源进行培训，把希望寄托在新进的高技能、高素质员工身上，新进员工难以满足员工技能和企业文化较好结合的要求，效率有待提高，即便是熟练工也要经历一个与企业文化结合的过程。而企业现有的员工技能却较长时间地停滞在一定的水平上，难以提高，形成了熟悉企业文化而技能薄弱的一条腿粗、一条腿细的状况。最后他们要么成为企业技术进步的阻力，要么被迫选择离职而造成员工队伍不稳定，这不利于企业的发展。因此，人力资源部门要高度重视员工技能与企业文化的培训，要制定具体的培训计划，关注培训内容的选择、效果的测评及测评的应用等。
4.2应重视员工的激励和员工满意度的提高我国传统的人事管理重约束而轻激励，一般把员工只当做被管理的对象，很少去关注员工满意度，员工在企业工作一般是被迫和无奈，很少有享受工作的体验，其工作积极性、主动性很难谈起，这对企业来说是一种巨大的损失和浪费。而员工的积极性和主动性正是精益生产推行的必要前提和基础。因此人力资源管理部门和企业高层要高度重视对员工的激励和满意度的提高。人力资源部门不但要有规划、有措施，更要不打折扣地予以执行，并且通过执行情况的信息反馈使规划和措施逐渐趋于合理和完善，以便更好地激励员工和提高员工满意度，服务于企业的发展战略。
4.3要努力为员工构筑丰富多彩的业余生活与和谐的工作氛围一些企业只重视生产或者忙于生产，对员工的业余生活关注较少，实行较低的基本工资制，要想获得一个不错的收入，企业有意无意地暗示、甚至要求员工有较长时间的加班，把员工变成了企业设备机器的附属物，员工业余生活几乎是一片空白，员工的工作或生活压力不能得到合理释放，而导致员工对工作毫无兴趣而被动地应付生产，生产中出现的问题要么发现不了，要么发现了也装作没发现，对于积极参与解决生产过程中产生的问题没有发自内心的热情，改善与否也不关心。这样的员工状态与精益生产的要求是难以适应的。因此人力资源管理部门应通过提高待遇、减少加班、设立图书阅览室、增设健身体育设施、举办各种联谊文娱活动等措施为员工创设出丰富多彩的业余生活，有效缓解工作与生活压力，通过业余活动或其他方式使员工之间增进了解、化解矛盾、构筑起和谐而互信的工作关系，这样有利于工作中的协调与配合，从而为精益生产的推行提供便利条件。
4.4积极培育员工敢于尝试和勇于创新的良好氛围
在有效激励和发挥员工积极性的基础上，需要对员工的这种积极性加以合理的引导，使之服务于企业发展大局。具体来说就是通过引导，把员工的积极性和兴趣点放在减少浪费、准时化生产、“三现”主义和生产的持续改善上，鼓励员工对新工艺、新流程的尝试，对于万一的失败，企业的领导者应少一些责备，多一些鼓励，企业如果连这点气量都没有，也就不必推行精益生产了，即便推行也不会有好的效果。另外要建立合理化建议制度，不但不应对提建议的员工实行打压报复，还应给予鼓励和合理的奖励，因为员工提建议是帮助企业发现存在的问题，是对企业负责的表现。企业高层一定要清楚，这种责任意识是不可被武断打击的，因为企业刻意培养都非常困难，一旦打消就更难培养，而这正是精益生产推行所必需的条件。如果能够实现精益生产和人力资源的最佳结合，一定会提升企业的竞争力和综合实力，获得人力资源和企业共赢的良好局面的。
5结论
我国的企业要大力推行精益生产就必须勇敢地面对精益生产对人力资源方面的挑战，积极变革人力资源管理部门的职能，充分发挥人力资源管理部门的影响、引导和教育功能，为精益生产的顺利推行做好人力资源方面的准备。而做好人力资源方面的准备才会大大增加企业精益生产的顺利程度和成功的机率。
注释：
①此处的人力资源是指企业等的一线生产人员.
参考文献：
[1][3][4][5][6]佃律志[日]，滕永红[译].图解丰田生产方式（第一版）[M].北京：东方出版社，2006：14-52.
[2]中山请孝[日]，周迅[译].丰田方式真传：丰田自己说[M].北京：东方出版社，2008：36.
城市里忽然出现了群体活动的流浪猫。
流浪猫是遭主人遗弃的猫，论身世，原本大都是陪伴主人的小乖乖。
自从偶尔发现延中绿地来了流浪猫之后，我总要顺便或特地去探望它们。我虽不曾带吃的去，可它们得益于人类经常光顾它们流浪的地盘，所以总能吃饱的――好心人给它们投食已经成为一道风景线了。这足以说明，它们原来的主人颇有眼光，在作出遗弃它们的决定之际，是充分考虑到它们日后生存问题的。
忽然，就连我家楼下的绿地里也出现流浪猫了，多的时候五六只，少的时候二三只，总是聚集在住家进出的大堂外。最小的一只是土黄色的，刚生了猫仔，故而最为凶狠和贪食，住家投喂的食物总是归它头一个吃。
由于它们的存在，我家剩余荤菜便有了一个最好的去处。然而我经常碰见多情却被无情恼的情况：有时投喂的东西差了一点它们略闻了闻味道就掉头走开了，有时东西不错，趁它们吃得高兴，我探出手去抚摸它们，它们要么警惕地躲开，要么边吃边发出呼呼的威胁声，似在对我说：别看这些东西是你给的，可你也不能趁机揩我们的油啊！最近我吸取了教训，已经光投食不亲近了。从心底里说，我是不高兴的：给吃的还这么对我，太不懂得报恩了，活该遭到遗弃!
我想起小时候好像很少见到流浪猫。那时的猫一般都是为人所收养，主要是用来捉老鼠的。那时大家住的都是衰朽的房子，潮湿的地方多，地板和墙面出现窟窿的地方多，老鼠也多，因此能捉老鼠的猫是一种稀缺资源，怎么能听任它们流浪在城市的阴暗角落里呢？同时，我觉得，那时的流浪猫之所以少得可怜，跟匮乏年代被丢弃在垃圾箱里的荤食不多有很大的关系：在大街小巷普遍缺少荤食的情况下，嘴巴挑剔的猫如果离开人类的收养，生存的可能性大概是很低的。
昨天乘车外出，在车载电视上看了一个短片，说的是一些有爱心的自愿者成立了爱猫协会，已经介入流浪猫的问题了。看来流浪猫越来越多了，出现的地方不止是延中绿地和我家楼下。
美丽在忠诚面前失宠
平心而论，作为造物主的一种被创造物，猫的确是太漂亮了，绝对具备了“以色事人”的身体条件：
当城市里的某些女孩子近年来认定“小脸是美的”，不惜花费巨大的钱财，忍受巨大的痛苦，将脸孔两边的颧骨和其他骨头锉小的时候，猫一生出来就已经具备标准的漂亮小脸了；当人类中的大部分人都承认身材美是人体美的最最重要的组成部分的时候，猫一生出来就具备修长而充满肉感的魔鬼身材了；当人类借助于手术将自己的单眼皮弄成双眼皮，最终完成从小眼睛到大眼睛的变化的时候，猫天生就具备一对变化莫测的大眼睛了：当人类在追求运动的气质和慵懒的美感并存的时候，猫天生就具备激跃的时候像运动员，慵懒的时候像淑女的两重性了；当人类越来越欣赏动听的说话声和感人的歌唱声的时候，猫天生就具备特别动听的发声系统了――发火时宛如男人，发嗲时好比女人；当我们人类越来越看重肢体语言并竭力在这方面有所改善的时候，猫天生地就善于做出各种动作，包括难以抵挡的媚态了；当我们人类从小就被告知保持良好的个人卫生习惯的重要性的时候，猫天生地就喜欢天天为自己清洁全身、梳妆打扮，并已经非常卫生地在处理自己的排泄物了。所以，人类怎么可能不从纯审美的角度来欣赏猫呢！
然而都市人为什么虽然欣赏猫，却懒得养猫了呢？据常去延中绿地喂猫的人说，那些猫原来是有人养着的，后来主人动迁去住好房子，问题是，动迁走的人家如果养着狗，狗大都是要带走的，被遗弃的恰恰是猫。
九十年代后期，大量的宠物狗进入了家庭，成为第一等的宠物了。跟猫相比，狗所具备的特点是热情，忠诚，聪明等等。不论从历史看还是从现实看，人类跟狗的佳话是非常之多的。
我也很想在人跟猫的关系史上寻找佳话。遗憾的是，不论我怎么搜索枯肠，居然一个都没有。我无法为猫除了捕鼠之外的其他用途辩护了。
这不能怪猫不好，只能从它的本性上加以谅解：为了食物，猫许多年以来，已经养成了既依赖人类，又不为人类完全驯服的天性了。难怪猫跟其他猫科动物一样，单独活动的时候多，集团活动的时候少。与此形成鲜明对照的是狗，它有限的捕猎能力需要它群体活动，协调一致，所以久而久之，体内就产生了一种奇妙的物质，下令它们依赖一个发号施令的头领，人类取代了这个角色。
作为宠物来收养，美丽的猫怎么可以跟忠诚的狗来相比呢：当狗在路上跟着主人摇摇晃晃地走着的时候，猫早就吃饱喝足，懒得再搭理主人了；当狗有呼必应的时候，猫是不会事事都回答主人的叫唤的；当狗什么东西都肯吃的时候，猫则对投喂的不好吃的东西不屑一顾；当狗忍受大半天的粪尿折磨而仍旧不肯轻易在家里随便大小便的时候，喜欢臭美的猫早就憋不住“方便”了，方便之后又是梳理毛发，又是清洁爪子。
一个朋友的话非常有道理：猫是机会主义者，容貌太美丽了，性格又太阴沉了，要不然人类中那个唱歌的天才怎么会因为容貌出众，性格阴沉，而被叫成“猫王”呢？狗则忠心耿耿，百依百顺，将主人看成绝对的领导。
因此，如果说收养狗的人几乎获得了总统的地位，那么收养猫的人则在指挥着一支不忠于自己的部队；如果说狗是热情大方的薛宝钗的话，猫就是孤芳自赏的林黛玉；如果说狗是人类的正规配偶的话，猫则是人类偶一为之的情人；如果说什么人都可以较为轻松地收养狗的话，那么猫只能由特别溺爱浪荡子的母亲来收养。
流浪是一种幸福
我曾先后几次养过猫，每次都是出生才几个月就开始的。最近一次大约是在四年前，一个酷爱猫的朋方给我送来一只不怎么纯的波斯猫。它是小母猫，一只眼睛是蓝的，另一只眼睛是灰的，非常迷人。它来的时候才几个月大，后来渐渐大了。它非常依赖我，主要是在进食和睡觉的时候，其他时间总是在自行其便。可惜的是，过了三个月，在还没有彻底成为大猫之前，它就从三十一楼的阳台上摔下去了。死之前，它很反常：经常喜欢呆在窗台上，直勾勾看着地面上的马路和花园，似乎那里有一种不可抗拒的诱惑在召唤它；经常趁我开门倒垃圾之际溜出去，一直爬到顶楼平台的制高点上直勾勾看着楼下。它摔死之后，我发誓不再养猫了：在面积有限的家中养猫，就如同在狭小的笼中养鸟一样，对生性酷爱野外的猫太不公平了。后来，另一个朋友又送了一只给我，我转送给了一个朋友。它多活了一年，最终也从高楼摔下去了！自那以后，我不止一次在马路上看见过死猫，它们的上面都是高高在上的楼房，因此很有可能也是在向往野外生活的时候不慎摔死的!
于是我愈加抱定了一个观念：尽量别去养猫，除非是失去母亲，存活不下去的猫仔；一旦猫仔长大，必须要将它们放归野外。
我为自己既爱猫又不养猫的行为找到了科学解释：从本性上说，具有卓越的身体条件和出众的捕食能力的猫是人类不可能完全能够驯服的；猫的二次野化能力也是所有家畜中最强的，也就是说，它既可以天生地在野外生活，也可以在被人类收养之后重新被放归到野外去生活。比如，我家楼下的流浪猫就捕吃麻雀，我经常看见被吃掉大半的麻雀尸体。
因此，当我经过延中绿地的时候，总是对一边投食一边呼吁路人收养流浪猫的好心人宣扬，流浪猫其实是幸福的，它们看上去可怜和悲惨，主要是你们看了它们漂亮的容貌和听了它们迷人的声音所造成的主观想像；它们已经在这个漂亮的地方安家落户了，过得非常幸福，何必将它们再弄回到从前并不幸福的生活之中去呢?
由此想到罗马斗兽场里那群数量可观的流浪猫了。现在，它们大大地出了名，因为已经成为联合国颁布的人类文化遗产之一了。它们在古帝国宏伟的古建筑废墟之中一半靠自己取食，一半靠人类投食，以一种很象征的方式展示出了消失已久的古帝国的特点：强大，狡猾，厮杀，充满了魅力。
而在我所住的城市，尽管有人在为流浪猫投食，但有更多的人在呼吁驱逐它们，号召消灭它们。于是作为一种折衷措施，有一种观点出现了：既容忍它们在人类的公共空间存在，又要保护人类的生活空间，所以尽量通过节育的方式控制它们的数量。
我得说这是一种不怎么好的政策：它建立在人类的利益之上，违反了猫性。我不曾听说古罗马废墟上的猫都是做过节育手术的，也不曾听说过加拿大的多伦多的流浪狐狸是做过节育手术的。
我们的城市很大，这个角落，那个角落出现一些流浪猫是不会产生大碍的――我们的城市有更多的有害动物比如老鼠，我们产生了过多的剩余食物需要合适地处理掉。所以，与其说流浪猫是会给城市生活带来大碍的，不如说城市规模和人口的无限膨胀是会给城市生活本身带来大碍的。
如果要对流浪猫大开杀戒，我就困惑不解了。
伏尔泰说：“一个人从在他母亲子宫中的植物状态和在幼儿时的动物状态到达理性成熟并按理性行事的状态，要花费廿年的时间。要弄清人体的构造中哪怕一小部分，需花费三千年的时间。要了解他的灵魂，要花费永恒的时间。但是，要杀死他，只须花费一瞬间。”
这是一段充满人文精神的话语，那么它是不是同样能够用于美丽而迷人的猫类呢？我们在猫的生殖器官和消灭猫的肉体之前，是不是应该想一想我们这么做是不是违反了造物主的意志了呢?
最后，请允许我翻译法国诗人阿波利奈尔的一首小诗《猫》：
我希望在我的家中有：
一位有智力的太太，
一只在书籍中钻来钻去的猫猫，
皆为我一年四季的朋友，
近年来，随着城市居民生活水平的日益提高，养犬的人越来越多，犬类在给养犬人带来生活乐趣的同时，也给城市另一部分人带来一定程度的困扰，甚至造成危害。加强犬类管理工作已成为当务之急。为此，市城市管理执法大队机动中队在近期对我市的犬类管理工作进行了调研。
一、我市犬类饲养的现状
犬类按照是否有主分为饲养犬、流浪犬。目前，在我市饲养的犬类的方式多为散养，犬类多出现在东湖广场、城区道路、城中村等场所，特别是在早晚两个时段，养犬人都有溜狗的习惯，一方面严重影响了周边的环境卫生，另一方面是犬吓人、犬咬人事件常有发生，造成了一定的安全隐患。
除了饲养犬，我市还有数量较多的流浪犬。由于饲养犬只的居民越来越多，但缺乏足够心理准备，后期容易产生“厌弃”的情绪，成为了流浪犬的主要来源。由于缺乏管理，流浪犬更容易伤人，加上大多没有采取防疫措施，易染上传染病。流浪犬在城区内乱窜，又会影响城市交通。上述特性，使流浪犬对社会的危害要超过饲养犬。
二、市民对犬类管理的看法
市民对犬类管理呈现出两种看法：一是希望能规范养犬，二是对捕犬较为抗拒。一方面，大部分市民认为做好安全防护工作养养也无妨，但对于散养犬特别是流浪犬大多持反对意见，认为要予以严格管理。主要理由是对人身安全造成隐患，犬只吓人、咬人的实例屡见不鲜。另一方面，部分市民对捕犬不理解，认为队员的捕抓对犬只造成了损害，在微博、平湖论坛等媒体上有网友对流浪犬的去向提出疑问。有网友建议将犬只送往嘉兴平湖流浪动物基地饲养，中队为此专门到该基地进行调研，认为建议尚不成熟。主要理由有三个：一是收养条件不够。基地已饲养了较多的流浪犬，已没有空间再容纳大量流浪犬；二是人员不足。饲养大量流浪犬需要一定数量的管理人员，这方面该基地也不满足；三是居民反响强烈。由于地处住宅区，周围居民反对的声音比较强烈，认为大量流浪犬进入会带来犬扰民、环境卫生变差等诸多问题。在充分考虑诸多现实因素后，不建议将犬只放在该基地饲养。
中队将确保犬类捕抓过程的公开透明，积极向群众做好宣传工作，让对流浪动物富有爱心的市民更好的了解中队的工作，并且清楚执法过程并不伤害犬只，从而支持中队的工作。
三、中队开展犬类管理的工作流程和成果
市城市管理执法大队机动中队在局党组的正确领导下，高度重视做好犬类管理工作。成立了中队犬类管理工作领导小组，由中队主要领导担任组长。每周定期组织两次捕犬行动，并能根据主动巡查和举报的方式不定期开展捕犬。一旦发现散养犬，所有捕犬队员根据事先预案部署，拿铁钳，握网兜，看铁笼，每一步程序，每一个步骤都能落实到个人。在捕到犬只后，队员会将其安全的放进铁笼，并在当天运往临时收养点。捕抓的每只无证犬，都有自己的“标签”，即进行摄像，填写抓获的时间、地点，并进行公示。对前来索领的犬主，先进行教育，再让其填写《领养犬只情况登记单》，书面保证做好犬类的管理工作。在携犬离开时，进行摄像，确认领犬人身份。最后，进行统计，整理，归档。
中队的上述工作开展，在一定程度上对城区散养犬管理的起到了积极的促进作用。
四、犬类管理遇到的问题和困难
犬类管理主要遇到以下四个方面的问题和困难：一是各部门间联动尚未形成。日常犬类管理主要由我局负责，但有主犬散养和流浪犬滋生现象背后产生的根源，相关的管理职能分属于农经、公安、卫生等多个部门，一旦管理力度不一，就难以达到标本兼治。二是规范养犬意识有待提高。养犬人未经免疫饲养，不按规定栓养，随意遗弃等不文明和不规范行为时有发生。个别养犬人抵触心理比较严重，即使经劝导暂时规范，等队员离开后再次违规的情况也比较常见。三是部分群众对捕犬缺乏理解。出于对小动物的爱心与同情，部分群众认为捕犬过程会对犬只造成伤害，上前阻挠队员执法的例子屡见不鲜。四是专门收养点还未建立。目前我市没有专门收养点，流浪犬在捕抓后运往临时收养点，该临时收养点不管从基础设施还是人员管理方面都有待提高。
五、先进地区的主要做法
武汉的“芯片化”管理。为了规范养犬，武汉市推行犬类“芯片化”管理，通过科技手段，引导扰民“绿色养犬”：首先是将一只电脑芯片植入宠物犬的颈部，这如同一只狗的“电子身份证”，里面有狗的名字、防疫记录等相关信息，还有犬主的家庭住址、电话等。这些数据输入电脑后，只要点击相关网站，管理者便可了然于胸。
香港的“法制化”管理。在香港，带狗外出，一定要带上狗绳；体型较大或者具有攻击性品种的狗，外出一定要戴上口罩。狗粪污染街道或者公共地方，罚款1500港币；袭击市民或者吠叫声扰民，最高罚款10000港币；对大型狗和危险狗的管制不符合要求，最高罚款25000港币或监禁3个月……重罚一定程度上规范了主人的行为，狗主人外出遛狗都会随身携带清理粪便的工具，及时“打扫战场”；如果和具有攻击性的狗迎面相撞，他们往往会收紧绳索，把“危险分子”死死摁在自己腿边，让道给行人。
北京的“服务费”管理。养犬要缴纳管理服务费。制定收费一方面利用经济杠杆控制养犬数量，另一方面减轻犬类管理、收容等项目产生财政费用的负担。
六、做好犬类管理下一步的建议
结合__市犬类饲养现状与犬类管理工作情况以及先进地区犬类管理的优秀经验，为了更好的做好犬类管理，建议如下：
加快地方立法，规范管理主体和管理
责任。根据实际情况，制定符合我市的犬类管理条例，成立犬管办，从部门分工、管理权限、管理程序、资金使用等方面予以明确、规范，达到齐抓共管，有序饲养的目的。
实行养犬登记管理制度。建立健全犬类登记注册和犬牌佩戴制度，建全相关信息和档案，实行统一的犬籍管理制度及收费标准，建立社会举报电话，严厉查处违规养犬的行为，及时收缴流浪犬。
对宠物犬实施强制免疫。加强社区动物防疫重要性和相关知识的宣传，强制及定期对犬只注射防疫疫苗和驱虫，建立免疫档案制度，消除各种人畜共患疫病隐患。
加强对养犬人的宣传教育。充分利用电视、报刊、网络等多种媒体，增强广大群众对狂犬病危害性的认识和增加预防狂犬病的知识，提高居民养犬的自觉意识。引导群众自觉主动配合做好犬类登记管理及预防接种工作，向广大人民群众宣传依法养犬、文明养犬，营造规范养犬的社会环境。
规范社区居民饲养犬只的行为。禁止市区住宅小区内饲养大型犬和烈性犬；饲主不得携带宠物犬进入商场、宾馆、饭店、电梯、体育场所等公共场所，不得携犬乘坐大型公共交通工具；宠物犬在户外排便，牵领人应立即予以清除，发现患病或疑似患病宠物犬应及时隔离或就诊。
如果一家企业每天都处在巨大的浪费之中，你很难想象它还可以获取最大的利润。也许有人会说，现在企业赚钱都这么辛苦，谁还舍得浪费？可事实上，我们当中的大多数企业确实都处于巨大的浪费中，或许只是你还没有意识到。
让我们来看看现实中许多企业的现状吧！各工序旁摆放着大量等待加工或已加工的零件、在制品；仓库中存放着可供3、4个月用的原辅料；随时可以买到的普通包装箱却半年前就一次性采购一大批，再慢慢逐月使用，等等，这些无疑都造成了企业巨大的浪费，包括场所浪费、租金损失、流动资金被占用、过期储备的报废、无谓工时的发生、管理成本的增加，等等。
认识到这些，也许你就会明白，在我们的生产管理现场“浪费”其实是无处不在的。这里的“浪费”可分为两种，一种是不增加价值的活动，这无疑是一种浪费；另一种则是，尽管是增加价值的活动，但所用的资源超过了“绝对最少”的界限，这也构成了一种浪费，并且这种浪费在很多企业往往被忽略掉。
这些“有形”或“无形”的“浪费”可以说给企业带来了巨大的损失，那么，究竟又应该如何有效识别这些“浪费”？它们产生的根源何在？具体又应如何有效改善或消除呢？
针对以上问题，本期聪明管理栏目，《中国制衣》特推出“如何有效消除生产管理现场的N种浪费？”专题，采访业内著名实战派生产管理专家陆君伟，给企业有效改善或消除生产管理现场的N种浪费出谋划策，希望可以给广大纺织服装生产企业以借鉴。
浪费一库存浪费
具体表现及危害：物品积压，损失利息及管理费用；使“先进先出”的作业产生困难；掩盖了生产设备能力及人员真实的需求量；物品的价值减低，变成呆滞品；物品大量占用厂房空间，造成多余工场、仓库建设；产生不必要的搬运、堆积、放置、防护处理、找寻等浪费。
产生根源：原料、在制品、成品等超过了制造过程中所需的最适宜量，从而造成浪费。
改善或消除对策:要有效消除库存浪费,陆君伟认为，首先就要认识到“库存是万恶之源”，要探求必要库存的原因，合理使用库存规模，降低库存，以实现设备布置流水化，达到合理地安排生产计划，均衡化生产。
除此之外，陆君伟指出，降低库存还是曝露生产现场问题的一种有效方式，目的就是为了发现更多的浪费。并据此举例，“车间生产线因故障而停产一小时，如果目前车间有两小时的库存量，事情可能不会报告给中高层管理人员。但是，如果车间库存仅为半小时的产量，那么，就会发生无法向客户或后道工序交货的问题，就会造成大的混乱。所以，两小时库存可以掩盖停产的问题，而半小时库存就会使问题表面化，就会促使企业尽快采取措施加以改进。”
因此，陆君伟建议企业，应尽力将各种生产管理活动都变得“可视化”，用“一望而知”的颜色、形状、位置和独特的“看板”来区别和显示车间内的每一道工序、每一个规格、每一种状况，以便使所有现场人员能够在一目了然的环境下迅速发现各种异常和浪费。
浪费二等待的浪费费
具体表现及危害：员工在工作量少时，无所事事；工作量多时，忙忙碌碌；制造通知或设计图纸未按时送达；设备故障维修造成生产停滞；质量不良自动停机造成员工作业停顿；物料供应或前道工序能力不足造成待料，等等。
产生根源：生产原料供应中断、作业不平衡和生产计划安排不当等，员工不能为客户创造价值而无事可做，造成等待的浪费。
改善或消除对策:“针对等待的浪费，主要是要建立起以顾客为中心的弹性生产系统实施一个流的生产方式，实现设备小型化、专用化，并减化管理层次，把复杂工作标准化、规范化、简单化，提高工作效率。”陆君伟表示。
并举例道，自己曾在一个某人数不到500人的工厂，看到生产线因故需要补领10个A料，于是就开了一张补料申请单，最后辗转地经过班长、组长、课长、厂长这几道关卡签署之后，才被送到仓库去领料。
而为什么要经过这么多关卡呢？原因只有一个，那就是公司有这样的组织系统。
企业为了运作上的需要，往往会成立一些部门与层级。当有事情要处理时，这些层级与部门之间为了彼此留下记录，难免会出现文来文往的程序。陆君伟对此表示理解，但同时认为，这些层级如果过多，不但会造成企业作业成本的增加，更会影响到作业的时效。“而这也是造成企业等待浪费的一个很重要的因素。”
而除去以上改善对策,针对等待的浪费，陆君伟还给出了以下问题供企业自检：⑴对于等待的发生和改善的过程是否都有记录;⑵在标准作业中，如发生很短的延误，作业人员是否会在互助区域内采取互助，以防止等待的发生;⑶有没有这样的规定和机制（有分寸的互助）;⑷前道工序的零件或材料断档时，作业人员是否空手等待;⑸后道工序发生问题，作业无法进展时，作业人员是否空手等待。
浪费三搬运的浪费
具体表现及危害：物品摆放不当，增加重复无用的搬运；设备及布置不合理，搬运路线过长；物流组织不合理，中转环节过多；工作设计不合理，反复移动；检验状态标识不清，增加区分和移动工作，等等。
产生根源：不但搬运本身不能产生附加值，而且还造成物品移动所需空间的浪费、时间的浪费和人力工具的占用浪费等不良后果，不仅增加了搬运的费用，还造成物品在搬运过程中的丢失或损坏，由此造成搬运的浪费。
改善或消除对策:要消除搬运的浪费，陆君伟指出，首先就要确定搬运的方法与规则，如路径、时间、内容、量、场所、方法、人员等；其次是选定合适的搬运工具、搬运车，如型号式样、大小、易用性、维护状况等；最后是产品、零件的容器，除特殊情况外，都可统一规格及体系化。例如，将所有的箱子都按标准码放，这样无疑易于搬运。并表示，虽然大部分人都认同过多的搬运是一种无效的动作，但也有人会认为这是必须的动作，因为如果没有搬运，就难以继续下一个动作。但针对一个具体的加工工序，究竟多少次就是过多的搬运，却没有一个统一的标准。也正因如此，大多数人都默认它的存在，而不去设法减少它。
对此，有人想到用输送带的方式来克服，但陆君伟认为，这种方式仅能称之为花大价钱减少体力的消耗，而对于搬运本身的浪费却并没有消除，反而使之隐藏了起来。“因为搬运的浪费如果分解开，又包含了放置、堆积、移动、整理等动作的浪费。”陆君伟解释。
“此外，在不可能完全消除搬运的情况下，重新调整生产布局，也是有效减少搬运距离的一个有效方法。”陆君伟表示。在以前对企业进行走访时，陆君伟曾对某纺织服装企业的一个生产车间一段时间内的总生产工时进行汇总分析，结果发现在实际作业时间减少的同时，其总工时却在增加。经仔细分析后发现，原来是工序间的运输工时居高不下。于是，在不可能完全消除搬运的情况下，陆君伟将该企业的四个车间合并为两个，并将一些半成品的加工由原来在别处加工变为了在生产线旁进行加工，结果大大减少了搬运。
浪费四品质不良浪费
具体表现及危害：不良品返工使企业相关成本增加，例如，工时、人力、工具、设备、管理费用等都会随之相应增加；出现废品后，不仅对废品本身的处理是一种浪费，而且当客户退货时，还需支付额外的索赔及相应的费用；质量问题会导致企业信用等级的降低，而失去信誉，无疑就等于失去了市场，对市场宣传的无形成本也会加大。
产生根源：企业内部出现不良品，在对其进行处置时，在时间、人力、物力上的投入，以及由此造成的相关损失，都是由此造成的浪费。
改善或消除对策:“针对品质不良浪费，可以通过制定彻底消除不合格品对策，以‘现场、现物、现实’为内容的‘三现主义’原则，迅速采取措施。”陆君伟表示，“不仅要及时处置，还要通过‘5why’法，反复问5个为什么找出真正原因，从原因入手，防止此类问题的再度发生。同时，企业生产线还要设置自动化装置，应用目视管理，只要一出现不合格品就自动停止。”
除此之外，陆君伟指出，精益生产方式的思想之一就是要用一切办法来消除、减少一切非增值活动，例如检验、搬运和等待等造成的浪费，具体方法就是推行“零返修率”。必须做一个零件合格一个，一次就做好，更重要的是在生产的源头就杜绝不合格零部件、原材料流入生产后道工序，追求零废品率。
而针对产生品质不良的原因，陆君伟建议还可以采取以下措施予以应对：⑴作业管理-标准作业指导书；⑵全面品质管理(TQM)；⑶品管统计手法(SQC)；⑷看板管理；⑸首件检查；⑹不制造不良的检查――源流检查、自主检查、全数检查；⑺防错防呆法；⑻品管圈(QCC)活动。
浪费五动作浪费
具体表现及危害：两手空闲；单手空闲；作业动作突然停止；作业动作过大；左右手交换；步行过多；转身角度太大；移动中变换工作状态；不明确的工作技巧；伸背动作；弯腰动作；重复不必要的动作等。
产生根源：工位、物品、设备等布置不合理，使用的工具和操作方法不合适，造成浪费。
改善或消除对策:针对动作浪费，陆君伟指出，应该运用现场ABC法，消除作业人员无目的的来回走动，不允许做标准作业规定以外的事。还要消除标准作业设定顺序中来回交叉的路线。而在难以判断或产生异常时，作业人员要一起商量解决办法。此外，在生产线作业中，还要去除取放不需要物品的动作。
同时强调，管理人员在现场检查时，还要注意运用“动作经济”原则来改善工作人员的动作，以消除动作浪费现象。具体如下：
⑴缩短距离。具体来说就是把原料或制品放在手指动一动就可以够到的地方。“这可能有点困难，为此，工作台就要做成弧形，制品要放在垂手可拿的位置。”陆君伟表示。
⑵两手同时使用。陆君伟指出，以一只手辅助另外一只手工作是不能被称作“同时使用”的，这时，首先就需要研发出用一只手就能进行组装的夹具，然后再双管齐下，就可以用两只手同时做两样东西。假设在25厘米的距离内两手可以同时对称并灵活使用，就会是单手工作效率的两倍。这样一来，作业就会有条不紊地进行，工作也会变得容易起来。
⑶减少多余的动作。除临时放置、倒换左右手等显而易见的动作浪费外，陆君伟认为，过分谨慎的变换方向、目不转睛的查看、担心疏漏而过分操心等也属于动作浪费现象。对此，他强调企业一定要以一种想方设法让作业人员能够更加轻松工作的心情来观察、改善作业环境，以减少多余的动作。
⑷轻松工作。针对这点，陆君伟指出，企业可以通过思考：在作业方面有没有难受的姿势？有没有工作节奏杂乱无章的因素？等等问题，来帮助员工以轻松的状态完成工作。
浪费六过分加工的浪费
具体表现及危害：没有严格执行工艺，或者工艺本身存在某些方面的问题，因而造成加工工时过多，损坏加工设备及工具，水、电、汽等能源过度消耗，降低工作质量等的浪费；多余的加班和辅助设备，还要增加生产用电、气压、油等能源的浪费，同时增加管理的费用；对一些无用加工程序未能进行省略、替代、重组或合并。
产生根源：加工作业中做了与工序进度及加工精度无关的不必要的加工，造成浪费。
改善或消除对策:要消除过分加工的浪费，陆君伟指出，主要有三点：第一，对于习惯性进行的预备加工、试加工、粗加工、前处理加工、后处理加工、修正加工等，要努力逐渐使之缩小乃至废止；第二，对习惯性的检查、记帐等工作要不断更改、修正，并要考虑在加工工序之外的其他地方进行检查与包装；第三，在手工作业中，要想办法研发应用独自的专用器具，以有效地将人的作业机器人化、自动化、机械化。
此外，陆君伟建议还可通过多问自己一下以下问题，来帮助避免过分加工的浪费：⑴能否去除次部件的全部或部分？⑵是否确实了解客户的需求？⑶能否把公差放宽？⑷能否改善材料的回收率？⑸能否改变生产方法？⑹能否把检验省略掉？⑺供应商是否适当？
与此同时，陆君伟指出，企业还可以通过采用精益生产的工具来解决重复生产问题。比如，科学的生产工位自检。并据此举例，有家企业主要生产出口产品，对品质的要求很高。因此，品质部要求生产部门在制造过程中进行自检。但在观察其生产线时，陆君伟却发现，生产部并没有做到自检，结果很多品质不良的产品被生产出来，需大面积返工。针对这种情况，陆君伟提出生产部门必须要完成自检动作，并且要由QC严格监控把关，并要做好自检纪录。结果情况大为好转。
浪费七制造过多或过早的浪费
具体表现及危害：企业超出市场需要生产出来的产品成为库存，造成材料费、工时、水电等的浪费；比客户需要的交货期提前完成生产任务，结果增加了成品库存及由此导致的搬运、堆积的浪费。
产生根源：生产超额完成任务，过多的制造和提前生产，造成浪费。
改善或消除对策:生产过多、过早同样都是浪费，但企业为什么还会有很多工序会一而再、再而三地过多与过早生产呢？陆君伟认为，最大的原因就在于很多企业往往不明白这是一种浪费，反而认为多做就能提高效率，提前做好就能减少产能损失，认为不做白不做，机器还不是一样停着，显然这是一种极大的误解。
“这很明显是一种只见树木不见森林的看法，因为供货周期是与整体配套量而不是部分工序的效率与产能相关联的。为了看到更多的效率与产能，部分工序生产过多与过早，但配套量却没有增加，对客户的供货周期不会产生积极的作用，而仅仅是增加了库存量。这无疑是一种很不明智的做法。”
针对这种浪费，陆君伟指出，一定要对生产计划的制定方法实行标准化，在生产过程中要实施看板管理，没有看板绝对不能生产。此外，还要保证生产计划数和产出数相符合，进行均衡化生产。
浪费八管理的浪费
具体表现及危害：企业职能重叠、人浮于事；员工工作主动性不强，等待上级指示；协调不力，企业丧失凝聚力；缺乏明确的规章制度、业务流程，造成管理的无序，等等。
产生根源：员工积极性不高，自主管理能力不强，企业管理制度不完善等造成浪费。
改善或消除对策:要消除管理浪费，陆君伟强调，企业应该具有合理的管理规划以及相当的预见性，并在工作的推进过程中加强协调、控制和反馈，从而减少管理浪费现象的发生。并指出，通过导入6S、TPM、JIT等精益生产方式，明确哪些是高价值与低价值的工作，包括应用20/80及目标管理方法，做好时间管理工作，加强中基层管理人员技能培训，增强企业凝聚力等，都是一些有效的方法。
同时，陆君伟指出，对比前面七种浪费，管理工作中的浪费要严重的多，而解决起来也困难的多。“因为前七种浪费大多可以被量化，而管理工作却多为软性指标，具有较大弹性，要进行量化和细化相对比较困难。而且它们中大多是大家司空见惯的，即使上级要求，也是紧一阵后松一阵，形成反复。如果不能对管理工作中的浪费形成共识，齐抓共管，是很难持续有效地长期开展下去的。”
因此，陆君伟提醒，企业如果抱定了决心，要彻底消除管理浪费，就一定要对经营管理革新活动的艰巨性和长期性有一个清醒的认识，要有打持久战的心理准备。而一旦管理工作中的浪费在某种程度上被消除，就很可能会出现几何级数的放大效应，“所以，企业一定要鼓足勇气，从消除点滴的管理浪费做起，向着经营管理革新的目标一步步坚定不移地迈进，这样才会距离成功越来越近。”
现场问题小问答
在当前用工荒的情况下，如何实现“少人化”?
“少人化”是指为了适应市场多样化与个性化的需求改变，经过详细的产能分析评估后，绘制人机配合作业组合图，并依此分配适当人数的作业员用来从事所需要数量产品的生产活动。其目的就是让每位作业人员都能发挥出100％的工作效率，从而杜绝“闲人、闲时、闲事、闲设备”等各项浪费的发生。
“少人化”技术作为企业降低成本的手段之一，即按照每月生产量的变动弹性增减各生产线及作业工序的作业人数，以保持合理的人数，从而通过排除多余人员来实现成本降低。这里主要有三点需要注意：
第一，“少人化”需要通过不断地改善来实现。
要实现“少人化”，首先应该考虑的是彻底进行作业改善，下一步才是设备改善。如果为了节省人工，从一开始就致力于购买自动化设备或进行设备改善的话，其结果将不仅不会带来成本的降低，反而会由此增加成本或招致生产资金的无效使用。
第二，只有将“人数”而不是“人工”降下来，才可能降低成本。
在人工的计算上，有时会出现0.1，0.2，0.3……这样的小数，但实际上，即使是0.1个人工的工作，也需要1个人，而不可能是0.1个人来完成。因此，即使工作量从1个人工减少到了0.1个人工，其结果也不能带来所需人数的减少，达不到降低人工费用的目的。所以，只有将“人数”，而不是“人工”降下来，才有可能降低成本。
第三，“省人化”≠“少人化”。
“省人化”是指通过调整设备与人员之间的合理配合来减少人员数，但是浪费的动作并没有彻底消除。例如：通过1人看管多台机器来减少人员数。而在“少人化”概念中，除了单纯的人员减少外，更多含有根据需求变动能调整人员数的非定员制概念。因此，精益生产关注的是“少人化”，从而避免由需求的浮动带来的人力上的浪费，提高劳动生产率。
而工厂为了做好“少人化”的工作，可以通过各种提高工作效率的技巧与做法，尝试由多方面同步着手推进。除了进行生产人员的裁减与缩编，还可以引进机械化和自动化机器设备，以此达到“省人化”与“少人化”的效果，甚至是“无人化”的最高境界。
在客户需求“多品种、小批量”的市场环境下，如何进行均衡化生产？
随着市场形势的变化，越来越多的企业遇到这样的难题：消费者的口味由原来的单一向多元的方向发展，引起市场需求的不断变化，企业所能接到的订单，品种要求越来越多，生产数量却越来越少，交货期越来越短。
均衡化生产是实施准时化生产方式JIT和看板管理的重要基础。它是指企业采购、制造以及送货的整个过程都与市场需求相适应。采用均衡化生产意味着最终供货与需求相适应，同时从需求开始进行拉动。成衣线在向前道工序领取部件时，应均衡地使用各种部件，生产各种产品。为此，在制定生产计划时，就必须要加以考虑，然后，才能将其体现于产品的生产计划之中。
生产均衡化能够为企业带来诸多好处，例如，可以提高对市场的反应速度，赢得抢占市场的先机；还可以减少企业的库存，缩短每个产品的制造周期，等等。
通过均衡化生产，任何生产线都不再是大批量地制造单一种类的产品，相反，各生产线必须每天同时生产多种类型的产品，以满足市场的需要。这种多品种、小批量的混流生产方式具有很强的柔性，能迅速适应市场需求的变化。而为了实现这种以“多品种、小批量”为特征的均衡化生产，就必须要缩短生产前置期，以利于迅速而适时地生产各类产品。同时，为缩短生产前置期，就又必须要缩短设备的装换调整时间，以将生产批量降低到最小。
何为“一个流”生产？其与大批量生产相比，具有哪些优势?
“一个流”生产是指从投入原料到成品产出的整个制造加工过程产品实现单件流动，始终处于不停滞、不堆积、不超越，不落后，按照节拍生产，一个一个流动的生产方式。它是精益制造中实现均衡生产的关键技术，是准时化生产JIT的核心内容，是解决在制品积压的秘方，是消除浪费的最好方法。
在产品的生产过程中，应尽量减少半成品在生产线上的积压，实现物流的快速流转。因为客户关注的是成品交期和质量，他们往往不关心在制品的生产状况。过多的在制品积压，不但占用公司大量的资金，还将延长产品的生产周期。
摘要：奇石文化渊源流长，历代达官要人、富商巨贾对奇石，推崇备至，争相收藏，更有文人墨客留下很多脍炙人口的篇章。保定为我国历史文化名城、闻名于世的雕刻之乡、民间艺术之乡，本文对产于保定的奇石及丰富的文化底蕴进行了详细描述。同时把浓缩山川河流的奇石引入雅室，可以陶冶情操，净化心灵。
关键词：保定奇石；收藏；奇石文化；观赏石
石，聚天地之精华，汇山川之秀美。默默无语，却在沉雄中孕育思想和哲理；随遇而安，却在淡泊中闪烁智慧的光芒；无欲无为，却在周转流变中无为无不为。“花好解语还多事，石不能言最可人”。
四大园林名石（灵壁石、太湖石、昆石、英石）都是依傍产地而命名，而真正以石质特征、内涵命名的应首推雪浪石。雪浪石有“大宋第一名石”的美称，公元1093年坡任定州知州时，巡视曲阳得一奇石，见黑质白脉，文如飞雪浪涌，酷似当时两位蜀地画家所画的“石涧奔流，尽水之变”的雪浪图，遂诗性大发，咏出“雪浪石”诗二首，其中“画师争摹雪浪势，天工不见雷斧痕”等佳句成为后代赏石家们评判雪浪石高下的圭臬。苏翁的书屋也自题为“雪浪斋”，又命曲阳的匠人用曲阳的汉白玉雕成丈八芙蓉盆，将雪浪石供于盆中且勒铭于盆唇。明朝礼部尚书耿裕任职定州时，建“众春园”对置于定州市“雪浪亭”中的雪浪石进行展示和保护。到了清代，乾隆、嘉庆二帝对坡留下的雪浪石更是喜爱有加，乾隆南巡六次过定州，六次观赏雪浪石，并赋诗三十余首，又命张若霭等人绘制《雪浪石图》并三次在上面题诗。嘉庆帝曾御制《雪浪石赞》，亲书于《雪浪石图》上方空隙处，此图现收藏于国家博物馆。新中国成立后日理万机的视察定州时，专往众春园观赏雪浪石，并将坡的铭文向随从人员做了详细解释。
雪浪石以其高大坚硬，气势磅礴的特点被机关、学校、企业用做门脸石或镇店石。河北省审计厅将雪浪石置于大门左侧并附以修竹，石上书“真石”二字，使过往人等望之肃然起敬。前任总理朱镕基为上海国家会计学院的题字“不做假账”，“真石”与“不做假账”真可谓巧然吻合、寓意相同；据说承德市乾隆醉酒业公司大门口摆上了雪浪石后经济效益直线上升；曾经遭受八国联军蹂躏的圆明园也请雪浪石入园，寓意镇压邪气。由此可见，雪浪石的文化价值和王者气概及经济内涵，廖廖几笔是无法描述的。
今河北唐县至望都一带，曾是古代尧部族活动居住的地方，因此产于唐县的怪石被称为“唐尧石”。石质地坚硬，造型千姿百态，颜色各异且储量丰富，为我国北方罕见的奇石怪岩。集瘦、透、漏、皱于一身：“瘦”则石态窈窕，突兀嵌空，刚硬苗条，不肿不疲；“透”则洞豁贯穿、玲珑剔透，多孔多洞，灵动飞舞；“漏”则空穴委曲，上下贯穿；“皱”则皱毂叠浪、岩窦纵横，石肤若披麻，如斧劈千仞，似海浪层层。一石一景、一石一物，块块形神兼备，据河北文物专家介绍，它具有极高的观赏、使用和收藏价值。
涞水云纹石产于“中国民间艺术之乡”、“文物数量列保定第二”的涞水县。浙江的黄人希先生在他的《中国观赏石简介》一文中短短数语，概括了云纹石的特有气质：石肌颇多皱褶，脉络纹理凹凸参差，如行云流水或成云层缎锦或成壁画，色调逼真，造型古朴凝重，具有很强的观赏价值。
动态美：熔岩流于碳酸钙岩之上瞬间凝固，岩流奔突涌动的千姿百态如同照片一样，被永久定格在青石之上。不仅表现了物体正在运动的状态和方向，还记录了物体运动的轨迹，显得安详优雅，流畅自然不乏理性。浮雕美：区别于其它类属的纹样石，云纹石一律浮出底石，呈浮雕状。有的如古崖佛雕，古生物化石；有的如大江波浪水中涟漪；有的如推云弯月锦衣褶皱。古朴美：千百万年的风化使青黑底色变成青灰，红黄色云纹也渐趋于黄土高原的色调。底色更加沉稳自然，云纹更加古朴凝重，即有北方汉子的朴实，又有敦煌壁画的苍古。
保定市唐县的唐河彩石充满灵性和奥妙，蕴含着丰富多彩的情趣。具备五大特点：质地致密坚硬，石肤光滑温润，玉质感强水洗度高；以“彩”著称，可谓斑斓绚，光彩夺目；纹理图案丰富，活灵活现，视觉效果强烈；神韵魅力无穷，神者，美之极也；韵者，如火之有焰。
中国观赏石协会、河北省观赏石协会给予高度评价和关注。中国地质学家、广西省观赏石协会会长张士中教授亲自赴唐河源头考察，证明唐河彩石是玉无疑，他说：“唐河彩彩石是最好的观赏石之一、长江以北最好的石头。”为更好地研究唐河彩石文化，提高彩石鉴赏、收藏、保护水准，经保定市园林局、民政局批准，2009年12月保定唐河彩石研究会宣布成立。2008年，唐河彩石被河北省观赏石协会命名为“河北第一石”；2009年3月，中国观赏石协会高级顾问、北京大学奇石研究所顾问、《鉴石》主编侯康乙先生如约参加了保定奇石博览会，对蓬勃兴起的保定赏石活动给予高度评价，并对新石种唐河彩石的开发寄予厚望。
久居繁华都市的人们请一方奇石入室，等于把浓缩的山川河流引入雅室，零距离亲近自然与大自然交流，默默倾诉内心的话语，排遣心中的郁闷和不快，情操得到陶冶，心灵得到净化。思想的翅膀还可随灵动的山水远游，走到哪儿算哪儿，一路都是奇峰妙境。经过一番领略后再回到工作中，工作有劲头；再回到生活中，生活有情趣。
参考文献：
[1]《系统宝石学》，张蓓莉地质出版社2006年5月北京第二版。
[2]《行家这样买宝石》，汤惠民江西科学技术出版社。
[3]《花木盆景(盆景赏石)》马文其2001年第02期。
纤细的岩石纹路实际上清楚地展示了沙丘沉积的运动过程。纹路的变化反映出每一层砂岩随着沉积矿物质的含量不同而产生的颜色深浅差异。红色主要是由铁和锰的氧化而产生，这些颜色不是一成不变的，往往在交错处和角落里形成更加复杂与抽象的图案。
美国波浪谷，一天只进二十人
在许多关于波浪谷的介绍中，最具有代表性的是在美国亚利桑那州北部朱红悬崖的帕利亚峡谷（Paria）的波浪谷。这种古老的沙丘随着科罗拉多平原的上升，加上漫长的风蚀、水蚀，峡谷里砂岩的层次逐渐清晰地呈现出来。平滑的、雕塑感的砂岩和岩石上流畅的纹路创造了一种令人目眩的三维立体效果。
美国波浪谷的石岩景观直到三十年前才被人发现，被美国梦激励过的几位摄影爱好者不屑那些人头攒动的地方，哪里荒无人迹，就往哪里跑，最后在亚利桑那州朱红悬崖的帕利亚峡谷发现了这个好地方。
美国波浪谷有一个近乎于孤本的简单规定，在人们敬慕的目光里颁布出来——这里每天只能发放二十个进入许可证，全球不分国家、不分种族、不分信仰、不分贫富，机会均等，在一个很简单的办法下获取许可证。目的就是要“保护、保护、再保护，不能让它们成为一两代人的玩具，而要留给千秋万代。”
中国靖边波浪谷，一切在流动的错觉
中国靖边波浪谷和美国波浪谷的差距并不大，都是红砂岩地貌，靖边波浪谷更加年轻，只有6000万年，很多砂土还没来得及凝固为岩石，它的名字叫陕西靖边龙洲峡谷，地处黄土高原与毛乌素沙漠交汇地带的靖边县龙州乡。
关键词：动物福利、动物保护法、严禁虐待动物、普法教育及宣传
一、在《动物保护法》草案公布后，现阶段倍受人们关注的保护客体
今年九月，我国公布了《动物保护法草案》。人们对此草案的出台形成了两个派系，赞成及反对的声音来自全国各地。这两派分别代表了两种不同看法及立场，即动物保护法是否应纳入我国法律体系以及人对动物所实施的行为是否应受法律限制。这其中包含了对虐待宠物的惩罚和屠宰牲畜应采取人道手段以及如何来处理那些流浪猫狗等一序列问题的规定。
早在2008年，我国就动物保护法律建设性问题在北京举行了国际性研讨会，这体现了我国已经开始重视动物的保护及管理。加强动物保护的法治建设，既可以体现我国对动物保护的决心，同时也体现了我国在经济建设的同时兼顾精神文明建设。动物保护法的实施，可以提高我国国民的道德素质，促进人类和动物的和谐状态以及对环境的保护，其对整个社会的意思是不言而喻的。动物保护法在欧洲国家已有一两百年的历史了，他们这些国家在动物保护法律方面比我国先进，人们对动物的保护意识也比亚洲国家的人们要强些。毕竟他们在这个法域里是比较成熟的，人们的意识也就自然而然形成了一般共识。而在我国法律体系中涉及到有关动物保护方面的只有：1、《刑法》，只对珍稀动物的保护有明文的法律规定及违反此法的相关刑罚处罚【3】；2、《中华人民共和国野生动物保护法》【4】。而随着经济和社会的不断发展，对一般动物的保护意识也开始在大众中逐渐得到认同并受到关注，动物保护法也因此成为了当今社会的一个热门话题。
当我国《动物保护法草案》公布后，人们将受此法保护的客体大多数理解为狗狗猫猫，即家养宠物以及生活在居民环境周边的流浪猫狗这个范畴，同时《动物保护法》对此类动物所作出的篇幅也最多。这种现象是一点也不奇怪的，因为动物保护法要保护的一般是那些生活在我们人类生活周围的动物。根据就近原则，这些动物是人们在自己生活中可以接触得到的，并且经常受到人的行为影响的动物。因此，我们需要理性化、人性化地协调人的行为与这些动物之间的关系。我们只有处理好这些就近的动物之后才有可能关注别的领域里的动物。因此，《动物保护法》草案出台后，人们最关心及争执最激烈的也就是这些家养的宠物猫狗与流浪猫狗的问题。至于应以何种人道的方式宰杀那些被饲养在棚里的动物（即后期成为人类肉类食品的动物），人们现阶段不是很关注。这是因为这些动物已被商业化了（即从这些动物的出生到死亡），确切地说它们是生产线上有生命的产品。因为不管是在国内国外，人们一般看不到它们的生命过程（即从开始的饲养棚到最终的宰杀场），所以即便宰杀过程很残忍，人们对此也感触不深。例如法国鹅肝残忍的制作过程【5】。当然，我们不能否认，等待宰杀的那些动物它们其实也是有血有肉、有神经、知疼感喜的动物。这就是中国人所谓的眼不见，心不烦。而关于对所有野生动物的保护则有赖于国家的相关法规及条例的健全（如禁止猎捕猎杀野生动物、禁止食用野生动物及违反者应受到何种处罚等）。因此，现阶段人们关注的焦点也自然就是那些宠物猫狗方面的问题了。但流浪猫及流浪狗其实与人们所饲养宠物的特性相差并不大，所以它们同样能牵动那些关注动物福利人士的心，同时它们的存在也会令那些受到干扰的人们或是厌恶那些流浪动物的人们产生反感。当然，《动物保护法》实际需要调整的及涉及保护的客体超出了这些人目前关注的范围，即涉及面更广，而不只是这些接近民生的动物【6】。
二．如何正确看待《动物保护法》超前说与滞后说
动物保护是一个全球性的话题。关注动物的生存状况，保护它们免受不必要的痛苦和虐待，是当今世界的一种文明。不仅欧美各国有动物保护的法律系统，我们的亚洲邻国以及香港特区和台湾地区也都有动物保护法。我国虽有《野生动物保护法》，但其主旨纯属保护和更好地利用“资源”，与保护动物受到适当照顾、免受虐待与痛苦无关。所以自从《动物保护法》草案公布后，中国国内民众及国外人士对我国即将颁布此法道出了不同的心声。
（一）《动物保护法》在中国实施持超前说观点者的理由及论据:
我国有部分学者及部分民众认为，此《动物保护法》的颁布在我国现阶段不合时宜，脱离了中国国情。“动物被赋予权利，有其必备的历史条件：首先是中产阶级兴起，一些动物由役畜变为宠物，人与动物的情感联系加强了；其次是物质技术条件的发展，使人权有了一定保障，然后始能惠及动物；第三是保护动物权利的社会共识，没有保护动物权利的社会共识，法律就不会得到普遍遵守。不具备这些经济社会条件，即使进行立法，最终也是纸上谈兵。选择一个国际场合公布立法建议稿，体现了法律专家的‘国际视野’，但有国际视野的法律专家可能忘了，中国有中国的国情。中国有8亿农民，而农民与动物关系复杂，其中既有人对动物的悲悯，也有人对动物的工具性、物质性利用。在城市，人的权利意识刚刚觉醒，人对动物的权利意识自然还很淡漠。保护动物权利，需要价值观念、法律制度作为前提，但真正的基础还是经济发展水平。发达国家对动物权利与福利的保护，是在人权得到保障、福利国家成为现实之后，人的权利和福利向动物世界的自然‘溢出’。中国刚刚解决人的温饱，人的就业、居住、卫生、出行乃至丧葬问题成堆，要同时承认和保护动物权利与福利，确实不切实际。所谓法律，并非人的发明创造，它应该早就存在于社会风俗、习惯、道义中，立法只是对法律的‘发现’。如果城乡居民爱那些动物，在迫不得已时必须按照习惯处置那些动物，而法律专家弄出一部法律禁止那样做，那么很多国人就会一夜之间变成法律上的罪人。这样的立法，显然就不是对法律的发现，而是一种专家专断意志，是对西方制度的生搬硬套。这不是说，中国不应当立法保护动物，而是说，中国城乡之间、职业之间发展很不平衡，在今后较长时期内，都不宜出台法典式动物保护法，对人们要求过多过猛。可以针对动物实验、工业屠宰、动物园及演艺业等，先行出台行业性动物保护规范，有条件的可以专门立法。城市可以完善养犬法，可以将养犬法规拓展为保护宠物的法规。但所有的这些法律都一定要有可操作性【7】”。
（二）《动物保护法》持滞后说（即支持实施此法的学者）之所见：
动物福利法在西方国家已有一百年多年的历史了，但是动物福利作为道德问题在西方成为社会意识和广大公众关心的社会运动却不过三四十年的时间，而动物法作为一门学科更是近几十年才新兴的法律分支。所以动物法从来就不是单纯的法律问题。而今在中国，目前一个普遍存在的观点是动物法和动物权利在中国现阶段太超前，为时过早。“人们认为现在制定动物福利法不现实，即使制定了也无法实施。人们常常说，人的福利、人的法律及权利还顾不过来呢，哪能顾得上动物。然而，动物保护立法在世界上很多国家普遍实施，不仅在欧洲各国，而且在许多亚洲国家均有动物福利法，那么为什么在中国就为时过早、超前呢【8】”？常纪文教授主张中国在努力考虑和探讨制定动物保护法的同时，需要对动物的地位进行广泛的公众讨论和知识界的探讨，相信对动物福利理念的公众探讨和普及教育将有助于中国的立法，同时也将确保普通国人和知识界重新认识动物作为有感知生灵的地位并接受作为伦理道德关注的动物福利是21世纪中国社会进步的上一个台阶的新观点。“不管我们现在是否贫穷，不管人权得没得到保护，我们都要人道地对待动物，这也是人权保护的一种延伸【9】。”
（三）笔者本人对此所持的观点：
在此，笔者本人也非常赞同常纪文学者的观点。在欧洲传统的道德观是基督教的道德观，根据圣经创世纪的记载：动物和人类是上帝在不同阶段先后所创造出来的，都同是“上帝的造物【10】”，从这个信仰上来说，这两者的关系从“在上帝面前平等”演化成“生存权的平等”。在上帝面前，人和动物都是他创造的生物，人与动物在世界上均应有生存权。虽然人类强于动物，但强者应该保护弱者是人类文明进化高尚之处。中华民族传统的思想中，以天地人和为人类思想最高境界。印度名人甘地曾说过：“一个国家的伟大程度和道德进步的标准可以用她对动物的态度来衡量”。结合国外在此法领域的成熟发展以及人们对动物保护的意思及对生命的重视，显然我国在现阶段出台《动物保护法》是比较滞后的。尽管我国经济整体水平还不谈不上发达，但出台一部《动物保护法》难道就会阻止或影响中国现在经济增长的步伐吗？在笔者看来，人道地对待动物与我国经济状况绝不是个难以化解的矛盾体。打个比比方来说，这就像我们对幼儿的教育一样，不因为他们不会说话也不会明白大人的话以及不识字和分不出人间是非而不给他们交流和受教育的机会，我们还是很乐意地尽一切可能让他们明白人们的语言及风俗习惯，让他们能在我们父母及社会现有的条件下快乐及健康成长，而不是等他们自己具备了这些自身条件才积极地配合他们。同理，我们不能一味强调中国经济不发达，所以不能在此法领域效仿西方发达经济国家超前颁布动物保护法。动物保护立法绝不意味着向西方盲目靠拢，这些理由都是说不过去的。任何法律的颁布实施到该法的稳定与成熟都是需要经过一个逐步完善的过程。动物相对我们人类而言是弱势群体，很多情况下它们的生与死掌握在我们人类的手中，这是个不可否认的事实。因此，中国是时候该填补这个法律的空白领域了。万丈高楼平地起，众人拾柴火焰高，法律的完善需要我们的共同努力。只有这样，当人类的行为违反人类道德，仅依靠道德及社会舆论又无法制止这种行为的蔓延及恶意传播时，我们在进行道德教育的同时，让法律成为其最后一道阀门也是最难逾越的屏障。所以保护动物是现代文明社会的体现，也是人类义无反顾的责任。
三、如何在我国法律体系中体现动物的法律地位才能更确实有效地保护动物的生存权
（一）动物的法律地位在一些国外法律体系中的体现：
在动物福利立法建设中，动物应该作为法律关系的客体而受到保护。《德国民法典》规定“动物不是物”【11】，这一定语没有全面的解释清楚，动物在人类的法律体系当中它到底是什么。又如《俄罗斯民法典》规定：“动物是物权的客体，并不意味着权利人能随心所欲地支配和役使动物，而应该受到合理限制”和“在行使权利时，不允许以违背人道原则的态度残忍地对待动物。在动物受赔偿的问题上，要注重动物的生命价值，不能单纯地以动物市场的市场价值来界定赔偿标准【12】”。动物的法律地位问题是动物保护法制建设的核心问题之一，即动物究竟是继续作为法律关系保护的客体加以保护，还是可以作为法律关系的主体来加以认定。因此动物能否作为法律关系的主体就成为了法学讨论的焦点，学者观点大致有三种：1.是动物依然是法律关系的客体；2.动物可以作为法律关系的主体；3.动物是类主体或是准主体。不难看出此三种观点是基于不同的思考方向而形成的。
（二）笔者本人对此所持的观点：
笔者则认为动物不可能作为法律关系的主体，因为法律毕竟是人的法律，法律关系是由人类行为而形成的关系，即由人类相互行为所产生相应后果的各种法律状态。而动物怎么可以和人同为法律关系主体呢？动物的权利最终还是有赖于人的行为及意识得以实现。因此，笔者认为动物只能属于被人类所保护的客体这一形式体现在法律当中。因此，动物成为法律保护客体的规定应该在不同的相关法律部门中有相应的明文规定，如《刑法》、《民法》、《动物保护法》、《野生动物保护法》及各地方政府单行条例等等法律法规，其内容应相互一致，不得相互抵触。也可以考虑是否将虐待动物行为列入我国刑法领域或单独进行立法，以此来规范及制止残忍虐待动物的行为，更有效地保障及保护动物的生存权。保障无辜的生命免受来自人类无理和非人道的侵害及剥夺。
因此，也只有在完善的法律体系下，才能确实保护动物的生存权不受人类无谓的侵害及剥夺。在诸多国际社会动物保护法中，禁止虐杀动物已经成为最基本的底线规则，其理念是尊重动物的生命及保护动物的权利，并将保障满足动物的基本需求纳入到法律和司法制度中来，通过法律的强制手段使人类承担起保护动物的责任。“而我们之所以这样做（保护自然），最终是出于对人类全局的，长远的生存利益的终极关怀【13】。”现在生物物种在逐渐消失，对整个生物金字塔即食物链来说都是一个阶梯式的毁灭，也就此可断言：“在世界上生物消失之日，即是我们人类的灭亡之时。”毕竟动物为我们人类所作出的贡献及牺牲是无法用统计学里的数字来恒定及衡量的，从物质的供应到精神的供应…是无法估量的。例如导盲犬对残疾人的帮助、警犬对国家警务工作及边防工作的贡献、看门犬对单位及家庭的财产安全起到的作用、宠物在带给人类的精神快乐的同时人们也被他们那忠诚及知足的特性所影响着从而优化及促进了我们人类性格的不足及缺陷…等等。
四、我国动物保护立法面临着诸多实际问题及为何地方性《饲养宠物法规》难以见效？
我国的动物保护、管理立法体系存在以下不足：一是缺乏一部综合性的动物保护基本法，动物保护法制系统性不强，制度建设不周全，难以对所有的动物予以应有的保护；二是立法目的没有体现中华民族继承和发展了几千年的怜悯生命的道德传统，没有体现
五、依据本国国情，通过完善我国国内立法及借鉴国外经验来促进和协调动物和人的和谐相处
笔者拙见如下:
1.加大司法力度，对于无谓虐杀动物者应一律追究行为人的法律责任。毕竟法律的颁布是为了实施以限制及禁止某种行为的发生而不是为了流于形式。
2.启动群众监督制度，实行匿名举报电话及邮件，制定奖惩制度。发动群众的监管力度及积极性。
3.明确动物保护法的职能机构及司法程序。
4.结合各级地方政府的有关《饲养宠物法规》来限制及规范饲养人的饲养行为，使其饲养行为符合我国的相关政策。
5.地方各级政府应建立严格的城市居民饲养宠物的相关数据并存档，每年向中央相关职能部门汇总一次，这样就可以知道我国宠物的整体数量及其变化，从而有效地预防及控制宠物过多繁殖。
6.严格审批动物及宠物繁殖基地公司的成立。即繁殖基地的繁殖计划也必须得到相关部门的许可，从源头上控制城市宠物以及流浪动物数量的急增。制定一套严格的动物繁殖基地经营法规体系来控制各繁殖机构盲目进行繁殖计划。
7.繁殖基地应按规定将出售的宠物动物进行归档，并上交给相关职能部门进行登记，这样有利于明晰宠物的个体流向，形成一个联锁档案机制。
8.没有被注射疫苗的宠物猫宠物狗严禁在市场上待售，被出售的宠物狗或猫应佩戴标有宠物身份代码的胸牌（即宠物在出售时，胸牌已在网上注册并登记了买主的信息）。
9.进行法治宣传及编制相关教科书，教育我们的下一代如何正确了解及尊重自然界的一切生灵，毕竟教育从娃娃开始抓起是关键。突出人与自然的重要性，及人与动物的和谐相处的对人类的益处。
六、如何规范人们饲养宠物之行为及如何处理好“寄”生存在人们生活周边的流浪猫狗
人们是否应该有养宠物或动物的权利以及人们是否有反对养宠物或动物的权利呢？在我国目前的现状下，只要饲养人所养的宠物或动物没有侵犯到他人的合法权益时，他人是没有权利来反对饲养人的饲养行为的。因此，目前动物保护法急需处理的动物问题首先是那些被人类饲养的宠物以及寄生存在人们生活周边的流浪猫狗的问题。那么，我们应如何处理这两类动物呢？
（一）首先应规范对宠物的饲养及管理（即对宠物狗及猫的规范管理）.
对于被人饲养的宠物，除了需要我们对国人进行教育外，用法规来规范饲养人的饲养行为也是必不可少的重要手段。因此即严格又要可行的法规是必要的。目前我国各地区都没有形成一个比较完善的法规体系来规范此类行为，即便是有也大多流于形式，难以实施及操作，主要原因是法规制定不合理，民众不愿配合，司法力度不强。其次是饲养人的饲养意识比较散漫及薄弱，也没有饲养人应尽的责任及义务的概念。根据我们立法的原则是既要保护人类及人类环境又要保障动物应有的生存权。笔者拙见如下：
1.对职业性饲养动物人的资格及场所的规定及限制
2.规定以家庭为单位来限制被饲养的动物数量。
3.饲养人必须为动物提供足量的、质量好的、适合卫生的食物和水及提供适宜宠物场所供其休息及活动。对宠物不能进行心理吓唬。
4.对宠物的管理（办证、及收费政策应该改革、打疫苗、绝育应纳入到强制行为）。
5.对宠物培育机构及销售市场的数量的限制及经营规范的规定。
6.对宠物医院的资格审批及经营性质的限定及按规范职业。
7.宠物致人伤害的应该如何赔偿及如何界定赔偿义务人。可结合我国现行《民法》的相关规8定来认定及处理，及时用可行的法律条文来替代不可行之法条
9.规定及明确饲养人对饲养场所及环境卫生应尽的责任及义务。
10.应禁止各类高等院校的学生在学校宿舍饲养宠物。
11.饲养人不在居住地且家中无人看管宠物时，应该实施寄养行为。
如何认定遗弃宠物行为及应如何加大处罚力度，除非这种遗弃行为属于法律所规定的例外情节。
12.有专门的行政部门处理因饲养宠物行为而产生的邻里关系。
13.要对饲养人人群进行医学知识科普宣传及相关《动物保护法》法规宣传。
（二）流浪猫－流浪狗――应该如何进行人性化安置及处理？
流浪猫流浪狗的问题比较特殊，其特殊性在于它们在很大程度上是依赖人类的生活垃圾而存在，且这些流浪的猫狗生活在人类边缘，容易接近我们人类，因此大多数这样流浪的猫及狗都乐意接近人，接受人们给他们喂食物这一行为。也因为其中有许多是被人们所遗弃的宠物。例如北京著名的收养流浪猫300多只的丁奶奶【19】。令人感到欣喜的是，像丁奶奶这样关注这些小生命的个人及群体是越来越多了，这说明了中国人在自身经济改善的同时，还有那么一份额外的善心及爱心去关注这些流浪的动物，这也表明了我们中国人的内在修养及善良意识在不断的提高。那么，应该如何处理及安顿这些流浪的猫及狗呢？笔者拙见如下：
1.各个地方政府应该新增一个特殊部门，即流浪动物防控部门。招收具有兽医资格的人员为国家特殊性质公务员。用于专门处理流浪猫流浪狗的绝育及疾病救助。如何控制流浪猫流浪狗数量的问题其实就像我国二十年前实行人口计划生育的情况一样，绝育是最关键的一环，不管是雌雄的流浪猫及狗，只要被人抓住后送至救助所，在动物身体状况允许的情况下，对其进行绝育手术，待其伤口痊愈后放归自然，这样即保障了动物的生存权又控制了流浪动物的增长势头，实行几年后，流浪动物的数量自然呈下降趋势。
2.每个城市都应该安置几个由政府出资的流浪猫狗固定救助所，每个救助所里应该有2－5名受领国家薪水的兽医执业。
3.对于在一定的领养期限内无人领养的生活不能自理的流浪猫狗，可以实行人道的安乐死。但对有野外生存能力的流浪猫及狗，如在绝育后无人领养，则应放归自然，而不主张人为的安乐致死！否则这将有勃于《动物保护法》的立法出发点。同时也违反了人类情感及道德。
4.对于对生活不能自理丧失了野外生存能力的流浪猫流浪狗，应制定有关实施安乐死的条件及要求，并应该有两名医生在场，实施安乐死的兽医必须严格按照规定及程序来执行，并留根存档，以便统计。
5.严禁国人食猫肉狗肉。一是狗猫身上的细菌，许多对人体是十分致害的细菌及寄生虫，如“裂头幼的成虫寄生在犬科、猫科动物的小肠、且成虫在猫体内寿命可达3.5年，偶然寄生在人体……”。食猫肉对国人的身体健康也存在隐患，而且容易传染给家人及朋友。在这个基础上，各个城市边防应该把好城关卡口，禁止放行装有流浪猫或狗的车辆流通关卡，一经发现，立即扣押车辆及相关人员。通知相关部门后，应将装有流浪猫及狗的车开回原省市，并对整批流浪猫在采取绝育措施，在认养期限过后，将剩余的全部放归自然。并对涉及人员给予相关规定的刑事处罚。
6.制定对被收养的流浪猫及狗应进行登记及拍照留档制度，对领养人进行必要的回访制度。
7.政府的这个职能机构在各个地区均可以设置流浪动物的捐款基金帐户，有这么一个平台让有爱心人士及有能力的人士为此事业作出自己的努力及贡献，这样一是可以减轻政府财政压力，二来可以唤起人们对动物保护的意识。这个救助流浪动物捐款基金帐户由专员负责管理，并由相关部门定期进行严格审核。
8.政府应鼓励民间动物保护组织的建立及肯定其所实施救护动物行为的效果来以此推动及推广对动物保护的宣传。
总言之，笔者对《动物保护法》在中国开始实施总体上持赞同态度，强调的是《动物保护法》应着眼于“保护”二字，既然以《保护动物法》为名来提倡及促进动物的福利，那么就不能弃我们立法的宗旨而不顾。从宠物这方面来讲，笔者个人并不赞同生活在城市里的居民饲养宠物（如猫和狗），原因是城市居民的邻里生活相互关联。家庭或个人的生活空间一般是有限的，常年生活在缺少阳光及新鲜空气的环境中，也不利于宠物的健康生长。如果对宠物猫狗不加以卫生防范，有些寄生虫是很容易传染给人类，而影响人的身体健康。许多属于人兽共患的寄生虫病造成了社会巨大的经济损失。寄生虫病的传播与流行不仅是重要的公共卫生问题，也直接关系到社会的安定、进步与发展【20】。”另一方面人们养宠物即耗资又费时。再说无论是猫猫还是狗狗，他们身上的寄生虫及细菌都有这样那样的机率传过给人类，对人们的本身健康而言也极为不利。“let'sstopkeepingpets－让我们停止养宠物【21】”。笔者认为是：如果没有足以提供宠物生活的好环境，如果对于已经有了宠物的人们来说，笔者还是坚持以尊重生命来论事，要以负责的态度照顾宠物。因此笔者建议，如果没有足以提供宠物生活的好环境及没有足够的时间的人们，在还没有养宠物的人们最好别养宠物，养宠物千万不可心血来潮。如果已经饲养了宠物，则请让它们成为你最后的宠物，并对它负责到底。《动物保护法》在保护我们人类的生活环境的基础上来保护动物的生存权利、顾及动物的福利，两者之间并不矛盾。因此，《动物保护法》是值得肯定和提倡的！“实现社会和谐，建设美好社会，始终是人类孜孜以求的一个社会理想，也是包括中国共产党在内的马克思主义政党不懈追求的一个社会理想。要统筹人与自然和谐发展，要促进人与自然的和谐，实现经济发展和人口、资源、环境相协调，要牢固树立人与自然相和谐的观念【22】。”
